Implementering av politiska beslut

Implementering av politiska beslut Revisionsrapport Regionens revisorer

2018-10-15 18REV42 2(11) Sammanfattning Regionens revisorer ser en risk för att otydliga beslut och bristfälliga rutiner kan leda till att politiska beslut i styrelsen och nämnderna inte verkställs eller implementeras på det sätt som det var tänkt i berörda verksamheter. Det är av väsentlig betydelse att styrelsen och övriga nämnder har ändamålsenliga processer för att säkerställa att deras beslut kan verkställas och implementeras. Syftet med granskningen är att bedöma om Regionstyrelsen, Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden och Hälso- och sjukvårdsnämnden har en tillräcklig intern kontroll för att säkerställa att deras beslut verkställs och implementeras. Vi har i granskningen noterat att nämnderna och styrelsen saknar en aktuell och dokumenterad riskanalys som omfattar processen för verkställande/implementering av politiska beslut. Granskningen pekar också på ett generellt behov för nämnderna och styrelsen att stärka den interna kontrollen, bland annat är regionens riktlinjer och rutiner begränsade till sin karaktär och att det finns ett behov av förtydliganden. Vi har noterat att det pågår ett utvecklingsarbete som adresserar relevanta utvecklingsområden kring beredning och implementering av politiska beslut. I rapporten pekar vi på ytterligare utvecklingsområden i syfte att stärka den interna kontrollen. Vi bedömer sammantaget att Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden har en tillräcklig intern kontroll för att säkerställa att besluten verkställs och implementeras. Hälso- och sjukvårdsnämnden och Regionstyrelsen har enligt vår mening inte tillräckligt utvecklade system för att säkerställa implementeringen av beslut, däremot bedömer vi att den interna kontrollen tillräcklig avseende givna uppdrag. Vi rekommenderar att Regionstyrelsen säkerställer att en riskanalys genomförs inför sjösättningen av den nya förtroendemannaorganisationen samt att styrelsen följer utvecklingsarbetet i sin roll som ledande förvaltningsorgan och säkerställer att ändamålsenliga åtgärder vidtas.

2018-10-15 18REV42 3(11) Innehållsförteckning 1 Bakgrund... 4 2 Syfte, revisionsfråga och avgränsning... 4 3 Revisionskriterier... 4 4 Metod... 4 5 Resultat av granskningen... 5 5.1 Finns det rutiner och system för att verkställa och implementera politiska beslut?... 5 5.2 Finns det rutiner för systematisk uppföljning och rapportering av pågående och verkställda uppdrag/beslut?... 8 5.3 Finns det en dokumenterad riskanalys som omfattar processen för verkställande/implementering av politiska beslut?... 9 6 Revisionell bedömning... 10

2018-10-15 18REV42 4(11) 1 Bakgrund Styrelsen och nämnderna ska var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de bestämmelser i lag eller annan författning som gäller för verksamheten. Nämnderna har en egen beslutanderätt i sådana frågor som rör förvaltningen eller som de enligt lag eller annan författning ska ha hand om. Regionens revisorer ser en risk för att otydliga beslut och bristfälliga rutiner kan leda till att politiska beslut i styrelsen och nämnderna inte verkställs eller implementeras på det sätt som det var tänkt i berörda verksamheter. Det är av väsentlig betydelse att styrelsen och övriga nämnder har ändamålsenliga processer för att säkerställa att deras beslut kan verkställas och implementeras. 2 Syfte, revisionsfråga och avgränsning Syftet med granskningen är att bedöma om styrelsen och övriga nämnder har en tillräcklig intern kontroll för att säkerställa att deras beslut verkställs och implementeras. Granskningen är inriktad mot nedanstående revisionsfrågor: Finns det rutiner och system för att verkställa och implementera politiska beslut? Finns det rutiner för systematisk uppföljning och rapportering av pågående och verkställda uppdrag/beslut? Finns det en dokumenterad riskanalys som omfattar processen för verkställande/implementering av politiska beslut? Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden, Hälso- och sjukvårdsnämnden och Regionstyrelsen är ansvariga nämnder för den granskade verksamheten. Granskningen är avgränsad till processen för att verkställa och implementera nämndernas och styrelsens beslut i ärenden som har en engångskaraktär. Avgränsningen innebär att standardiserade och återkommande ärenden inte ingår i urvalet, inte heller ärenden som berör den mer övergripande ledningsprocessen, till exempel beslut om styrdokument, budgetförutsättningar och balanserade styrkort. Beslut som Regionstyrelsen tar i egenskap av regionens ledande förvaltningsorgan ingår inte heller. Urvalet består av beslut tagna under perioden januari-juni 2018. 3 Revisionskriterier Resultatet av granskningen kommenteras och bedöms med stöd av kommunallagen. 4 Metod Granskningen har genomförts med hjälp av dokumentstudier och intervjuer. Intervjuer har genomförts med chefer och medarbetare vid Regionledningsförvaltningen. Revisionsrapporten har kvalitetssäkrats enligt gällande rutiner, vilket bland annat innebär att ett utkast till rapport har överlämnats för saklighetskontroll till de intervjuade, däribland Regiondirektören.

