2007:12. Styrning för ökad effektivitet

2007:12 Styrning för ökad effektivitet

INNEHÅLLSFÖRTECKNING 0 SAMMANFATTNING 7 1 VERKSAMHETSSTYRNINGENS LOGIK 17 1.1 Begrepp och utgångspunkter 17 1.2 Införandet av resultatstyrning 28 1.3 Styrfilosofi: ge förutsättningar eller utöva kontroll? 36 1.4 Bygger dagens styrning på fel logik? 49 1.5 Att översätta politik till operativ styrning 61 2 PROCESSYNSÄTT - FÖR ATT FÖRSTÅ, STYRA OCH UTVECKLA VERKSAMHETEN EFFEKTIVT 69 2.1 Processer modell eller verklighet? 69 2.2 Att definiera processer 80 2.3 Värde och värdeskapande 89 2.4 Processynsättet - sammanfattande diskussion 92 3 SYSTEMSYNSÄTTET GER HELHET 95 3.1 Kopplingen mellan process och system 95 3.2 Att förstå verksamheten som system 103 3.3 Process- och systemtänkande i ekonomisk styrning 109 4 IMPLEMENTERINGSPROBLEMET 113 4.1 Tre synsätt på implementering 114 4.2 Några erfarenheter av implementering 118 4.3 Den interna styrningen i myndigheterna 121 4.4 Att implementera förändringar 128 4.5 Sammanfattning och inriktning 131 5 ATT STYRA MED MÅL 141 5.1 Vad är ett mål? 141 5.2 Går det att styra med mål? 144 5.3 SMART-kriterierna 148 5.4 Att styra med mål i staten en sammanfattande diskussion 165 5.5 Alternativ till mål i regleringsbreven 171 5

6 MÅTT OCH MÄTNINGAR 179 6.1 Performance Indicators och andra nyckeltal 179 6.2 Krav på mått och mätningar 183 6.3 Att förstå variation 195 7 SYSTEM- OCH PROCESSBASERAD STYRNING UR ETT MEDBORGARPERSPEKTIV 209 7.1 Styrproblemet en sammanfattning 209 7.2 En modell för system- och process-baserad styrningen 211 7.3 Omvårdnad av äldre exempel från Storbritannien 236 7.4 Några avslutande reflektioner 239 6

0 Sammanfattning Kapitel 1. Verksamhetsstyrningens logik Resultatstyrningen är i staten en del av den ekonomiska styrningen. Resultatstyrningen har kritiserats bl.a. för att leda till fragmentering och bristande helhetssyn.denna kritik är en del av en mera generell kritik mot ekonomistyrningen, nämligen att den bygger på föreställningen att när varje enhets resultat optimeras, så kommer även helheten att optimeras. Denna syn står i motsats till system- och processynen som menar att fokus på de enskilda enheternas effektivitet leder till att helheten suboptimeras. Resultatstyrning som modell bygger på att man inte behöver känna till eller förstå processen, dvs. hur resultaten skapas. Denna utgångspunkt kan ifrågasättas såväl utifrån en system- och processyn, som utifrån forskningen kring professionella organisationer där medarbetarna arbetar i direktkontakt med medborgarna, t.ex. skola, vård och omsorg, polisen och arbetsförmedlingen där en djup förståelse av hur det operativa arbetet går till är en förutsättning för att kunna utforma en effektiv styrning. Dagens styrmodell präglas till stora delar av den ledningsfilosofi som på engelska kallas Command and Control, och som ser styrningens uppgift främst som kontroll kontroll av ekonomin och/eller av medarbetarna i den operativa verksamheten. Mot detta står systemsynsättet som hävdar att ledningens uppgift är att förbättra system och processer för att därigenom skapa förutsättningar för medarbetarna att arbeta effektivt. Av många skäl, bl.a. att ekonomistyrningen har blivit en fråga för specialister och att IT-systemen möjliggjort att en mängd uppgifter tas fram utifrån administrativa begrepp 7

och indelningar, har vad som anses som resultat i en verksamhet allt mer kommit att definieras av ekonomer och administratörer istället för av företrädare för kärnverksamheten. Som resultat redovisas därigenom uppgifter om volymen utförda prestationer och om resursutnyttjandet snarare än uppgifter som kopplar till syftet med verksamheten och effekterna av myndigheternas arbete. Kapitel 2. Processynsättet för att förstå, styra och utveckla verksamheten effektivt Allt arbete utförs i processer. Det är i dessa syftet med verksamheten realiseras och värde skapas för dem verksamheten är till. När de olika enheter eller myndigheter som processerna löper genom styrs var och en för sig blir det svårare att få ett optimalt flöde i processen. Detta leder till sådant som dubbelarbete, fel vid överlämnanden, flaskhalsar etc. Processen blir därmed ineffektiv med ökade kostnader och sämre tjänster till medborgare och företag som följd. Detta är anledningen till att det är processerna som ska styras och inte de enskilda enheterna i processen. På samma sätt som man vid en funktionsbaserad styrning måste prova hur olika verksamheter ska organiseras måste man vid en processbaserad styrning prova vilken processstruktur som är mest ändamålsenlig och hur processerna sedan ska styras. I detta ingår att överväga hur och på vilken nivå processerna ska definieras; var de börjar och slutar; vilka krav som ställs i och med att det offentliga producerar tjänster och inte tillverkar produkter; att det offentliga ska skapa värde såväl för enskilda medborgare och företag som kollektivt värde samt att det statliga uppdraget omfattar en lång rad verksamheter av olika karaktär. 8

Kapitel 3. Systemsynsättet helhetsförståelsen En verksamhets processer inte betraktas isolerat. De är en del i en större helhet ett system. Systemet omfattar t.ex. organisation, regelverk, styrsystem, IT-system, kompetens och organisationskultur. Dessa, så kallade systemfaktorer, kan underlätta eller försvåra arbetet i processerna. Genom att systemfaktorerna i allmänhet är uppbyggda och strukturerade utifrån stuprör och inte utifrån processer kommer processen normalt sett inte att fungera optimalt. Detta innebär lägre effektivitet, högre kostnader och/eller lägre kundvärde än vad som skulle vara möjligt att uppnå. System kan vara enkla, t.ex. ett system med en process för enkel ärendehantering i en myndighet. De kan också vara ytterst komplexa, t.ex. ett system för planering och stöd till regional utveckling. Beroende på grad av komplexitet kan man välja mellan två olika ansatser när det gäller att utveckla och styra för ökad effektivitet och ökat värdeskapande: starta med processen och sedan identifiera det system som den är en del i eller starta med systemet och ur det härleda de viktiga processer det rymmer. Framgångsrika sjukvårdorganisationer i Sverige och internationellt tillämpar idag en systemmodell som bygger på mötet patient - läkare, patient sköterska etc. Dessa, så kallade mikrosystem, länkar samman i en behandlingsprocess. De kännetecknas av att de är genuint patient- och medborgarorienterade; de anpassar styrsystem och IT-system utifrån mikrosystemens behov och de baserar ledningsarbetet på mätbara resultat där måtten tas fram i samverkan med utförarna. Detta innebär att de bygger styrningen på systemsynsättets styr- och ledningsfilosofi. 9

