Nio år med postlagstiftningen - en utvärdering

DATUM RAPPORTNUMMER 12 mars 2003 PTS-ER-2003:7 ISSN 1650-9862 Nio år med postlagstiftningen - en utvärdering

Post- och telestyrelsen

Förord Föreliggande rapport är resultatet av en utvärdering av postlagstiftningen som Post- och telestyrelsen (PTS) har genomfört på eget initiativ. Syftet med utvärderingen redovisas i rapportens avsnitt 1 - Bakgrund och syfte. Som framgår av avsnitt 2 Utvärderingens genomförande har utvärderingskonsulten Folke Hansson med egen verksamhet och professor Erik Nerep vid Handelshögskolan i Stockholm, medverkat vid utarbetandet av rapporten. I övrigt har utvärderingen utförts av en projektgrupp i vilken har ingått Lars Forslund (projektledare), Josefin Grolander, Mathias Henricson, Per Jonsson, Malin Wahlquist och Eivor Westerblom, samtliga vid PTS. Stockholm i mars 2003 Nils Gunnar Billinger Generaldirektör Post- och telestyrelsen

Innehåll Sammanfattning... 7 I Inledning... 9 1 Bakgrund och syfte... 9 2 Utvärderingens genomförande... 12 3 Huvudfrågor i utvärderingen... 12 4 Rapportens disposition... 13 II Iakttagelser och analys... 14 5 Den samhällsomfattande posttjänsten... 14 5.1 Servicenivå och kvalitet i den samhällsomfattande tjänsten... 15 5.2 Tjänsteutbud... 19 6 Kvalitet; tillförlitlighet och skydd för personlig integritet... 23 7 Priser... 29 7.1 Prisernas utveckling efter avregleringen... 30 7.2 Pristak/prisreglering... 32 7.3 Kostnadsbaserade priser... 34 7.4 Enhetliga priser och rabatter... 36 8 Konkurrens... 38 8.1 Konkurrensutvecklingen... 39 8.2 Konkurrensen i förhållande till syftet med avregleringen... 42 8.3 Orsaker till konkurrenssituationen på postmarkanden... 43 8.4 Konkurrensutsättning som ett medel för effektivisering... 47 8.5 Tillgänglighet till den postala infrastrukturen som förutsättning för konkurrens... 48 9 PTS roll och uppgifter... 58 9.1 Verka för en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst m.m... 61 9.2 Övervaka prisutvecklingen... 62 9.3 Tillståndsprövning... 63 9.4 Internationellt samarbete... 65 9.5 Främja att postmarknaden fungerar effektivt i ett konsument- och regionalpolitiskt perspektiv.... 66 9.6 Äldre och funktionshindrades behov av posttjänster... 67 9.7 Totalförsvarets behov av posttjänster och särskilt säkerställande av postbefordran vid svår påfrestning... 68 9.8 Handläggning av obeställbara brev... 71 III Överväganden och förslag... 72 10 Överväganden och förslag... 72 10.1 Den samhällsomfattande posttjänsten... 72 10.2 Kvalitet; Tillförlitlighet och skydd för personlig integritet... 73 10.3 Priser... 74 10.4 Konkurrens... 78 Post- och telestyrelsen

10.4.1 Allmänt... 78 10.4.2 Åtgärder för att öka konkurrensneutraliteten... 79 10.4.3 Särskilt om Postal infrastruktur... 81 10.5 PTS roll och uppgifter... 84 10.6 Överväganden och förslag i sammanfattning... 86 Post- och telestyrelsen

Sammanfattning Post- och telestyrelsen (PTS) har på eget initiativ utfört en utvärdering av postlagstiftningen. Syftet med denna har varit dels att belysa postlagens och det övriga regelverkets effekt på postmarknaden i förhållande till avsett resultat och dels i vilken omfattning utvecklingen på denna marknad sedan lagen trädde ikraft motiverar några regeländringar. Som underlag för utvärderingen har PTS låtit utarbeta dels en rapport i vilken de centrala utvärderingsfrågorna identifierades och systematiserades och dels en undersökning av hur den svenska postmarknaden utvecklats i konkurrenshänseende samt orsakerna till detta. De frågor som framkom vid inventeringen lät sig naturligen grupperas under rubrikerna: - Den samhällsomfattande tjänsten - Kvalitet; tillförlitlighet och skydd för personliga integritet - Priser - Konkurrens - PTS roll och uppgifter Den samhällsomfattande tjänsten I detta avsnitt behandlas samhällets krav när det gäller postservice. Utifrån reglerna i postlagen beskrivs hur de eftersträvade servicenivåerna har uppnåtts t.ex. när det gäller rikstäckning, befordringstider och tjänsteutbud. Det konstateras att den gällande lagstiftningen väl har tillgodosett de skyddsintressen som låg bakom reglerna ifråga. Vissa smärre problem som berör omfattningen av den samhällsomfattande tjänsten kan enligt PTS mening lösas genom förtydliganden i de tillståndvillkor i vilka Postens skyldighet att tillhandahålla denna tjänst regleras. Kvalitet; tillförlitlighet och skydd för den personliga integriteten Under denna rubrik behandlas de krav som postlagstiftningen ställer på alla postoperatörer när det gäller hur de skall bedriva sin verksamhet på ett tillförlitligt sätt och utan att deras kunders personliga integritet äventyras. Ambitionen har varit att säkerställa detta bl.a. genom regler för tillståndplikt, fysikt skydd för försändelserna och tystnadsplikt för postoperatörernas personal, rutiner för klagomålshantering samt hantering av obeställbara brev. Enligt PTS bedömning har reglerna i detta avseende fungerat väl och det finns därför ingen anledning att överväga några ändringar i regelverket. Priser Den prisreglering som finns i postlagstiftningen har tre komponenter. Dessa är 1) att priserna för de samhällsomfattande tjänsterna skall vara grundade på kostnader, 2) att priserna för enstaka försändelser (dagligpost) skall vara rimliga och enhetliga samt 3) att det finns ett pristak för enstaka försändelser som väger upp till 500 gram. I det aktuella avsnittet lämnas en ingående beskrivning av de Post- och telestyrelsen

