Ärendenr: 2016/2257 Version: 2017-03-09 Plan för tillsynsvägledning dammsäkerhet 2017-2019
Förord Svenska kraftnät har tagit fram denna plan för tillsynsvägledning inom dammsäkerhet för att tydliggöra vilken vägledning som under åren 2017-2019 kommer att bedrivas för att stödja länsstyrelsernas arbete med tillsyn av dammsäkerhet enligt miljöbalkens kapitel 11. Aktiviteterna i planen har valts utifrån vad Svenska kraftnät bedömer kunna leda arbetet med dammsäkerhet i landet framåt inom ramen för regeringens instruktioner. Vidare har beaktats de synpunkter och behov som länsstyrelserna framfört i lägesrapporteringar avseende arbetet med dammsäkerhetsklassificering samt vid informationsmöten och workshops som anordnats av Svenska kraftnät under 2016. Aktiviteter med koppling till den nya regleringen av dammsäkerhet har givetvis fått en betydande plats i tillsynsvägledningsplanen. Planen har tagits fram av Svenska kraftnäts dammsäkerhetshandläggare och beslutats av Bo Krantz, avdelningschef S, efter samråd med Mats Lindblom, t.f. enhetschef SB.
Innehåll 1 Inledning... 7 1.1 Svenska kraftnäts roll... 7 1.2 Ny dammsäkerhetsreglering... 8 2 Tillsynsvägledningsplanens syfte och innehåll... 9 3 Svenska kraftnäts tillsynsvägledning... 9 3.1 Inriktning... 10 3.2 Samordning av den operativa tillsynen samt råd och stöd... 10 3.3 Kompetensutveckling av dammsäkerhetshandläggare... 11 3.4 Uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen och tillsynsvägledningen... 11 4 Prioriterade insatser... 11 4.1 Handläggarträffar och workshops... 12 4.2 Referensgrupp för utveckling av tillsynsvägledning... 12 4.3 Föreskrifter och vägledningar om dammsäkerhet... 12 4.4 Utveckling av uppföljning och utvärdering... 13 5 Samverkan... 14 5.1 Havs- och vattenmyndigheten... 14 5.2 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Naturvårdsverket... 14 5.3 Tillsyns- och föreskriftsrådet... 14 5.4 Miljösamverkan Sverige... 15 5.5 Deltagande i möten och seminarier... 15
1 Inledning I Sverige finns många tusen dammar med olika utformning, storlek, ålder och ändamål. Här ingår bland annat dammar för vattenkraft- och gruvverksamhet, slussar och kanaler samt invallningsdammar. Dammarna är till stor nytta för samhället, men utgör även en fara för samhällets säkerhet genom de konsekvenser som ett eventuellt dammhaveri skulle kunna leda till. Frågor om säkerhet uppmärksammas allt mer i samhället. Ett flertal dammbrott i mindre och större dammar har inträffat under senare tid i såväl Sverige som utomlands. Detta har ytterligare påkallat samhällets uppmärksamhet på vikten av att upprätthålla en god dammsäkerhet och att ge förutsättningar för en effektiv tillsyn. 2014 infördes en samlad reglering av dammsäkerhet i miljöbalken. Den nya reglering ställer ökade krav på såväl dammägare som på tillsynsmyndigheter, och har gett utökade uppgifter till Svenska kraftnät. Ansvaret för att bedriva samhällets tillsyn över dammar och dammsäkerhet ligger hos länsstyrelserna. I begreppet tillsyn av dammsäkerhet ingår bl.a. att kontrollera att dammägaren bedriver en tillräcklig egenkontroll av sin verksamhet, underhåller sina anläggningar och i övrigt vidtar de skyddsåtgärder som kan anses som rimliga för att undvika dammhaveri. Om ett dammhaveri trots allt skulle inträffa ska det finnas planering och beredskap för att påverkan på människors hälsa och miljö förebyggs, hindras eller motverkas. 1.1 Svenska kraftnäts roll Enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) ska Svenska kraftnät ge tillsynsvägledning om dammsäkerhet enligt kap. 11 miljöbalken. I Svenska kraftnäts instruktion 1 anges att verket ska främja dammsäkerheten i landet. Här ingår bl.a. > att svara för tillsynsvägledning enligt miljötillsynsförordningen och samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete, och > att årligen rapportera till regeringen om utvecklingen och vid behov föreslå åtgärder. Att regelbundet rapportera om utförda insatser, utvecklingen av tillsyn och tillsynsvägledning samt att vid behov föreslå ytterligare åtgärder avseende tillsyn och tillsynsvägledning ligger således inom Svenska kraftnäts ordinarie uppgift. 1 Förordning (2014:215) om ändring i förordningen (2007:1119) med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät 7