Kapitel 4. Implementeringsproblemet Det går att urskilja tre synsätt på problemet med att implementera politik via styrning av offentliga myndigheter. Det första bygger på en traditionell, instrumentell syn. Beslutsfattarna styr top-down genom en obruten styrkedja ner till den operativa verksamheten. Detta fungerar när frågorna är enkla (t.ex. utbetalning av barnbidrag) men inte när mera komplexa frågor ska hanteras. Det andra synsättet utgår från att i många offentliga verksamheter arbetar professionella medarbetare i direktkontakt med medborgarna. Detta gäller läkare, lärare, socialarbetare, poliser, arbetsförmedlare m.fl. Här utövas den reella styrningen av det operativa arbetet av medarbetaren själv. En effektiv styrning måste då byggas bottom-up. Styrningen måste bygga på förståelse av den operativa verksamheten och på mått som dels stödjer syftet med verksamheten, dels generar lärande så att verksamheten kan utvecklas. Det tredje synsättet betraktar förvaltningen som ett nätverk av olika aktörer privata och offentliga, centrala och lokala. Dessa samspelar med förhandling, konfliktlösning och gemensamt lärande som väsentliga inslag. Politikernas möjligheter att styra nätverken är begränsade. Internationellt diskuteras nätverksförvaltningen under benämningen governance, till skillnad från traditionell styrning, government. Erfarenheter från svensk och internationell forskning kring resultatstyrning i offentlig sektor visar att fokus ligger på finansiella indikatorer och mått som relaterar till insatser och inre effektivitet medan mindre intresse visas för effekter. Samtidigt redovisas stora mängder statistik som inte är användbar för styrning. Det föreligger också en svag kopp- 10

ling mellan mål och strategier respektive indikatorer och mått. Slutsatsen är att den rationella modell som resultatstyrningen bygger på inte föreligger. Såväl forskning som praktisk erfarenhet visat att det är svårt att implementera beslut och förändringar i en verksamhet. När implementeringen brister ses det uttryck för dålig förmåga hos chefen, otillräcklig kommunikation eller förändringsobenägna medarbetare. Här har systemsynsättet en annan förklaringsmodell som skiftar fokus från att finna orsaker i brister hos individerna till att analysera hur systemet fungerar för att förändra systemet så att det stödjer utveckling och lärande. Kapitel 5. Att styra med mål Flera forskare hävdar att det inte går att styra med mål. Teknikens effekter är osäkra. Tekniken ger heller ingen vägledning för hur målhierarkier ska ställas upp, mål brytas ned och målkonflikter hanteras. De krav modellen ställer tycks göra styrning med mål till en näst intill omöjlig styrform. Utifrån systemsynsättet riktas en mera principiell kritik mot att styra med mål. När ett system är stabilt så producerar det med en viss variation ett givet resultat. Det är då ingen mening med att sätta upp ett mål systemet levererar ändå det är designat för att leverera. Sätts målet för högt kommer det inte att nås. Sätts det för lågt så signalerar det att det är legitimt att underpresterar. Är systemet å andra sidan instabilt går det inte att förutsäga vad det kommer att prestera och då fyller ett mål ändå ingen funktion. Ofta anges att mål ska formuleras enligt SMARTkriterierna. Kritikerna har visat att när man i offentlig verk- 11

samhet sätter kvantifierade mål så är typiska konsekvenser att man misslyckas med att nå dem, att det blir fler fel och ökade totala kostnader samt att medarbetarna demoraliseras och tappar förtroende för ledningen. Systemet med kvantifierade mål ( targets ) är utbrett i Storbritannien. Efter officiella utredningar som påvisat problemen med dessa är målsättningen nu att avsevärt reducera användningen i styrningen av myndigheterna. Kvantifierade mål kan användas i projektverksamhet samt när medarbetarna själva är med och tar fram målen genom att härleda dem ur en analys av den operativa verksamheten. Mål kan också sättas i t.ex. ett regleringsbrev och avse en önskad effekt om det tydliggörs att myndigheten måste ta fram egna styrparametrar för att styra mot den önskvärda effekten. Som ett alternativ till dagens målstrukturer i regleringsbreven föreslås utförligare beskrivningar av verksamhetens huvuduppgifter och syfte. En utvecklad beskrivning av verksamhetens syfte ger en starkare koppling mellan politik och styrning av myndigheterna. Det blir också tydligare för ledning och medarbetare vad myndigheten är till för och vad som förväntas. 6. Mått och mätningar Mätningar behövs som underlag för utveckling och utformning av tjänster. De behövs för att kunna allokera resurser och bedöma resursutnyttjandet. De behövs i den operativa styrningen och ska då vara härledda ur det operativa arbetet. De behövs inte minst för lärande och utveckling samt självfallet för att redovisa resultat. Problemet är att de olika syftena blandas samman och mått som ska användas för läran- 12

de och utveckling får karaktär av mål och blir direkt styrande. Mätsystemen kopplar idag sällan till målen och sällan till processen. Istället sker mätningar isolerat i olika delar av processen och resultaten används på ett sätt som ofta leder till suboptimeringar. Ett exempel på detta är styrningen av s.k. call-centers. Dessa styrs ofta som fristående enheter, vilket flera undersökningar visat leder till ökade kostnader och sämre service till kunderna. De måste istället ses som en aktivitet i en sammanhängande process. Måtten i en funktionsbaserad organisation säger ingenting om hur systemet fungerar och vad det åstadkommer i förhållande till syftet med verksamheten. De baseras på en resursstyrningslogik som innebär att om kapaciteten ska ökas krävs mera resurser. Systemlogiken fokuserar istället på att reducera och eliminera icke värdeskapande arbete för att på så sätt effektivisera verksamheten. Ett kraftfullt sätt att mäta som ger relevant information och underlag för lärande och utveckling är med styrdiagram. Dessa anger en verksamhets normala prestationsnivå. Med normal nivå avses då ett intervall inom vilket prestationsnivån normalt varierar. Styrdiagram ger väsentligt mera användbar information än vanliga mätdata. Kapitel 7. System- och processbaserad styrning ur ett medborgarperspektiv Sammanfattningsvis ligger i styrproblemet att styrningen inte är verksamhetsanpassad. Styrningen i resursomvandlingskedjan (det horisontella perspektivet) fokuserar dessutom på aktiviteter och prestationer ur ett produktionsperspektiv istället för på effekter och värdeskapande ur ett 13