förhållanden som påverkar tillämpningen av dessa regler samt de problem som möter tillsynsmyndigheten vid den granskning som utförs i sammanhanget. Beträffande de befintliga reglernas ändamålsenlighet konstaterar PTS bl.a. att det fortfarande föreligger ett behov av ett pristak för enstaka försändelser men att en justeringen av beräkningsgrunderna för detta kan övervägas. När det gäller övrig prisreglering lämnas inga förslag som påverkar regelverket. I stället utpekas vissa områden där tillämpningen av dessa regler bör skärpas. Konkurrens I konkurrensavsnittet avhandlas dels hur konkurrensen på den svenska postmarknaden har utvecklats sedan monopolet avskaffades och dels vilken betydelse tillgängligheten till den postala infrastrukturen har för möjligheten att kunna konkurrera på området. Det konstateras att Posten fortfarande 10 år efter avregleringen har en helt dominerande ställning på brevmarknaden bl.a. genom att på den enda egentligt konkurrensutsatta delmarknaden sändningar ha över 90 % i marknadsandel. För att åstadkomma en bättre fungerande marknad lämnar PTS ett antal förslag på ett antal frågor som bör utredas vidare. Det gäller bl.a. införande av fler sektorsspecifika konkurrensfrämjande regler, möjlighet att bredda tillämpningen av begreppet postoperatör och underlätta tillgången till det riksomfattande postnätet för att på så sätt öka antalet aktörer på marknaden samt att låta eftersändning ingå i den lagreglerade delen av den postala infrastrukturen. PTS roll och uppgifter En väsentlig del av postlagstiftningen rör PTS uppgifter och befogenheter på området. I rapporten redovisas och kommenteras dessa utifrån hur de har angivits i myndighetens instruktion. En övergripande iakttagelse som görs i detta sammanhang är att de maktmedel som PTS har för att kunna utöva en effektiv tillsyn i mycket begränsad omfattning har behövt tas i anspråk på postområdet. I detta avsnitt behandlas också frågan om vilka uppgifter som PTS skall ha när det gäller att säkerställa postbefordran vid svår påfrestning. Beträffande PTS roll och uppgifter lämnas två förslag till smärre ändringar i regelverket som kan genomföras utan ytterligare utredning. Dessa rör dels att PTS i sin instruktion skall ges en konkurrensfrämjande uppgift på postområdet, dels att PTS roll på postområdet vid svår påfrestning skall framgå av myndighetens regleringsbrev. Post- och telestyrelsen

I Inledning 1 Bakgrund och syfte Bakgrund Post- och telestyrelsen (PTS) är den myndighet som bevakar tele-, IT-, radio- och postområdena. PTS har tre mål för sin verksamhet, nämligen att främja konkurrens att främja effektivt resursutnyttjande att tillvarata konsumenternas intresse Myndigheten har ett sektorsansvar på postområdet. Sektorsansvaret innebär att PTS har ett allmänt ansvar för att följa utvecklingen inom sektorn ur ett konsumentpolitiskt och regionalpolitiskt perspektiv. Generellt omfattar sektorsansvaret ett uppdrag att följa upp de mål som statsmakterna har satt upp för postområdet även i de delar som andra myndigheter har det primära ansvaret för. I praktiken innebär detta bevakning och analys av utvecklingen inom sektorn, information till regeringen, andra myndigheter, operatörer och allmänheten samt vidtagande av nödvändiga åtgärder i syfte att uppnå målen för den del av sektorn som PTS inte har ett direkt uttalat ansvar för. Målet är att fullgöra det uppdrag som PTS har på postområdet på ett sådant sätt att de av statsmakterna uppställda målen för postservicen i landet på mest kostnadseffektiva sätt uppnås. Vidare skall PTS genom erforderliga initiativ och med ändamålsenliga styrmedel säkerställa att postservicen kan utvecklas i enlighet med kundernas behov av ökad valfrihet, bättre service och rimliga priser. Sverige är det enda landet i Europa som har en fullständigt liberaliserad postmarknad vilket innebär att det inte finns någon del av densamma som är skyddad av ett lagenligt monopol. Det monopol som tidigare fanns avsåg förmedling av brev och avskaffades den 1 januari 1993. För att säkerställa att alla skulle ha tillgång till en postservice av god kvalitet och för att de företag som etablerade sig på postmarknaden skulle bedriva sin verksamhet med viss tillförlitlighet förbereddes en lagstiftning i form av en postlag med ett par supplerande förordningar. Postlagen (1993:1684) trädde i kraft den 1 mars 1994. Vid tre tillfällen har mera betydelsefulla ändringar införts i lagen. Den 1 januari 1997 ersattes den tidigare anmälningsplikten för postbefordringsföretag av ett tillståndskrav och omfattningen av den grundläggande postservicen utvidgades till att också gälla bl.a. befordran av tidningar och tidskrifter. Den 1 juli 1998 infördes möjligheten att förena tillstånd att bedriva postverksamhet med villkor. Lagstiftningen anpassades också i övrigt till det då nyligen beslutade EG-direktivet på Post- och telestyrelsen 9

