Delegation av beslutanderätten samt fördelning av arbetsbeslut

Transkript

1 Revisionsrapport* Delegation av beslutanderätten samt fördelning av arbetsbeslut Norrbottens läns landsting Mars 2008 Lotta Ricklander, Revisionskonsult Jan-Erik Wuolo, Certifierad kommunal revisor *connectedthinking

2 Innehållsförteckning Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfrågor Revisionsmetod och avgränsning Delegering av ärenden Kommunallagens (KL) bestämmelser kring delegering Registrering av beslut Resultat Landstingsstyrelsens delegationsordning Vidaredelegation från landstingsdirektören Anmälan av delegationsbeslut Landstingsstyrelsens protokoll Beslut fattade av ordföranden och landstingsdirektören Beslut fattade genom vidaredelegation Delegerad beslutsrätt som inte har anmälts under året Fördelning av arbetsbeslut Upphandling av tvätt- och textiltjänster Enkät till förtroendevalda och tjänstemän Enkät till lanstingsstyrelsen och landstingsfullmäktige Enkät till tjänstemän med delegation enligt gällande delegationsordningar Revisionell bedömning Är landstingsstyrelsens delegationsordning ändamålsenlig och anpassad till kommunallagens regelverk? Sker återrapportering av delegationsbeslut i enlighet med styrelsens och kommunallagens regler? Överensstämmer fördelning av arbetsbeslut med kommunallagens intentioner? Hur uppfattas delegation och beslutfattande av ledamöterna i landstingsstyrelsen och landstingsfullmäktige?...17

3 Sammanfattning Revisionen i Norrbottens läns landsting har gett Komrev inom Öhrlings Pricewaterhouse- Coopers i uppdrag att granska hur delegation och fördelning av arbetsbeslut fungerar i landstinget. Syftet med granskningen har varit att granska i vilken omfattning landstingsstyrelsens delegationsordning är ändamålsenlig samt om rapportering av delegationsbeslut görs i enlighet med gällande regler. Syftet har även varit att kontrollera fördelning av arbetsbeslut och tydligheten mellan arbetsbeslut och delegation. En kortfattad enkät har även tillställts landstingsstyrelsen, landstingsfullmäktige och tjänstemän som har beslut på delegation. Nedan sammanfattas de iakttagelser som gjorts under granskningen. Kommunallagens regler ska alltid följas vid delegation. Lagen anger inte tydligt vad som är ett beslut i kommunallagens mening och vad som är verkställighet. Vi bedömer att delegationsordningarna inom två områden inte följer kommunallagens intentioner. Det första området är personal, där framför allt frågor avseende disciplinåtgärder borde anses vara delegationsbeslut. Vi gör även bedömningen att upphandling av varor och tjänster bör finnas med i delegationsordningen, förutsatt att styrelsen vill delegera dessa ärenden. Idag finns endast delegation avseende upphandling av entreprenörer. Vi bedömer att det skulle kunna utarbetas en kortfattat checklista där det framgår vilka uppgifter som ska finnas med då delegationsbeslut anmäls. Detta skulle öka likriktning och förenkling i framtiden. Vi bedömer det vara positivt att fördelning av arbetsbeslut är nedtecknat i särskilt dokument. Detta tydliggör vilket ansvar och roll de olika befattningarna har. Vår bedömning avseende personalfrågor är att disciplinära åtgärder är ovanliga och av stor betydelse för den enskilde. Vidare kräver dessa åtgärder ställningstagande av beslutsfattaren. Därför bör dessa typer av ärenden anses vara beslut i kommunallagens mening, vilket medför att detta skulle delegeras. Enligt landstinget anses enstaka varu- och tjänsteupphandlingar samt ramavtalsupphandlingar som arbetsbeslut (verkställighet). Det finns ingen beloppsgräns angiven för dessa beslut. Ramavtalsupphandlingar är normalt mycket stora upphandlingar där avtalen kan innebär stora kostnader för landstinget under ett antal år. Även varu- och tjänsteupphandlingar kan givetvis vara omfattande. Vi bedömer det ologiskt att upphandling av entreprenader anses vara delegationsbeslut medan 1

