Dammsäkerhetsutvecklingen i Sverige 2018

Elberedskap 2018-12-13 2018/2614 RAPPORT Dammsäkerhetsutvecklingen i Sverige 2018 SvK2022, v5.0, 2018-08-01

2 (12) Innehåll 1 Inledning... 3 2 Implementering av dammsäkerhetsregelverk... 3 2.1 Vägledningar till dammsäkerhetsförordningen 3 2.2 Kontrollstation dammsäkerhet 4 2.3 Tillsynsvägledning och uppföljning av klassificering 5 2.4 Dammägares årliga rapportering om dammsäkerhet 5 3 Beredskap för dammhaveri och höga flöden... 6 3.1 Handlingsplan för vidareutveckling av beredskapen för dammhaveri 6 3.2 Samordnad beredskapsplanering för dammhaverier 7 4 Forskning, utveckling och kunskapsförmedling... 8 4.1 Utvecklingsprojekt och internationellt utbyte 8 4.2 Högskoleutbildning och forskning - Svenskt Vattenkraftcentrum 9 4.3 Kunskapsförmedling och informationsutbyte 10 5 Klimatförändringar och höga flöden... 10 6 Förslag... 12

3 (12) 1 Inledning Dammar utgör viktig infrastruktur i samhället genom sin betydelse för vattenkraftproduktion, gruvindustri, inlandssjöfart, skydd mot översvämningar, mm. Dammar kan även medföra risker, då ett dammhaveri kan förorsaka översvämningar med allvarliga följder. Svenska kraftnät verkar i rollen som dammsäkerhetsfrämjande myndighet för säkra dammar och god beredskap för dammhaveri, och rapporterar årligen till regeringen om dammsäkerhetsutvecklingen i landet. I denna rapport sammanfattas huvudsakliga aktiviteter under året. 2018 lades särskilt fokus på > Implementering av dammsäkerhetsregelverk se avsnitt 2. > Implementering av handlingsplan för vidareutveckling av beredskapen för dammhaveri och höga flöden se avsnitt 3 > Forskning, utveckling och kunskapsförmedling se avsnitt 4 > Klimatförändring och höga flöden se avsnitt 5 Förslag på åtgärder för att bidra till stärkt tillsyn och tillsynsvägledning ges i avsnitt 6. Under 2018 användes ca tre årsarbetskrafter för Svenska kraftnäts arbete med dammsäkerhetsfrågor. För verksamheten användes ca 10 mnkr från elberedskapsanslaget (exklusive förvaltningskostnader). 2 Implementering av dammsäkerhetsregelverk 2.1 Vägledningar till dammsäkerhetsförordningen Verket har i förordning 2014:214 om dammsäkerhet bemyndigats med föreskriftsrätt rörande konsekvensutredningar samt årlig dammsäkerhetsrapport, säkerhetsledningssystem och helhetsbedömning av dammsäkerhet för dammar i dammsäkerhetsklass. Under 2018 har Svenska kraftnät > Utarbetat en checklista 1 över huvudsakliga rutiner för dammsäkerhetsarbetet för verksamheter med klassificerade dammar. Den ger stöd till dammägare för upprättandet av säkerhetsledningssystem, och för effektiv och dokumenterad 1 Säkerhetsledningssystem och rutiner för egenkontroll av dammsäkerhet. Checklista 2018-06-12 Svenska kraftnät Dnr 2018/1212.