postområdet (97/67/EG). Slutligen infördes nya regler rörande en konkurrensneutral tillgång till den postala infrastrukturen den 1 juli 1999. I postlagstiftningen ingår också postförordningen (1993:1709) samt förordningen med instruktion för PTS (1997:401). Som en konsekvens av de ändringar i postlagen som genomförts har också postförordningen ändrats vid ett par tillfällen. Utöver i princip årliga avgiftsföreskrifter har PTS inte utfärdat några särskilda föreskrifter för postområdet. Beträffande de ändringar i postlagen som genomfördes den 1 juli 1999 har PTS haft ett särskilt regeringsuppdrag att följa upp och utvärdera resultaten av dessa (N2001/4749/ITFoU). Uppdraget redovisades den 31 december 2001. Det syntes emellertid finnas anledning att i anslutning till detta uppdrag också göra en mera genomgripande analys av postlagen i sin helhet dels vad gäller i vilken utsträckning som de aktuella reglerna har gett avsedd effekt och dels i vilken omfattning som utvecklingen på postområdet under de år som gått sedan postlagstiftningen trädde ikraft ger anledning till att överväga ändringar i regelverket. I 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100, bil. 7) redovisade regeringen en till stora delar slutförd översyn av förutsättningarna och formerna för det dåvarande Postverkets verksamhet. Slutsatsen av utredningsarbetet var att fri konkurrens är av värde för att postverksamhet skall bedrivas så effektivt som möjligt. Mot denna bakgrund framförde regeringen att Postverkets ensamrätt till brevbefordran borde avskaffas samt att Postverket borde ombildas till aktiebolag för att ges samma förutsättningar att verka som sina konkurrenter. Regeringen framförde emellertid att dessa åtgärder inte kunde genomföras förrän det fanns en lagstiftning varigenom staten bl.a. kan försäkra sig om att den regionala och sociala postservicen fungerar i hela landet. I motiven till postlagen (prop. 1993/94:38 Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket m.m.) konstaterade regeringen att det för närvarande skedde stora förändringar på postkommunikationsområdet både vad gäller sättet för kommunikation och förutsättningarna för olika postbefordringsföretag att verka på marknaden. Mot denna bakgrund var det svårt att närmare förutsäga utvecklingen annat än på kort sikt. Klart var emellertid att effektiva postkommunikationer spelar en stor roll såväl för samhällsfunktioner av skilda slag som för privatpersoner i hela landet och därmed är ett nationellt samhälleligt intresse. Beträffande formerna för styrningen av det bolagiserade Postverket - Posten AB - konstaterades att detta bolag med all säkerhet under överskådlig tid skulle komma att inta en dominerande ställning när det gäller brevbefordran. I fråga om statsmakternas möjlighet att upprätthålla en fortsatt god postservice i hela landet innebar bolagiseringen ingen större förändring utan staten skulle kunna styra verksamheten i Posten AB dels genom den föreslagna lagstiftningen, dels genom att utöva sitt ägarinflytande på olika sätt. Post- och telestyrelsen 10