4 andra upphandlingar anses vara arbetsbeslut. Vår uppfattning är att all upphandling överstigande visst belopp ska anses vara beslut och ska delegeras. Enkäten till de förtroendevalda visar att framför allt fullmäktigeledamöterna inte har inblick i vad som delegerats till styrelsen. Flera anser även att det borde informeras mer till fullmäktige och att fullmäktige borde besluta i fler frågor. Vi bedömer att det finns ett behov av kunskap avseende delegation och dess betydelse i fullmäktige. Vi noterar vidare att i det fall majoriteten i fullmäktige anser att fler beslut borde fattas av fullmäktige, kan förändring av reglementet göras. Vi noterar även att styrelsen uttrycker önskemål om mer information kring delegationsbesluten. Avseende delegation till tjänstemän från landstingsdirektören, anser de svarande generellt att delegationen fungerar. Vi ställer oss dock lite frågande till detta i vissa avseenden eftersom ett flertal tjänstemän som har delegation, inte anmält något delegationsbeslut som kommit styrelsen till känna under hela

5 1 Inledning 1.1 Bakgrund Enligt kommunallagen (KL) har de förtroendevalda i landstinget det politiska ansvaret för verksamheten i sin helhet. Beslut enligt kommunallagens mening kan bara fattas av landstingsfullmäktige, nämnd, partssammansatt organ eller delegat, det senare med stöd av delegationsreglerna enligt 6 kap. KL eller i enlighet med speciallagstiftning. Lagstiftningen innebär att landstingsstyrelsen t ex kan uppdra till utskott, ledamot/ersättare eller till en anställd i kommunen/landstinget att besluta på styrelsens vägnar. Vissa undantag görs i lagstiftningen, exempelvis får ärenden om mål, riktning, omfattning eller kvalitet inte delegeras. Beslut som fattats med stöd av delegation är juridiskt sett ett landstingsstyrelsebeslut dvs. de kan inte ändras av styrelsen. För att besluten ska vinna laga kraft krävs dock att de anmäls till styrelsen. Revisionen i Norrbottens läns landsting har gett Komrev inom Öhrlings Pricewaterhouse- Coopers i uppdrag att granska hur delegation och fördelning av arbetsbeslut fungerar i landstinget. 1.2 Syfte och revisionsfrågor Granskningen ska ge svar på om: styrelsens delegationsordning är ändamålsenlig, d v s: är anpassad till organisationen uppfyller kommunallagens krav de beslut som fattas med stöd av delegation följer i enlighet med gällande delegationsordning och tillhörande riktlinjer registrerats på ett tillfredsställande sätt anmälts på ett tillfredsställande sätt. Granskningen gäller även de vidaredelegationer som sker från landstingsdirektören till annan anställd samt bedömning av fördelning av arbetsbeslut inom landstinget. 3

6 1.3 Revisionsmetod och avgränsning Insamling och granskning av delegationsordning, regelverk, rutinbeskrivningar, organisationsbeskrivningar, protokoll med bilagor, delegationsbeslut etc. En web-baserad enkät har riktats till: samtliga ledamöter från landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsens ordinarie ledamöter (totalt 69 ledamöter) landstingsdirektören, chefer i landstingsdirektörens stab, divisionschefer, samt länschefer (motsvarande med länsfunktion), totalt 23 personer. Delegationsbeslut under år 2007 har granskats. Intervjuer har genomförts med landstingsdirektören samt dennes stabssamordnare, landstingsstyrelsens sekreterare samt utredare inom divisionen kultur och utbildning. 2 Delegering av ärenden 2.1 Kommunallagens (KL) bestämmelser kring delegering Enligt KL 6 kap. 33 får en nämnd uppdra åt en ledamot, ersättare, utskott eller anställd i landstinget att fatta beslut på nämndens vägar. Viss begränsning av denna rätt finns dock i 6 kap. 34. Där anges att följande ärenden inte får delegeras av nämnden: 1. Ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet, 2. framställningar eller yttranden till fullmäktige eller med anledning av att nämndens eller fullmäktiges beslut har överklagats, 3. ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, 4. vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter. Kommunallagen anger vidare att beslut som fattas på delegering ska anmälas till nämnden, i den ordning nämnden beslutat. (KL 6:35) Nämnden kan även delegera ärendegrupper till förvaltningschef och utöver detta låta förvaltningschefen i sin tur delegera dessa ärenden vidare till annan anställd i landstinget att besluta i hans ställe. (KL 6:37) Dessa beslut ska anmälas till förvaltningschef och även till nämnden. 4

