2005-01-18 oéãáëëî~ê= Finansdepartementet FI Dnr 04-7558-001 103 33 STOCKHOLM Delbetänkandet SOU 2004:101 Genomförande av tjänstepensionsdirektivet(dnr Fi2004/4580) Allmänna synpunkter Finansinspektionen, FI, tillstyrker i stort förslaget. FI vill dock framhålla att tjänstepensionsdirektivet medför en drastisk förändring av hur tillsynen bedrivs av tjänstepensionsföretag jämfört med idag. Dels beror detta på att de regler som begränsar risken i företagens placeringar de kvantitativa placeringsreglerna tas bort och ersätts av aktsamhetsprincipen, dels beror det på att de försäkringstekniska avsättningarna ska beräknas med aktsamma antaganden istället för betryggande antaganden, vilket i praktiken leder till att solvensen kommer att beräknas på annorlunda sätt. I praktiken medför det att en del av den inbyggda bufferten i avsättningen som finns i det nuvarande solvenssystemet försvinner. Förändringarna utgör ett steg mot en mer modern tillsyn av försäkringsbolag, men den medför vissa konsekvenser som FI vill fästa uppmärksamhet på. Att solvenstalen stärks genom att nya beräkningsgrunder införs medför att tjänstepensionsföretagen kommer att se mer solida ut, utan att den finansiella ställningen egentligen förändrats. Tjänstepensionsföretagen utgör en betydande del av den livbolagssektor som precis lämnat en mycket besvärlig period, där vissa företag haft allvarliga problem och några fortfarande har det. Samtidigt tas de kvantitativa placeringsreglerna bort och ersätts av den rent kvalitativa aktsamhetsprincipen. Detta betyder att kraven på FI:s tillsyn kommer att öka väsentligt. Det handlar om att ta fram ett sätt att utvärdera hur aktsamhetsprincipen i praktiken tillämpas av företagen. Även om denna tillsyn i första hand handlar om att följa de processer som bolagen använder för sin placeringsinriktning, finns risken att FI förväntas ta ansvar även för bolagens placeringsresultat. Med den utveckling av solvensreglerna som diskuteras både internt på FI, i Försäkringstillsynsutredningen och inom EU, kommer problemet att hanteras betydligt bättre, men i avvaktan på ett nytt solvenssystem uppstår ett mel-
lanläge, där risken i försäkringssektorn måste anses öka. De utökade placeringsmöjligheterna som slopandet av de kvantitativa reglerna medför och en möjlighet att använda derivat, innebär att riskerna kan komma att öka högst väsentligt. Dessa konsekvenser är i grunden en följd av direktivet, inte av utredningens förslag till implementering. I några delar skulle utredningsförslagen dock kunna påverka konsekvenserna i positiv riktning. Det ena är FI:s behov av ökade resurser som den förändrade tillsynen kommer att innebära. I utredningen hänvisas till att en särskild utredning har aviserats som ska behandla FI:s tillsyn på försäkringsområdet. Även om den utredningen slutför sitt arbete innan ikraftträdandet för nu aktuellt förslag kan behandlingen av FI:s resursbehov inte anstå till dess. Det andra är datum för införande av tjänstepensionsdirektivet som enligt förslaget i utredningen ska träda i kraft den 1 september 2005. Det verkar dock mest lämpligt om reglerna avseende tjänstepensionsdirektivet träder i kraft 1 januari 2006 eftersom de föreslagna reglerna ställer helt nya krav både på institutens placeringsprocesser och FI:s tillsynsmetoder. Vidare finns det en risk att de små understödsföreningarna kan komma att få svårigheter att införa ett system som bygger på aktsamhetsprincipen. Det skulle underlättas något om längre övergångstid infördes för denna kategori. Om uppdelning av tjänstepensionsföretag FI stödjer utredningens förslag om att bara skuldtäckningstillgångar ska separeras i de företag som innehåller tjänstepensioner i kombination med annan verksamhet. Ett krav på separation av alla tillgångar skulle leda till svåra praktiska problem för branschen och förändra förutsättningarna för flera företags verksamhet i grunden. Även utredningsförslaget medför dock praktiska problem. Ett är att olika regler kommer att styra olika delar av ett företags tillgångsportfölj. Ett annat är att hur överskott eller underskott fördelas mellan olika delar av pensionskollektivet påverkar rättvisan mellan tjänstepensionsinnehavarna och andra försäkringstagare. Hur överskotten ska hanteras har utredningen ännu inte tagit ställning till, men detta blir en mycket viktig fråga för försäkringstagarna. Om tillsyn över stiftelser FI invänder mot utredningens slutsatser som leder fram till ett i praktiken delat tillsynsansvar över de pensionsstiftelser som tryggar delar av de pensionsutfästelser som företagen gör i egen regi. Den analys av det framtida tillsynsuppdraget och skyddsbehovet i anslutning till detta som gjorts av utredningen framstår som snäv och begränsad. FI Dnr 04-7558-001 2