4 (12) egenkontroll. Den utgör även ett stöd för länsstyrelsernas tillsyn av ägarnas egenkontroll. > Reviderat vägledning rörande årlig dammsäkerhetsrapport 2. Revideringarna avser i huvudsak förtydliganden om vad som bör beskrivas i företagsrapporten med hänvisning till verkets checklista om säkerhetsledningssystem och rutiner för egenkontroll, samt anpassningar för en bred målgrupp av ägare till klassificerade dammar. > Påbörjat framtagande av en ny handbok om dammsäkerhet och beredskap för dammhaveri. Handboken kommer att samla regelverk, vägledningar och information i fråga om svenska dammar, egenkontroll och tillsyn av dammsäkerhet och beredskap för dammhaveri. Den riktar sig till länsstyrelser och dammägare, men även till andra aktörer som konsulter, kommuner och centrala myndigheter. 2.2 Kontrollstation dammsäkerhet Under året genomförde verket regeringsuppdraget Kontrollstation 2018 om dammsäkerhet 3 avseende klassificering, tillsyn och tillsynsvägledning i enlighet med den nya dammsäkerhetslagstiftningen. Uppföljningen bekräftade Svenska kraftnäts bild att > klassificeringsarbetet i huvudsak görs enligt plan i god samverkan mellan berörda aktörer, men att det varit och är resurskrävande, > länsstyrelsernas fokus hitintills legat på klassificering, > dammbestånd och ägarbild varierar mellan länen, > tillsynen är i en tidig utvecklingsfas, samt att > Svenska kraftnäts insatser för tillsynsvägledning, uppföljning och samverkan har fungerat väl. Svenska kraftnät erfar att dammsäkerhetstillsynen behöver stärkas och att verkets tillsynsvägledning fortsatt är viktig i strävan mot en effektiv tillsyn. Tillsynen bedöms vara sårbar för personalförändringar, varför det är av vikt att länsstyrelserna verkar för att säkerställa att kompetensen utvecklas och upprätthålls över tid. Verket föreslog att en förnyad kontrollstation genomförs senast 2021. 2 Årlig dammsäkerhetsrapportering. En vägledning från affärsverket svenska kraftnät jml. 8 förordningen (2014:214) om dammsäkerhet. rev 2018-11-29, Dnr 2018/2510, 3 Kontrollstation 2018 om dammsäkerhet. Svenska kraftnät, Dnr 2018/228, 2018-06-21.

5 (12) 2.3 Tillsynsvägledning och uppföljning av klassificering Svenska kraftnät ansvarar för tillsynsvägledningen för dammsäkerhet enligt 11 kap. miljöbalken, och samverkar med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete. Under året har verket > löpande gett stöd till länsstyrelserna i tillsynsfrågor och handläggningens av beslut om dammsäkerhetsklass, > följt upp och sammanställt länsstyrelsernas beslut om dammsäkerhetsklass, > tagit fram stöd för länsstyrelsernas uppföljning av ägarnas årliga rapportering om dammsäkerhet för klassificerade dammar, > på förfrågan deltagit vid möten mellan länsstyrelser, dammägare m.fl. > anordnat handläggarträffar, och > gett ekonomiskt stöd till länsstyrelsernas handläggare för deltagande i dammsäkerhetsutbildningar. Svenska kraftnäts uppföljning visar att sedan 2015 har > konsekvensutredningar upprättats för dammar vid ca 1000 anläggningar, > beslut om dammsäkerhetsklass A, B eller C har fattats för dammar vid ca 375 anläggningar, och > beslut om att samtliga dammar ska vara utan dammsäkerhetsklass (U) har fattats för ca 375 anläggningar. Svenska kraftnät konstaterar att länsstyrelsernas arbete med att fatta beslut om dammsäkerhetsklass kommit långt vad gäller dammar som av ägarna föreslagits tillhöra en dammsäkerhetsklass. Med ledning av ägarnas förslag på klassificering bedömer Svenska kraftnät att endast ett mindre antal beslut om dammsäkerhetsklass kommer att fattas. Svenska kraftnät har under 2018 inte överfört några medel till länsstyrelserna som bidrag för arbetet med klassificering av dammar. Ansvarig dammägare har i ett 10-tal fall överklagat länsstyrelsens beslut om klass. För tre av dessa fall finns vägledande avgöranden, vilka under året har avgjorts i mark- och miljööverdomstolen efter att berörd länsstyrelse överklagat mark- och miljödomstolens beslut om klass. Avgörandena avser i huvudsak om risken för förlust av människoliv kan betraktas som försumbar eller inte vid dammhaveri. 2.4 Dammägares årliga rapportering om dammsäkerhet Under 2018 tillämpades genomgående de nya rutinerna för årlig dammsäkerhetsrapportering för klassificerade dammar. Svenska kraftnät gjorde en nationell sammanställning av nyckeluppgifter från rapporteringen 4, med fokus på 4 Sammanställning av årlig rapportering avseende 2017, Svenska kraftnät, dnr 2017/3599

