PROMEMORIA Datum Vår referens Sida 2013-05-01 11-11245 1(10) Konsumentmarknadsavdelningen Anna Montelius 08-678 55 00 anna.montelius@pts.se er till remissvar PTS har sett ett behov av att meddela föreskrifter och allmänna råd med förtydliganden kring bestämmelsen om informationskrav i 5 kap. 15 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, LEK. PTS har den 22 januari 2013 remitterat förslag till föreskrifter och allmänna råd om innehåll i avtal till samtliga anmälda företag hos PTS, samt till myndigheter och andra som har bedömts vara berörda av förslaget. Remissen publicerades även på PTS webbplats. Svar har inkommit från 28 remissinstanser. Nedan följer er till de remissvar som inkommit, dels generella kommentarer gällande vissa sakområden, dels kommentarer gällande specifika bestämmelser. Generella kommentarer Möjligheten till egenåtgärder Alla tillhandahållare som svarat på remissen, (ComHem, Telenor, Hi3G, Telia, Tele2) samt IT & Telekomföretagen har uttryckt att egenåtgärder är ett bättre alternativ än föreskrifter och allmänna råd, de svarar bättre mot verkliga problem på marknaden och går i flera fall längre än PTS föreskrifter. Flera har också invänt att branschen lagt mycket arbete och kommit långt med förslag till egenåtgärder. Konkurrensverket har uttryckt oro för att arbete med egenåtgärder kan ge en plattform för otillåtet informationsutbyte mellan tillhandahållarna. PTS har efter remissvaren återigen undersökt förutsättningarna för att överlämna till branschen att göra en överenskommelse kring vissa delar av de informationskrav som omfattas av föreskriften och de allmänna råden. Efter Post- och telestyrelsen Postadress: Besöksadress: Telefon: 08-678 55 00 Box 5398 Valhallavägen 117 Telefax: 08-678 55 05 102 49 Stockholm www.pts.se pts@pts.se
2(10) samtal med Telekområdgivarna har PTS dock kunnat konstatera att under rådande omständigheter är Telekområdgivarnas medlemsföretag inte överens om det förslag till egenåtgärder som arbetades fram under 2012. PTS har därför valt att gå vidare med de förslag till föreskrifter och allmänna råd som tidigare remitterats. PTS ser dock mycket positivt på det arbete som branschen gjort, och hoppas att man ändå kommer att dra nytta av det tankearbete som gjorts, samt att liknande initiativ kan komma att tas i framtiden. Telekområdgivarna fortsätter dock en dialog med sina medlemsföretag för att bidra med ett underlag till den beräkningsgrund för normal överföringshastighet som PTS efterlyst. PTS ser en stor fördel om tillhandahållarna gemensamt kan bidra med viktig kunskap och viktiga synpunkter vad gäller hur normal överföringshastighet bör beräknas och anges i avtalsvillkor, för att kravet ska bli proportionerligt i förhållande till nyttan och för att uppgifterna i avtalet ska bli rättvisande och jämförbara. Genom att branschens diskussioner i dessa frågor sker i regi av Telekområdgivarna minskar risken för ett otillåtet informationsutbyte. Bemyndigande Flera tillhandahållare har i sina remissvar ifrågasatt om PTS har bemyndigande att utfärda föreskrifter på vissa punkter, bland annat vad gäller avtalets format. PTS har noggrant utrett frågan om bemyndigande i samband med framtagande av föreskrifterna, och gör bedömningen att alla föreskrifterna ligger väl inom ramen för bemyndigandet, liksom att de allmänna råden är väl genomtänkta och ger uttryck för lagens intentioner. Liksom regeringen (prop. 2010/11:115 s. 95) anser PTS också att vissa punkter i 5 kap. 15 LEK behöver preciseras med föreskrifter. Bland annat har vissa remissinstanser ifrågasatt att myndigheten har stöd i lag för bestämmelserna i 4, 6 och 7 i det remitterade förslaget till föreskrift. Dessa bestämmelsen har enligt PTS uppfattning stöd i 5 kap. 15 p 4, 5 och 7 LEK. Som Hi3G påpekat är det 5 kap. 17 LEK som reglerar hur priser, taxor och villkor ska hållas allmänt tillgängliga, och som syftar bland annat till att öka konsumenternas möjlighet att jämföra erbjudanden med varandra. 5 kap. 15 reglerar innehållet i avtal. Genom att avtalet som avses i 5 kap. 15 är det som sedan ska hållas allmänt tillgängligt och göras jämförbart i enlighet med 17 Post- och telestyrelsen 2
