Revisionsrapport Delegation av beslutanderätten Härryda kommun 2009-05-25 Hans Gåsste, Certifierad kommunal revisor
2009-05-25 Hans Gåsste
Innehållsförteckning 1 Bakgrund...4 1.1 Uppdrag och revisionsfråga...4 1.2 Avgränsning och metod...4 2 Allmänt om delegering...5 2.1 Ansvar...5 2.2 Beslut - verkställighet...5 2.3 Syftet med delegering av beslutanderätten...5 2.4 Vem kan få delegationsrätt...5 2.5 Anmälan av delegationsbeslut...6 3 Granskningen...6 3.1 Kommunstyrelsen...6 3.2 Miljö och bygglovsnämnden...8 3.3 Den gemensamma IT-nämnden...9 3.4 Överförmyndarnämnden...9 4 Sammanfattning och rekommendationer...10 4.1 Sammanfattning...10 4.2 Rekommendationer...10 3
1 Bakgrund Enligt kommunallagen får en nämnd/styrelse uppdra till utskott, en ledamot/ersättare eller till en anställd i kommunen att besluta på nämndens vägnar i visst, eller en viss grupp av ärenden. Dessutom ger lagen möjlighet att nämnden/styrelsen får ge förvaltningschef rätt att vidaredelegera beslutanderätten till annan anställd inom kommunen. Kommunallagen ger också anvisning om vilka ärenden som inte får delegeras. Det är i första hand ärenden som handlar om mål, inriktning, omfattning och kvalitet av verksamheten. Det anses vara en ren politisk uppgift och att delegera dessa ärenden kan rubba nämndernas övergripande ansvar för verksamheterna. Beslut som fattats med stöd av delegation är juridiskt sätt ett nämndsbeslut dvs. de kan inte ändras av nämnden. För att ett beslut ska vinna laga kraft krävs dock att de anmäls till nämnden. Det skall poängteras att det alltid är nämnden/styrelsen som ansvarar för de fattade delegationsbesluten 1.1 Uppdrag och revisionsfråga Revisorerna i Härryda kommun har uppdragit till Komrev inom Öhrlings Pricewaterhouse Coopers att granska hantering av delegationsbeslut. Revisionsfråga: Fungerar hanteringen av delegationsbeslut på ett tillfredsställande sätt? Kontrollmål: o Är kommunens delegationsordningar ändamålsenlig och anpassade till respektive nämnds organisation? o Finns det fastställda regler och rutiner för återanmälan av delegationsbesluten till respektive nämnd/styrelsen? o Registreras de beslut som fattas med stöd av delegation på ett korrekt sätt? o Anmäls de beslut som fattas med stöd av delegation på ett tillfredsställande sätt. 1.2 Avgränsning och metod Kommunstyrelsen, miljö- och bygglovsnämnden, den gemensamma IT- nämnden samt överförmyndarnämnden omfattas av granskningen. Granskningen har genomförts genom intervjuer med respektive nämnd/styrelses nämndsadministratör. Vidare har jag gjort en genomgång av de aktuella 4
delegationsordningar som finns i de granskade myndigheterna. Jag har också tagit stickprov för att verifiera en korrekt återrapportering i de berörda myndigheterna. Eftersom kommunstyrelsens delegationsordning är mycket omfattande har jag också skickat en enkät till kommunstyrelsens ledamöter och ersättare för att få en uppfattning om hur dessa ser på kommunstyrelsens delegationshantering. 2 Allmänt om delegering 2.1 Ansvar Enlig kommunallagen har de förtroendevalda i kommunens nämnder och styrelser det politiska ansvaret för verksamheten i sin helhet, dvs. beredning, beslut och genomförande. Beslut i kommunallagens mening kan endast fattas av fullmäktige, nämnd/styrelse, partsammansatt organ eller av delegat. Delegaten får fatta beslut i enlighet med kommunallagens delegationsregler i 6 kap 33-38 eller i speciallagstiftningen. Delegaten träder helt i nämndens ställe. Beslut som fattas med stöd av delegation är juridiskt sett ett nämndsbeslut och kan inte ändras av nämnden då beslutet anmäls. Delegatens beslut kan därför överklagas på samma sätt som ett nämndsbeslut. Ansvaret för ett delegationsbeslut vilar alltså alltid på den som har lämnat delegationen, inte på delegaten. 