7 Nämnden har inte rätt att göra s k blandad delegering, d v s till t ex ledamot och anställd i förening. I kommunala sammanhang gör man vanligtvis åtskillnad mellan nämndbeslut och förvaltningsbeslut. Med nämndbeslut avses beslut som fattas av nämnd eller av delegat med stöd av delegering från nämnd. Med förvaltningsbeslut avses beslut som får fattas av anställd utan att de normalt anmäls till nämnden. Det rör sig då om verkställighetsbeslut i det löpande arbetet. Någon tydlig gräns mellan de två beslutsformerna är svår att ange. Kommunallagen använder begreppet ren verkställighet i bestämmelserna om överklagande. Enligt 10 Kap. 2 kan nämndbeslut och delegeringsbeslut överklagas medan beslut som är ren verkställighet eller av förberedande art inte kan överklagas. Bestämmelserna anger dock inte vad som i praktiken är delegeringsbeslut och vad som är ren verkställighet. En gräns är att de beslut som fattas i det dagliga arbetet och som styrs av regler, riktlinjer och arbets- och rutinbeskrivningar är ren verkställighet och ingår i gruppen förvaltningsbeslut. Exempel på sådana beslut är debitering av avgifter enligt fastställd taxa eller inköp av varor från leverantör där landstinget tecknat ramavtal. En annan gräns kan dras mot de rättigheter som följer av arbetsrättslig lagstiftning eller kollektivavtal. I dessa fall finns liten eller inget utrymme för att fatta självständiga beslut, som kan hänföras till delegeringsbeslut. Delegering av beslutanderätten har två syften: att avlasta styrelsen/nämnderna rutinärenden för att skapa utrymme för mer omfattande behandling av betydelsefulla och principiella ärenden, att möjliggöra en effektivare verksamhet genom att beslutsvägarna blir kortare och handläggningen snabbare. Delegaten träder helt i nämndens ställe. Beslut som fattas med stöd av delegering är juridiskt sett ett nämndbeslut och kan inte ändras av nämnden i samband med att beslutet anmäls. Det betyder även att delegatens beslut efter anmälan till nämnd kan överklagas på samma sätt som nämndens beslut. Delegeringsordningen bör fortlöpande hållas aktuell och anpassas till nämndens ansvarsområde och förvaltningens organisation. Därför bör den justeras när förändringar sker av ansvarsområdet tex. genom nytillkommande verksamhet eller när förvaltningens organi- 5

8 sation ändras. Lämpligt är att delegeringsordningen åtminstone ses över inför varje nytt år. Ett minimikrav är att den nyvalda nämnden vid inledningen av mandatperioden uppdaterar delegeringsordningen. 2.2 Registrering av beslut I princip bör samma formregler användas för registrering av delegeringsbeslut som för beslut fattade av en styrelse eller nämnd. Detta innebär att de beslut som fattas med stöd av delegering ska dokumenteras. Därför bör varje beslutshandling innehålla uppgift om: ärendemening beslutsinnehåll vem som fattat beslutet när beslutet fattades vem som delgivits beslutet. 3 Resultat 3.1 Landstingsstyrelsens delegationsordning Delegation är en fråga för de förtroendevalda i landstinget. Landstingsstyrelsen avgör hur beslutanderätten och därmed delegationsrätten ska utformas. Den nu gällande kommunallagen har skapat en frihet för kommuner och landsting, vilket också medför att delegationsrätten kan variera i olika organisationer beroende på organisationens storlek, synsätt och andra lokala bedömningar. Kommunallagen ger stora möjligheter för den egna organisationen att utforma ett regelverk som överensstämmer med lokala behov och önskemål. Landstingsstyrelsen har antagit en delegationsordning den 20 december Styrelsen har i delegationsordningen angett de legala förutsättningarna för rätten att delegera. Styrelsen har dock inte angett hur återrapportering ska ske, endast att delegationsbeslut ska anmälas, såväl delegation från styrelsen som vidaredelegation från landstingsdirektören. I delegationsordningen finns vidare såväl delegeringsbeslut samt sådana beslut som landstingsstyrelsen anser vara arbetsbeslut (verkställighet). 6

