ABCD KPMG, KPMG Bohlins AB 5 december 2006 Antal sidor: 20 Antal bilagor: 2 2006 KPMG Bohlins AB, the Swedish member firm of KPMG International, a Swiss cooperative. All rights reserved.
Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Inledning 3 3. Revisionsmål 3 4. Metod och avgränsning 3 5. enligt lagstiftning 4 5.1 Förändrad lagstiftning 4 6. Finansiell bedömning 5 6.1 Resultat 7 6.2 Kapacitet 8 6.3 Risk 10 6.4 Kontroll 12 6.5 Sammanfattande bedömning av analysen 13 7. Mål för en god ekonomisk hushållning 13 7.1 Kommunens finansiella mål 13 7.1.1 De finansiella målens relevans 14 7.1.2 Täcker målen in alla relevanta finansiella aspekter? 14 7.1.3 Jämförelse med andra kommuner 15 7.2 Verksamhetsmål 16 7.2.1 Jämförelse med andra kommuner 17 Bilaga 1 Bilaga 2 Enkätsvar från ekonomichefer i kundkommuner Finansiella- och verksamhetsmässiga mål i kundkommuner god ek hush Ask.doc 2006 KPMG Bohlins AB, the Swedish member firm of KPMG International, a Swiss cooperative. All rights reserved.
1. Sammanfattning Under våren 2004 lämnade regeringen en proposition med benämningen God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting. Den antogs i riksdagen hösten 2004. De nya bestämmelserna i kommunallagen gällande god ekonomisk hushållning innebär att budgeten ska innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. Av planen ska framgå hur verksamheten ska finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Kommuner och landsting ska för verksamheten ange mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. För ekonomin ska de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning anges. Budgeten ska också innehålla en plan för ekonomin för en period av tre år. I praktiken blev dessa lagförändringar gällande från 2006 för de flesta kommuner och landsting och så också för Askersund kommun. Det övergripande revisionsmålet för denna granskning har varit att bedöma kommunens arbete med att anpassa och utveckla sin styrning, ledning och uppföljning utifrån lagstiftning om god ekonomisk hushållning. I projektet har ingått en finansiell bedömning, avstämning av finansiella mål och verksamhetsmål samt jämförelser med andra kommuner och företrädesvis kundkommuner till KPMG inom Örebro län, Värmland och Västra Götaland. Från det genomförda projektet gör vi följande sammanfattande kommentarer: Kommunens verksamhet bedrivs med små marginaler. Även relativt små oplanerade förändringar i kostnaderna kan resultera i väsentlig resultatpåverkan samtidigt som intäkterna på kort sikt är svårpåverkade. Verksamhetens kostnader ökar medan skatter och statsbidrag inte ökar i samma takt år 2005, vilket är en oroande utveckling. Kommunen investeringsnivå har varierat under de tre senaste åren Trots att kommunens pensionsskuld ej är utmärkande hög, i förhållande till kommunens storlek, innebär pensionsskulden en begränsning av den framtida möjligheten att bedriva ordinarie verksamhet. Kommunen har en planering för att överbrygga detta det är dock svårt att göra en bedömning om denna planering är tillräcklig. Ekonomistyrningsprocesserna i kommunen kan behöva ses över. Orsakerna till Socialnämndens stora svårigheter att under en följd av år klara budgeten måste göras en ordenlig genomlysning av. En följd av de stora svårigheterna framför allt Socialnämnden haft att klara budgeten var att det finansiella resultatmålet som kommunen fastslagit riskerade att spricka redan detta första år som det gäller. Vi vill därför understryka att en strikt budgetföljsamhet och realistisk budget måste ligga till grund för att målen skall få avsedd verkan. I kommunens delårsrapport 2006 prognostiseras dock ett positivt resultat för kommunen som helhet som överstiger det budgeterade, vilket i hög grad är till följd av ett positivt resultat 1
avseende finansförvaltningen. Enligt prognosen klara man därför att uppnå resultatmålet år 2006 trots stora underskott i nämnderna. I delårsrapporten för 2006 så beräknas inte att kommunen uppnår målet med egenfinansiering av gjorda investeringar. Inte heller målet kring att utrymme ska skapas för kommande pensionsutbetalningar uppnås. Kommunen har en övergripande finansiell analys som grund för de finansiella målen och de finansiella målens koppling till god ekonomisk hushållning. har i budget 2006 inte angett några särskilda övergripande verksamhetsmål med koppling till god ekonomisk hushållning. Följaktligen saknas också i kommunen någon definition av vad god ekonomisk hushållning betyder ur ett verksamhetsperspektiv. Granskningen visar att kommunen inte är ensamma om att sakna detta men flera kommuner har kommit längre och påbörjat en ambition att dels ange tydligare övergripande mål och även att koppla de övergripande verksamhetsmålen till god ekonomisk hushållning. I finns dock ett förslag framtaget på verksamhetsmässiga mål som skall presenteras för budgetberedningen. Då dessa mål fortfarande är under utveckling kan vi i denna granskning ej uttala oss om dess kvalitet. 2