2.2 Beslut - verkställighet I kommunala sammanhang talar man ofta om skillnaden mellan nämndsbeslut och förvaltningsbeslut (verkställighet). Med nämndsbeslut avses beslut fattade av nämnd eller beslut fattade av delegat med stöd av delegering från nämnd. Dessa beslut skall kunna överklagas i enlighet med de regelverks am framgår av kommunallagen och speciallagstiftningen. Med förvaltningsbeslut (verkställighet) avses beslut som får fattas av anställd utan att de normalt anmäls till nämnden. Ett förvaltningsbeslut är normalt ett ställningstagande/beslut som styrs av regler, riktlinjer, arbets- och rutinbeskrivningar som i sin tur redan är beslutade. Ex.vis debitering av avgifter utifrån en redan fastställd taxa, utbetalning av föreningsstöd utifrån ett fastställt regelverk etc. Rena verkställighetsbeslut kan inte överklagas. 2.3 Syftet med delegering av beslutanderätten Delegering innebär dels att styrelsen/nämnderna kan avlastas rutinärenden. Nämnden/styrelsen får då utrymme att lägga större kraft på hantering av betydelsefulla och mer principiella ärenden. Vidare innebär en delegering av beslutanderätten att beslutsvägarna blir kortare och att handläggningen av ärenden kan bli snabbare. 2.4 Vem kan få delegationsrätt Nämnden/styrelsen kan med stöd av kommunallagens regler delegera beslutanderätten till 5
- en grupp av ledamöter och/ eller ersättare inom den egna nämnden, t.ex. ett utskott - enskild ledamot eller ersättare inom nämnden - enskild anställd inom kommunen Man får inte besluta om s.k. blandad delegation. Det innebär att en förtroendevald och en tjänsteman i grupp får rätt att gemensamt fatta beslut. Beslut i grupp är förbehållna förtroendevalda Nämnd/styrelse får ge direktiv och förbehåll till delegat om formerna för beslut. Förvaltningschef kan, efter särskilt beslut i nämnd/styrelse få rätt att vidaredelegera sin beslutanderätt till annan anställd i kommunen. Det betyder att förvaltningschef kan delegera sin beslutanderätt till anställd i någon annan förvaltning. 2.5 Anmälan av delegationsbeslut Alla beslut som fattas med stöd av delegation skall anmälas till nämnden/styrelsen. Ett av syftena med anmälan är att delegationsbesluten skall noteras i respektive nämnd/styrelses protokoll och att de därmed är offentliggjorda så att allmänheten skall ha en möjlighet att överklaga de aktuella delegationsbesluten. Ett annat viktigt syfte är att ledamöterna skall få en fortlöpande information om vilka ärenden som har beslutats genom delegation och om besluten följer de eventuella direktiv eller förbehåll som har lämnats i samband med delegationsbemyndigandet. Beslut som har fattas genom förvaltningschefs vidaredelegation skall anmälas till förvaltningschefen. Denne skall i sin tur anmäla besluten vidare till nämnden/styrelsen. Samtliga delegationsbeslut skall registreras/diarieföras. Besvärstiden för ett delegationsbeslut räknas vanligtvis från det datum då beslutet eller det protokoll där beslutet anmälts till nämnd/styrelse anslagits på kommunens anslagstavla. I myndighetsbeslut, då överklagande sker genom s.k. förvaltningsbesvär, räknas tiden från det att den som berörts av beslutet har fått del av beslutet. 3 Granskningen 3.1 Kommunstyrelsen I Härryda kommun finns en politisk organisation som innebär att kommunstyrelsen är huvudman för kommunens samtliga verksamheter i kommunen. De verksamheter som inte ingår i kommunstyrelsens ansvarsområde är revisionsnämnden överförmyndarnämnden, valnämnden, den gemensamma IT-nämnden samt miljö och bygglovsnämnden. Kommunstyrelsen har tre utskott, socialt utskott, näringslivsutskott och budgetberedning. Dessa har viss beslutsbefogenhet utifrån lämnad delegation i vissa frågor. Det finns också ett antal råd som organisatoriskt sorterar under kommunstyrelsen. Dessa är brottsförebyggande rådet, folkhälsorådet, pensionärsrådet, rådet för funktionshinderfrågor och ungdomsforum. Råden har ingen reell beslutsfunktion utan de 6