medborgar- och företagsperspektiv. Detta leder till suboptimeringar. Det leder också till att syftet med politiken inte förverkligas. Läget förvärras av att det i styrkedjorna (det vertikala perspektivet) ofta är ett svagt samband mellan strategiska planeringen, operativ planering och mätsystem. Vanguard s i Storbritannien har utvecklat en systemmodell för tjänsteverksamhet och en metod för att analysera och förbättra systemets effektivitet och kapabilitet, dvs. dess normala prestationsförmåga. Modellen bygger på att man startar med mätningar. Modellen beskrivs i rapporten i sex steg. En utgångspunkt för analysen är att betrakta verksamheten och förstå syftet ur medborgarens perspektiv. Modellen mäter den efterfrågan verksamheten möter från medborgarna. Efterfrågan delas in i verklig efterfrågan och onödig efterfrågan. Onödig efterfrågan beror på att myndigheten underlåtit att göra något eller gjort något fel sett ur kundens perspektiv. Den skapas därmed av myndigheten själv. Den onödiga efterfrågan uppgår normalt till 20-40 procent men det är inte ovanligt att den uppgår till 50-80 procent av den totala efterfrågan. Det går också att mäta hur systemet möter efterfrågan. Det kan röra sig om att ge service, handlägga ärenden, behandla sjuka etc. Genom att mäta med styrdiagram kan systemets normala prestationsförmåga fastställas. Med stöd av modellen har man i Storbritannien analyserat äldreomsorgen i några olika kommuner sedan officiella utredningar visat på stora brister i servicen till de äldre. Som orsaker pekades ut underfinansiering och dåligt utbildad personal. Man fann 20-85 procent onödig efterfrågan för olika typer av service. Efter analys och förändring av systemet kunde man i ett fall gå från en genomsnittlig tid från anmält behov till åtgärd på 53 dagar (med en normal variation på upp till 110 dagar) ned till en genomsnittlig tid på 3 dagar. En slutsats var att problemet inte var underfinansie- 14

ring eller dåligt utbildad personal. Problemet var ett dåligt designat system som drev upp kostnaderna och inte tillät medarbetarna att arbeta professionellt. Det behövs dels permanenta, dels temporära mått för att styra system och processer. Tid och kostnader måste mätas för hela processen, från början till slut och ur medborgarens perspektiv. Total tid kan vara ett permanent mått, medan verklig och onödig efterfrågan kan mätas intermittent. Detta sätt att analysera och förbättra system och dess processer kan vara en utgångspunkt för att förändra styrningen av våra myndigheter. En intressant möjlighet att pröva skulle vara om regeringens styrning kunde avse ett antal system som innehåller tunga medborgar- och företagsprocesser istället för enskilda myndigheter var och en för sig. 15

16

1 Verksamhetsstyrningens logik 1.1 Begrepp och utgångspunkter Utgångspunkten för denna rapport om system- och processbaserad verksamhetsstyrning och verksamhetsutveckling är det arbete dåvarande Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR) bedrev kring verksamhetsutveckling och systematiskt kvalitetsarbete. Detta arbete har delvis fortsatt inom Verket för förvaltningsutveckling (Verva). Alla heltäckande modeller för verksamhetsutveckling och kvalitet baseras på en processyn på verksamheten. Det gäller s.k. självutvärderingsmodeller som SIQ s modell för kundorienterad verksamhetsutveckling, den europeiska EFQM-modellen och Common Assessment Framework (CAF) en modell för offentlig sektor framtagen på uppdrag av EU s förvaltningsministrar. Det gäller också IS0 9000-standarden, vilken är ett stöd för att ta fram ledningssystem för kvalitet. Modellerna bygger på att verksamheten förstås och beskrivs som processer som skapar värde för dem organisationen finns till. I offentlig verksamhet utgörs dessa i huvudsak direkt eller indirekt av medborgare och företag. Modellerna bygger också på att processerna styrs och förbättras på ett systematiskt sätt. Många myndigheter har de senaste 10-12 året arbetat med att processorientera sin verksamhet. De flesta har använt processynsättets metodik med att beskriva, analysera och förbättra sina processer. En del, t.ex. Tullverket, NUTEK och Kronofogden, har gått längre och processorienterat sin organisation. Drygt 10 års erfarenheter har visat att många myndigheter haft svårt att realisera den potential till förbättringar som ett processar- 17

bete innebär. Detta sammanhänger bl.a. med att man inte har beaktat att processarbetet får konsekvenser för verksamhetens styrning. Många faktiska effektiviseringar blir inte synliggjorda eftersom de inte fångas av befintliga mät- och uppföljningssystem. Det händer också att effektiviseringspotentialen i en process som är kartlagd och analyserad aldrig kommer att realiseras genom att uppföljningssystemen fortsätter att vara utformade utifrån organisationens funktionsbaserade, hierarkiska uppföljningsstruktur. Konsekvenserna kan bli att istället för att förändra systemet för att realisera effektiviseringspotentialen, så avbryts förändringsarbetet. Mot denna bakgrund närmar sig denna rapport frågan om verksamhetsstyrning utifrån ett verksamhetsutvecklingsperspektiv. När en myndighet utvecklas mot en ökad medborgar- och processorientering, så måste också verksamhetsstyrningen förändras för att mera påtagliga effekter ska kunna uppnås. Även styrningen måste alltså verksamhetsutvecklas! Detta leder fram till en systemsyn på verksamheten. Systemtänkandet har långa traditioner inte minst inom kvalitetsrörelsen. De olika kvalitetsmodeller som nämndes ovan bygger på en systemsyn där de olika delarna samverkar och är beroende av att utvecklas gemensamt för att nå effekt. Tyvärr har det visat sig att dessa modeller framförallt de mera omfattande självutvärderingsmodellerna är svåra att ta till sig och använda på rätt sätt. De är också tidsoch arbetskrävande och förutsätter ett långsiktigt åtagande som få verksledningar förefaller vara beredda att göra. Med undantag av ISO 9000 har de olika modellerna kommit att användas mindre inom staten idag än för 5-10 år sedan. Att modellerna varit svåra att använda får dock inte tas till intäkt på att det inte går eller inte skulle vara nödvändigt att anlägga en systemsyn på statliga myndigheters verksamhet. I en gemensam rapport till regeringen Processbaserad verksamhetsstyrning i staten analyserade KKR och Ekonomistyrningsverket (ESV) ett antal pro- 18