2. Inledning Mot bakgrund av de förändringar som skett av lagstiftningen och revisorernas utökade ansvar har revisorerna i Askersund kommun sett det angeläget att närmare granska hur kommunen arbetar och planerar för att efterleva den nya lagstiftningen. Särskilt viktigt bedömer revisorerna det att få en fördjupad bedömning av kommunens finansiella situation och inriktning framåt i tiden. KPMG har fått i uppdrag att granska hur Askersund kommun planerar och arbetar för att efterleva den nya lagstiftningen om god ekonomisk hushållning. 3. Revisionsmål Det övergripande revisionsmålet för granskningen har varit att bedöma kommunens arbete med att anpassa och utveckla sin styrning, ledning och uppföljning utifrån lagstiftning om god ekonomisk hushållning. I granskningen har följande aktiviteter att genomförts: Kartläggning av vilka mål som är fastställda i budget 2006 med koppling till god ek. hushållning Kartläggning av vilka riktlinjer el. motsvarande för uppföljning och rapportering som är beslutade med anledning av detta till kommunstyrelse och/eller kommunfullmäktige En övergripande finansiell bedömning av kommunen och jämförelse med andra kommuner En bedömning av kommunens planering och finansiella mål utifrån den finansiella bedömningen och jämförelsen. 4. Metod och avgränsning Som underlag för projektets genomförande har vi tagit del av kommunens mål och riktlinjer, budgethandlingar och kommunens resultatredovisning under en 3 års period. Jämförande nyckeltasstudier har genomförts med stöd av nationella nyckeltal. Intervjuer har genomförts med nyckelpersoner som stöd för projektet. 3
5. enligt lagstiftning Enligt 8 kap. 1 kommunallagen skall kommuner och landsting ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. I förarbetena till Ny kommunallag (prop. 1990/91:117) gjordes bedömningen att det inte var meningsfullt och inte heller möjligt att i detalj ange vad som är att betrakta som god ekonomisk hushållning. Det angavs dock att en kommun eller ett landsting med i princip obegränsad livslängd inte bör förbruka sin förmögenhet för täckande av löpande behov. Det angavs vidare att det normalt inte kan anses vara en god ekonomisk hushållning att finansiera löpande driftkostnader med lån och att en god ekonomisk hushållning bör vara att de löpande intäkterna täcker de löpande kostnaderna. Vidare framhölls det att i begreppet god ekonomisk hushållning även ingår att verksamheten skall utövas på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. Under början av 90-talet försämrades samhällsekonomi och ekonomin i kommuner och landsting. Detta ledde fram till en förändrad lagstiftning med nya krav på kommunerna om balans. Med balanserad budget avsågs enligt 8 kap. 4 tredje stycket kommunallagen att budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om kostnaderna översteg intäkterna under ett år skulle det negativa resultatet regleras under de närmaste två följande åren. För att undvika ett sådant återställande ställdes krav på synnerliga skäl. Enligt prop. 2003/04:105 om i kommuner och landsting har sedan balanskravet trädde i kraft år 2000 kommunernas och landstingens intresse riktats mot balanskravet i stället för mot det övergripande och mer långsiktiga kravet på en god ekonomisk hushållning. Under åren 2002 och 2003 har andelen kommuner och landsting med positiva resultat minskat, vilket föranleder att man i propositionen framhåller det mer långsiktiga målet om en god ekonomisk hushållning. Utöver denna försämring av kommuner och landstings resultat pekar propositionen på risker för att kommuner och landstings kostnader komma att öka genom att antalet äldre personer blir fler, vilket leder till ökade behov av insatser inom främst vård och omsorg. Utöver detta tillkommer att de kommunala pensionsutbetalningarna kommer att öka. Varför det är nödvändigt att kommuner och landsting är väl förberedda för att kunna möta de växande behoven. 5.1 Förändrad lagstiftning De nya bestämmelserna i kommunallagen gällande god ekonomisk hushållning innebär att budgeten ska innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. Av planen ska framgå hur verksamheten ska finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Kommuner och landsting ska för verksamheten ange mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. För ekonomin ska de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning anges. Budgeten ska också innehålla en plan för ekonomin för en period av tre år. 4