6 (12) ägarnas rutiner för egenkontroll. Totalt omfattade rapporteringen 387 5 dammanläggningar med 69 olika ägare i 18 län. Några nyckeldata kring egenkontrollen: > Manualer med rutiner för drift- tillståndskontroll och underhåll finns för 94 % av anläggningarna > Fördjupade dammsäkerhetsutvärderingar har utförts för 73 % av anläggningarna > Rutiner för beredskap och larmning finns för 93 % av anläggningarna Anläggningar där ovanstående uppges saknas har främst dammar i klass C. Svenska kraftnät bedömer att ägarnas efterlevnad av rapporteringskravet har varit god samt att rapporteringsrutinerna har fungerat väl. Verket noterar dock att rapporteringens omfattning och detaljeringsgrad skiljer sig väsentligt mellan olika ägare vad gäller beskrivning av organisation och arbete enligt säkerhetsledningssystem. Svenska kraftnät bedömer att flertalet ägare bör utveckla beskrivningarna kommande år, att bristerna i stor utsträckning hänger samman med hur mogen organisationen är avseende dammsäkerhetsarbete samt om man sedan tidigare arbetar enligt kraft- och gruvindustrins branschriktlinjer eller inte. 3 Beredskap för dammhaveri och höga flöden Svenska kraftnät verkar för att risken för en allvarlig störning på samhället genom dammhaveri eller höga flöden i reglerade vattendrag ska minska. 3.1 Handlingsplan för vidareutveckling av beredskapen för dammhaveri Svenska kraftnäts arbetar i samverkan med branschen och myndigheter med handlingsplanen för vidareutveckling av beredskapen för dammhaveri 2017-2020 6. Svenska kraftnät bedömer att handlingsplanen är ett viktigt verktyg för att vidareutveckla beredskapen för dammhaveri och höga flöden i reglerade älvar, och att samordning och uppföljning av arbetet är avgörande för den fortsatta utvecklingen. Svenska kraftnäts och länsstyrelsernas pådrivande, samordnande och uppföljande roll i implementeringen är därför central. Under 2018 har bl.a. nedanstående aktiviteter genomförts 5 Ett mindre antal av dessa hade av ägaren föreslagits tillhöra en dammsäkerhetsklass, men ännu inte klassificerats av länsstyrelsen vid årsskiftet 2017/2018. 6 Vidareutveckling av beredskapen för dammhaveri. Handlingsplan 2017-2020. 2017-09-19, dnr. 2017/2681