3(10) kan det dock finnas skäl att ha med detta i tankarna vid utformningen av de aktuella föreskrifterna och allmänna råden till 5 kap. 15 LEK. Den föreslagna föreskriften reglerar således främst innehållet i avtal, men till viss del framgår myndighetens tolkning av hur informationen ska göras tydlig, heltäckande och lättillgänglig i enlighet med kraven i lagen. Mer detaljerade rekommendationer kring hur detta ska göras har placerats i allmänna råd, för att ge tillhandahållarna möjligheter att uppfylla lagkraven om tydlig, heltäckande och lättillgänglig information på alternativa sätt. Nätneutralitet Flera tillhandhållare som besvarat remissen har uttryckt att det saknas skäl att föreskriva särskilt om informationskrav vad gäller åtgärder som relaterar till nätneutralitet, till exempel om begränsningar, prioriteringar eller andra trafikhanteringsåtgärder. Det är onödigt, främst då sådana aspekter inte ger några frågor eller klagomål från konsumenterna idag. MTG, Modern Times Group har i sitt remissvar understrukit vikten av transparens i dessa frågor, och har efterfrågat ännu tydligare agerande från myndigheten för att säkerställa nätneutralitet. PTS ser liksom tillhandahållarna få konsumentklagomål som uttryckligen handlar om t.ex. trafikhantering. Däremot kan andra klagomål, t.ex. beträffande kvalitet eller hastighet för olika tjänster i vissa fall bero på trafikhanteringsåtgärder, utan att konsumenterna inser eller nämner det. Myndighetens uppfattning, som delas av såväl regeringen som EU, är också att frågan om nätneutralitet är mycket viktig för internets framtid. Det första och kanske viktigaste verktyget för myndigheten för att säkerställa ett öppet internet är transparens, det vill säga tydlig information när det gäller dessa aspekter, varför PTS bedömt tydlig information om bland annat trafikhantering som särskilt viktig. PTS deltar aktivt i arbete på EU-nivå (inom BEREC) med koppling till nätneutralitet, bland annat när det gäller metoder att mäta effekter av trafikhantering, riktlinjer för transparens och för tolkning av EU-regelverket på området. PTS möjligheter att ingripa med andra verktyg om transparens är otillräckligt framgår direkt av lag, och myndigheten ser, till skillnad från MTG, inte skäl att ta in sådan information i den aktuella föreskriften om innehåll i avtal. Post- och telestyrelsen 3
4(10) Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättningar Flera remissinstanser har uttryckt synpunkter kring hur avtal ska kunna göras mer tillgängliga för personer med olika typer av funktionsnedsättningar, bland annat anser flera att föreskrifterna borde ställa krav på tillgänglig webbpublicering av avtalsvillkoren. Vad gäller publicering av avtal på webben, och formaten för detta så anser PTS att denna fråga hör till bestämmelsen i 5 kap. 17 LEK, om hur avtal ska hållas allmänt tillgängliga. Frågan kommer att hanteras i PTS arbete med föreskrifter och allmänna råd till denna bestämmelse som påbörjats under 2013. Av 5 kap 15 LEK framgår att avtalsinformationen ska vara tydlig, heltäckande och lättillgänglig. PTS har i föreskriften avsett att förtydliga hur detta ska göras, bland annat genom rekommendationen att avtalet ska inledas med en lättöverskådlig sammanställning av viktigt avtalsinnehåll, bland annat om avtalstiden. Genom ett tillägg i det allmänna rådet till 3 har PTS förtydligat att punkterna i den inledande sammanställningen ska anges inbördes lika tydligt, vilket innebär att ingenting av denna viktiga information får döljas i fotnoter eller genom särskilt liten text. Myndigheten hoppas att detta kommer att öka tillgängligheten för alla slutanvändare. Avtalet bör enligt de allmänna råden tillhandhållas konsumenten vid avtalsingåendet, och för den som inte kan eller vill ta emot avtalet elektroniskt bör det självklart tillhandahållas i pappersform, vilket tydliggjorts genom ett tillägg i det allmänna rådet till 3. Genom att tillhandhållarna enligt föreskriften ska informera om