Vid sidan av statsmakternas ambition att säkerställa en god postservice i hela landet ansågs det också angeläget att postverksamhet som sådan skulle bedrivas på ett effektivt och tillförlitligt sätt samtidigt som förekommande integritetsintressen skulle tillgodoses. Detta talade för att postverksamhet skulle underkastas vissa regler. Det ansågs emellertid viktigt att dessa lagbestämmelser inte gjordes så detaljerade att de inverkade negativt på en ändamålsenlig konkurrens. När det gällde den s.k. postala infrastrukturen valde regeringen därför att avvakta den praktiska utvecklingen innan ställning togs till hur frågan om statens strävan efter att det skall råda konkurrensneutralitet på marknaden eventuellt skulle lösas lagstiftningsvägen. De ändringar i postlagen som gjordes 1997 och 1999 föregicks av tämligen omfattande utredningsinsatser från PTS sida vilka resulterade i rapporterna "Postmarknaden i Sverige och rikstäckande kassaservice - en beskrivning" (1995-08-31) och "Postal infrastruktur - postnummer, adressändringar, eftersändning och postboxhantering" (1998-03-13). Den senare rapporten avsåg det viktiga men begränsade området postal infrastruktur medan den tidigare rapporten visserligen behandlade alla de företeelser som kan sägas utgöra postområdet men inte innehöll någon analys av effekterna av den då drygt ett år gamla postlagstiftningen. Mot redovisade bakgrund fann PTS att det var lämpligt att göra en allsidig utvärdering av lagstiftningen på postområdet. Den ursprungliga, och i väsentliga avseenden oförändrade, postlagen har varit ikraft i snart nio år. Under den tiden har ingen sammanfattande analys av lagstiftningens effekter gjorts. Inte heller har det gjorts någon övergripande bedömning av hur utvecklingen på postmarknaden under den aktuella perioden har påverkat de, i vissa avseenden något osäkra, förutsättningar som utgjorde grunden för de gällande reglerna. Eftersom Sverige i praktiken är det enda EU-landet som har avskaffat möjligheterna att skydda sin nationelle postoperatör genom att ge denne monopol på vissa posttjänster är utvecklingen på den svenska postmarknaden föremål för stor uppmärksamhet inte bara i andra EU-länder utan även i stora delar av den övriga världen. Utvecklingen i Europa går nu mot en gemensam inre marknad för posttjänster även om takten är långsam. Genom en ändring i EU:s postdirektiv har numera också lagts fast en tidplan för fortsatt stegvis liberalisering av den europeiska postmarkanden. En utvärdering skall göras och om det därvid visar sig lämpligt skall år 2009 bekräftas som sluttidpunkt för att fullt ut genomföra den inre marknaden på postområdet. I den internationella debatten brukar Sverige i detta sammanhang ofta framhållas som ett föredöme men också ibland som ett varnande exempel på de konsekvenser som följer av en liberalisering. Det efterfrågas därför ofta en kvalificerad bedömning av hur den svenska postmarknaden har påverkats av att monopolet avskaffades. Post- och telestyrelsen 11

Syfte Mot bakgrund av ovanstående kan syftet med utvärderingen sammanfattas i följande punkter. Belysa postlagens och det övriga regelverkets effekter på postmarknaden i förhållande till avsett resultat och i förekommande fall förutsedda och oförutsedda bieffekter för postverksamheten Belysa behovet av förändringar och anpassning av regelverket till nya förutsättningar och utvecklingen på postmarknaden. Ge förslag till hur identifierade förändringsbehov kan tas om hand. 2 Utvärderingens genomförande Inom ramen för föreliggande arbete identifierades inledningsvis de centrala utvärderingsfrågorna. Detta utfördes av utvärderingskonsult Folke Hansson vars arbete avslutades med en promemoria innehållande utvärderingsfrågor om postlagens effekter och behovet av regelförändringar. Till övervägande delen har de centrala frågor som identifierades redan behandlats i olika undersökningar som PTS genomfört. Som underlag för utvärderingen har dessa undersökningar aktualiserats. För att belysa andra frågor har det varit nödvändigt att sammanställa iakttagelser som inte tidigare systematiserats. När det gäller avsnittet om konkurrens har PTS låtit professor Erik Nerep göra en undersökning av utvecklingen av på den svenska postmarknaden i detta hänseende och de bakomliggande orsakerna till denna. Dessa delkomponenter i utvärderingen har fått utgöra underlag för en analys utifrån ett helhetsperspektiv där syftet med avmonopoliseringen ställs i förgrunden snarare än de mer avgränsade frågor som tidigare genomförda utredningar tagit sikte på. 3 Huvudfrågor i utvärderingen De frågor som framkom vid den inventering som gjorts inför utvärderingen kan grupperas under ett antal huvudrubriker som naturligen faller ut mot bakgrund av syftet med postlagstiftningen. Vikten av att en samhällsomfattande posttjänst upprätthålls även efter liberaliseringen av postmarknaden framhölls i förarbetena och att det skall finnas en sådan tjänst anges uttryckligen i postlagen. Här finns ett från statsmakterna uttalat skyddsintresse. Ett annat väsentligt skyddsintresse som framhölls i förarbetena och som också återspeglas i regelverket är att de företag som etablerar sig på marknaden måste uppfylla vissa kvalitetskrav. Liberaliseringen förväntades leda till ökad konkurrens vilket i sin tur avsåg att gynnsamt påverka såväl utbudet Post- och telestyrelsen 12

av tjänster som kvalitet och priser. I egenskap av tillsynsmyndighet är det också naturligt att ställa frågan i vilken utsträckning PTS bidragit till att målen för liberaliseringen kunnat uppfyllas. Utvärderingen har därmed delats in i följande huvudfrågor. - Den samhällsomfattande tjänsten - Kvalitet; tillförlitlighet och skydd för personlig integritet - Priser - Konkurrens - PTS roll och uppgifter I utvärderingen behandlas inte den legala formen för hur postmarknaden regleras, dvs. att statsmakterna har valt att göra detta i lag med supplerande förordningar kompletterade med tillståndsvillkor för postoperatörerna. Enligt PTS mening är den valda legala formen ändamålsenlig varför det inte i detta sammanhang finns anledning att kommentera denna ytterligare. 4 Rapportens disposition Rapporten består av tre delar. Efter denna inledande del följer del II som innehåller PTS iakttagelser och analys. Avslutningsvis presenteras PTS överväganden och förslag i del III. Såväl iakttagelser och analys som överväganden och förslag följer indelningen i de huvudfrågor som angetts ovan. Det finns många beröringspunkter mellan de olika frågorna och det är därför ofrånkomligt att det förkommer en viss överlappning mellan avsnitten. Post- och telestyrelsen 13