9 Landstingsstyrelsen har beslutat att endast delegera till styrelsens ordförande samt landstingsdirektören. Avseende delegationen till landstingsdirektören anges även att direktören har rätt att delegera vidare till anställd inom landstinget. Till ordföranden har delegerats 12 ärendegrupper, varav ett är en generell rätt att fatta beslut i brådskande ärenden. I övrigt avser delegationen anställningsvillkor för landstingsdirektör, representation, vissa bidrag m.m. Det anges även att övriga personaladministrativa beslut avseende landstingsdirektören anses som ren verkställighet, d.v.s. arbetsbeslut. Till landstingsdirektören delegeras ett antal olika beslutsgrupper. Delegationen är fördelad inom områdena; allmänt, ekonomi, personal, fastighetsförvaltning, hälso- och sjukvård, tandvård, utbildning, kultur samt regional utveckling. Även för landstingsdirektören anges under varje avsnitt ett antal ärenden som anses vara arbetsbeslut. Att notera särskilt avseende delegationsbesluten är följande. Till landstingsdirektören delegeras anställning av divisionschefer samt chefer inom direktörens stab. Till ordförande anges att anställning av vikarie för landstingsdirektören anses som ett arbetsbeslut och ska alltså inte anmälas till styrelsen. Delegation avseende investeringar i kapitalinventarier görs till landstingsdirektören upp till två mnkr. Vad gäller övriga entreprenadupphandlingar delegeras till direktören antagande av entreprenör upp till 10 mnkr och antagande av konsulter/projektörer upp till två mnkr. Vidare delegeras till landstingsdirektören att besluta avseende placering av likvida medel samt upptagande av lån samt omplaceringar av lån. 3.2 Vidaredelegation från landstingsdirektören Landstingsdirektören har nyttjat sin rätt att vidaredelegera och har utarbetat en vidaredelegation som gäller för perioden 1 januari 2007 till 31 december Hon har delegerat ärendegrupper till divisionschefer, funktionschefer, jurist, logistik och upphandling, ekonomichef samt till vissa enhetschefer. Landstingsdirektören har den 7 januari 2008 antagit ny vidaredelegation som gäller januari till december Granskningen avser dock den vidaredelegation som gällt under år Kommentarer Ändamålsenlighet avseende delegationsordning handlar om att delegationsordningen motsvarar den uppgiftsfördelning som landstingsstyrelsen och landstingsdirektören beslutat ska gälla. Det handlar också om att delegationsordningarna är aktuella och anpassade till organisationen. Delegationsordningarna i landstinget antas varje år. Detta är positivt och 7

10 ökar förutsättningarna att delegationen alltid följer den organisation som finns. Det är också positivt att styrelsen ger en generell rätt att fatta beslut till ordföranden då det är brådskande. Denna delegation ökar förutsättningarna för en effektiv organisation, i de fall det kan behövas. Kommunallagens regler ska alltid följas vid delegation. Lagen anger inte tydligt vad som är ett beslut i kommunallagens mening och vad som är verkställighet. Vi bedömer dock att delegationsordningarna inom två områden inte följer kommunallagens intentioner. Dessa områden är personal och upphandlingar som inte avser entreprenader. I delegationsordningarna anges att anställningar i vissa fall ska delegeras och i andra fall anses vara arbetsbeslut. Detta blir inte logiskt. Styrelsen har även valt att låta disciplinåtgärder mot anställda vara arbetsbeslut. Vi bedömer att dessa frågor är av stor betydelse för den enskilde och även kräver avvägningar av beslutande part, vilket gör att frågorna bör delegeras. Delegationen har även betydelse avseende om beslut ska kunna överklagas enligt kommunallagen. Arbetsbeslut kan inte överklagas enligt kommunallagen. Däremot skyddas den enskilde vid beslut såtillvida att beslut som rör den enskilde personen normalt kan överklagas enligt förvaltningslagens regler. Fördelning mellan delegationsbeslut och arbetsbeslut (verkställighet) är inte tydliggjord i kommunallagen. Det viktiga avseende om delegation ska ske eller inte, är frågan om vilka avvägningar som krävs för att fatta beslut samt vikten av att beslutet i fråga ska kunna överklagas. Vi gör bedömningen att upphandling av varor och tjänster ska finnas med i delegationsordningen, förutsatt att styrelsen vill delegera dessa ärenden. Idag finns endast delegation avseende upphandling av entreprenörer. (Se vidare under avsnitt 5.) 3.3 Anmälan av delegationsbeslut För att kontrollera hur delegationsbeslut registreras och anmäls till styrelsen har vissa kontroller utförts. Landstingsstyrelsens samtliga protokoll under 2007 har granskats för att kontrollera vilka delegationsbeslut som anmälts. Vidare har ett urval av delegerade beslut kontrollerats via Landstingets divisioner för att kontrollera i vilken utsträckning besluten är registrerade och anmälda till landstingsdirektör och styrelse Landstingsstyrelsens protokoll 2007 En genomgång har gjorts av landstingstyrelsens samtliga protokoll för år Syftet med genomgången har varit att kontrollera i vilken omfattning delegationsbeslut anmäls till styrelsen samt kontrollera hur delegationsbesluten anmäls. En bilaga till protokollen finns med delegationsbeslut i sju av 2007 års 11 sammanträden. 8