cesser utifrån den relativt enkla systemmodell som presenteras närmare i kapitel 3 i denna rapport. 1 Utgångspunkten är att för att skapa optimalt värde för medborgare och företag måste myndigheterna förstå dels de processer som levererar tjänster till medborgarna, dels det system som processerna är en del av. I systemet ingår bl.a. styrningen i form av mål, mätetal och uppföljningsmått. Styrningen kan vara utformad så att den underlättar eller försvårar ett effektivt värdeskapande i processerna. Ska styrningen underlätta ett effektivt värdeskapande måste den analyseras, förstås och utvecklas utifrån vilket värde som processerna skapar och hur det går till. Som kommer att framgå av rapporten är detta sällan fallet i dag. För att på ett meningsfullt sätt kunna diskutera en så pass komplex fråga som system- och processbaserad verksamhetsstyrning och verksamhetsutveckling krävs en begreppsapparat där alla relevanta begrepp är entydiga. Risken är annars att olika parter talar förbi varandra. I praktiken brister det i entydighet när det gäller området styrning och utveckling. Det finns därför anledning att gå igenom några begrepp och hur de används i olika sammanhang. Verksamhetsstyrning ESV avser med verksamhetsstyrning samtliga åtgärder som ledningen på olika nivåer i en myndighet vidtar för att uppnå ett visst resultat. Styrning omfattar såväl styr- och ledningsfilosofier som metoder. 2 Med styrfilosofi avser ESV ledningens grundläggande syn på hur verksamheten ska styras och utvecklas. Verksamhetsstyrning omfattar ekonomistyrning, organisationsform, intern kontroll, kvalitetsmodeller och ledarskapsfrågor. 3 Finansdepartementet har definierat verksamhetsstyrning som att styra verksamheten så 1 Statens kvalitets- och kompetensråd, KKR (2004), Processbaserad verksamhetsstyrning i staten - från ärende till medborgare. Rapporten går att ladda ner på: www.verva.se. 2 Här används, beroende på källa, begreppen styrfilosofi respektive ledningsfilosofi som synonyma begrepp. 3 ESV (2006), Verksamhetsstyrning ger resultat. Inspirationsbok: Verksamhetsstyrning. ESV 2006:26. 19

att målen för politiken, dvs. målen för olika politikområden, uppnås. 4 I denna rapport behandlas såväl riksdagens och regeringens styrning av myndigheterna som den interna styrningen i myndigheterna. Detta sker framförallt med fokus på följande aspekter: - Den styrning som sker i form av lagar, förordningar och andra generella styrande dokument beslutade av riksdag och regering och som avser specifika områden. - Regeringens styrning och uppföljning av myndigheterna som omfattar instruktion och regleringsbrev med mål samt återrapporteringskrav samt årsredovisning och myndighetsdialog. - Den interna styrningen i myndigheterna som omfattar visioner, mål, strategier, planer, mätningar och intern uppföljning. Här tas inte upp andra former av styrmedel t.ex. styrning genom organisering av statlig verksamhet och utnämning av verkschefer. 5 Inte heller tas relationen regering riksdag och riksdagens roll i styrningen upp annat än perifert, även om kopplingen mellan styrning i utgiftsområden och styrning i politikområden är ett grundläggande problem värt en egen analys. Dessutom tas den styrning som sker genom lagar och förordningar inom olika områden upp endast på ett mera principiellt plan. Detta trots att den i praktiken är väl så betydelsefull inte minst i det operativa arbetet ute i myndigheterna. I vissa verksamheter, som t.ex. 4 Handledning för arbetet med regleringsbrev och andra styrdokument för 2004. Cirkulär nr Fi 2003:6. Statsrådsberedningen och Finansdepartementets budgetavdelning. 5 För en genomgång av av styrmedel, se Resultat och styrning i statsförvaltningen. ESV 2007:23. 20

kriminalvården, är mycket författningsstyrt vilket självfallet påverkar utrymmet för mål- och resultatstyrningen. Det huvudsakliga intresset här är dock att diskutera den styrning via mål och återrapporteringskrav som sker i regleringsbreven, detta oavsett graden av regelstyrning. En väsentlig del i verksamhetsstyrningen som däremot tas upp är de bakomliggande styr- eller ledningsfilosofierna i form av de mentala modeller som styrningen baseras på. Förespråkare för ett systemsynsätt som Chapman och Seddon ställer Command & control mot Systems thinking som två olika styr- eller ledningsfilosofier. 6 Styrfilosofin kommer till uttryck i val av metoder och former för styrning. Som ESV påpekar är styrfilosofin viktig. Det är också viktigt att styrfilosofin stödjer den styrmodell som myndigheten tillämpar. 7 Här ligger för övrigt ytterligare en anledning till att den satsning många myndigheter gjorde på att effektivisera och förbättra med stöd av SIQ s modell för kundorienterad verksamhetsutveckling inte kom att ge förväntade resultat. Modellen bygger på en styrfilosofi som i praktiken är långt ifrån accepterad i myndighetsvärlden. Ekonomisk styrning och resultatstyrning I en promemoria från Vesta-projektet inom Finansdepartementet år 2000, där modellen med politikområdesindelning m.m. lades fast, definieras ekonomisk styrning av statlig verksamhet som finansiell styrning och resultatstyrning. 8 6 Chapman, Jake (2002), System Failure. Demos. www.demos.co.uk. Seddon, John (2003), Freedom from Command and Control. Buckingham: Vanguard Press. 7 ESV 2006:26. 8 Ds 2000:63 Ekonomisk styrning, Finansdepartementet. Begreppsdefinitionerna i promemorian går tillbaka på en diskussion i budgetpropositionerna för 1998 resp. 2000. 21