Kravet på mål och riktlinjer i lagstiftningen är nytt. I propositionen betonas att det är viktigt att mål och riktlinjer uttrycker realism och handlingsberedskap samt att de kontinuerligt utvärderas och omprövas. I propositionen sägs också att det måste finnas ett klart samband mellan resursåtgång, prestationer, resultat och effekter. Det kräver en utvecklad planering med framförhållning och handlingsberedskap, tydliga och mätbara mål samt en rättvisande och tillförlitlig redovisning som ger information om avvikelser gentemot uppställda mål. Nytt är också att förvaltningsberättelsen ska innehålla en utvärdering av om resultatet är förenligt med de mål fullmäktige beslutat om. I den plan som nämns ovan ska det enligt de nya reglerna anges en tydlig ambitionsnivå för kommunens finansiella utveckling. Exempel på vad som kan ingå i den finansiella målsättningen är resultatkrav med anledning av framtida kapacitetsbehov med nuvarande service. Resultatkravet bör ligga på en nivå som konsoliderar ekonomin. Andra exempel på mål är skuldsättningen på kort och lång sikt, soliditet samt hur investeringar och pensioner ska finansieras. Nivån på betalningsberedskapen nämns också som exempel på mål i propositionen. Risker och osäkerhetsfaktorer bör vägas in i målen, till exempel för borgensåtaganden för egna bolag. Risken för att behöva gå in och täcka förluster i företagen bör kalkyleras och ingå i den finansiella målsättningen. I de förändrade reglerna ingår även att tidsfristen för att återställa ett negativt resultat förlängs från två år till tre år. Däremot stärks kravet på återställande genom att fullmäktige ska anta en åtgärdsplan som ska täcka hela underskottet. Beslut om en reglering av underskottet ska tas senast i budget det tredje året efter det år då underskottet uppkom. Ytterligare förändringar i kommunallagen gäller upprättande och behandling av delårsrapporten i kommunfullmäktige. I propositionen lyfts fram att delårsrapporten är ett viktigt uppföljningsdokument som är väsentlig för ekonomistyrningen. Genom att fullmäktige behandlar delårsrapporten förbättras fullmäktiges möjligheter till bedömning av det ekonomiska läget och förmågan att upprätthålla en god ekonomisk hushållning under löpande verksamhetsår. Med en behandling av fullmäktige markeras också delårsrapportens politiska betydelse för den ekonomiska förvaltningen. Förändringen innebär därför att delårsrapporten skall behandlas av fullmäktige. Den förändring i lagstiftningen som har en direkt koppling till revisorernas arbete gäller bedömning av kommunens resultat i delårsrapport och årsbokslut. Förändringen innebär att revisorerna ska göra skriftliga bedömningar om resultaten i delårsrapporten och årsbokslutet är förenliga med de mål fullmäktige beslutat om i budget och plan. Bedömningarna ska biläggas delårsrapport och årsredovisning. En av avsikterna som nämns i propositionen med denna förändring är att genom i lag införa en sådan skyldighet stärka revisionens ställning. 6. Finansiell bedömning För att kartlägga och analysera resultat, utveckling och ställning i kommunen har vi utgått ifrån en finansiell analysmodell som benämns RK-modellen. Målsättningen har varit att utifrån denna identifiera eventuella finansiella möjligheter och problem och därigenom försöka klargöra om kommunen har en god ekonomisk hushållning som föreskrivs i kommunallagen. 5
Den finansiella analysmodellen bygger på fyra perspektiv: Det finansiella resultatet, kapacitetsutvecklingen, riskförhållanden samt kontrollen över den finansiella utvecklingen. Aspekterna resultat kapacitet och risk kontroll utgör hörnstenar i modellen. RK-modellen: Fyra aspekter vid finansiell bedömning Vilken balans har kommunen haft över sina intäkter och kostnader under året och över tiden? Resultat Kapacitet Vilken kapacitet har kommunen att möta finansiella svårigheter på lång sikt? Föreligger några risker som kan påverka kommunens resultat och kapacitet? Risk Kontroll Vilken kontroll har kommunen över den ekonomiska utvecklingen? Det finansiella resultatet Årets resultat och dess orsaker kartläggs. En eventuell obalans, det vill säga att kostnaderna överstiger intäkterna eller att en rörelseriktning mot obalans sker, är en varningssignal. Under detta perspektiv analyseras också investeringar och deras utveckling. Kapacitet Den andra aspekten benämns kapacitet eller långsiktig betalningsberedskap. Här redovisas vilken finansiell motståndskraft kommunen har på lång sikt. Riskförhållanden Med tredje aspekten risk avses hur kommunen är exponerad finansiellt. En god ekonomisk hushållning innefattar att kommunen i kort och medellångt perspektiv inte behöver vidta drastiska åtgärder för att möta finansiella problem. Här analyseras också borgensåtagande och kommunens samlade pensionsskuld. Kontroll Med den fjärde aspekten kontroll avses hur upprättade finansiella målsättningar och planer följs. En god följsamhet mot budget är uttryck för god ekonomisk hushållning. För att närmare belysa kommunens finansiella situation och förutsättningar har vi försökt analysera respektive perspektiv med hjälp av ett antal finansiella nyckeltal. 6