11 Delegationsbesluten redovisas i vissa fall så att det av texten framkommer vilket beslut som fattats och av vilken delegat. På flertalet av bilagorna anges att en förteckning över delegationsbeslut från kulturområdet samt det regionala utvecklingsområdet finns. I ett antal beslut framkommer endast att beslut har fattats avseende viss fråga, men inte vem som varit delegat. Till alla delegationsbeslut finns beslutsunderlag. Underlagen skickas ut till samtliga ledamöter i landstingsstyrelsen inför sammanträdena. Alla delegationsärenden ska skickas in till landstingsstyrelsens sekreterare. Det finns dock ingen nedtecknad rutin för detta. Landstingsstyrelsens sekreterare har ingen kontrollfunktion avseende vilka delegationsbeslut som kommer in till styrelsens sammanträden. När det gäller beslut avseende upphandling av entreprenörer och konsulter, som inte fattats av landstingsstyrelsens ordförande eller landstingsdirektören, finns endast anmälan av sådana beslut på ett av protokollen. Det avser årets första protokoll. Där anges att det anmäls en förteckning över samtliga upphandlingar under Beslut fattade av ordföranden och landstingsdirektören I ett flertal fall har ordföranden fattat beslut avseende yttranden till olika myndigheter. I några fall har yttranden gjorts även av landstingsdirektören. Det finns dock ingen delegation avseende yttranden vare sig till ordföranden eller till landstingsdirektören. Ordföranden har dock en generell rätt att fatta beslut i ärenden som brådskar och landstingsstyrelsens sammanträde inte kan inväntas. Övriga delegationsbeslut som fattats av ordföranden eller landstingsdirektören har fattats inom ramen för deras delegation Beslut fattade genom vidaredelegation De protokoll som finns för år 2007 innehåller framför allt beslut som fattats utifrån vidaredelegation från divisionen kultur och utbildning samt enheten för regional utveckling. Det finns inga beslut fattade av ekonomichef eller funktionen som kallas jurist, logistik och upphandling. Beslut som fattats av ordföranden, divisionschefen för Kultur och utbildning samt enhetschefen för regional utveckling, har redovisats vid styrelsens samtliga sammanträden där det finns delegationsbeslut anmälda i delegationslista. Redovisningen visar vem som fattat beslut, vad ärendet gäller och vad beslutet innebär. Redovisningen visar dock inte vilken summa bidragsansökningar avser, utan endast bifallet belopp. Delegationen avser ansökt belopp. Efter diskussion med handläggare och assistent inom Kultur och utbildning, kommer detta enligt uppgift att åtgärdas från och med nästa sammanträde i landstingsstyrelsen. 9

12 Vidaredelegationen anger att divisionschefen för Service har rätt att fatta beslut avseende antagande av entreprenörer upp till ett belopp av 2 mnkr. Av delegationslistan framgår dock att flera beslut har fattats över denna beloppsgräns. Det högsta belopp som fattats beslut om uppgår till 5,7 mnkr. Av de beslut som fattats avseende antagande av entreprenörer, framkommer inte vem som är beslutsfattare Delegerad beslutsrätt som inte har anmälts under året Det finns ett antal ärenden som landstingsdirektören har vidaredelegerat men som inte återfinns under delegationsärenden under Dessa är följande: Beslut avseende utlämnande av handlingar där prövning hänskjutits till myndigheten. Beslut om utlämnande av handlingar i upphandlingsärenden. Beslut om omplacering av tidigare lån. Beslut om bidrag ur donationsstiftelser som saknar egen styrelse. Beslut om avskrivningar av fordringar upp till 10 tkr respektive 50 tkr. Beslut om vårdavtal med privatpraktiserande vårdgivare. Inhyrning av externa lokaler. Beslut om fördelning av budget mellan naturbruksskolorna. Samtliga beslut som har delegerats till divisionschefen för kultur och utbildning avseende beslut rörande skolornas verksamhet. Anledning till att dessa ärenden inte finns med i årets anmälningslistor kan vara två. Antingen har inga beslut fattats under året inom området, eller har beslut fattats men anmälning inte gjorts i enlighet med landstingsstyrelsens delegationsordning. En genomgång har gjorts avseende beslut om utlämnande av handlingar med hjälp av landstingsstyrelsens sekreterare. Genomgången visar att tre ärenden beslutats under Dessa ärenden har inte anmälts till styrelsen. Kommentarer Beslut som anmäls enligt delegationslistan har som regel ett diarienummer. I ett fåtal fall fattas dock detta. Av själva delegationslistan framkommer endast för vissa beslut vem som fattat beslut, vad frågan avser samt datum för beslut. I det bilagda materialet som skickas med delegationslistan, framkommer dock dessa uppgifter på merparten av beslut. Inom området antagande av entreprenörer, finns dock inte beslutande tjänsteman angiven. Vi bedömer att det skulle kunna utarbetas en kortfattat checklista där det framgår vilka uppgifter som ska finnas med då delegationsbeslut anmäls. Detta skulle öka likriktning och förenkling i framtiden. 10