utgör ett forum för samråd och gemensamma diskussioner mellan kommunen och de intressegrupper som finns representerade i råden. Huvuddragen i denna politiska organisation har funnits i Härryda kommun sedan 1999. Sammantaget kan konstateras att kommunstyrelsen och dess ledamöter har ett mycket vidstäckt ansvarsområde. Den politiska organisationen måste för att fungera stödjas av en ändamålsenlig förvaltningsorganisation. Dessutom ställer det krav på att det finns system och rutiner för ledamöternas styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten. Kommunstyrelsens delegationsordning är ett av dessa system som är av stor vikt för att stödja den politiska organisationen. I granskningen har jag gått igenom kommunstyrelsens delegationsordning. Den är, på grund av kommunstyrelsens stora ansvarsområde, mycket innehållsrik. Den anger delegationsrätt för samtliga sektorer under kommunstyrelsens ansvarsområde. Delegationsordningen är konstruerad så att kommunstyrelsen med några få undantag har delegerat beslutanderätten till kommundirektören. Denne har sedan av kommunstyrelsen fått rätten att vidaredelegera beslutanderätten till annan inom kommunen. Kommundirektörens vidaredelegation framgår i kommunstyrelsens delegationsordning. I inledningen till delegationsordningen finns ett avsnitt som beskriver delegationsförfarandet i allmänhet och det särskilda delegationsförfarandet som gäller för kommunstyrelsen. Där framgår också att anmälan av beslut till kommunstyrelsen och kommundirektören skall ske genom en särskild rutin. Denna anmälningsrutin består dels av att ärenden anmäls via kommunens dokumenthanteringssystem, dels genom en manuell rapporteringsrutin. Målsättningen är att all rapportering skall ske i kommunens dokumenthanteringssystem. Delegationsordningen tas upp till behandling i kommunstyrelsen varje år. Vid behov aktualiseras den utifrån verksamhets/organisatoriska förändringar. Det administrativa ansvaret för kommunstyrelsens delegationshantering ligger på kanslifunktionen. Revisionsfrågorna Med utgångspunkt från revisionsfrågorna vill jag lämna följande kommentarer: Kommunstyrelsens delegationsordning är ändamålsenlig och anpassad till den politiska organisationens uppbyggnad och struktur. Delegationsordningen uppfyller lagens krav Det finns fastställda rutiner för hur delegationsbesluten skall anmälas både till kommundirektören och till kommunstyrelsen. Anmälan av delegationsbeslut sker på ett korrekt sätt. Delegationsbeslut registreras på ett korrekt sätt vid beslutstillfället ute i sektorerna. 7
Mina kommentarer Den politiska organisationen i Härryda kommun innebär att kommunstyrelsen har ett mycket stort ansvarsområde. Det i sin tur innebär att man måste ha väl fungerande arbetssätt och rutiner för att säkerställa att delegationshanteringen sker på ett ändamålsenligt sätt anpassat till organisationen. Min uppfattning är delegationshanteringen i kommunstyrelsen är väl utvecklad och ändamålsenlig. Dock ställer det stora krav på både förvaltningen och de förtroendevalda. Det måste finnas en acceptans och förståelse för det gällande systemet för att det skall fungera. Delegation är en fråga som ägs av de förtroendevalda baserat på att de har det fulla ansvaret för de beslut som fattas med stöd av delegation. I granskningen har jag skickat en enkät till kommunstyrelsens ordinarie ledamöter och ersättare för att få en bild av hur de uppfattar delegationsförfarandet. 