6.1 Resultat Kommunens resultat under perioden 2000-2005 framgår av diagrammet nedan. Från och med år 2000 infördes det s k balanskravet. I 2001 års redovisade resultat inkl extra ordinära poster ingår en bokförd realisationsförlust på 7,5 Mkr som en följd av fastighetsförsäljningar till det av kommunen helägda, Askersundsbostäder AB. I 2002 års redovisade resultat inkl extra ordinära poster ingår kommunens erhållna bidrag om 15 Mkr från kommundelegationen. I den prognos som lämnades i samband med delårsrapporten för 2006 prognostiseras ett resultat på + 12.6 Mkr. Det kan dock noteras att verksamheternas nettokostnader prognostiseras till -10,3 Mkr men att detta uppvägs genom ett överskott på finansförvaltningen. 25 20 15 Exkl extra ord poster Inkl extra ord poster Mkr 10 5 0-5 2000 2001 2002 2003 2004 2005-10 För att få en bredare belysning av kommunens resultatutveckling har vi valt att närmare studera hur kommunens intäkter via skatter och statsbidrag och kostnader utvecklat sig. Tabellen visar den årliga procentuella förändringen av kommunens intäkter via statsbidrag samt hur detta påverkar nettokostnadsutvecklingen. Skatte- och nettokostnadsutveckling Förändring i procent 2002 2003 2004 2005 Skatter och statsbidrag 4,8 % 4,3 % 4,1 % 3,6 % Nettokostnadsutveckling 5,6 % 3,6 % 2,0 % 4,7 % Som framgår av tabellen har kommunen under perioden haft en något minskande skatteutveckling men fram till och med 2004 följdes det också av en minskande nettokostnadsutveckling. Den förändring som skedde 2005 är oroande eftersom ökningen av skatter och statsbidrag är lägre jämfört med 2004 samtidigt som nettokostnadsökningen är större än 2004. Den främsta slutsats som kan dras är att kommunen måste ha en beredskap för att kunna hantera även kortsiktiga intäktsvariationer. 7
Driftskostnadsandel Procentandel av skatteintäkter och 2003 2004 2005 statsbidrag Nettokostnad för verksamheten 95 % 97 % 96 % Nettokostnad inkl avskrivningar och finansnetto 100 % 101 % 100 % Driftskostnadsandel är ett mycket vanligt förekommande sätt att presentera hur stor del av kommunens intäkter som åtgår till löpande kostnader respektive till kommunens totala kostnader. har legat runt 100 % under den redovisade perioden. Nyckeltalen pekar på att kommunens marginaler för oförutsedda eller kostnader av engångskaraktär är mycket små. För att kommunen ska ha möjlighet att klara de fastställda finansiella målsättningarna, såsom att resultatet ska uppgå till minst 2 % av skatter och statsbidrag, krävs att nettokostnadsandelen, i framtiden, inte kommer upp i de nivåer som sammanställningen visar. 6.2 Kapacitet Nettoinvesteringar Måttet visar vilken investeringsvolym kommunen hållit under senare år, beloppet realteras till avskrivningar och intäkter och statsbidrag (verksamhetsvolymen). 2003 2004 2005 Investeringar i Mkr 24 15 22 I förhållande till avskrivningar 172 % 105 % 150 % Eftersom investeringar har en koppling till förmågan att långsiktigt upprätthålla verksamhet bör man helst följa en längre tid än tre år. Ovanstående siffror visar dock att kommunen under åren 2003-2005 har haft vissa svårigheter med att hålla en jämn nivå på investeringarna. Det förhållande att investeringarna med viss marginal överskrider avskrivningarna indikerar dock att anläggningarnas värde bibehålls med hänsyn till inflationseffekt och den tekniska utvecklingen men några helt säkra slutsatser kring detta kan inte dras utan att ta hänsyn till de befintliga anläggningarnas ålderssammansättning. Ju äldre dessa är desto dyrare torde det vara att reinvestera i anläggningarna i förhållande till de ursprungliga anskaffningsvärdena. 8
Vidare är det självklart svårt att bedöma kommunens investeringsnivå. Det är, enligt vår uppfattning, väsentligt att det faktiska investeringsbehovet/planen ingår som en parameter i kommunens egen övergripande finansiella analys. I budget 2006 finns också kommande investeringsbehov med som en parameter i den analys som gjorts avseende god ekonomisk hushållning. Här framgår tydligt vikten av att ekonomiskt utrymme skapas för att ge möjligheter till det framtida investeringsbehovet i kommunen. Soliditet Måttet sätter eget kapital i förhållande till balansomslutningen och skall visa på kommunens långsiktiga finansiella handlingsutrymme. Förändring i 2002 2003 2004 2005 procent Redovisad soliditet 53 52 53 49 Soliditet inklusive pensionsskuld -6-7 -10-10 Av diagrammet nedan framgår kommunens utveckling av soliditeten inklusive den totala pensionsskulden sedan förändringen av redovisning av pensionsskulden genomfördes 1998. Här framgår att den negativa trenden bröts år 2002 då det skedde en förbättring av soliditeten vilket påverkades av det positiva resultatet som kommunen då hade. År 2003 vänder dock trenden nedåt igen för att senaste två åren ligga på -10 %. Soliditet inkl alla pensionsåtaganden 10 5 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005-5 -10-15 9