2018-10-15 18REV42 5(11) 5 Resultat av granskningen 5.1 Finns det rutiner och system för att verkställa och implementera politiska beslut? Styrelsen har fastställt en regiongemensam riktlinje 1 för ärendehanteringen. Regiondirektören har det yttersta ansvaret för att besluten genomförs, i praktiken är det enligt riktlinjen ärendeansvarig chef som ska se till att besluten genomförs. Vidare har styrelsen fastställt en instruktion 2 där det framgår att Regiondirektörens huvuduppgift är att, tillsammans med övriga chefer och medarbetare i regionen, verkställda de beslut som fattas av Regionfullmäktige, Regionstyrelsen, övriga nämnder och dess utskott. Nämndsekreteraren ansvarar enligt riktlinjen för att expediera protokollsutdragen till berörda. Till stöd för expedieringen ska det framgå av tjänsteutlåtandet (beslutsunderlaget) vem/vilka som ska ta del av beslutet (utöver ärendeansvarig chef och handläggare). Regiondirektören ansvarar för att fördela nya uppdrag som nämnderna eller styrelsen beslutar om. Enligt de intervjuade innebär det att ärendet ska hanteras av Ärendefördelningen. Enligt rutinerna 3 ska uppdrag som initieras i nämnd/styrelse återföras till Ärendefördelningen via protokollsutdrag. Ärendefördelningen är en grupp inom Regionledningsförvaltningen vars uppdrag är att planera och fördela beredningen av ärenden. Kommentar Regionens riktlinjer och rutiner ger ingen närmare beskrivning av processen för verkställande och implementering av politiska beslut, annat än att besluten ska kommuniceras via protokollsutdrag och att ärendeansvarig chef ska se till att besluten genomförs. Regiondirektörens och förvaltningschefernas roll i arbetet med att verkställa och implementera politiska beslut framgår inte av regionens riktlinjer och rutiner (i den mån de inte är ärendeansvariga chefer). Tillämpningen av regionens riktlinjer och rutiner Granskningen visar att nämndernas och styrelsens sekreterare i normalfallet har expedierat besluten (protokollsutdragen) till ärendeansvarig chef och handläggare samt i förekommande fall till de som enligt tjänsteutlåtandet ska delges i övrigt. Besluten har i flera fall även expedierats till en vidare krets, till exempel till en berörd chef i linjeorganisationen och till olika stabsfunktioner inom Regionledningsförvaltningen. Vid beredningen av ärendena har de obligatoriska uppgifterna om ärendeansvarig chef och handläggare uppgetts i samtliga granskade tjänsteutlåtanden. Uppgift om vem som ska delges besluten i övrigt framgår däremot undantagsvis. 1 Landstingsstyrelsen, 2014-10-17, 161, Diarieföring och ärendehantering, styrdokumentsnummer 123392 2 Regionstyrelsen, 2018-03-27, 67, Instruktion för Regiondirektören, diarienummer 18RS117 3 Ärendehantering vem ansvarar för vad? styrdokumentsnummer 66132