1.2 Ny dammsäkerhetsreglering 1 juli 2014 infördes en samlad reglering av dammsäkerheten i miljöbalken. Regleringen innebär att dammar ska klassificeras i en dammsäkerhetsklass med utgångspunkt från vilka konsekvenser ett eventuellt dammhaveri skulle kunna orsaka. Klassificeringen ska fastställas av den myndighet som utövar tillsynen över dammsäkerheten för dammen, dvs. länsstyrelsen. Den som är underhållsskyldig för en damm i en dammsäkerhetsklass ska betala en årlig schablonavgift för dammsäkerhetstillsyn till tillsynsmyndigheten. 2015 inleddes arbetet med konsekvensutredning och klassificering av befintliga dammar. Svenska kraftnät samordnar, vägleder och följer upp länsstyrelsens arbete, och använder elberedskapsmedel för att ge ekonomiska bidrag till länsstyrelsernas klassificeringsarbete 2. Förordning dammsäkerhet I förordning (2014:214) om dammsäkerhet meddelas bestämmelser om den konsekvensutredning som ska ligga till grund för dammsäkerhetsklassificeringen av en damm. I förordningen anges vidare att det för en klassificerad damm ska upprättas och arbetas efter ett säkerhetsledningssystem som innehåller vissa angivna rutiner för egenkontroll. En helhetsbedömning av dammens säkerhet ska tas fram vart 10:e år, och ägaren ska även årligen lämna in en rapport om dammens säkerhet till tillsynsmyndigheten. Föreskrifter och vägledningar dammsäkerhet Affärsverket svenska kraftnäts föreskrifter och allmänna råd om konsekvensutredning enligt 2 förordning (2014:214) om dammsäkerhet (SvKFS 2014:1) utkom den 15 december 2014. I föreskriften anges, förutom uppgifter om innehållet i samt omfattningen och dokumentationen av konsekvensutredningen, även datum när en konsekvensutredning senast ska lämnas in till tillsynsmyndigheten. En tillhörande vägledning togs fram 2015. Svenska kraftnät får även meddela föreskrifter om säkerhetsledningssystemet, helhetsbedömningen samt den årliga dammsäkerhetsrapporten. Svenska kraftnät upprättade 2016 vägledning avseende den årliga dammsäkerhetsrapporten, och avser att upprätta vägledning även avseende säkerhetsledningssystem och helhetsbedömning under perioden 3. 2 Klassificering av dammar tidplan och fördelningsnyckel. Redovisning av regeringsuppdrag om dammsäkerhet, 2014-06-25, Svenska kraftnät 3 Implementering av ny dammsäkerhetsreglering, Plan för Svenska kraftnäts arbete 2017-2019, Dnr 2017/453 8
2 Tillsynsvägledningsplanens syfte och innehåll Enligt miljötillsynsförordningen ska vissa myndigheter ta fram en plan för tillsynsvägledning. Svenska kraftnät är inte med på denna lista över utpekade myndigheter, men upprättar på eget initiativ tillsynsvägledningsplaner sedan år 2012. Syftet med denna plan är att beskriva den tillsynsvägledning som Svenska kraftnät planerar att genomföra under åren 2017-2019. > I avsnitt 3 beskrivs övergripande inriktning, mål och huvudsakliga moment i tillsynsvägledningen. > I avsnitt 4 beskrivs prioriterade insatser under perioden. > I avsnitt 5 beskrivs samverkan med myndigheter och samverkansorgan. Svenska kraftnäts treårsplan ses över vid behov och minst en gång per år. 3 Svenska kraftnäts tillsynsvägledning Begreppet tillsynsvägledning definieras enligt 3 i miljötillsynsförordningen och består av uppföljning, utvärdering och samordning av den operativa tillsynen. Vidare ingår att ge råd och stöd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Fokus för tillsynsvägledning och tillsyn av dammsäkerheten bör ligga på dammar med betydande konsekvenser av dammhaveri från samhällelig synpunkt, dvs. dammar som tillhör en dammsäkerhetsklass. Samhällets krav på säkerhetsnivå är högst för dammar i hög dammsäkerhetsklass, och dessa bör därför ges högst prioritet. Målet är en samordnad och effektiv tillsyn som: > Ger samhället god insyn i dammsäkerhetsförhållandena > Borgar för att dammägare uppfyller sitt ansvar för att hålla god dammsäkerhet Svenska kraftnät har vidare som långsiktigt mål att tillsynsmyndigheterna, som mottagare av tillsynsvägledningen, ska uppfatta vägledningen som relevant, tillgänglig och tillräcklig. > Med relevant avses att tillsynsvägledningen ska omfatta de områden där både Svenska kraftnät och länsstyrelserna bedömer att tillsynsvägledning avseende dammsäkerhet behövs. Behoven förändras över tid, och Svenska kraftnät inhämtar varje år länsstyrelsernas önskemål om tillsynsvägledning. 9