vilken teknik som används, kan konsumenterna dra egna slutsatser beträffande elektromagnetiska fält. Ansvaret för strålsäkerhet ligger hos Strålsäkerhetsmyndigheten. PTS finner för närvarande inte skäl att kräva särskild information kring elektromagnetiska fält. Skriftliga avtal bör förordas Konsumentvägledarnas förening har i sitt remissvar påpekat att PTS bör förorda skriftliga avtal i de allmänna råden. Avtal som ingås vid ett personligt möte, till exempel i butik eller vid försäljning utanför fast affärsställe ingås idag normalt skriftligen. Avtal i samband med telefonförsäljning ingås dock ofta muntligen. PTS kan se tydliga fördelar med Post- och telestyrelsen 4
5(10) att sådana avtal skulle bekräftas skriftligen för att bli giltiga. En sådan ordning måste dock föregås av en ordentlig utredning, och torde passa bättre att genomföra genom en förändring i distans- och hemförsäljningslagen. Ikraftträdande Flera av de tillhandahållare som besvarat remissen har framfört att tiden för ikraftträdande är satt alltför tidigt, och anser att det behövs relativt lång tid för implementering efter att föreskriften och de allmänna råden beslutats. er PTS förstår att det kommer att ta bolagen viss tid att införa de nya rutiner och system som behövs för att följa de nya reglerna. Det är dock enligt myndighetens uppfattning angeläget att tillhandahållarnas arbete med detta färdigställs så snart som möjligt. Myndigheten ser inte skäl att skjuta upp ikraftträdandet, men hänsyn till en viss tid för implementering kommer att tas i PTS arbete med tillsyn över de nya reglerna. Kostnader för implementering Flera av de tillhandhållare som besvarat remissen har framfört att PTS beräkningar av kostnaderna är underskattade. PTS har i arbetet med regleringen och konsekvensutredningen gett branschen möjlighet att komma in med uppskattningar av kostnaderna för implementering av de föreslagna reglerna. PTS har beaktat de uppskattningar som kommit in, men inte helt och hållet utgått från branschens uppskattningar vid bedömningen av kostnaderna. Till stor del har PTS dock efter dialog med branschen valt att placera delar av regleringen i allmänna råd, vilket ger stort utrymme för tillhandhållarna att hitta egna alternativa lösningar som uppfyller lagens krav. Tele2 har i sitt remissvar särskilt nämnt att brevutskick är dyra. PTS vill i detta sammanhang understryka att något generellt krav på att tillhandahålla konsumenterna avtalen i pappersform inte uppställs i föreskrifterna eller de allmänna råden. er per bestämmelse 1 Tillämpningsområde och 2 Definitioner Flera remissinstanser har påpekat att tillämpningsområdet är otydligt formulerat och kan missförstås. Post- och telestyrelsen 5
6(10) Vissa förändringar av 1 har gjorts för att undgå förvirring kring vilka slutanvändare som omfattas, en otydlighet som påpekats av Konsumentverket och Konsumentvägledarnas förening. Bestämmelsen hänvisar nu endast till bestämmelsen i 5 kap. 15 LEK. Det behöver enligt PTS uppfattning inte tydliggöras särskilt, som Konsumentverket föreslagit, att tillhandahållarna, trots förekomsten av föreskrifter och allmänna råd, är skyldiga att följa lagreglerna. För att förenkla och förtydliga föreskriften och de allmänna råden har PTS lagt till en definition av begreppet avtal. Allmänt råd till 3 1 st, avtalet sammanställt i ett dokument Flera tillhandhållare har i sina remissvar uttryckt att det kan bli svårhanterligt att samla alla avtalsvillkor i ett enda dokument. Hi3G har också gett uttryck för att bestämmelsens innebörd är oklar. Konsumentverket ser problem med att begreppet sammanställning används både beträffande det kompletta avtalet och beträffande den inledande sammanställningen av viktiga punkter i avtalet. PTS har gjort vissa omstruktureringar av det allmänna rådet för att förtydliga texten. Begreppet sammanställa har strukits för att beskriva det kompletta avtalet. Av det allmänna rådet framgår heller inte längre kravet att alla avtalsvillkor ska finnas i ett dokument. Däremot framgår att avtalet i sin helhet bör tillhandhållas konsumenten vid avtalsingåendet, och att avtalet i sin helhet bör kunna sparas och återskapas av konsumenten. 