2018-10-15 18REV42 6(11) Granskningen visar att Ärendefördelningen har hanterat cirka hälften av de beslutade uppdragen till Regiondirektören. Enligt de intervjuade rör det framförallt ärenden där nämnderna och styrelsen beslutat att ärendet ska tillbaka vid ett visst sammanträde. Ärendefördelningen uppges ofta sakna tillräcklig information i övriga fall för att kunna bedöma ärendenas fortsatta hantering. Beslut som ska verkställas eller implementeras (som inte formulerats som ett uppdrag till Regiondirektören) har inte hanterats av Ärendefördelningen. Nämnderna och styrelsen har regelmässigt ställt de beslutade uppdragen till Regiondirektören. Vi har noterat drygt 40 uppdrag under perioden januari-juni 2018, varav cirka hälften har beslutats av nämnderna och hälften av styrelsen. Vidare tillkommer övriga beslut som ska verkställas eller implementeras, dessa beslut formuleras ofta som ett godkännande eller fastställande av till exempel en åtgärd, en plan eller ett styrdokument. Regiondirektören har regelmässigt deltagit vid styrelsens sammanträden men normalt inte vid nämndernas sammanträden. Samma ordning har gällt sedan 2011 då Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden och Hälso- och sjukvårdsnämnden inrättades. Hälso- och sjukvårdsdirektören har normalt deltagit vid de två nämndernas sammanträden och förvaltningschefen för Specialistvårdsförvaltningen har oftast deltagit vid Hälso- och sjukvårdsnämndens sammanträden. Övriga ärendeansvariga och handläggare har vid behov föredragit respektive ärenden i direkt anslutning till nämndernas sammanträden. Enligt de intervjuade är den gällande grundprincipen att förvaltningscheferna är ansvariga för att verkställa och implementera de politiska besluten i respektive verksamheter. Detta ska även gälla i de fall då andra tjänstemän inom Regionledningsförvaltningen varit ärendeansvariga chefer under beredningsfasen. Det pågår ett utvecklingsarbete inom Regionledningsgruppen i syfte att förtydliga roller och ansvarsfördelning mellan olika befattningar inom hälso- och sjukvårdsområdet kopplat till ärendebredningsprocessen och den förändrade förtroendemannaorganisationen som träder ikraft den 1 januari 2019. Under hösten 2018 planeras utbildningar i god förvaltningskultur att genomföras för tjänstemän. Dessutom kommer utbildningar att genomföras för både förtroendevalda och tjänstemän inför den nya mandatperioden. Utbildningarna kommer bland annat att beröra nämndernas ansvar och ärendefördelningen i den nya förtroendemannaorganisationen. Kommentar Nämndsadministrationen följer regionens riktlinjer och rutiner. De obligatoriska uppgifterna om ärendeansvarig chef och handläggare finns angivna i samtliga fall och protokollen har i huvudsak expedierats i enlighet med anvisningarna. Vi har noterat att Ärendefördelningens uppdrag och mandat är otydligt formulerat och gruppens möjligheter att bedöma hanteringen av ärenden som inte har en standardkaraktär är begränsat. Vi rekommenderar därför att en översyn genomförs av Ärendefördelningen.