FI delar givetvis uppfattningen att det är nödvändigt att söka särskilda vägar för att Sverige ska uppnå de resultat som det nu aktuella EG-direktivet tar sikte på effektiv kapitalförvaltning och skydd för berörda förmånstagare även för pensionsstiftelser. Dock avvisar FI slutsatsen att lösningen vad gäller svensk implementering ligger i en påbyggnad med väsentligt mer statlig tillsyn, med komplicerad ansvarsfördelning mellan flera instanser såväl på central som regional nivå. Utgångspunkten för FI:s resonemang är att Länsstyrelserna även fortsättningsvis bör ha kapacitet att klara ett samlat tillsynsansvar över företagens pensionsstiftelser. Stiftelsernas karaktär av pant för en arbetsgivares pensionslöften, utan egna åtaganden, gör att de grundläggande kriterierna för tillsyn under Finansinspektionen saknas. Den reglering och tillsyn som Finansinspektionen bedriver syftar vad gäller tjänstepensionsföretag till att säkerställa en solvens/kapitalstyrka som matchar risker och åtaganden (stabilitetsperspektivet) och att pensionstagarna får rätt information på det finansiella området (konsumentperspektivet). När stiftelserna inte har egna åtaganden, utan fungerar som pant för företagets skyldigheter, finns inte det tillsynsbehov som kännetecknar annan tjänstepensionsverksamhet. Stiftelsernas verksamhet är därför utifrån FI:s perspektiv både avvikande och främmande. Att dela tillsynsansvaret för pensionsstiftelser i en finansiell del och en övrig del skapar dessutom oklarheter och leder till gränsdragnings- och effektivitetsproblem som är långt ifrån önskvärda. Det som utredningen nu föreslår går stick i stäv med ett antal tidigare tillsynsutredningar och regeringens egen programförklaring till riksdagen om finanssektorn och tillsynen från sommaren 2003 som alla samstämmigt framhållit behovet av tydligt fokus och klara prioriteringar för Finansinspektionens vidkommande. Det är enligt FI:s mening att föredra att Länsstyrelserna även framgent tilldelas ett samlat ansvar för hela tillsynen, men att uppdraget uttryckligen tar hänsyn till stiftelsernas speciella karaktär, intressenter och begränsningar vad gäller risk och egna åtaganden. Karaktären som pant där arbetsgivaren inte stiftelsen under alla omständigheter har obegränsat ansvar för sina pensionsutfästelser gör att närmaste svenska parallell inte är andra sk. tjänstepensionsinstitut utan den modell där företagen redovisar sina pensionsåtaganden i egen balansräkning (s.k. skuldföring) och där man tryggar pensionsskulden med en kreditförsäkring. Det finns alltså i Sverige två sätt för en arbetsgivare att trygga sina pensionslöften i egen regi. Ett av dessa har undantagits från det aktuella EG-direktivet medan ett kommer att behöva mer och ändrade tillsynsinsatser framöver. Enligt FI:s mening är Länsstyrelserna bäst skickade att klara detta tillsynsuppdrag när det gäller kapitalförvaltningsdelen och tryggandelen för pensionstiftelser. FI Dnr 04-7558-001 3
FI Dnr 04-7558-001 Om å andra sidan remissbehandlingen av utredningens nu liggande förslag skulle öppna för att den tillsynsmodellen inte fullt ut anses räcka för att möta tjänstepensionsdirektivets relativt hårda, formella krav, ställs Sverige pga. av anpassningskraven inom EU inför nya förutsättningar när det gäller tryggandeformerna på arbetsmarknaden. Nuvarande struktur skulle ur vissa perspektiv kunna anses vara otillräcklig. I ett sådant läge förordar FI följande enkla och näraliggande lösning. Den innebär att systemet där pensionsstiftelserna ingår kompletteras med ett krav på kreditförsäkring efter förebild i det parallella systemet med skuldföring. Den händelse som i så fall skulle behöva kreditförsäkras är bara det fall där en stiftelses medel är otillräckliga för sitt ändamål och ansvarig arbetsgivare samtidigt saknar medel för att täcka uppkommen brist och köpa pensionsförsäkring på markanden, utan sätts i konkurs. Kravet på kreditförsäkring skulle alltså kunna komplettera skyddsnivån och framför allt ersätta ett väsentligt dyrare alternativ byggt på en komplicerad statlig tillsynsstrategi med flera inblandade myndigheter. Avsnitt 6.3 Undantag för små tjänstepensionsinstitut Enligt delbetänkandet avsnitt 6.3 står det att det inte för närvarande finns några tjänstepensionskassor som består av färre än 100 medlemmar. Detta stämmer inte då det finns två sådana kassor med 33 respektive 7 medlemmar. Enligt FI finns det dock inte någon anledning till att undanta tjänstepensionskassor med färre än 100 medlemmar från tillämpningen av direktivet. Vidare anges felaktigt i 6.11 att överskott i verksamheten till ett belopp på upp till sex femtedelar av premiereserven ska överföras till en försäkringsfond. Det bör rätteligen vara att om överskott finns, ska det finnas 105 % av premiereserven i försäkringsfonden. Avnsitt 6.7 Villkor för att få bedriva verksamhet I förslaget till 31 lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m. finns en bestämmelse att styrelsen ska anmäla till tillsynsmyndigheten när tryggandet i en pensionsstiftelse omfattar minst 100 personer. Om FI blir tillsynsmyndighet för dessa stiftelser borde en motsvarande bestämmelse införas när antalet inte längre omfattar 100 personer. Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektören Ingrid Bonde efter föredragning av Anita Parmér. I den slutliga handläggningen har också avdelningschefen Per Arne Ström, chefsjuristen Gent Jansson och chefsekonomen Martin Blåvarg deltagit. Ingrid Bonde 4
FI Dnr 04-7558-001 Anita Parmér 5