Vid en jämförelse med andra kommuner, nedan, kan konstateras att s soliditet inkl pensionsåtagande ligger på en något bättre nivå än flera av jämförelsekommunerna men då soliditeten är negativ kan det dock inte betraktas som en tillfredställande nivå. 50 Soliditet inkl. pensionsåtaganden 40 30 20 10 2002 2003 2004 2005 0-10 -20-30 -40 Arvika Askersund Bengtsfors Grums Hammarö Hällefors Karlskoga Kristinehamn Storfors Torsby Övriga kommuner, <12 500 inv Hela riket 6.3 Risk Inom riskbegreppet kan flera områden inom kommunen belysas. Vi har valt att närmare studera kommunen pensionsåtaganden. Pensionsåtagande 2003 2004 2005 Redovisad 6 726 7 000 8 933 pensionsskuld Ansvarsförbindelse 187 926 194 148 198 978 Total pensionsskuld 194 663 201 168 207 902 Pensionsskuld per invånare 16 870 17 528 18 140 Sammanställningen visar att kommunens pensionsskuld per invånare ökar något varje år. 10
Diagrammet, nedan, visar att kommunen har en jämförelsevis normal pensionsskuld per invånare jämfört med övriga kommuner och riket. Vi kan möjligen se en tendens att kommuner som haft en befolkningsminskning fått en större skuldbörda per invånare jämfört med kommuner som ökat eller behållit sin befolkningsnivå. En annan förklaring till skillnader är att några kommuner gjort särskilda avsättningar för att minska åtagandet. I har avsättningar gjorts dock i begränsad omfattning. Pensionsskuld per invånare Total pensionsskuld per invånare 25 000 20 000 Kr/inv 15 000 10 000 5 000 2003 2004 2005 Arvika Askersund Bengtsfors Grums Hammarö Hällefors Karlskoga Kristinehamn Storfors Torsby Övr. kommuner <12 500 inv Hela riket Känslighetsanalys Händelse/förändring Ränteförändring 1 % Lönekostnaden (exkl PO) 1 % Bruttokostnaden 1 % Avgiftsförändring 5 % (ökning) Utdebitering 1 kr Effekt i Mkr 0,1 Mkr 2,2 Mkr 5,1 Mkr 4,7 Mkr 16 Mkr Måttet visar effekten på kommunens resultat vid vissa händelser. Det tydliggör bl a hur stora kostnadsslagen är i förhållande till varandra men också hur relativt små kostnadsavvikelser som exempelvis en oplanerad löneökning kan få betydande konsekvenser för kommunens resultat, eftersom de ekonomiska marginalerna i verksamheten är små. 11
6.4 Kontroll Nedanstående nyckeltal visar nämndernas nettoavvikelser i förhållande till budget under de senaste 3 åren. Vi kan här konstatera att Socialnämnden har uppvisat mycket stora underskott under de senaste åren. 3000 1000 2003 2004 2005-1000 -3000 Tkr -5000 Kommunstyrelsen Tekniska nämnden Byggnadsnämnden Kultur- och fritidsnämnden Barn- och utbildningsnämnden Socialnämnden Miljö- och hälsoskyddsnämnden -7000-9000 Av diagrammet framgår att under den aktuella tidsperioden har socialnämnden haft betydande svårigheter att klara sin av kommunfullmäktige tilldelade budgetram. Övriga nämnder har till övervägande delen positiva avvikelser under perioden. För 2006 prognostiseras också ett betydande underskott för socialnämnden. Vi menar att kommunen måste analysera orsakerna till dessa återkommande underskott för att utreda om socialnämndens underskott är en följd av bristande budgetföljsamhet och verksamhetsanpassningar efter de ekonomiska förutsättningarna eller om fördelningen som görs av budgetramen ej är rimlig utifrån verksamheternas behov. Vi vill också understryka att kommunens finansiella målsättning inte får avsedd effekt om avvikelser i denna omfattning även fortsättningsvis uppstår. 12
6.5 Sammanfattande bedömning av analysen Vår analys syftar till att ge en övergripande indikation om tillståndet i de undersökta kommunerna utifrån ett antal nyckeltal med koppling till den s k RK-modellen. Det är förhållanden i den enskilda kommunen som avgör hur relevanta nyckeltalen är för just den undersökta kommunen, i detta fall Askersund. Ju bättre den underliggande ekonomiska analysen är av kommunen desto lättare är det att bedöma nyckeltalen. Även om nyckeltalen alltså har vissa begränsningar kan i ändå några slutsatser dras: Kommunens verksamhet bedrivs med mycket små marginaler. Även relativt små oplanerade förändringar i kostnaderna kan resultera i väsentlig resultatpåverkan samtidigt som intäkterna på kort sikt är svårpåverkade. En positiv utveckling avseende verksamheternas nettokostnader är en viktig faktor för att klara de fastställda finansiella målsättningarna och därmed god ekonomisk hushållning Kommunen tycks ha en förhållandevis låg investeringsnivå. Detta kan vara en indikation på att ett investeringsbehov successivt ackumulerats under åren. Ekonomistyrningsprocesserna i kommunen kan behöva ses över. Socialnämnden har under en längre tidsperiod haft betydande avvikelser emot budget. 