13 Beslut som inte har anmälts under året avser till stor del ärenden inom utbildningsområdet. Enligt uppgift från division Kultur och utbildning, fattas beslut om fördelning av budget i landstingsstyrelsen. Detta beslut bör då inte finnas med i delegationsordningen. Vidare är beslut rektorerna vid gymnasieskolorna delegerat till divisionschef. Om detta avser anställning av rektorer, finns inte logik mellan vidaredelegationen och landstingsstyrelsens delegationsordning. I styrelsen delegationsordning anges att anställningar som inte avser divisionschefer eller stab, anses vara arbetsbeslut. Detta är dock borttaget i den nya vidaredelegationen som antagits i januari Landstingsdirektören har i sin vidaredelegation delegerat vissa beslut till jurist, logistik och upphandling. Detta är ingen funktion eller person. För att tydligt kunna bedöma vem som har rätt att fatta delegationsbeslut, ska funktion eller person framgå. Vi bedömer därför att denna del i delegationen bör tydliggöras så det klart framgår till vem eller vilka funktioner delegationen avser. 3.4 Fördelning av arbetsbeslut Landstingsdirektören har antagit en fördelning av arbetsbeslut den 25 januari Ny fördelning av arbetsbeslut har antagits den 7 januari 2008 att gälla från och med 1 januari Granskningen avser fördelning av arbetsbeslut under Dokumentet inleds med en beskrivning av vilka utgångspunkter som gäller för beslutsfattande inom landstinget. Utgångspunkt är att ansvar och befogenhet ska följas åt. Reglerna är till för att underlätta beslutsfattande och skapa ett likartat beteende inom hela landstingskoncernen. I vissa fall krävs att samråd sker med specialistfunktion och överordnad chef inom landstinget. Besluten är fördelade i följande områden; personal, ekonomi, anskaffning och upphandling, service, IT-området, hälso- och sjukvård, samt tandvård. Fördelning av arbetsbeslut gällande för 2007 och 2008 är exakt lika i sin utformning förutom att tre nya punkter finns med i fördelningen för Vissa tillkommande beslutsfattare finns också. Att särskilt notera bland arbetsbesluten är följande. Beslut om disciplinär åtgärd är fördelat till närmaste chef med samrådsplikt. Enstaka tjänste- eller varuupphandlingar samt ramavtalsupphandlingar anses som arbetsbeslut och är tilldelade divisionschef respektive chef för Länsservice. 11

14 3.4.1 Upphandling av tvätt- och textiltjänster 2007 Landstinget har under hösten 2007 genomfört en upphandling av tvätt- och textiltjänster. Enligt landstingsstyrelsens delegationsordning och fördelning av arbetsbeslut, regleras upphandlingar av denna typ endast i fördelning av arbetsbeslut. Upphandlingen i fråga är en ramavtalsupphandling och beslutande i dessa ärenden ska vara chef för Länsservice. Landstingsstyrelsens beslutade att anta anbud nr 1. Därefter överklagades beslutet genom överprövning av anbudsgivare nr 2. Länsrätten beslutade att upphandlingen fick avslutas först efter rättelse i enlighet med överklagande parts (nr 2) yrkanden. Landstingsstyrelsen beslutade att följa länsrättens dom och antog denna anbudsgivare (nr 2). Detta medförde att anbudsgivare nr 1 överklagade till länsrätten. Chefen för Länsservice lämnade då ett yttrande till länsrätten (i enlighet med fördelning av arbetsbeslut), där det angavs att anbudsgivare nr 1 hade rätt i sin begäran. Landstingsstyrelsen beslutar vid sammanträde att lägga detta yttrande till handlingarna. Landstingsdirektören lämnar i sin tur ett yttrande till länsrätten där det anges att chef för Länsservice hade behörighet att lämna yttrande enligt fördelning av arbetsbeslut. Länsrätten avslår dock anbudsgivare nr 1 framställning om överprövning och anbudsgivare nr 2 kvarstår som det vinnande anbudet. Kommentarer Vi bedömer det vara positivt att fördelning av arbetsbeslut är nedtecknat i särskilt dokument. Detta tydliggör vilket ansvar och roll de olika befattningarna har. Vår bedömning avseende personalfrågor är att disciplinära åtgärder är ovanliga och av stor betydelse för den enskilde. Vidare kräver dessa åtgärder ställningstagande av beslutsfattaren. Därför bör dessa typer av ärenden anses vara beslut i kommunallagens mening, vilket medför att besluten ska delegeras. Enligt landstinget anses enstaka varu- och tjänsteupphandlingar samt ramavtalsupphandlingar som arbetsbeslut (verkställighet). Det finns ingen beloppsgräns angiven för dessa beslut. Ramavtalsupphandlingar är normalt mycket stora upphandlingar där avtalen kan innebära stora kostnader för landstinget under ett antal år. Även varu- och tjänsteupphandlingar kan givetvis vara omfattande. Vi bedömer det ologiskt att upphandling av entreprenader anses vara delegationsbeslut medan andra upphandlingar anses vara arbetsbeslut. Vår uppfattning är att all upphandling överstigande visst belopp ska anses vara beslut och ska delegeras. Upphandlingen av tvätt- och textiltjänster visar att det i vissa avseende görs avsteg från den beslutade fördelningen av arbetsbeslut. Detta indikerar att landstingsstyrelsen inte alltid anser att fördelningen av beslut är tillfredsställande. Om ramavtalsupphandlingar hade ansetts vara delegationsbeslut skulle, i det fall styrelsen beslutat återkalla eller delegaten 12