II Iakttagelser och analys 5 Den samhällsomfattande posttjänsten PTS kommentarer - Såväl servicenivå som kvalitet i den samhällsomfattande tjänsten svarar mot de krav som uppställs i postlagen, postförordningen och Postens tillståndsvillkor. - Det råder viss oklarhet om vilka tjänster som ingår i den samhällsomfattande tjänsten och det finns därför anledning att göra vissa preciseringar i Postens tillståndsvillkor. - Sammantaget bedömer PTS att samhällets behov av posttjänster är tillgodosett. - Det är inte ändamålsenligt att i detalj ange vad som ingår i den samhällsomfattande tjänsten. I stället är det väsentligt att PTS på sätt som nu sker följer utvecklingen vad gäller kvalitet, servicenivåer och tjänsteutbud för att vid behov påtala brister i förhållande till vad som kan anses utgöra samhällets behov. Enligt 1 postlagen (1993:1684) skall det finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg. Posttjänsten skall vara av god kvalitet och det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. Det skall finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot. Posten har genom tillståndsvillkor ålagts att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst enligt 1 postlagen. I 8 postförordningen (1993:1709) anges en generell servicenivå för den samhällsomfattande posttjänsten genom att villkor om skyldighet att tillhandahålla en sådan tjänst skall innehålla vissa krav. Den exakta innebörden och omfattningen av själva tjänsten har dock inte definierats i lag, förarbeten eller i Postens tillståndsvillkor. Det ankommer på PTS att inom ramen för tillsynsverksamheten bedöma huruvida Postens verksamhet bedrivs i enlighet med de krav som anges i postlagen och att därvid ta ställning till och tolka innebörden av bl.a. begreppet samhällsomfattande posttjänst. Enligt EU:s postdirektiv 97/67/EG är det av yttersta vikt att på gemenskapsnivå garantera samhällsomfattande posttjänster som omfattar ett minimiutbud av tjänster av angiven kvalitet som i alla medlemsstater måste tillhandahållas samtliga användare till ett rimligt pris. De samhällsomfattande posttjänsterna måste omfatta såväl nationella som gränsöverskridande tjänster. Tillhandahållandet av de samhällsomfattande posttjänsterna måste uppfylla det grundläggande behovet av att verksamheten pågår oavbrutet, men samtidigt förblir anpassningsbar till användarnas behov och garanterar dem rättvis och icke-diskriminerande behandling. Post- och telestyrelsen 14

Något förenklat kan den samhällsomfattande tjänsten delas in i två olika komponenter: - En viss lägsta nivå skall upprätthållas avseende service och kvalitet, exempelvis vad gäller rikstäckning och med vilken frekvens post skall samlas in respektive delas ut. - Ett visst tjänsteutbud skall tillhandahållas. 5.1 Servicenivå och kvalitet i den samhällsomfattande tjänsten Utgångspunkten för de postpolitiska målen är medborgarnas och samhällets behov av en effektiv, sammanhållen och tillförlitlig posttjänst. Postlagen uttalar ett klart stöd för kundernas krav och efterfrågan som styrande för service, kvalitet och tillförlitlighet i den samhällsomfattande tjänsten i och med att denna skall motsvara samhällets behov. Med stöd av postlagen har Posten AB genom tillståndsvillkor ålagts att upprätthålla den samhällsomfattande posttjänsten i landet. I tillståndsvillkoren har vissa preciseringar gjorts beträffande vilka krav på rikstäckning och kvalitet som gäller för den samhällsomfattande posttjänsten. Av dessa framgår att Posten skall tillhandahålla daglig service till alla hushåll, företag och organisationer. I normalfallet skall dessa ha tillgång till postutdelning fem dagar i veckan. När det gäller kravet på rikstäckande service anges vidare att indragningar av inlämnings- eller utdelningsställen som berör fler än en användare och för vilka inte ett godtagbart alternativ anvisas skall godkännas av PTS. Inte heller får väsentliga förändringar avseende den senaste inlämningstiden göras utan PTS godkännande. Vidare preciseras vilka krav som ställs på befordringstider. Rikstäckande service I förarbetena till postlagen preciserar statsmakterna servicemålet beträffande daglig och rikstäckande posttjänst genom att slå fast att antalet hushåll som saknar daglig postservice inte bör öka. Antalet fasta hushåll utan daglig post- och kassaservice antogs från början uppgå till ca 1 800 stycken, men en undersökning gjord 1994 innefattande en bedömning av förändringar fram till och med 1996 visade att antalet var 1 529. Under senare år har antalet sådana hushåll varit förhållandevis stabilt och legat runt 1100. Flertalet hushåll som saknar femdagarsservice har service tre dagar i veckan. Vid en undersökning år 2002 framkom att den här typen av hushåll förekom i endast 25 av Postens 91 serviceområden. I 6 av dessa 25 var det endast ett par hushåll som saknade femdagarsservice. De flesta hushållen med begränsad service återfinns i de serviceområden som täcker fjälltrakterna och skärgårdarna. Undantag från kravet på femdagarsservice i vissa fall görs inte bara i Sverige. I t ex. Storbritannien finns liknande undantag i servicen till hushåll belägna på öar Post- och telestyrelsen 15