7 (12) > En temadag om lärdomar från händelser och övningar och ett seminarium om vattenhantering vid svåra situationer anordnades. > Larmavtal med SOS Alarm 7 finansierades (ca 1 mnkr) och larmprov av larmberedskapen vid dammhaveri för de stora kraftverksälvarna genomfördes. > En kunskapssammanställning om beredskap för dammhaveri och höga flöden upprättades 8. 3.2 Samordnad beredskapsplanering för dammhaverier Utveckling av samordnad beredskapsplanering för dammhaveri pågår för 19 kraftverksälvar. Under 2018 upprättades planeringsunderlag med översvämningskartor för Helge å och uppdatering genomfördes för Viskan. Projekt för att ta fram planeringsunderlag pågick även för Gullspångsälven/Svartälven liksom en översyn för Luleälven. Verket stödde projekten med ca 1 mnkr. Länsstyrelserna genomförde hösten 2018 sin årliga nulägesbedömning av beredskapen för dammhaveri och höga flöden för vattendrag där gemensamt planeringsunderlag för samordnad beredskapsplanering var framtaget. 2018 års bedömning omfattar 17 vattendrag och avser > aktörers analyser av dammhaverikonsekvenser, > aktörers beredskapsplaner, > regional beredskapsplan, > regional beredskapsövning med fokus på dammhaverier, > information till allmänheten om beredskapsplaneringen samt > styrdokument för älvgruppen. Svenska kraftnät gjorde en nationell sammanställning, se Figur 1, och delgav det till berörda aktörer i syfte att underlätta erfarenhetsåterföring mellan älvarna. Uppföljningen visade att aktörerna längs de större kraftverksälvar har beredskapen för dammhaveri och höga flöden och samverkan i fokus, och att övningar genomförs. Den samlade bedömningen är att arbetet går framåt. Upprättande av styrdokument för älvgrupperna, regionala beredskapsplaner samt utvärdering av och erfarenhetsåterföring från övningar är de huvudsakliga aktiviteterna som genomförts under året. 7 Nationella rutiner för larmning och varning vid dammhaveri, Svenska kraftnät, dnr. 2016/1076 8 Beredskapsplanering för dammhaveri och höga flöden. En kunskapssammanställning från Svenska kraftnät. dnr. 2018/2219

8 (12) Nulägesbedömning 2018 Styrdokument för älvgruppen Kartläggning av objekt som kan påverkas Aktörers konsekvensanalyser Aktörers beredskapsplaner Regional/älvsvis beredskapsplan Regional samverkansövning Information till allmänheten på hemsidor (länsstyrelser) Information till allmänheten på hemsidor (kommuner) 0% 20% 40% 60% 80% 100% Klart Pågår Planerat Ej svar/ej aktuellt Figur 1. Sammanfattande bild av nulägesbedömning 2018 för de vattendrag där planeringsunderlag färdigställts och delgetts berörda aktörer. Med målet att 2019 få överblick över förhållandena även utanför kraftverksälvarna, initierade verket en uppföljning av beredskapen som omfattar landets samtliga dammar med betydande haverikonsekvenser (dammanläggningar med dammar i dammsäkerhetsklass A och B). 4 Forskning, utveckling och kunskapsförmedling Enligt Svenska kraftnäts instruktion ska verket främja forskning och utveckling samt kunskapsförmedling inom dammsäkerhetsområdet. God kunskap och kompetens krävs för att upprätthålla och utveckla dammsäkerheten. Svenska kraftnät finner att det är angeläget för kompetensförsörjningen och kunskapsutvecklingen inom dammsäkerhetsområdet fortsätter på minst dagens nivå. Detta gäller såväl industrins som myndigheternas medverkan och stöd till forsknings- och utvecklingsprojekt, Svenskt vattenkraftcentrum samt nationellt och internationellt kunskapsutbyte. 4.1 Utvecklingsprojekt och internationellt utbyte Verket stödjer tillsammans med vattenkraftföretag Energiforsk AB:s utvecklingsprogram inom dammsäkerhetsområdet. Syftet är att bidra till att kunskap, arbetsmetoder och att kompetens inom området vidmakthålls och utvecklas i landet, samt tillgängliggörs och används.