15 överlåtit beslutanderätten i ett specifikt ärende, styrelsen även ansvarat för de yttranden eller andra beslut som fattats inom det specifika ärendet. 3.5 Enkät till förtroendevalda och tjänstemän En web-baserad enkät har skickats till landstingsstyrelsens och landstingsfullmäktiges samtliga ledamöter (69 ledamöter). Syftet med enkäten har varit att få en bild av hur politikerna uppfattar delegation idag, om återrapportering fungerar väl, om beslut fattas på rätt nivå samt om landstinget totalt sett har ändamålsenlig delegation. En enkät har även skickats till de tjänstemän som enligt delegationsordningen och vidaredelegationen har rätt att fatta beslut på delegation (23 tjänstemän) Enkät till lanstingsstyrelsen och landstingsfullmäktige Enkäten har skickats till 69 ledamöter i landstingsstyrelsen och landstingsfullmäktige. Eftersom alla i styrelsen sitter även i fullmäktige har vissa av de tillfrågade svarat på samtliga frågor, medan de som endast sitter i fullmäktige bara kunnat svara på vissa av frågorna. Syftet med frågorna har varit att få en uppfattning om hur politiken upplever delegation och beslutsfattande inom landstinget. Det handlar om fullmäktige och styrelsen anser att beslut fattas på rätt nivå och om rapportering och insyn i ärenden är tillräcklig. Totalt har 48 eller 69% (17, varav två ersättare, ledamöter i styrelse och fullmäktige och 31 ledamöter endast fullmäktige) av de tillfrågade svarat på enkäten. På frågan om uppfattning avseende det som fullmäktige delegerat till styrelsen, svarar nästan 40% att de bara har delvis eller ingen uppfattning om vad som delegerats till landstingsstyrelsens i reglemente. Styrelsens delegationsordning är känd för merparten av styrelseledamöter, medan den är mindre känd i fullmäktige. På frågan om styrelsens delegationsordning är ändamålsenlig svarar fem styrelseledamöter att de anser att den endast delvis eller inte alls är ändamålsenlig. Fullmäktige anser 28 av de svarande att den endast är delvis eller inte alls ändamålsenlig. Angående anmälan av delegationsbeslut anser flertalet styrelseledamöter att det fungerar bra. Drygt 40% av styrelseledamöterna anser att det borde informeras mer kring delegationsbesluten i styrelsen. 20 av fullmäktigeledamöterna anser att kvaliteten på rapportering från styrelsen inte är bra eller endast delvis bra. 19 av fullmäktigeledamöterna skulle önska mer rapportering av styrelsen. Styrelsen anser generellt att de beslutar i rätt omfattning av frågor. I fullmäktige däremot, anser 18 ledamöter att styrelsen borde besluta i färre antal frågor. 13