som saknar daglig båtförbindelse och hushåll som finns i områden där farbara vägar saknas och dit lantbrevbäraren måste ta sig till fots. Eftersom det inte finns reglerat vare sig i tillståndsvillkoren, postlagen eller i någon annan författning exakt hur postservicen skall tillhandahållas har Postens riktlinjer för Postens utdelningservice i glesbygd (utdelningspolicyn) samt Postens brevlådepolicy kommit att tjäna som en av utgångspunkterna för PTS bedömning av om servicenivån i den samhällsomfattande posttjänsten svarar mot postlagens krav. Postens nuvarande struktur för lantbrevbäringen har i huvudsak legat fast sedan tidigt 60-tal liksom den utdelningspolicy som tillämpas i denna. Även stadsbrevbäringens uppläggning och genomförande är väl inarbetad. Långt innan postlagen trädde i kraft tillämpade Posten dessa policies och de får därför anses ha accepterats av statsmakterna som en rimlig servicenivå. Postens utdelningspolicy i glesbygd innehåller bland annat riktlinjer för - hur lantbrevbärarnas färdväg skall dras - sidovägar - grundkrav på vägar - lådsamlingars placering - värdeförmedling d.v.s. essbrev rek och essbrev värde samt kassatjänster. - särskilda regler för säsongsboende - utsträckt service för äldre och handikappade Brevlådepolicyn innehåller bestämmelser om placering och tömningstider för brevlådor på riks- och lokal nivå samt "sista minuten"- lådor. Där anges också vilka krav på säkerhet och profil som gäller för Postens brevlådor. Postens försämrade ekonomi samt framförallt det minskade antalet kassatransaktioner har tvingat Posten till en översyn av både lantbrevbäring och kassaservicenät. I samband med utrullningen av Postens nya servicenät påbörjade Posten en kartläggning av hur utdelningspolicyn tillämpas i lantbrevbäringen. Resultatet av undersökningen visade att Posten på många håll i landet givit en högre service än vad som skulle ha varit fallet om policyn hade tillämpats strikt. Detta föranledde Posten att närmare se över tillämpningen av sin utdelningspolicy i glesbygd. PTS har medverkat vid detta arbete. Det bör understrykas att denna översyn syftade till att förtydliga och anpassa servicenivån inom ramen för oförändrade krav från statsmakternas sida. Posten har därefter inom samtliga serviceområden börjat tillämpa utdelningspolicyn striktare genom att vidta förändringar i lantbrevbärarens färdväg, flytta lådsamlingar etc. i enlighet med den tidigare fastslagna utdelningspolicyn. Även om det förekommer enstaka klagomål som tar sin utgångspunkt i utdelningspolicyn och brevlådepolicyn bedömer PTS att Posten följer dessa policies och har beredskap för att göra tillrättalägganden när avvikelser förekommit i den praktiska tillämpningen. Den faktiska servicenivån ifråga om Post- och telestyrelsen 16