7. Mål för en god ekonomisk hushållning De nya bestämmelserna i kommunallagen gällande god ekonomisk hushållning innebär att budgeten ska innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. Av planen ska framgå hur verksamheten ska finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Kommuner och landsting ska för verksamheten ange mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. För ekonomin ska de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning anges. Budgeten ska också innehålla en plan för ekonomin för en period av tre år. 7.1 Kommunens finansiella mål I budget 2006 och plan för 2007-2008 har kommunen fastställt följande finansiella mål: Kommunens ekonomiska planering ska präglas av långsiktighet och utgå från god ekonomisk hushållning vilket innebär att varje generation skall bära sina kostnader för sin konsumtion Det är ekonomin som sätter gränser för verksamhetens omfattning Det egna kapitalet skall skyddas mot inflation 13
Lånefinansieringar av investeringar skall undvikas och begränsas till den s k affärsverksamheten (vatten avlopp mm) Utrymme ska skapas för sparande till kommande pensionsutbetalningar motsvarande minst 1,5 % per år av kommunens pensionsskuld På sikt ska kommunen redovisa årliga resultat som motsvara minst 2 % av skatteintäkter och generella statsbidrag. De finansiella målen uttryckt i kronor skall formuleras i samband med fastställande av budget och verksamhetsplan. I en praxisstudie 1 som nyligen har genomförts baserat på 2006 års budgetdokument i 65 kommuner och landsting, konstateras att drygt hälften av dessa presenterar en definition av begreppet god ekonomisk hushållning. Vidare redovisar ca 70 % (varav hälften av dessa med tydlig struktur) en finansiell analys som bygger på den finansiell rapportering och andra relevanta dokument. Praxisstudien är genomförd av Björn Brorström, professor på Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet och Hans Petersson, koncernredovisningschef i Göteborgs Stad. 7.1.1 De finansiella målens relevans Det är vanligt förekommande bland andra kommuner att någon form av resultatmål fastställts. Resultatmålen brukar vanligen ligga mellan 2-3 % av skatter och statsbidrag. Resultatmålet ska bygga på en individuell analys av den egna kommunens ekonomi och förutsättningar d v s det är viktigt att det inte blir en procentsats som skapas av praxis inom kommunsfären. Som sådant är ett resultatmål relevant, men om just 2 % utgör god ekonomisk hushållning i, med utgångspunkt från det finansiella läget, låter sig inte enkelt bedömas med given information. Vi kan dock konstatera att det finns en analys bakom procentsatsen och att man slår fast i budgetdokumentet att det är här man bör ligga för att ha möjligheter att uppnå god ekonomisk hushållning. Investering med egna medel pekar på en ambition att inte öka kommunens skuldsättning för drastiskt vilket mot bakgrund av vår övergripande analys förefaller vara en helt rimlig målsättning. Det är väsentligt att det finns en långsiktig plan för kommande investeringsbehov i kommunen. Denna plan ska vara en av parametrarna som påverkar vilket årligt resultat kommunen bör ha för att uppnå en god ekonomisk hushållning. Enligt budgetdokumentet finns en sådan plan. 7.1.2 Täcker målen in alla relevanta finansiella aspekter? Det är upp till varje kommun att formulera sina egna finansiella mål för god ekonomisk hushållning. Lagstiftarens utgångspunkt är att varje generation kommunmedborgare själv skall bära sina kostnader. Detta innebär att det löpande överskottet skall kunna finansiera motsvarande 1 - en praxisstudie av riktlinjer och mål av betydelse för en god ekonomisk hushållning 14
service även för nästkommande generation. Detta och vad som i övrigt är att betrakta som god ekonomisk hushållning skall enligt lagstiftaren vara underlag för målen, som självklart skall vara individuellt anpassade efter den enskilda kommunens förhållanden och därmed också beakta de risker och osäkerhetsfaktorer som i övrigt kan finnas. Resultatrelaterade mål med syfte att konsolidera kommunens ekonomi och därmed upprätthålla servicenivån bör rimligen ingå bland målen. Mål med bäring på kommunens skuldsättning och soliditet är ytterligare en kategori mål som bör tas fram liksom även hur finansieringen av investeringar och pensionsskulden skall ske, normalt är relevanta mål. Slutligen kan nämnas de