16 Fråga: Jag anser att landstingsfullmäktige beslutar i tillräckligt många frågor Ja, bra idag Nej, borde vara mer Nej, borde vara mindre Båda Landstingsfullmäktige Även sju styrelseledamöter anser att fullmäktige borde besluta i fler frågor. Fråga: Jag anser att delegation generellt fungerar väl i landstinget Helt I huvudsak Delvis Inte alls Båda Landstingsfullmäktige Enkät till tjänstemän med delegation enligt gällande delegationsordningar Enkäten har skickats till 23 tjänstemän. Av dessa har 18 (78%) svarat. Totalt innehöll enkäten åtta frågor avseende delegation. Syftet med frågorna har varit att få en uppfattning 14

17 om hur tjänstemännen upplever sin delegation, om det är tydligt hur rapportering ska ske och om omfattningen på delegationen är rätt. Av de 18 svarande har två tjänstemän svarat att de inte har delegation. Dessa räknas därför inte med i sammanräkning av övriga svar. Fråga: Jag anser att det är tydligt vad som delegerats till mig Helt I huvudsak På frågan om någon kontroll sker av att anmälan görs, svarar 11 att detta inte görs eller att de inte vet om det görs. De flesta anser vidare att de har rätt mängd ärenden på delegation. 15

18 Fråga: Gränsdragningen mellan delegationsbeslut och arbetsbeslut är tydlig Helt I huvudsak Delvis Inte alls Majoriteten anser att delegation från landstingsdirektören fungerar bra eller i huvudsak bra. Kommentarer Enkäten till de förtroendevalda visar att framför allt fullmäktigeledamöterna inte har inblick i vad som delegerats till styrelsen. Flera anser även att det borde informeras mer till fullmäktige och att fullmäktige borde besluta i fler frågor. Vi bedömer att det finns ett behov av kunskap avseende delegation och dess betydelse i fullmäktige. Vi noterar vidare att i det fall majoriteten i fullmäktige anser fler beslut borde fattas av fullmäktige, kan förändring av reglementet göras. Vi noterar även att styrelsen uttrycker önskemål om mer information kring delegationsbesluten. Avseende delegation till tjänstemän från landstingsdirektören, anser de svarande generellt att delegationen fungerar. Vi ställer sig dock lite frågande till detta i vissa avseenden eftersom ett flertal tjänstemän som har delegation, inte anmält något delegationsbeslut som kommit styrelsen till känna under hela

19 4 Revisionell bedömning 4.1 Är landstingsstyrelsens delegationsordning ändamålsenlig och anpassad till kommunallagens regelverk? I viss utsträckning. Vår bedömning är att landstingets gränsdragning avseende delegationsbeslut och arbetsbeslut (verkställighet) inte alltid överensstämmer med kommunallagens intentioner. Fler beslut borde inrymmas i delegationsordningen. Avseende delegationsordningens ändamålsenlighet upplevs den av flertalet av styrelseledamöterna vara det. Ett antal ledamöter i fullmäktige uttrycker dock tveksamheter. Vår bedömning är att den inte är ändamålsenligt avseende upphandlingsbeslut. 4.2 Sker återrapportering av delegationsbeslut i enlighet med styrelsens och kommunallagens regler? Vissa delegationsbeslut återkommer och redovisas kontinuerligt i landstingsstyrelsens protokoll. Andra delegerade beslut förekommer inte alls under år Vår bedömning är att detta till viss del kan förklaras med att beslut inte fattas under perioden, medan det i andra fall inte finns tydliga rutiner för hur anmälan av delegationsbeslut ska göras. Vi bedömer därför att det finns anledning att tydliggöra på vilket sätt delegationsbeslut ska anmälas till styrelsen i framtiden. 4.3 Överensstämmer fördelning av arbetsbeslut med kommunallagens intentioner? Vi bedömer att ett antal frågor som landstinget bedömer vara arbetsbeslut, är att anse som delegationsbeslut. Detta eftersom frågorna inrymmer klara avvägningsmöjligheter och ställningstagande från den/de beslutande. Vi bedömer vidare att det är ologiskt att vissa upphandlingsärenden anses vara delegationsbeslut medan andra anses vara arbetsbeslut. 4.4 Hur uppfattas delegation och beslutfattande av ledamöterna i landstingsstyrelsen och landstingsfullmäktige? Det finns ett flertal synpunkter på beslut och delegation i landstinget. Det är framför allt ledamöter i fullmäktige som har en mer negativ bild hur beslutsfattande och delegation fungerar. Detta handlar enligt vår uppfattning om dels att fullmäktiges inblick i delegation är mindre än i styrelsen, dels om att ett antal fullmäktigeledamöter anser att fler beslut borde fattas i fullmäktige än vad som görs idag. 17