9 (12) 2018 stödde Svenska kraftnät utvecklingsprojekt och internationellt utbyte med ca 3 mnkr, och medverkade i ett tiotal projekt avseende bl.a. > dammägares bedömning av avvikelser och utvärdering av dammsäkerhet, > strukturell säkerhet hos spruckna betongdammar, > dimensioneringsberäkningar för utskovsluckor, > vattenhantering vid svåra situationer, > dimensionerande läckage och problematik vid anslutningar i fyllningsdammar, > bergerosion i spillfåror, > dammsäkerhet vid miljöanpassning av vattenkraften, > dammsäkerhet i omställningen till ett fossilfritt elsystem, > injekteringsskärmars beständighet och > kunskapssammanställning geofysiska metoder. Stöd lämnades även till omkostnader för ett tiotal examensarbeten och ett tiotal svenska experters medverkan i tekniska kommittéer inom International Commission on Large Dams. 4.2 Högskoleutbildning och forskning - Svenskt Vattenkraftcentrum Svenskt Vattenkraftcentrum, SVC, etablerades 2005 med syftet att bl.a. säkerställa Sveriges kunskaps- och kompetensförsörjning inom området vattenkraft och dammar. Under året startades en ny programperiod för 2018-2020, med SVC i formen av ett kompetenscentrum mellan vattenkraft- och gruvindustri, Energimyndigheten, Svenska kraftnät och högskolor. Kompetenscentrumet bedriver forskning och utbildning för en effektiv och tillförlitlig vattenkraftproduktion och en tryggad dammsäkerhet, som en viktig del av ett uthålligt energisystem. 2018 uppgick verkets stöd till ca 3 mnkr. Ett tiotal projekt relaterade till dammsäkerhet inom forskningsmiljöer vid Kungliga Tekniska Högskolan och Luleå Tekniska Universitet pågick inom områdena > vattenbyggnadshydraulik, > fyllningsdammar, > grundläggning och > konstruktionsteknik.

10 (12) 4.3 Kunskapsförmedling och informationsutbyte Svenska kraftnäts dammsäkerhetsverksamhet förutsätter samverkan med berörda aktörer. Aktiv medverkan i relevanta nätverk och forum, samt på relevanta konferenser, seminarier och utbildningar utgör viktiga inslag i verksamheten. Avsikten är att medverka till att det nationella behovet av information, erfarenhetsoch kunskapsutbyte nationellt och internationellt inom dammsäkerhetsområdet tillgodoses. Genom verksamheten identifieras även behov och områden att prioritera för vidare insatser. Exempel på aktiviteter under året är > Stöd och medverkan i nationellt kunskaps- och informationsutbyte genom Swedish Commission on Large Dams (SwedCOLD), bl.a. arrangerades två temadagar i Stockholm med temat Dammsäkerhet och miljöanpassning respektive Avbördningsanordningar aktuella projekt, luckor och bottenutskov > Stöd och medverkan i internationellt kunskaps- och informationsutbyte genom International Commission of Large Dams (ICOLD) > Deltagande som föreläsare vid fyra dammsäkerhetsutbildningar som arrangerades i samverkan mellan branschföreningar och högskolor > Samverkan med Energiföretagen Sverige i deras arbete med uppdatering av riktlinjer för dammsäkerhet (RIDAS), samt med SveMin i deras motsvarande arbete inom gruvindustrin 5 Klimatförändringar och höga flöden Enligt Svenska kraftnäts instruktion ska verket följa klimatförändringarnas påverkan samt följa och medverka i utvecklingen i landet. Förmågan att kunna hantera höga flöden vid en dammanläggning är en viktig del av dammsäkerheten. Svenska kraftnät, Energiföretagen Sverige och SveMin delar huvudmannaskapet för Riktlinjer för bestämning av dimensionerande flöden för dammanläggningar 9, och samverkar med SMHI inom området. I 2015 års utgåva av riktlinjerna för bestämning av dimensionerande flöden för dammanläggningar tydliggörs användningen av klimatscenarier för dimensioneringsberäkningar i ett föränderligt klimat. Metodiken är numera standard vid beräkning av extrema flöden och översvämningar i landet. 9 Riktlinjer för bestämning av dimensionerande flöden för dammanläggningar. Svenska kraftnät, Svensk Energi och SveMin (2015)