2 st, tillhandahållandet av avtalet inklusive den inledande sammanställningen Hi3G har i sitt remissvar uttryckt att den inledande sammanställningen bör kunna tillhandhållas konsumenten via webbportaler såsom mina sidor eller motsvarande. Tele2 ifrågasätter bland annat hur avtalet ska tillhandahållas i de fall konsumenten gör tilläggsbeställningar eller förändringar i avtalet. Då sammanställningen av viktiga punkter enligt PTS rekommendation ska utgöra inledning till avtalet bör det tillhandahållas konsumenten med resten av Post- och telestyrelsen 6
7(10) avtalet vid avtalsingående. PTS allmänna råd ger uttryck för myndighetens tolkning av 5 kap. 15 LEK nämligen att ett sätt att ge konsumenten tydlig, heltäckande och lättillgänglig information är att, i ett format som konsumenten kan spara såsom det såg ut vid avtalsingåendet, tillhandhålla ett komplett avtal inlett av en sammanställning av vissa viktiga punkter i avtalet. Lagens krav kan dock säkerligen lösas på flera olika sätt, och PTS har lämnat utrymme för alternativ genom att placera denna rekommendation i ett allmänt råd. PTS tydliggör genom ett tillägg i det allmänna rådet att vid köp av tilläggstjänster kan det vara tillräckligt att tillhandhålla konsumenten en ny sammanställning. 3 st, information om tjänsten, exempel på lämplig användning Exemplifiering Flera tillhandahållare har i sina remissvar uttryckt svårigheter att i avtalstext ge konkreta exempel, till exempel på lämpliga användningsområden för tjänsterna. PTS önskar genom de allmänna råden rekommendera tillhandahållarna att ge konsumenterna bättre information om, och mer rättvisande förväntningar på de köpta tjänsterna. Lagen kräver att avtalet tydligt, heltäckande och lättillgängligt ska ange de tjänster som tillhandahålls. Genom att rekommendationer om att exemplifiera placerats i ett allmänt råd ges dock stort utrymme för tillhandahållarna att själva utforma sina avtal så att de uppnår syftena bakom regelverket, och så att de inte blir missvisande. 4 st, inledande sammanställning Tele2 har i sitt remissvar uttryckt svårigheter att på ett tydligt och kortfattat sätt ge all den efterfrågade informationen till konsumenterna i en inledande sammanställning. Bolaget ifrågasätter också om sammanställningen är avsedd att bli en del av avtalet. PTS inser att det är en utmaning för tillhandhållarna att på ett tydligt och kortfattat sätt sammanställa avtalets viktigaste punkter. Det är dock ännu svårare för konsumenterna att få överblick över avtalsinnehållet och sålla ut viktig information. Därför rekommenderar PTS tillhandahållarna, som en metod att göra avtalsinformationen tydlig och lättillgänglig i enlighet med lagens krav, att ta fram en sådan sammanställning. Uppfattningarna kring vilka punkter som är viktigast kan skilja sig åt, men enligt PTS utredning är de uppräknade punkterna angelägna för många konsumenter. Då sammanställningen är tänkt Post- och telestyrelsen 7
8(10) att utgöra en inledning till avtalet är PTS uppfattning att det också kommer att utgöra en del av avtalet. PTS har tillmötesgått vissa önskemål i remissvaren när det gäller användningen av begrepp, bland annat genom att förtydliga vad som avses med konsumentkontakt. Användning av hastighetsbegreppen har också setts över och detta har medfört vissa förändringar. 4 Begränsningar genom villkor Flera remissinstanser har ansett 4 otydlig och svårtolkad. Telia och Tele 2 liksom ComHem ställer sig frågande kring vilken detaljeringsgrad som krävs i beskrivningen av begränsningar, och undrar hur förändringar av tekniska lösningar kommer att förhålla sig till reglerna om avtalsändringar i 5 kap. 16 LEK. Konsumentverket har uttryckt att krav på att begränsningar ska uttryckas i konkreta siffror bör ställas i regleringstexten, inte endast i konsekvensutredningen. er Med anledning av remissvaren har PTS gjort vissa omformuleringar av bestämmelsen för att förtydliga innebörden. Bland annat har de delar som reglerar begränsningar genom tekniska