utdelning och insamling av försändelser får därmed anses överensstämma med den nivå som statsmakterna velat säkerställa. I tätorter har åtagandena att svara för post- respektive kassaservice i princip fullgjorts åtskilt på så sätt att utdelningen av post har skett i en organisation medan kassaservicen har tillhandahållits i Postens kontorsnät tillsammans med övriga posttjänster. Fr.o.m. den 1 april 2001 i tillhandahålls kassaservicen i en separat rörelsegren och 2002 flyttades kassaserviceverksamheten till ett separat helägt dotterbolag Svensk Kassaservice AB. Posten har nu slutfört omstöpningen av sitt servicenät. Detta innebär att 1800 serviceställen (1350 traditionella postkontor och 450 Post i butik eller utlämningsställen för brev- och paket) har omvandlats till 439 Postcentra (serviceställen med specialservice åt företag), 1 657 serviceställen hos partner som svarar för in- och utlämning av paket och brev för service till privatpersoner samt ytterligare 1 047 serviceställen med en mer begränsad service, totalt 3 143 serviceställen. Till detta kommer den post- som kassaservice som tillhandahålls av ca 2 700 lantbrevbärare och som berör ca 700 000 hushåll och företag samt ett särskilt kassaservicenät som består av ca 1 200 fasta serviceställen. PTS har fortlöpande följt omstruktureringen av Postens servicenät och kan konstatera att den förändring som har skett lett till en ökning av antalet serviceställen, låt vara att servicen tillhandahålls i andra former och framför allt i form av partnerlösningar. PTS genomför årligen återkommande undersökningar av befolkningens post- och kassaservicevanor. 2003 års undersökning visar att ca. två av tre tillfrågade är nöjda när det gäller öppettider och personalens service. Drygt sex av tio är nöjda med tillgängligheten när det gäller den tid det tar att komma till Postens partner/postkontor och närmare sex av tio är nöjda när det gäller kötider. Antalet nöjda personer har minskat något under de senaste åren. Med hänsyn tagen till det ökade antalet serviceställen och frånvaron av indikationer på systematiska brister i servicen bedömer PTS att servicen, även med avseende på tillgänglighet, får anses svara mot de krav som ställs av statsmakterna. PTS anser att mer preciserade nivåer inte kan motiveras utifrån intresset att tillgodose de krav som kan ställas. För att möjliggöra ändamålsenliga lokala anpassningar kan sådana tvärtom utgöra ett hinder. I stället är den nuvarande ordningen där PTS följer utvecklingen och bedömer om denna får anses vara i enlighet med samhällets krav - att föredra. Uppnådda befordringstider Ett traditionellt mått på servicenivån i postverksamhet är hur stor andel av de brev som Posten åtagit sig att under vissa villkor befordra för utdelning dagen efter de postats (övernattbefordran) som verkligen kommer fram inom ett dygn. Posten har genom tillståndsvillkor ålagts att upprätthålla en viss lägsta nivå beträffande övernattbefordrade brev i enlighet med postdirektivet. Postdirektivet avser gränsöverskridande post och de krav som anges i tillståndsvillkoren återspeglar de befordringstider som är nödvändiga att uppnå på nationell nivå för att kunna svara mot postdirektivets krav. Kraven enligt tillståndsvillkoren (85 % Post- och telestyrelsen 17

övernatt och 97 % inom tre arbetsdagar) är emellertid mycket lägre än vad Posten av kommersiella skäl lever upp till. Fr.o.m.1999 använder Posten SWEX-systemet för att mäta befordringstiderna. Mätt med det systemet kom under år 2002 95,3 % av de försändelser som lämnats in för övernattbefordran fram enligt angivet villkor. År 2001 var motsvarande värde 95,2 %. Enligt 2001 års uppgifter kom 99,8 % av försändelserna fram inom tre arbetsdagar. I skrivande stund saknas motsvarande uppgifter för år 2002. De redovisade uppgifterna avser genomsnitt för hela riket under hela året. Resultatet redovisas också för var och en av de 12 postterminalerna i landet. År 2001 varierade resultatet vid dessa terminaler mellan 94,3 % till % 97,0 %, vilket var en något större variation än föregående år. En osäkerhet i sammanhanget är att kvalitetsmätningarna av befordringstider är genomsnittliga. Det finns därmed en risk för att det ständigt är samma regioner eller orter i Sverige som hamnar på undantag d.v.s. där de cirka 5 % av försändelserna som Posten inte lyckas befordra över natt har sin mottagare. Om så skulle vara fallet kan diskuteras om det ligger i linje med kravet på rikstäckande service med övernattbefordran. Den till PTS redovisade statistiken är inte på en sådan detaljnivå som gör det möjligt att avgöra hur det förhåller sig på den punkten. Enligt postdirektivet skall 85 % av de försändelser som lämnats in för övernattbefordran inom Europa fram inom tre arbetsdagar och 97 % inom fem arbetsdagar, inlämningsdagen oräknad. Utrikes befordran för första klass brev från Sverige till Europa mäts enligt mätsystemet UNEX. Resultatet för Sverige år 2002, mätt som ett genomsnitt av post till EU-länderna, ligger klart över dessa kvalitetskrav och är 93 respektive 98,3 %. Detta är en förbättring jämfört med 2001 års resultat. Servicenivån avseende uppnådda befordringstider får därför anses vara minst lika hög som föregående år. Tillsammans med Schweiz och Tyskland uppvisar Sverige samt övriga skandinaviska länder de högsta mätresultaten på mellan 93 och 95 %. Medan länder som Grekland, Spanien och Italien får de lägsta resultaten i mätningen med mellan 84 och 88 %. Även för den gränsöverskridande posten uppnås således de krav som ställs upp. Sammanfattningsvis bedömer PTS att servicenivå och kvalitet i den samhällsomfattande tjänsten svarar mot de krav som uppställs i postlag, postförordning och tillståndsvillkor. Måttbestämmlser Frågan har uppkommit om vilket utrymme den som tillhandahåller de samhällsomfattande posttjänsterna har att fritt ändra måttgränserna för de försändelser som distribueras. För svensk del finns förutom regler om kostnadsbaserad prissättning även pristaksregleringen som styr prishöjningstakten för enstaka övernattbefordrade försändelser upp till 500 gram. Enligt PTS mening ligger det s.k. skrymmandetillägget som Posten påför vissa typer av försändelser utanför gällande pristaksreglering. En fråga som inställer sig är då om Posten t ex. kan anses kringgå pristaksbestämmelserna genom att ändra måttgränserna om Post- och telestyrelsen 18