11 (12) Under senare år har dammägare låtit utföra förnyade flödesberäkningar för ett flertal vattenkraftsdammar. Nyare modellgenerationer har använts och även känslighetsanalyser för klimatförändringar har tillkommit i stor utsträckning. 2018 pågick förnyade flödesdimensioneringsberäkningar bland annat för de stora kraftverksälvarna Luleälven, Skellefteälven, Umeälven, Indalsälven och Göta älv. Svenska kraftnät erfar att omräkningen av dimensionerande flöden med dagens moderna modellverktyg och beräkningsansatser på vissa älvsträckor ger högre dimensionerande flöden och nivåer, vilket kan föranleda även nya utrednings- och åtgärdsbehov. Två relaterade utvecklingsprojekt initierades under året; > En uppföljning av hur beräkningsantaganden och resultat förändrats mellan äldre respektive nyare beräkningar med moderna modellverktyg > En uppföljning av hydrologiska och meteorologiska faktorer i flödesdimensioneringsberäkningarna Svenska kraftnät konstaterar att de stora kraftverksälvarna är komplexa system med många dammar som påverkar varandra, och att såväl flödeshantering som förslag på ombyggnadsåtgärder kräver samverkan mellan flera intressenter. För närvarande planeras eller pågår åtgärder för att öka säkerhetsmarginalerna för ett 15-tal av kraftindustrins högkonsekvensdammar. Livslängden för vattenkraftanläggningar och utskov är lång (>50 år) och ombyggnadsåtgärder är mycket kostsamma. Därför är viktiga aspekter i arbetet med att säkerställa dammsäkerheten i ett klimat i förändring: > Framförhållning genom att följa utvecklingen och planera för åtgärder i god tid > Flexibilitet genom att välja flexibla lösningar som kan byggas på vid behov > Marginaler genom att där så är rimligt vid förnyelse (ombyggnadsåtgärder) lägga in extra marginaler för eventuella tillkommande behov under anläggningens livstid. Ett aktuellt exempel där denna strategi tillämpas ges i verkets Klimat- och sårbarhetsanalys 10 för året. Svenska kraftnät konstaterar att riktlinjerna har fått stor spridning även utanför vattenkraft- och gruvindustrin. De tillämpas nu brett av myndigheter t.ex. av > MSB för översvämningskarteringar, > SMHI för regionala flödes- och klimatstudier, samt 10 Klimat- och sårbarhetsanalys 2018. Svenska kraftnät, dnr 2018/654

12 (12) > Boverket i den tillsynsvägledning avseende översvämningsrisker 11 som getts ut 2018. Svenska kraftnät bidrog till arbetet med underlag rörande dammar, dammhaveri och planeringsunderlag. 6 Förslag I syfte att stärka tillsynen och tillsynsvägledningen avseende dammsäkerhet i landet lämnade Svenska kraftnät två förslag i 2016 års rapportering. > Enligt 1 kap. 10a miljötillsynsförordningen (2011:13) ska, i dess lydelse från den 1 januari 2017, den operativa tillsynsmyndigheten, med utgångspunkt i myndighetens tillsynsplan, upprätta och regelbundet uppdatera ett tillsynsprogram för varje verksamhet som är tillståndspliktig enligt vissa kapitel i miljöprövningsförordningen. Svenska kraftnät anser att motsvarande bestämmelse även bör gälla för klassificerade dammar och föreslår att detta införs i miljötillsynsförordningen. Tydliga krav på länsstyrelsens planering av dammsäkerhetstillsyn skulle då kunna kopplas till dammens dammsäkerhetsklass. > Svenska kraftnät föreslår att det bör utredas vad de undantag för riskanläggningar som ges i 6 förordningen (2014:214) om dammsäkerhet, avseende säkerhetsledningssystem och rutiner för egenkontroll, innebär för verksamhetsutövare, tillsynsmyndigheter och tillsynsvägledande myndigheter. För riskanläggningar ställs liknande krav i förordningen (2013:319) om utvinningsavfall, som ligger under miljöbalken 15 kap. I detta sammanhang noteras att Svenska kraftnäts roll som tillsynsvägledande myndighet i frågor om dammsäkerhet endast avser 11 kap. miljöbalken, och således inte inkluderar de aktuella dammsäkerhetskraven i utvinningsavfallsförordningen. Svenska kraftnät vidhåller vikten av ovanstående punkter och anser det viktigt att dessa frågor utreds för att klargöra förutsättningarna.