åtgärder strukits, då dessa behandlas i nuvarande 5 2. Av 4 framgår att begränsningar, om möjligt, ska uttryckas i mätbara enheter, med vilket PTS avser sådana konkreta siffror som Konsumentverket efterlyst. I konsekvensutredningen till föreskrifterna och de allmänna råden framgår bakgrunden till PTS resonemang, och vilken detaljeringsgrad myndigheten ser framför sig, liksom om förhållandet till 5 kap. 16 LEK. 5 Avbrottstid 5 har strukits, med anledning av de svårigheter som flera tillhandhållare angett att uppge avhjälpningstider i normala fall. 6 Faktorer som påverkar användningen av tjänsterna Bestämmelsen återfinns numera i 5. Viss omformulering avser att förtydliga att det rör sig om en exemplifiering, och att endast omständigheter relevanta för Post- och telestyrelsen 8
9(10) den aktuella tjänsten bör anges, i enlighet med invändning från Telenor. Bestämmelser som avser begränsningar genom tekniska åtgärder har placerats i 5 2, och finns inte kvar i 4. 7 normal överföringshastighet Tele2 har påpekat svårigheterna att ange normal överföringshastighet, Bestämmelsen återfinns numera i 6. Viss ensning har gjorts vad gäller användningen av begrepp kring hastighetsangivelser, och begreppet normal överföringshastighet används genomgående. PTS inser att det finns svårigheter med att ange normal överföringshastighet, då hastigheten skiljer sig beroende på ett stort antal faktorer som kan ligga utanför tillhandhållarens kontroll, särskilt vad gäller mobila tjänster. Avsikten med kravet är dock inte att tvinga fram en garanti från tillhandahållaren. I stället är tanken att konsumenterna ska ges en rimligare uppfattning om ifall tjänsten kommer att fungera för deras behov. Allmänt råd till 7 - beräkningsgrund HI3G anser det påkallat med en branschgemensam beräkningsgrund, och ser det som lämpligt med egenåtgärder i detta hänseende. PTS delar bedömningen som bland annat Konsumentverket och.se gjort, att en gemensam beräkningsgrund bör tas in i de allmänna råden. Dialog med branschen pågår vad gäller framtagande av en gemensam beräkningsgrund för normal överföringshastighet. De delar som rör hur hastigheten ska beräknas har strukits för att ge utrymme att ta in en beräkningsgrund, eventuellt med utgångspunkt i underlag som branschen tagit fram. 8 begränsningar i terminalutrustning Flera tillhandahållare (Telenor, Hi3G, Telia) ställer sig frågande till begreppet begränsningar i terminalutrustning och förstår inte innebörden. Tvekan råder också kring vad föreskriften tillför utöver lagtexten. Lars Larson har yttrat sig över PTS förslag och har uppgett att vid försäljning av hårdvara (till exempel mobiltelefon) bör krävas information om tillkommande kostnader för TV-avgift. Post- och telestyrelsen 9
10(10) Bestämmelsen återfinns numera i 7. Det vanligaste exemplet på begränsningar i terminalutrustning är för närvarande s.k. operatörslåst utrusning, men också andra begränsningar som operatörerna lägger in i t.ex. modem eller mobiltelefoner kan tänkas förekomma, eller bli aktuella i framtiden. Förutom att begränsningarna ska anges, vilket framgår av lagen, förtydligar PTS föreskrift att det ska anges hur begränsningen påverkar användningen, och förutsättningarna för att förändra sådana begränsningar, med vilket avses t.ex. möjligheten att låsa upp enheten. 9 prislista Då lagen redan uppställer ett krav på information om detaljerade priser och taxor finner PTS i enlighet med invändning från Telia skäl att stryka delar av bestämmelsen i 8. De delar som kvarstår uttrycker myndighetens uppfattning om vad som krävs för att informationen ska bedömas som tydlig, heltäckande och lättillgänglig. Mer detaljerade bestämmelser kring de prislistor som ska hållas allmänt tillgängliga enligt 5 kap. 17 LEK finns i dag i PTS allmänna råd om information om priser, taxor och villkor (PTSFS 2009:7) och kan komma att finnas i de nya föreskrifter och allmänna råd till 5 kap. 17 som PTS avser att ta fram under 2013. 10 Avtalstid PTS delar Telias bedömning att regeln i 10 är överflödig, och den har strukits. Post- och telestyrelsen 10