11 ordinarie ledamöter besvarade enkäten. Enkätresultatet finns som bilaga till rapporten. Noterbart är att det i kommunstyrelsen finns uppfattningar som innebär att ett antal ledamöter inte är nöjda med nuvarande system och arbetssätt för delegationshanteringen. Det är därför viktigt att kommunstyrelsen tar upp en fördjupad diskussion och klarlägga uppfattningarna kring de frågeställningar som fanns i enkäten. Målsättningen måste vara att kommunstyrelsens ledamöter i så hög grad som möjligt är enig om kommunstyrelsens delegationsförfarande. Ledamöterna har både en rättighet och en skyldighet att reagera när man anser att något som berör ens politiska ansvarsområde upplevs som otydligt. 3.2 Miljö och bygglovsnämnden Miljö och bygglovsnämnden hanterar miljö och bygglovsärenden med utgångspunkt från den speciallagstiftning som reglerar nämndens ansvar och uppdrag. Nämnden har inget ansvar för förvaltningen utan denna hör till kommunstyrelsens ansvarsområde. De delegationer som beslutats av nämnden utgår i nästan samtliga fall från speciallagstiftningen inom nämndens ansvarsområde. Det finns delegationer som utgår från tryckfrihetsförordningen som gäller utlämnande av handling. Nämndens delegationsordning är uppdelad i två dokument. En för miljö- och hälsoskyddsverksamhetsområde en för bygglovsenhetens verksamhetsområde. I dokumentet för miljö- och hälsoskydd finns en inledande text som förklarar delegationsförfarandet. I delegationsordningarna finns inte angivet hur dessa skall anmälas till nämnden. Dock sker det regelmässigt och på ett korrekt sätt från båda verksamhetsområdens i nämnden. Revisionsfrågorna Med utgångspunkt från revisionsfrågorna vill jag lämna följande kommentarer Nämndens delegationsordning är ändamålsenlig och anpassad till Miljöoch bygglovsnämndens uppdrag och ansvar. 8
Delegationsordningarna uppfyller lagens krav Det finns fastställda rutiner för hur delegationsbesluten skall anmälas till nämnden. Anmälan av delegationsbeslut sker på ett korrekt sätt. Delegationsbeslut registreras på ett korrekt sätt i de verksamhetssystem som stödjer verksamheterna inom nämnden. Kommentar Min uppfattning är att delegationsförfarandet sker på ett korrekt sätt inom nämnden. Dock anser jag att det vore en fördel om det fanns en gemensam delegationsföreteckning för nämnden, inte som idag, uppdelat på två dokument. Dessutom anser jag att nämnden skall tydliggöra hur anmälan av delegationsbeslut skall ske. Detta kan lämpligen göras i en inledning på den gemensamma delegationsordningen med utgångspunkt från den inledande text som finns i delegationsordningen för miljö- och hälsoskydds verksamhetsområde. Avslutningsvis är det viktigt att förvaltningen och nämnden regelbundet för en diskussion om delegationsförfarandet i nämnden. Syftet med den diskussionen är att både nämnd och förvaltning skall känna trygghet i att delegationshanteringen sker på ett korrekt sätt. 3.3 Den gemensamma IT-nämnden Den gemensamma IT- nämnden för Härryda och Bollebygds kommuner har sitt säte i Härryda kommun. Nämnden är inte ett beslutsorgan i normal mening utan den bereder ärenden som lämnas för beslut till respektive kommuns kommunstyrelse. På grund av detta arbetssätt och nämndens roll finns heller ingen delegationsordning upprättad av nämnden. 3.4 Överförmyndarnämnden Revisorerna genomförde under 2008 en övergripande granskning av överförmyndarnämnden. I den granskningen ingick ett avsnitt rörande delegering av beslutanderätten. För överförmyndarnämnden gäller föräldrabalkens regler för delegation. Skillnaden mellan dessa regler och de regler som gäller för den övriga kommunala verksamheten är att delegationsbeslut inte behöver anmälas till nämnden. När det gäller överförmyndarnämndens delegationshantering hänvisar jag till den genomförda granskningen. 9