investeringsrelaterade målen. I Brorströms praxisstudie identifieras 200 olika finansiella mål varav 40 % är resultatrelaterade, 22 % relaterade till investeringar, likaledes 22 % är kopplade till soliditeten eller långsiktig betalningsförmåga och 5 % avser olika likviditetsmål. Resterande 12 % avser övriga typer av mål såsom kontrollrelaterade mål och mål för den kommunala utdebiteringen. De mål som satts upp av tillhör kategorin resultatmål och kapacitetsrelaterade mål. Av detta följer att kommunens mål tar sikte på den långsiktiga betalningsberedskapen eller soliditeten. Vi kan även notera att genom att klara de finansiella målsättningarna så ska förutsättningar skapas för finansiering av pensionsskulden framöver. Enligt praxisstudien är en viktig förutsättning för att kunna definiera kvalitativa finansiella riktlinjer och mål av styrande karaktär att det i botten finns en tolkning och beskrivning av vad som avses med god ekonomisk hushållning i den enskilda kommunen. De ackumulerade budgeterade resultaten den kommande treårsperioden uppgår till 27,1 Mkr. Det når upp till fullmäktiges mål vilket innebär att det egna kapitalet inflationsskyddas, att utrymme skapas för sparande till pensioner motsvarande 1,5 % av pensionsskulden samt att investeringarna inom den skattefinansierade verksamheten finansieras med egna medel står det i kommunens budgetdokument för år 2006. Vi tolkar skrivningen som att detta är kommunens egen definition på god ekonomisk hushållning. Vi kan konstatera att i 2006 års budget har kommunen ej nått upp till de egna finansiella målen. Enligt budgetdokumentet är önskvärt resultat enligt målsättningen 14,8 Mkr medan budgeterat resultat är 7,1 Mkr vilken innebär en differens på 7,7 Mkr. Enligt budgeten skall detta hämtas in under 2007 och 2008 vilket innebär att man totalt sett under dessa tre år når upp till den finansiella målsättningen. En förutsättning för att klara denna målsättning är att kommunen håller de ekonomiska ramarna. 7.1.3 Jämförelse med andra kommuner I projektet har vi genomfört en enklare enkätundersökning med ekonomcheferna i de kundkommuner (10 st.) som vi arbetar med utifrån Karlstad och Örebro. Resultatet i sin helhet redovisas i bilaga 1. Enkätundersökningen visar att samtliga kommuner i budget 2006 fastställt finansiella mål för kommunen med inriktningen att uppnå en god ekonomisk hushållning. I bilaga 2 redovisas de mål som respektive kommun fastställt. De mål som kommunerna anger uttrycks vanligen som 15
resultatmål. Flera av kommunerna anger som mål att resultatet skall uppgå till minst 2 % av skatteintäkter och statsbidrag. Hantering av låneskuld och former för att investera berörs av samtliga kommuner, men uttrycks på olika sätt. Av de tillfrågade kommunerna är det endast tre av 10 som i någon form ger uttryck för mål som har en koppling till nuvarande och kommande pensionskostnader. I enkäten har vi även frågat om kommunen har för avsikt att förändra de finansiella målen i budget 2007. Svaren från kommunerna varierar med en viss övervikt för kommuner som avser att ytterligare förändra de finansiella målen. Huvuddelen av kommunerna uppger i enkäten att man som grund för fastställandet av de finansiella målen genomfört en särskild analys av den egna kommunens förutsättningar. I de flesta kommunerna uppges denna analys också varit föremål för en politisk behandling. Vår enkät visar dock att det varierar bland kommunerna vilka delar som särskilt analyserats som grund för målarbetet. Intrycket vi får är att det är bedömningar av intäktsutvecklingen och investeringsbehovet som dominerar i kommunernas analyser i förhållande till pensionsskuld och framtida behov av service och tjänster. Den förändrade lagstiftningen och kraven på att tydligare ge uttryck för mål inom kommunen tycks dock inte i någon större utsträckning lett till någon förändring i kommunernas budgetprocesser. Däremot finns en viss tendens i svaren till att genomförandet av budgetprocessen för 2007 förändrats. Någon förändring av rapporterings- och uppföljningsrutiner i kommunerna med anledning av den förändrade lagstiftning tycks dock inte vara aktuell. Här uppger i princip samtliga att rutinerna för ekonomisk uppföljning inte kommer att ändras. 