> För att vägledningen ska uppfattas som tillgänglig strävar Svenska kraftnäts dammsäkerhetshandläggare efter att vara lätta att nå för länsstyrelsernas dammsäkerhetshandläggare, och att snabbt kunna erbjuda stöd och råd genom e-post, telefonsamtal, informationsmöten och workshops. Samtliga vägledande dokument och mallar är tillgängliga på Svenska kraftnäts hemsida 4. > Med tillräcklig avses att tillsynsvägledning ger det stöd som behövs för att tillsynsärenden ska kunna fullgöras på ett sakkunnigt och effektivt sätt. Svenska kraftnät kan vid särskilda behov även delta vid gemensamma tillsynsbesök och möten. 3.1 Inriktning Den övergripande inriktningen för Svenska kraftnäts tillsynsvägledning är att: > Samordna tillsynen och ge råd och stöd till tillsynsmyndigheterna > Bedriva kompetensutveckling för dammsäkerhetshandläggare > Följa upp och utvärdera tillsynen och tillsynsvägledningen Dessa punkter utvecklas i avsnitten nedan. 3.2 Samordning av den operativa tillsynen samt råd och stöd Svenska kraftnät har för avsikt att: > Utarbeta föreskrifter och vägledningar i frågor om dammsäkerhet. > Vidareutveckla arbetssätt och rutiner för hur dammsäkerhetstillsyn bör bedrivas. > Anordna och medverka i handläggarträffar om dammsäkerhet för tillsynsmyndigheterna. > Löpande ge råd och stöd till tillsynsmyndigheterna i samband med operativ tillsyn, i samrådsärenden samt inför miljödomstolsprövningar i frågor som rör dammsäkerhet. > Samordna tillsynsvägledning med Havs- och vattenmyndigheten och andra myndigheter i frågor som rör miljöbalkens kapitel 11 och miljöbalkens förordningar. > Tillgängliggörande av vattenkraftindustrins och gruvindustrins riktlinjer för dammsäkerhet, RIDAS och GruvRIDAS, för länsstyrelserna genom att bekosta 4 www.svk.se/dammsakerhet 10
en licens per länsstyrelse. Dokumenten tillgängliggörs på branschorganisationen Energiföretagen Sveriges hemsida. 3.3 Kompetensutveckling av dammsäkerhetshandläggare Svenska kraftnät kommer under perioden att utreda kompetensbehovet hos tillsynsmyndigheternas damm- och gruvdammhandläggare. För att höja kompetensen hos dammsäkerhetshandläggarna strävar Svenska kraftnät efter att: > Bedriva en aktiv tillsynsvägledning genom att vara tillgängliga för handläggarna, och snabbt kunna ge konkreta råd och stöd i dammsäkerhetsfrågor. I detta ingår även att på ett ändamålsenligt sätt introducera nya handläggare inom dammsäkerhetsområdet. > På förfrågan ge kompetensstöd i samband med operativa tillsynsbesök och möten. > Delta i och själva anordna kurser och handläggarträffar i dammsäkerhetsfrågor. > Anordna workshops och utbildningstillfällen för att stödja länsstyrelserna i arbetet som är kopplat till implementeringen av den nya dammsäkerhetsregleringen och utvecklingen av tillsynen. > Ekonomiskt stödja länsstyrelsehandläggares deltagande i utvalda dammsäkerhetskurser. Ekonomiskt stöd motsvarande ca 50 % av kostnaden för kursdeltagandet kan sökas hos Svenska kraftnät för t.ex. RIDAS- och GruvRIDAS-kurser som anordnas av Kungliga Tekniska Höskolan (KTH) /Energiföretagen Sverige och Luleå Tekniska Högskola (LTU)/SveMin. Svenska kraftnät medverkar även som föreläsare i dessa kurser. 3.4 Uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen och tillsynsvägledningen Svenska kraftnät gör årligen sammanställningar, uppföljningar och analyser av bl.a. dammägares årsrapportering om dammsäkerhet till länsstyrelsen, länsstyrelsens lägesrapportering om klassificering av dammar och den operativa tillsynen. 4 Prioriterade insatser Tillsynvägledning och utveckling av tillsynen med anledning av den nya dammsäkerhetsregleringen kommer under de kommande åren att vara ett prioriterat område inom Svenska kraftnäts arbete med dammsäkerhet. En särskild plan för peri- 11