2018-10-15 18REV42 7(11) De planerade insatserna som redovisats adresserar relevanta utvecklingsområden kring beredning och implementering av politiska beslut. Vi rekommenderar att regionens riktlinjer och rutiner uppdateras med dessa nya uppgifter och beskrivningar. Processen för implementering av ett beslut ett gemensamt exempel för nämnderna och styrelsen Nämnderna och styrelsen beslutade om samma uppdrag till Regiondirektören (se nedan). Protokollen expedierades till olika konstellationer. Ärendefördelningen noterade enbart uppdraget från HSN. FPTN och RS noterade uppdraget i sina uppföljningslistor. Figuren ovan illustrerar följande beslut. Nämnderna och styrelsen beslutade i januari/februari 2018 4 var för sig att uppdra till Regiondirektören att vidta åtgärder för att stödja utvecklingen mot ett mer systematiskt arbetssätt med riskanalyser och riskhantering. I samband med beslutet fastställde nämnderna också sina respektive internkontrollplaner för 2018. Enligt planerna är respektive förvaltningschef ansvarig för utveckling av riskanalyserna. En sammanfattning av hur arbetet fortgår ska lämnas i de förstärkta månadsrapporterna avseende läget i april 2018. (Styrelsen fastställde sin internkontrollplan med motsvarande uppdrag i maj 2018.) Protokollen för nämnderna och styrelsen innehåller olika uppgifter om ärendeansvarig chef, handläggare samt vilka som ska delges besluten. Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämndens beslut expedierades till förvaltningscheferna för folktandvården och den regiondrivna primärvården. Hälso- och sjukvårdsnämndens beslut expedierades till ärendets handläggare och planeringschefen vid Regionledningsförvaltningen. Regionstyrelsens beslut expedierades till förvaltningscheferna för Regional utveckling och Regionledningsförvaltningen, verksamhetschefen för Laboratoriemedicin, samt ärendets handläggare och ärendeansvarig chef. Ärendefördelningen noterade Hälso- och sjukvårdsnämndens uppdrag till Regiondirektören, uppdraget fördelades inte vidare. Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden noterade uppdraget i sin interna uppföljningslista med uppgift om att förvaltningscheferna är ärendeansvariga. Regionstyrelsen noterade uppdraget i sin interna uppföljningslista med uppgift om att Områdesdirektören för Ekonomi och planering är ärendeansvarig. Ingen av förvaltningarnas förstärkta månadsrapporter innehöll uppgifter om arbetet med att utveckla riskanalyserna. 4 Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden (FPTN), 2018-01-25, 6 Hälso- och sjukvårdsnämnden (HSN), 2018-01-24, 8 Regionstyrelsen (RS), 2018-02-15, 31

2018-10-15 18REV42 8(11) Kommentar Exemplet illustrerar våra tidigare iakttagelser att processen för verkställande och implementering av politiska beslut (i den mån den är dokumenterad) är begränsad till kommunicering, varefter beslutet förväntas verkställas. I det aktuella exemplet har vi uppfattat att förvaltningscheferna förväntas utveckla en fungerande process för riskhantering som inbegriper alla verksamheter och alla verksamhetsnivåer inom respektive förvaltning. Vi tror att förvaltningarna behöver stöd för att komma fram till vad en ändamålsenlig nivå är på det systematiska arbetssättet och andra frågor som till exempel hur en rimlig och genomtänkt säkerhet kan byggas in i verksamhetens processer. Sannolikt finns också ett behov av kompetensutveckling för berörda chefer och medarbetare samt processtöd, mallar, m.m. till stöd för implementeringen. Vi ser också ett behov att samordna implementeringen i syfte att åstadkomma en enhetlig hantering i regionen. Vi rekommenderar att de närmare formerna för implementeringen av politiska beslut, som inte är återkommande standardiserade ärenden, klargörs, förankras och dokumenteras redan i beredningen av ärendena. Dokumentationen bör bifogas eller på annat sätt finns tillgänglig i samband med kommuniceringen av de politiska besluten. 5.2 Finns det rutiner för systematisk uppföljning och rapportering av pågående och verkställda uppdrag/beslut? Regionens riktlinjer och rutiner (se föregående avsnitt) berör inte uppföljning och rapportering av pågående och verkställda uppdrag/beslut. Nämnderna och styrelsen tillämpar följande modeller för uppföljning av beslutade uppdrag: Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden har sedan 2013 en uppföljningslista över beslutade uppdrag, listan innehåller även uppgifter om beslut som ska verkställas och implementeras. Uppföljningslistan hanteras som ett internt arbetsmaterial för planering av ärenden till nämndens sammanträden. Hälso- och sjukvårdsnämnden har sedan 2011 en uppföljningslista över beslutade uppdrag som ska återkopplas till nämnden. Uppföljningslistan diarieförs och rapporteras till nämnden vid varje sammanträde. Regionstyrelsen har sedan 2018 en uppföljningslista över beslutade uppdrag som ska återkopplas till styrelsen. Uppföljningslistan ingår i Regiondirektörens månadsrapport, som diarieförs och rapporteras till styrelsen enligt en fastställd tidplan. Vidare finns sedan 2017 en intern uppföljningslista för planering av ärenden till styrelsens och fullmäktiges sammanträden. Enligt de intervjuade har det förts listor över styrelsens uppdrag till Regiondirektören även tidigare. Enligt de intervjuade upprättas uppföljningslistorna separat från Ärendefördelningens dokumentation. Uppgifterna i listorna synkroniseras inte. Enligt de intervjuade pågår förberedelser för att upphandla ett systemverktyg för planering och uppföljning till stöd för regionens samlade ledningsprocess, där