Grunden för den ekonomiska styrningen utgörs av övergripande politiska visioner och mål. Den finansiella styrningen innebär att finansiella restriktioner läggs på en verksamhet när det gäller att nå verksamhetens mål. Resultatstyrning innebär att mål anges, att resultatet följs upp och/eller utvärderas samt att bedömningar görs beträffande vilka åtgärder som behöver vidtas. I redovisningen av resultatet bör även relevanta kostnader och intäkter anges för att man ska kunna bedöma verksamheten i förhållande till förbrukade resurser. 9 Bakgrunden till att resultatstyrningen gjordes till en del av den ekonomiska styrningen var sannolikt den sedan flera år påtalade oklara kopplingen mellan resultatstyrning och finansiell styrning, dvs. sambandet mellan mål, resultat och kostnader. I promemorian påtalades särskilt behovet av att förbättra samverkan mellan de båda styrperspektiven. Resultat = prestationer och effekter Resultatstyrningsmodellen skiljer på två typer av resultat: prestationer och effekter. Prestationer (Output) definieras av ESV som de tjänster eller produkter som myndigheterna åstadkommer för att uppfylla sina åtaganden. Prestationer handlar om slutprestationer som t.ex. handlagda ärenden, inspektioner, rapporter, rådgivning etc. 10 Med effekter (Outcome) avses förändringar i samhället som inte skulle ha kommit till stånd utan myndighetens insatser och de prestationer myndigheten åstadkommer. Resonemanget brukar illustreras i form av den s.k. resursomvandlingskedjan där resurser brukas 9 www.esv.se/ämnesområden/verksamhetsstyrning. 10 Riksrevisionsverket (1996), Att mäta effekter. RRV 1996:6. 22

för att utföra aktiviteter som i sin tur genererar resultat i form av prestationer och effekter på kort, medellång och lång sikt. 11 En kritik som riktats mot resultatstyrningens utformning är att den i praktiken kommit att fokusera på prestationer medan frågan vilka effekter som uppstår, dvs. måluppfyllelsen i förhållande till den förda politiken, kommit i skymundan. Som orsak anges bl.a. att sambandet mellan insatser och effekter är komplext och att en effekt ofta är svår att hänföra till en specifik myndighets insatser. Effektivitet Kravet på effektivitet går igen i en rad lagar och förordningar, t.ex. budgetlagen, lagen om offentlig upphandling, lagen om revision av statlig verksamhet, förordningen om internrevision m.m. I regeringens handlingsprogram från år 2000 definieras effektivitet som att förvaltningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställs av statsmakterna och att detta skall ske kostnadseffektivt. ESV definierar effektivitet som ett förhållande uttryckt som en kvot mellan någon form av resultat (måluppfyllelse, effekt, samhällsnytta etc.) och en uppoffring (kostnader, resurser etc.). 12 Denna tämligen oprecisa definition följer delvis synen på effektivitet i ekonomistyrningslitteraturen där effektivitet ofta anges i termer av om formella mål uppnås eller ej. 13 11 Modell, Sven & Grönlund, Anders (2006), Effektivitet och styrning i statliga myndigheter. Lund: Studentlitteratur. När fokus ligger på effekter på kort, medellång och lång sikt används ibland uttrycket effektkedjan. Se t.ex. ESV (2001), Verksamhetslogik, ESV 2001:16. 12 www.esv.se/ordlista. 13 Modell & Grönlund, ibid. Se även Westrup (2002), Gränsöverskridande styrning. Om krav på ekonomisk styrning i social verksamhet inriktad mot barn och ungdomar. Ekonomihögskolan, Lunds universitet. 23

Det kan emellertid vara en avgörande skillnad mellan att definiera effektivitet i termer av måluppfyllelse respektive i termer av effekter eller samhällsnytta. Många mål i regleringsbreven, är otydliga och har oklar koppling till syftet med verksamheten och till den politik som verksamheten ska bidra till att förverkliga. Detta gör att när effektivitet kopplas till grad av måluppfyllelse, så riskerar det att leda helt fel. Detta har också uppmärksammats i den internationella forskningen på området. En slutsats är att det finns anledning att vidga synen på organisatorisk effektivitet bortom de formella och mätbara mål som formuleras för organisationen. 14 Effektivitet i ovan nämnda bemärkelse kallas ofta yttre effektivitet (Effectiveness), då den rör förhållanden som ligger utanför myndighetens produktionssystem. 15 Ett annat effektivitetsmått avser inre effektivitet (Efficiency) som rör det som sker inom myndigheten. Begreppet inre effektivitet används ibland synonymt med begreppet produktivitet. 16 Resurser Aktiviteter Prestationer Effekter Inre effektivitet (Efficiency) Yttre effektivitet (Effectiveness) Figur 1. Inre och yttre effektivitet i resursomvandlingskedjan 14 Modell & Grönlund, ibid. 15 Rolf Sandahl (1995), Resultatanalys. Riksrevisionsverket. 16 Figuren baserad på Modell & Grönlund. 24

Responsibility och Accountabilility Vid resultatstyrning blir också begreppen Resposibility och Accountability relevanta. Myndigheten får ett ansvar för att genomföra de uppgifter regeringen formulerat i instruktion och regleringsbrev (responsibility). Sedan redovisas verksamhetens resultat, ekonomi och resursutnyttjande genom årsredovisningen samt i myndighetsdialogen. Därigenom visar myndigheten att man tagit sitt ansvar (accountability). Begreppen får sin relevans genom resultatstyrningen som styrform då myndigheten i denna styrform får ett ökat ansvar inklusive ansvar för att själv visa hur man levt upp till målen. 17 Styrformen kopplar samtidigt till den utveckling som innebär en ökad ramlagstiftning, decentralisering och delegering i syfte att komma bort från en rigid regelstyrning. Ansvar kan emellertid avse flera aspekter. Traditionellt har ansvar kopplats till resurserna (input) dvs. att organisationen ska kunna redovisa resursallokeringen i verksamheten (lambda accountability) respektive till regelefterlevnad, dvs. att organisationen följer fastställda lagar, regelverk etc. (theta accountability). I samband med resultatstyrningen som styrform blir fokus mera på ansvaret för att resultat nås och för att detta sker på ett effektivt sätt (sigma accountability). Samtidigt måste sambandet mellan prestationer och effekter fokuseras, dvs. att prestationerna också bidrar till önskade effekter (omega accountability). 18 Dessa distinktioner är högst relevanta. Ansvarsfrågorna i offentlig sektor handlar i stor utsträckning om att säkerställa att inga formel- 17 Akademin för ekonomistyrning i staten (2004), Statlig styrning i omvandling styrning, effektivitet och medborgarintresse. En pilotstudie. Akademirapport 2004:2. Företagsekonomiska institutionen, Stockholms universitet. I den internationella debatten är begreppen Responsibility och Accountability inte särskilt precist definierade utan de kan användas med lite varierande innebörd. Här är dock inte platsen att diskutera dessa begrepp i sig, då syftet här endast är att ge perspektiv på viktiga dimensioner i styrningen. 18 Catasús, Bino & Grönlund, Anders (2005), More peace for less money. Measurement and accountability in the Swedish Armed Forces, Financial Accountability & Management, 21 (4), November 2005. 25