4 Sammanfattning och rekommendationer 4.1 Sammanfattning Min sammanfattande bedömning utifrån min granskning är att delegationsfrågorna tekniskt och metodmässigt hanteras på ett bra sätt i Härryda kommun. De fastställda delegationsordningarna är ändamålsenliga och stödjer den politiska organisationen på ett bra sätt. Systemen för återrapportering av fattade delegationsbeslut är väl fungerande. Dock framgår det i enkätsvaren från kommunstyrelsens ledamöter och ersättare att det finns frågor kring kommunstyrelsens delegationshantering som behöver diskuteras ytterligare. De svar som lämnats i enkäten ger bilden av att ledamöterna inte har tillräcklig kontroll över och kännedom om de beslut som fattas med stöd av delegation. I fråga 1 framgår att en majoritet anser att det inte delegeras för många beslut till förvaltningen. I fråga 2 anser en majoritet att systemet med förvaltningschefens vidaredelegation är tillfredsställande. Det kan då synas motsägelsefullt att en majoritet i fråga 5 anser att man saknar kontroll och kännedom om de beslut som fattas med stöd av delegation. 4.2 Rekommendationer Med utgångspunkt från granskningen vill jag lämna följande rekommendationer: Kommunstyrelsen bör ta en diskussion om delegationshanteringen med utgångspunkt från resultatet i enkäten. Målsättningen måste vara att samtliga ledamöter och förvaltningen är eniga kring omfattningen av och den praktiska hanteringen av delegationsbesluten i kommunstyrelsen. För att förenkla hanteringen av återanmälan av delegationsbeslut bör detta ske i ärende- och dokumenthanteringssystemet. Miljö- och bygglovsnämnden bör sammanställa sina två delegationsordningar i ett gemensamt dokument. I det dokumentet bör det finnas ett inledande stycke som beskriver delegationsförfarandet i nämnden på ett tydligt sätt. Dessutom är det viktigt att i delegationsordningen fastställa hur delegationsbesluten skall anmälas till nämnden. 10
BILAGA Enkätsvar kommunstyrelsens ledamöter (11 svar av 13) Fråga Ja Nej Vet ej 1. Anser du som enskild ledamot/ersättare i kommunstyrelsen att för många beslut delegeras till förvaltningen? 2 8 1 2. Anser du att systemet med förvaltningschefens rätt till vidaredelegation är tillfredställande? 7 1 3 3. Är du nöjd med det system som finns för återrapporteringen av delegationsbesluten i kommunstyrelsen? 7 3 1 4. Anser du som ansvarig ledamot/ersättare i kommunstyrelsen att du har kontroll och kännedom över de beslut som fattas med stöd av delegation? 3 6 2 5 Anser du att delegationsordningen för kommunstyrelsens är i överensstämmelse med och stödjer arbetet i kommunstyrelsen? 7 1 3 6 Anser du som enskild ledamot/ersättare att det förs en öppen dialog i kommunstyrelsen kring omfattningen och innehållet i kommunstyrelsen delegationsordning? 4 6 1 11
Enkätsvar kommunstyrelsens ersättare (10 svar av 13) Fråga Ja Nej Vet ej 1. Anser du som enskild ledamot/ersättare i kommunstyrelsen att för många beslut delegeras till förvaltningen? 2 7 1 2. Anser du att systemet med förvaltningschefens rätt till vidaredelegation är tillfredställande? 7 2 1 3. Är du nöjd med det system som finns för återrapporteringen av delegationsbesluten i kommunstyrelsen? 5 5 4. Anser du som ansvarig ledamot/ersättare i kommunstyrelsen att du har kontroll och kännedom över de beslut som fattas med stöd av delegation? 3 6 1 5 Anser du att delegationsordningen för kommunstyrelsens är i överensstämmelse med och stödjer arbetet i kommunstyrelsen? 7 1 2 6 Anser du som enskild ledamot/ersättare att det förs en öppen dialog i kommunstyrelsen kring omfattningen och innehållet i kommunstyrelsen delegationsordning? 2 5 3 12