2018-10-15 18REV42 9(11) bland annat de politiskt beslutade uppdragen ingår. I förberedelserna ingår också ett pilotförsök för att utveckla regionens arbetssätt kring planering och uppföljning. Projektet ingår i regionens IT-plan. Tidplanen för projektets genomförande sträcker sig fram till december 2019. 5 Kommentar Uppföljningslistorna innehåller främst utredningsuppdrag och liknande som ska återkopplas till nämnderna och styrelsen. Våra tidigare granskningar har pekat på ett behov av att följa upp beslut som ska verkställas och implementeras, ett exempel under 2018 är granskningen av systemförvaltningen. Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden tillämpar en mer utvecklad modell där uppföljningslistan även omfattar beslut som ska verkställas och implementeras. Vi har också noterat att nämnden aktivt följer upp ärendena vid sina sammanträden, två exempel under första halvåret 2018 rör inventering av hälsocentralernas administrativa arbetsuppgifter och inrättande av äldrevårdsmottagning. De rutiner som tillämpas innebär att det inte finns en samlad förteckning över nämndernas och styrelsens uppdrag till Regiondirektören. Regionstyrelsens (öppna) uppdrag till Regiondirektören före 2017 finns inte dokumenterade i en förteckning. Vi rekommenderar att rutinerna för uppföljning av beslutade uppdrag till regiondirektören ensas, särskilt inför sjösättningen av den nya förtroendemannaorganisationen. Vi rekommenderar i tillägg till ovanstående att i tillämpliga fall bör formerna för uppföljning och rapportering framgå av besluten (utom i återkommande standardiserade ärenden). Nämnderna och styrelsen bör alltså förtydliga vilken rapporteringsväg som ska användas i de enskilda fallen, till exempel förvaltningschefens månadsrapport, delårsrapport och verksamhetsberättelse, eller som ett enskilt informationsärende vid ett utpekat sammanträde. 5.3 Finns det en dokumenterad riskanalys som omfattar processen för verkställande/implementering av politiska beslut? Regionstyrelsens riskanalys för 2017 berör området Verkställighet av fattade beslut med riskbeskrivningen Beslut fattade av styrelsen genomförs inte i verksamheten. Befintliga åtgärder uppgavs vara Tydligare ledningsorganisation genomförd och åtgärdens effektivitet bedömdes som Gul. Inga ytterligare åtgärder vidtogs från styrelsens sida. Vår granskning visar att området verkställande/implementering av politiska beslut inte berörs i nämndernas och förvaltningarnas riskanalyser inför 2018. Enligt de intervjuade har Regionledningsförvaltningen inte genomfört en riskanalys avseende processen för verkställande/implementering av politiska beslut under första halvåret 2018. 5 Regionstyrelsens allmänna och personalpolitiska utskott, 2018-05-29, 55, diarienummer 18RS2186