la fel begås vid användningen av medel (lambda och theta accountability). Mindre intresse riktas mot ansvaret för att åstadkomma de resultat som är syftet med verksamheten och därigenom åstadkomma värde för medborgare och företag (sigma och omega accountability). Visserligen görs årligen ett antal effektivitetsrevisioner, men i regeringens och myndigheternas löpande styr- och uppföljningssystem ägnas frågan endast begränsat intresse. En illustration till detta utgör det förslag som en arbetsgrupp inom Finansdepartementet förde fram år 2006 om en starkare fokusering på kontroll och ansvar i den interna styrningen bl.a. för att få den mera i paritet med hur det ser ut i det privata näringslivet och i andra EU-länder, men också för att säkerställa att myndigheterna fullgör sitt förvaltningsansvar. 19 Verva ställde sig i sitt remissvar kritisk till förslaget. Syftet, som bygger på ett vedertaget internationellt ramverk, är självfallet högst legitimt. Det illustrerar dock problemet med balansen mellan ansvaret för intern styrning och kontroll respektive ansvaret för måluppfyllelse och yttre effektivitet då det riskerar att ytterligare förstärka det förstnämnda ansvaret på bekostnad av det sistnämnda. 20 Det måste ske en rimlig avvägning mellan olika ansvar och i dag är det mera fokus på att göra saker rätt, dvs. att undvika formella fel, än på att göra rätt saker dvs. att, inom ramen för tillgängliga resurser och med tillämpning av gällande regelverk, faktiskt leverera tjänster som ger största möjliga nytta till medborgare och företag. En modell över myndighetsstyrningen i staten När de olika elementen ovan kombineras kan styrningen av de statliga myndigheterna illustreras genom modellen i figur 2: 21 19 Ds 2006:15 Intern styrning och kontroll i staten, Finansdepartementet. 20 Se även Statskontorets remissvar på Ds 2006:15, www.statskontoret.se. Också Arbetsgivarverket ställer sig negativa till förslagen i departementspromemorian. www.arbetgivarverket.se. 21 Modellen är utvecklad efter en förlaga hästskomodellen som redovisas i den ovan nämna rapport 2004:2 från Akademin för ekonomistyrning i staten. 26

Enligt modellen - utövas styrning ex ante genom att regeringen ger förutsättningar och tilldelar ansvar (responsibility) som myndighetsledningen tar och omsätter i den interna styrningen av den operativa verksamheten. - utövas kontroll ex post genom myndighetens redovisning till regeringen (accountability). Denna redovisning baseras på intern uppföljning och resultatsammanställning. Politikens syfte Responsibility = ge förutsättningar samt ta ansvar Uppdrag/ övergripande mål (instruktion & regleringsbrev) Vision, strategier mål, planer Lagstiftning, förordningar m.m. Resultatdialog & Årsredovisning Uppföljning Resultat Accountability = redovisa samt utkräva ansvar Resurser Aktiviteter Prestationer Effekter R e s u r s o m v a n d l i n g s k e d j a n Figur 2. En modell för styrning av statliga myndigheter Förvaltningspolitiska utgångspunkter Ledstjärnor i förvaltningspolitiken har under många år varit att statlig verksamhet ska vara effektiv och rättssäker. Kraven finns, för- 27

utom i olika förvaltningspolitiska dokument, uttryckta bl.a. i förvaltningslagen och verksförordningen. I den tidigare regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram betonades även medborgarperspektivet starkt: förvaltningen måste tillhandahålla tjänster på ett sådant sätt att den ger den största möjliga nytta för medborgare, företag, kommuner, organisationer m.fl. inom givna ekonomiska ramar. 22 I handlingsprogrammet slogs också fast att den statliga verksamheten måste ha ett tydligt medborgarfokus. Denna inriktning ligger fast. I budgetpropositionen för 2007 uttalar den nya regeringen att svensk statsförvaltning skall vara rättssäker, effektiv och medborgarorienterad. 23 Det förvaltningspolitiska utvecklingsarbetet i Sverige påverkades under 1980- och 1990-talen av den reformering av offentlig sektor i flera anglosaxiska länder som gick under benämningen New Public Management (NPM). NPM var i hög grad inspirerad av vad som uppfattades som god styrpraxis i det privata näringslivet. 24 NPM fick också genomslag i delar av den offentliga sektorn i Sverige. Genomslaget förefallet ha varit störst inom den kommunala sektorn. Många kommuner införde resultatenheter, internprissättning m.m. för att tydliggöra det lokala ekonomiska och verksamhetsmässiga ansvaret i den kommunala verksamheten. 25 1.2 Införandet av resultatstyrning Sedan 1960-talets början har ett arbete bedrivits för att effektivisera styrningen av den svenska statsförvaltningen. De första försöken med målstyrning initierades under slutet av 1960-talet med försöket 22 Justitiedepartementet (2000), En förvaltning i demokratins tjänst ett handlingsprogram. 23 Budgetpropositionen 2007. Bilaga 1 Statsförvaltningens utveckling. 24 Modell & Grönlund, ibid. 25 Westrup, Ulrika, ibid. 28

med programbudgetering. Försöket utvärderades och lades ner 1977. Tiden var ännu inte mogen och metoden inte tillräckligt utvecklad. De efterföljande åren fokuserades intresset istället på bl.a. internbudgetering och ekonomiadministration i myndigheterna. 26 1987-88 lade regeringen fram nya förslag till hur statsförvaltningen skulle styras. 27 Detta var startskottet för införandet av dagens resultatstyrning som innebär att fokus läggs på vad myndigheterna skall uppnå och inte hur detta görs. Resultatstyrningen innebar stora förändringar, inte bara genom att mål och resultatredovisningar infördes, utan också genom att styrningen i övrigt förändrades. Sammantaget innebar detta att en ny styrstrategi infördes. Ambitionen med den nya strategin kan i korthet sammanfattas som en övergång från detalj- till ramstyrning samt från regel- till resultatstyrning. Bakgrunden var att många aktörer uppfattade att regering och riksdag stod inför ett styrbarhetsproblem. Förvaltningen hade växt och blivit mera komplex samtidigt som de statliga myndigheterna hade ett stort kunskapsövertag över regeringskansliet. En annan farhåga gällde förutsättningarna för att finansiera den växande statliga förvaltningen. Det fanns anledning att effektivisera och ompröva de statliga åtagandena. 28 Det hade också länge förts en debatt om regelstyrda myndigheter som var okänsliga i sina kontakter med medborgarna och som hade glömt på vems uppdrag de arbetade. En utlösande faktor var händelsen när Ingemar Bergman den 30 januari 1976, mitt under en pågående repetition på Dramaten, på uppdrag av Skatteförvaltningen hämtades av polis misstänkt för skattebrott. Åtalet lades snart ned men händelsen utlöste en omfattande debatt om rättssäkerheten och om statliga myndigheters legitimitet. 26 Statskontoret (2006), Effektiv styrning? Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem. Statskontoret 2006:3, Bilaga 2: Den ekonomiska styrningen och dess framväxt. Bilagan ger en utmärkt översikt över utvecklingen fram till idag. 27 Proposition 1986/87:99 (Verksledningspropositionen) samt 1978/88:150. 28 Statskontoret 2006:3, bilaga 2. 29