oden 2017-2019 har tagits fram för Svenska kraftnäts arbete med implementering av den nya dammsäkerhetsregleringen 5. Nedan sammanfattas några huvudsakliga utvecklingsinriktade aktiviteter med koppling till tillsynsvägledning, för mer detalj hänvisas till planen. 4.1 Handläggarträffar och workshops Svenska kraftnät avser fortsatt att anordna informationsmöten och workshops för länsstyrelserna under perioden. Syftet är dels att informera om det nya regelverket dammsäkerhet och handläggningsspecifika frågor, dels att följa upp och diskuterahandläggning av klassificeringsärenden, årsrapporteringen och uppföljande tillsyn. 4.2 Referensgrupp för utveckling av tillsynsvägledning Som ett led i arbetet med att utveckla och stärka tillsynen avser Svenska kraftnät att initiera en referensgrupp bestående av i första hand erfarna handläggare vid utvalda länsstyrelser samt Svenska kraftnät. Referensgruppens uppgift är att utgöra ett diskussionsforum som stödjer Svenska kraftnät i utvecklingen av tillsynsvägledningen. Aktiviter där denna grupp avses bidra i arbetet är förtydligat i ovan nämnda plan. Referensgruppen kommer att ha en viktig roll i implementeringen av den nya dammsäkerhetsregleringen. Svenska kraftnäts intention är att referensgruppen även mer generellt ska kunna utgöra ett stöd för Svenska kraftnät i det fortsatta arbetet med utveckling av tillsynen och tillsynsvägledningen. 4.3 Föreskrifter och vägledningar om dammsäkerhet Vägledningar och mallar arbetas fram successivt och tillgängliggörs på Svenska kraftnäts hemsida. Samverkan med länsstyrelserna respektive branschen eftersträvas i tillämpliga delar, exempelvis genom samverkan med ovan nämnda referensgrupp och dammsäkerhetsrådet. Svenska kraftnät avser att under 2017 arbeta med bl.a.: > Vägledning avseende konsekvensutredning inriktad mot mindre dammar med begränsad skadebild vid dammhaveri. > Vägledning av länsstyrelsernas arbete med genomgång av dammägarnas årsrapportering och uppföljande tillsyn. > Vägledning avseende dammägarnas arbete med säkerhetsledningssystem och helhetsbedömningar, som en integrerad del i en övergripande beskrivning av 5 Implementering av ny dammsäkerhetsreglering, Plan för Svenska kraftnäts arbete 2017-2019, Dnr 2017/453 12
det svenska systemet för dammsäkerhet och dammägares dammsäkerhetsarbete. > En samlad beskrivning av regelverk för dammsäkerhet. > En komplettering av den sammanställningen över vägledande avgörande i mål som berört dammsäkerhet i Mark- och miljööverdomstolen under perioden 1999-2013 6 med nya avgöranden avseende dammsäkerhet för perioden 2013-2016. > Kompletteringar och fördjupningar av befintliga vägledningar. Svenska kraftnäts publikation Dammsäkerhet Handbok för egenkontroll och tillsyn 7, planeras att revideras och ersättas under perioden. För att underlätta kommande revideringar och utveckling kommer den nya handboken att bestå av moduler. De ingående modulerna kommer bl.a. att behandla regelverk för dammar och dammsäkerhet, vägledningar för konsekvensutredning och klassificering, säkerhetsledningssystem, helhetsbedömning samt den årliga rapporteringen av dammsäkerhet som lämnas in till tillsynsmyndigheten. 4.4 Utveckling av uppföljning och utvärdering Vi avser att under perioden fortsätta arbetet med utveckling av uppföljning och utvärdering av tillsynen. Arbetet med uppföljning av utförd tillsyn drevs tidigare i samarbete med Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket 8. För uppföljningen av 2015 och 2016 års dammsäkerhetstillsyn avser Svenska kraftnät att i egen regi begära in, sammanställa och analysera uppgifter från länsstyrelserna (från Agresso mm). Denna analys kan också vara en grund för att utvärdera att Svenska kraftnäts tillsynsvägledning är verkningsfull. Vi avser att under 2017 utveckla uppföljning och utvärdering av Svenska kraftnäts tillsynsvägledning. En viktig del i arbetet är att säkerställa att