7.2 Verksamhetsmål Kommuner och landsting ska för verksamheten ange mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Kravet på mål och riktlinjer i lagstiftningen är nytt. I propositionen betonas att det är viktigt att mål och riktlinjer uttrycker realism och handlingsberedskap samt att de kontinuerligt utvärderas och omprövas. I propositionen sägs också att det måste finnas ett klart samband mellan resursåtgång, prestationer, resultat och effekter. Detta kräver en utvecklad planering med framförhållning och handlingsberedskap, tydliga och mätbara mål samt en rättvisande och tillförlitlig redovisning som ger information om avvikelser gentemot uppställda mål. Verksamhetsperspektivet i den nya lagstiftningen tar med andra ord sikte på kommunernas förmåga att bedriva sin verksamhet på ett kostnadseffektivt och ändamålsenligt sätt. Vi har tidigare kunnat konstatera att kommunen i budgetdokumentet för 2006 har en definition av vad god ekonomisk hushållning betyder för de finansiella målen och inriktningen. I budgeten finns verksamhetsmål angivna men dessa är ej på något sätt kopplade till en definition av vad god ekonomisk hushållning betyder ur ett verksamhetsperspektiv. Enligt kommunens ekonomichef finns dock ett förslag till budgetberedningen på verksamhetsmål som avser budget 2007. 16
Inom de olika nämnderna finns olika typer av mål angivna och vårt intryck är att det generellt är svårt att av kommunens budget läsa ut vilket som är de olika nämndernas uppdrag och mål samt vilka prestationer man ska uppnå och med vilken kvalitet. Sättet att ge uttryck för uppdrag och mål skiljer sig också åt mellan nämnderna, vilket försvårar för läsaren och rimligen även försvårar en uppföljningen av målen. Av den praxisstudie som genomförts bland 65 kommuner och landsting som vi tidigare hänvisat till framgår att det är ca 20 % som i sina budgetdokument på något sätt definierar vad som avses vara god ekonomisk hushållning ur ett verksamhetsperspektiv. Det finns två lite större inriktningar som dominerar. Den första är de kommuner och landsting som lägger tyngdpunkten på att lyfta fram att kommunens eller landstingets resurser skall användas kostnadseffektivt och ändamålsenligt i verksamheten. Den andra är de kommuner och landsting som anser att god ekonomisk hushållning ur ett verksamhetsperspektiv är att verksamhetsmålen uppnås. Drygt 70 procent av kommunerna och landstingen redovisar dock övergripande verksamhetsmässiga mål. 15 procent relaterar ett eller flera av dessa övergripande verksamhetsmässiga målen till god ekonomisk hushållning. Det innebär att merparten av kommunerna och landstingen upprättar övergripande verksamhetsmässiga mål i sitt budgetdokument, medan bara ett fåtal tar steget längre och kopplar vissa av dessa mål till god ekonomisk hushållning. Praxisstudien såväl som vår egen jämförelse mellan kundkommunerna visar således att Askersund kommun inte är ensamma om att inte utvecklat denna del i förhållande till den nya lagstiftningen. Flera kommuner har dock kommit längre och påbörjat en ambition att dels tydligare ange övergripande mål och även att koppla de övergripande verksamhetsmålen till god ekonomisk hushållning. Även om detta område av den nya lagstiftningen innehåller flera svårigheter bör även Askersund kommun påbörja ett utvecklat målarbete för att närma sig lagstiftarens ambitioner 7.2.1 Jämförelse med andra kommuner Av de kundkommuner som ingår i detta revisionsprojekt redovisar endast två av de tio tillfrågade kommunerna att man i budget 2006 har angett övergripande verksamhetsmål med en koppling till god ekonomisk hushållning. I övriga kommuner har man arbetat på samma sätt som tidigare med de verksamhetsmål som är angivna på nämndnivå. Definitioner om vad god ekonomisk hushållning betyder ur ett verksamhetsperspektiv saknas i samtliga kommuner. Osäkerheten tycks vara stor bland kommunerna på vilket sätt som man ska ge uttryck för verksamhetsmål och ett vanligt svar är att det pågår ett visst arbete med detta inför budget 2007, och att det eventuellt blir klart till denna budget. De två kommuner som angivit verksamhetsmål i budget 2006 är Arvika och Bengtsfors kommun (se bilaga2). I Bengtsfors kommun har man valt arbetsmodellen att budgetberedningen i dialog med varje nämnd valt två till tre verksamhetsmål som man anser viktigt att prioritera samtidigt som kommunen ska klara de finansiella målen. Genom att kommunen klarar såväl de finansiella målen 17
som de verksamhetsmässiga målen anser man i kommunen att man klarar kopplingen mellan god ekonomisk hushållning och verksamhetsmål. De mål som kommunen antagit är av olika karaktär. Vissa är mer allmänt hållna och anger en inriktning medan andra mål är mer konkreta och anger tydliga mätbara prestationer. I Arvika kommun finns fyra övergripande verksamhetsmål som skall vara styrande för hela organisationen. Målen är av övergripande karaktär och ger inte någon vägledning gällande prestationer eller kvalitet. Inriktningen från Arvika kommun är att god ekonomisk hushållning ur ett verksamhetsperspektiv är att de finansiella målen efterlevs samtidigt som den verksamhetsmässiga inriktningen också efterlevs. Örebro dag som ovan Karin Helin Lindkvist Certifierad kommunrevisor Caroline Depui Auktoriserad revisor 18