Mål- och resultatstyrningen hade initialt fokus på att formulera mål och kallades då allmänt för målstyrning. Med den nya inriktningen vid slutet av 1980-talet lades istället fokus på att följa upp resultat. I dag används oftast begreppet resultatstyrning i stället för mål- och resultatstyrning. Resultatstyrning är också den beteckning som används i det följande utom i de fall åberopade källor använder begreppet mål- och resultatstyrning. 29 Resultatstyrningen utsattes tidigt för kritik. Bl.a. menade den förvaltningspolitiska kommissionen (1997) att ett centralt problem i den svenska statsförvaltningen var fragmenteringen. Förvaltningspolitiken borde därför syfta till att stärka de krafter som håller samman helheten. Resultatstyrningen sågs som en av orsakerna till fragmenteringen eftersom nedbrytningen av övergripande mål i myndighetsspecifika mål och detaljerade resultatkrav, i kombination med långtgående delegering, hade lett till allt för mycket fokus på den enskilda myndighetens prestationer. 30 Denna kritik är en del av en generell kritik mot ekonomistyrningen vare sig det gäller tillämpning i privat eller offentlig sektor: 31 Ett av problemen med ekonomistyrningen är att den utgår från att det är möjligt att skapa väl avgränsade ansvarsenheter där den ansvarige chefen genom att optimera sin enhets resultat optimerar företagets resultat. Den grundläggande tankemodellen i ekonomistyrning leder till att helhetsperspektiv och beroendeförhållanden mellan olika enheter i en verksamhet inte beaktas i styrningen. I offentlig verksamhet är 29 Statskontoret har t.ex. valt att använda begreppet Mål- och resultatstyrning (MoR) i sin analys av resultatstyrning och sektorisering, (Statskontoret 2006:3.) Detta då uppdragsgivaren, Ansvarskommittén, använt begreppet i sin uppdragsbeskrivning. Även ESV talar om mål- och resultatstyrning. Se t.ex. ESV 2007:23, ibid. Begreppsapparaten är således inte helt entydig. 30 SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. 31 Från Westrup, ibid. som citerar Lind, J: Ekonomistyrning och verksamhet i utveckling. Företagsekonomiska institutionen, Uppsala universitet, 1996. 30

detta ett större problem än i privat sektor, genom att många tjänster som det offentliga tillhandahåller till medborgare och företag kräver just helhetssyn och samverkan olika myndigheter emellan. Mycket av den diskussion som varit i Sverige kring dessa frågor har sin motsvarighet i den internationella debatten och kritiken mot New Public Management. NPM medförde ett förstärkt fokus på finansiella mått och indikatorer på inre effektivitet, dvs. styrningen betraktades ur ett slags instrumentellt managementperspektiv. Användarperspektivet, dvs. kund- och medborgarorientering samt olika andra intressenters krav på det offentliga, togs inte på riktigt allvar vid styrningens utformning. 32 Detta trots att detta perspektiv var själva utgångspunkten för de kvalitetsmodeller som samtidigt rönte stort intresse i många länder och också i delar av den officiella förvaltningspolitiska retoriken. Molander har påpekat att när resultatstyrningen genomfördes under perioden 1988-93 byggde den på att mindre detaljstyrning skulle ge utrymme för målformulering, utvärdering och planering. Det som hände var emellertid att medan myndigheterna fick ökad handlingsfrihet, så kom departementen inte att utveckla kompetens och ägna tillräckligt politiskt intresse och tid åt de senare frågorna. Departementen fick därmed problem med att klara sin del i den dialog som resultatstyrningen förutsatte. 33 Samtidigt har det ofta påtalade behovet av utvärderingar som komplement till årlig resultatredovisning delvis tillgodosetts genom särskilda utvärderingsmyndigheter som Institutet för tillväxtpolitiska studier och Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering. Molander konstaterade att budgetdialogen bara till viss del kommit att handla om verksamhetens resultat. Det var svårt för departementen att specificera tydliga mål och myndigheterna föreslår normalt 32 Modell (2005), Performance management in the public sector: past experiences, current practices and future challenges, Australian Accounting Review, 15(3). 33 Molander, Per, m.fl. (2002). Vem Styr? Stockholm: SNS Förlag. 31

sett sina egna mål. Frågan om resultat och effekter ägnades begränsat intresse och kopplingen mellan resurser och resultat var ofta oklar. Resultatanalysen hade bl.a. till följd av detta påtagliga brister. Han konstaterade sammanfattningsvis att styrfrågans komplexitet underskattats. Han hävdade också att det inte är en politisk prioritet att leda förvaltningen, vilket medfört att regeringskansliet saknar nödvändig strategisk kapacitet för att styra en allt mer komplex verksamhet. Som en tänkbar orsak till det begränsade intresset angavs att resultatindikatorer inte alltid är anpassade till beslutsfattarnas behov, dvs. den information ledningsnivån får känns inte relevant i förhållande till de problem man vill lösa. 34 En uppföljning av Statskontoret av budgetpropositionen 2000 visade också på svårigheterna att redovisa mål och resultatinformation som är relevant för riksdagens beslutsnivå. 35 Ett återkommande problem är målens utformning i budgetpropositionen. Målen, och sambanden dem emellan, uppfattas generellt som otydliga, vilket gör det svårt att relatera dem till budgetpropositionens resultatinformation. Den senare upplevs ofta som bristfällig vilket delvis kan härledas till otydliga mål och verksamhetsindelningen samt kvaliteten på tillgänglig resultatinformation. Denna kritik sammanfattar många av de synpunkter kring resultatstyrningens tillämpning som kom fram under 1990-talet. 1997 tillsattes så Vesta-projektet inom finansdepartementet. Vesta-projektet syftade till att möta budgetlagens krav på effektivitet och god hushållning i den statliga verksamheten samt regeringens skyldighet att för riksdagen redovisa mål och resultat inom olika verksamhetsområden. Vesta-projektet hade fokus på att förbättra kopplingen mellan den finansiella styrningen och resultatstyrningen samt mellan 34 Redan vid en ytlig studie av ett antal årsredovisningar framstår detta uttalande närmast som ett understatement. 35 Statskontoret (2000), Resultatredovisning och resultatbedömning i budgetpropositionen år 2000. Statskontoret 2000:19. 32