2018-10-15 18REV42 10(11) Kommentar I de fall där förvaltningsledningen lämnar ett förslag för godkännande/fastställande till det politiska organet bedömer vi att risken är låg för att beslutet inte ska genomföras. Ett exempel är återkommande standardiserade ärenden som till exempel beviljande av företagsstöd. Ett exempel i det granskade urvalet är Regionstyrelsens beslut att godkänna en etablering av filialverksamhet för Hola folkhögskola i Sollefteå under 2018. 6 Vi ser en generellt förhöjd risk för att politiska beslut inte verkställs/implementeras fullt ut vid följande situationer: Otydliga eller begränsade administrativa rutiner, särskilt om de administrativa rutinerna inte länkar ihop med ledningsorganisationen eller om ansvarsfördelningen är otydlig. Risken förstärks vid organisationsförändringar och vid personalförändringar i ledningsorganisationen, bland handläggare och inom nämndsadministrationen. Otydliga processer för implementering av politiska beslut, särskilt i ärenden som bereds av en stabsfunktion inom Regionledningsförvaltningen och där nämndens/styrelsens beslut sedan ska genomföras i verksamheten i en eller flera förvaltningar. Risken förstärks då besluten rör processer som ska utvecklas i verksamheten och besluten enbart kommuniceras via t.ex. protokollsutdrag, eller automatiskt genererade e-postmeddelanden om nya styrdokument. Otydliga system för uppföljning och rapportering, särskilt avseende beslut som ska verkställas/implementeras utan en förväntad återkoppling om resultatet till det politiska organet. 6 Revisionell bedömning Finns det rutiner och system för att verkställa och implementera politiska beslut? Av regionens gemensamma riktlinjer och rutiner framgår att besluten ska kommuniceras via protokollsutdrag och att ärendeansvarig chef ska se till att besluten genomförs. Regiondirektörens och förvaltningschefernas roll i arbetet med att verkställa och implementera politiska beslut framgår inte, i den mån de inte är ärendeansvariga chefer. Vi har noterat att ärendefördelningens uppdrag och mandat är otydligt formulerat. Granskningen visar sammantaget att regionens riktlinjer och rutiner är begränsade till sin karaktär och att det finns ett behov av förtydliganden. Riktlinjerna och rutinerna tillämpas i huvudsak enligt anvisningarna. Vi har noterat att det pågår ett utvecklingsarbete som adresserar relevanta utvecklingsområden kring beredning och implementering av politiska beslut. Några exempel är förtydligande av roller och ansvarsfördelning inom hälso- och sjukvårdsområdet och utbildningar i god förvaltningskultur och kring nämndernas ansvar i den nya förtroendemannaorganisationen. Vi rekommenderar att Regionstyrelsen 6 Regionstyrelsen, 2018-02-15, 23

2018-10-15 18REV42 11(11) följer detta arbete i sin roll som ledande förvaltningsorgan och säkerställer att ändamålsenliga åtgärder vidtas. I rapporten pekar vi även på ytterligare utvecklingsområden i syfte att stärka den interna kontrollen. Finns det rutiner för systematisk uppföljning och rapportering av pågående och verkställda uppdrag/beslut? Nämnderna och styrelsen tillämpar liknande modeller för uppföljning av beslutade uppdrag. De uppföljningslistor som upprättas innehåller främst utredningsuppdrag som ska återkopplas till nämnderna och styrelsen. Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden tillämpar en mer utvecklad modell där uppföljningslistan även omfattar beslut som ska verkställas och implementeras. Vi har också noterat att nämnden aktivt följer upp ärendena vid sina sammanträden. Vi ser positivt på det planerade systemstödet för planering och uppföljning. I rapporten pekar vi på ytterligare utvecklingsområden i syfte att stärka den interna kontrollen. Finns det en dokumenterad riskanalys som omfattar processen för verkställande/implementering av politiska beslut? Granskningen visar att nämnderna och styrelsen saknar en aktuell och dokumenterad riskanalys som omfattar processen för verkställande/implementering av politiska beslut. Vi rekommenderar att Regionstyrelsen säkerställer att en riskanalys genomförs inför sjösättningen av den nya förtroendemannaorganisationen. I rapporten ger vi exempel på situationer som kan ge en generellt förhöjd risk för att beslut inte verkställs eller implementeras fullt ut. Sammanvägd bedömning Granskningen pekar på ett generellt behov för nämnderna och styrelsen att stärka den interna kontrollen. Vi bedömer dock sammantaget att Folkhälso-, primärvårds- och tandvårdsnämnden har en tillräcklig intern kontroll för att säkerställa att besluten verkställs och implementeras. Hälso- och sjukvårdsnämnden och Regionstyrelsen har enligt vår mening inte tillräckligt utvecklade system för att säkerställa implementeringen av beslut, däremot bedömer vi att den interna kontrollen tillräcklig avseende givna uppdrag. Härnösand 2018-10-15 Certifierad kommunal revisor