länsstyrelsernas synpunkter på utförd tillsynsvägledning liksom önskemål om kommande tillsynsvägledning beaktas. Förslag om utförda och kommande insatser fångas regelmässigt upp vid handläggarträffar och liknande som anordnas av Svenska kraftnät 1-2 gr/år. Vidare får länsstyrelserna möjlighet att i samband med de lägesrapporter över klassificeringsarbetet som länsstyrelsen lämnar in två gånger per år beskriva inom vilka områden som ytterligare tillsynsvägledning önskas 9. Som komplement avses även frågor om tillsynsvägledningen skickas till dammsäkerhetshandläggarna i samband med att uppgifter om tillsynen begärs in 6 Dammsäkerhet i avgöranden 1999-2013. Avgöranden i miljööverdomstolen och mark- och miljööverdomstolen. Författare: Lars Hydén, VEM Konsult, december 2013 7 Dammsäkerhet Handbok för egenkontroll och tillsyn, Svenska kraftnät 2013 8 Uppföljning av länsstyrelsernas tillsyn av vattenverksamheter för år 2012, 2013-2014 samt Havs- och Vattenmyndighetens rapport 2014:5 9 PM - Lägesrapportering dammsäkerhetsklassificering 2016-1, 2016-05-16, Dnr 2016/298 13
5 Samverkan Svenska kraftnät strävar efter att samverkan ska kunna ske på olika nivåer och med samtliga aktörer som på något sätt berörs av dammsäkerhetsfrågor eller angränsande områden. Samverkan kan inkludera både dialog mellan olika myndigheter och samverkansorgan, och mellan myndigheter och dammägare/branschen. Svenska kraftnät verkar för att skapa plattformar för denna form av gränsöverskridande samverkan. 5.1 Havs- och vattenmyndigheten Havs- och vattenmyndigheten (HaV) har enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) tillsynsvägledningsansvar för vattenverksamheter enligt miljöbalken kap 11. Uppförande, ändring, lagning och utrivning av dammar är per definition i miljöbalken kap 11 vattenverksamhet. Svenska kraftnät ska enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) i fråga om dammsäkerhet svara för tillsynsvägledning enligt miljöbalken kap 11. Tillsynsvägledningsansvaret för dammfrågor tillfaller således båda myndigheterna, och någon entydig avgränsning mellan myndigheternas ansvarsområden kan i vissa fall vara svår att fastställa. HaV och Svenska kraftnät för en löpande dialog kring tillsyn och tillsynsvägledning avseende dammar. 5.2 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Naturvårdsverket Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har det centrala ansvaret för tillsynsvägledning när det gäller miljöbalkens tillämpning i frågor om bestämmelser om förebyggande och hantering av allvarliga olyckor i förordningen om utvinningsavfall. Svenska kraftnät har återkommande samverkan och informationsutbyten med MSB i frågor om dammsäkerhet för gruvdammar. För övriga bestämmelser i förordningen har Naturvårdsverket (NV) det centrala ansvaret för tillsynsvägledning. Vid behov har Svenska kraftnät samverkan och informationsutbyten med NV. 5.3 Tillsyns- och föreskriftsrådet Tillsyns- och föreskriftsrådet (ToFr) är ett samråds- och samverkansorgan för myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken. Svenska kraftnät och övriga myndigheter med centralt ansvar för tillsynsvägledning deltar i erfarenhets- och informationsutbyte myndigheterna emellan. 14
5.4 Miljösamverkan Sverige Miljösamverkan Sverige (MSS) är ett samverkansorgan kring tillsyn och tillsynsvägledning inom miljöbalksområdet mellan länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Jordbruksverket och Havs- och vattenmyndigheten. Svenska kraftnät har deltagit i MSS projekt med beröring på dammsäkerhet. 5.5 Deltagande i möten och seminarier Svenska kraftnät tar del av information och nyheter inom områdena tillsyn och tillsynsvägledning genom att delta i arrangemang som Miljöbalksdagar, tillsynsmöten och seminarier m.m. som ordnas av bl.a. Naturvårdsverket och Tillsynsforum. 5.6 Miljötillsynsutredningen Svenska kraftnäts handläggare deltar som förordnad expert i Miljötillsynsutredningen (M 2016:04). Inom utredningen ska organisationen och ansvarsfördelningen av tillsynen enligt miljöbalken samt sanktionssystemet ses över. 15