de olika styrnivåerna. Även Vesta-projektet konstaterade bristerna i resultatstyrningens utformning. I projektets rapport föreslogs bl.a. en indelning i politikområden samt styrning med mål formulerade enligt de s.k. SMART-kriterierna, dvs. att mål ska vara Specifika, Mätbara, Accepterade, Realistiska och Tidsatta. 36 I budgetpropositionen för 2001 infördes 47 s.k. politikområden, som sedan bröts ned i verksamhetsområden och verksamhetsgrenar. I dag beslutar riksdagen om mål på politikområdesnivå och regeringen (utom i något fall) för målen på verksamhetsområdesnivå. Verksamhetsgrenarna återfinns på myndighetsnivå och här sätter regeringen mål i respektive myndighets regleringsbrev. Detta innebär samtidigt att den finansiella styrningen sker i utgiftsområden och resultatstyrningen i politikområden. 37 Den hierarkiska strukturen med politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar och med mål på olika nivåer förutsätter dels att politikområdesindelningen är logisk utifrån politikens syfte och vad den statliga förvaltningen ska åstadkomma, dels att det överhuvudtaget är möjligt att i en logisk kedja bryta ned mål från en övergripande policynivå till operativ verksamhet. Båda dessa förutsättningar har ifrågasatts. Kritiken, både mot resultatstyrningen och mot politikområdesindelningen, har också fortsatt. Detta ifrågasättande ledde fram till att Regeringen år 2006 tillsatte den s.k. Styrutredningen för att utvärdera resultatstyrningen. 38 I direktiven konstateras att återrapporteringskraven på myndigheterna samt de s.k. generella kraven ökat kraftigt i antal; att det är 36 Ds 2000:63. I andra framställningar står R för även för Relevanta. Både relevans och realism är självklart väsentliga aspekter. A står ibland för uppnåeliga (Achievable). 37 Statskontoret 2006:3, bilaga 2. 38 Fi 2006:07 Styrutredningen. Utvärdering av resultatstyrningen. Direktiv 2006:30. Finansdepartementet. 33

oklart om och hur informationen används i Regeringskansliet (RK) samt att RK brister i kontinuitet och kompetens; att mångfalden av mål och krav gör styrningen otydlig; att de mål som formuleras är otydliga och svåra att följa upp; att rapporteringen leder till belastning på myndigheterna samtidigt som värdet i form av användbar information för RK är begränsat. Direktivens bild bekräftas också i en utredning från Statskontorets. 39 I direktiven noteras också den kritik mot resultatstyrningen som riktats från forskarhåll: det går inte att styra med mål och det går inte att på politisk nivå formulera tydliga och mätbara mål som på ett meningsfullt sätt går att bryta ned till myndighetsnivå. 40 I direktiven slås fast att styrningen av myndigheter och verksamheter under regeringen främst syftar till att uppnå politiska mål. Direktiven slår också fast att resultatstyrningen ska ses som en del av den ekonomiska styrningen och utgöra ett centralt inslag i den statliga budgetprocessen. Det kan vara svårt att se något alternativ till resultatstyrningen som skulle vara bättre som huvudsaklig styrform. Däremot är det lättare att se hur resultatstyrningen skulle kunna utvecklas och samt utformas och tillämpas på ett klokare sätt än hittills. Inriktningen måste då vara att delvis bryta med de grundläggande föreställningarna i ekonomistyrningen, nämligen att det går att på ett meningsfullt sätt skapa väl avgränsade ansvarsenheter där ansvar kan utkrävas samtidigt som optimering inom varje enhet också medför optimal inre och yttre effektivitet. Detta kräver med andra ord att också ansvarsfrågan diskuteras och hanteras på ett annat sätt än vad fallet är i dag. En sådan diskussion pågår också internationellt. 41 39 Statskontoret 2006:3. 40 Denna kritik har framförts bl.a. av Rombach. Se Rombach, Björn (1991), Det går inte att styra med mål! Lund: Studentlitteratur. 41 Se t.ex. Quist, Johan, (2006): Den vertikala dimensionen av en sammanhållen förvaltning en rapport om horisontell styrning. Centrum för tjänsteforskning, Karlstads universitet. 34

En annan principiell fråga är i vad mån det alltid går att styra på resultat. Resultatstyrningen som modell bygger på föreställningen att den som styr inte behöver känna till eller förstå processen, dvs. hur resultaten skapas, så länge det går att mäta resultaten. Om vi bortser från att man så här långt har misslyckats med det sistnämnda, så kan man också argumentera för att utgångspunkten i sig är principiellt ytterst tveksam. Westrup hävdar att i s.k. Human Service Organisations (Sociala serviceorganisationer) 42 i hennes fall förskola och skola måste man förstå verksamheten för att kunna styra den. Dessa verksamheter kännetecknas av vad hon kallar kognitiv intensiv teknologi där enskilda individer ska ges stöd i sin utvecklings- och lärandeprocess, dvs. verksamheten ska transformera individer, inte omvandla råvaror till produkter. Att styra denna typ av verksamhet kräver en aktiv dialog mellan styrande och utförare. Westrups resonemang och slutsatser har hög relevans även inom staten, där mycket av den statliga välfärdsproduktionen är av denna karaktär. I själva verket är den typ av verksamhet Westrup talar om exempel på vad Lipsky kallat för street-level bureaucrats närbyråkrater eller gräsrotsbyråkrater dvs. offentliganställda som mer eller mindre professionellt arbetar i direktkontakt med medborgarna i deras roller som brukare. 43 Exempel på de yrkeskategorier Lipsky talar om är lärare, socialarbetare, poliser och arbetsförmedlare. I Sverige har polisen studerats ur detta perspektiv. 44 42 Begreppet sociala serviceorganisationer är vår egen översättning. Måhända finns det i forskarvärlden ett etablerat begrepp på svenska. 43 Sannerstedt, Anders (2003), Implementering hur politiska beslut genomförs i praktiken. I Rothstein, Bo (red.): Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm: SNS Förlag. Sannerstedt använder begreppet närbyråkrater. 44 Holgersson, Stefan (2005), Yrke: POLIS. Yrkeskunskap, motivation, ITsystem och andra förutsättningar för polisarbete. Linköping Studies in Arts and Science, Dissertation No 324. Linköpings univrsitet. Holgersson använder begreppet gräsrotsbyråkrater. 35