effekten av ändringen blir en prishöjning utöver vad pristaket tillåter? I departementspromemorian Post och kassaservice för alla (Ds 1995:76) som låg till grund bl.a. för utformningen av det tidigare avtalet mellan staten och Posten avseende den samhällsomfattande tjänsten sägs att det bör framgå av avtalet att försändelsernas minimi- och maximimått är de som fastställts i Världspostföreningens (UPU) fördrag om brevförsändelser respektive avtal om paket. Varken i postlagen eller i Postens tillståndsvillkor finns emellertid någon hänvisning till de måttbestämmelser för den samhällsomfattande tjänsten som finns i postdirektivet och i UPU: s bestämmelser. Det är något oklart hur dessa måttbestämmelser skall tolkas men PTS anser att de bör föras in i Postens tillståndsvillkor. 5.2 Tjänsteutbud Även om servicenivån, enligt PTS bedömning, överlag svarar mot samhällets behov och att det skyddsintresse som särskilt angavs vid avregleringen är tillgodosett finns det ett antal frågor och oklarheter som kan inverka menligt på tillämpningen av reglerna i fråga. Det gäller exempelvis omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten och därmed vilka tjänster som Posten är skyldig att erbjuda samt hur reglerna om enhetlig och kostnadsbaserad prissättning skall tillämpas. Vilka avgränsningar som görs har inte bara betydelse för tjänsteutbudet som sådant utan påverkar också prissättningen. Detta berörs närmare i avsnitt 7 Priser. Omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten är otydlig så till vida att den inte direkt kan kopplas till de tjänster som återfinns i Postens prislista. Detta kan leda till oklarheter om vilka tjänster eller delar av tjänster som ingår i den samhällsomfattande tjänsten och därmed omfattas av de speciella regleringar av kvalitet och prissättning som gäller för denna. Av lagstiftningen framgår inte heller hur begreppet tjänst skall definieras. Detta leder till gränsdragningsproblem och svårigheter i bedömningen om priserna är kostnadsbaserade eftersom kostnaderna enligt Postens tillståndsvillkor skall kunna härledas till varje tjänst som kan utläsas i prislistorna. Olika aspekter gör sig gällande vid en bedömning av om postlagens definition är ändamålsenlig. Å ena sidan möjliggör nuvarande bestämning en viss flexibilitet i tolkningen av vilka tjänster som ingår i Postens samhällsuppdrag vilket i sin tur gör det möjligt att anpassa den samhällsomfattande tjänsten efter förändringar i kundernas efterfrågan eller i Postens förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag. Ett annat skäl för att inte precisera innehållet i den samhällsomfattande tjänsten är att man i lagstiftningen bör undvika att samhällsuppdraget är beroende av hur Postens benämner sina tjänster eller vad Posten definierar som bastjänster respektive tilläggstjänster. Å andra sidan medför en oprecis lagstiftning en viss risk för att man ger marknadens aktörer ett ökat utrymme för egna tolkningar. Samtidigt som statsmakterna inte binder upp sig för att tjänsten skall ha viss omfattning finns det en risk att Posten försöker påverka den samhällsomfattande tjänstens innehåll och omfattning efter egna marknadsöverväganden. En tendens som kan skönjas är att Posten omdefinierar vissa tjänster så att de skall falla utanför samhällsuppdraget. Åtgärderna förefaller syfta både till att Post- och telestyrelsen 19

utesluta sådana tjänster som Posten inte vill svara för och att i andra fall göra det möjligt att ta ut ett höge pris än de restriktioner som gäller för prissättningen av de samhällsomfattande tjänsterna tillåter. På senare år har det blivit vanligare att Posten förändrar sina tjänster på så sätt att en tjänst definieras om till en bastjänst plus en tilläggstjänst. Ett exempel på detta är mottagningsbevis för rekommenderade brev. Sammanfattningsvis anser PTS att det råder en viss oklarhet beträffande omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten men att en mer preciserad definition för med sig andra gränsdragningsproblem, på samma sätt som preciserade servicenivåer ger upphov till problem. Det väsentligaste är att det är PTS som avgör vad som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten i varje enskilt fall som det uppstår diskussion kring. I förekommande fall kan Posten överklaga eventuella förelägganden från PTS sida med anledning av ett sådant avgörande. Någon sådan situation har emellertid ännu inte inträffat. Tillsammans med i kapitel 10 föreslagna preciseringar i Postens tillståndsvillkor skapar en sådan ordning förutsättningar att tillgodose samhällets behov av posttjänster. Nedan följer en redogörelse för ett antal frågor som har varit föremål för PTS tolkning av huruvida tjänsten ingår i den samhällsomfattande posttjänsten eller inte. Smittfarliga ämnen, diagnostiska prov Ingår befordran av smittfarliga ämnen och diagnostiska prov i den samhällsomfattande posttjänsten? Utgångspunkten härvidlag är att den samhällsomfattande posttjänsten omfattar alla brev och andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg oavsett vilket innehåll försändelserna har. Enligt PTS bedömning kan undantag från denna princip göras om det finns legala hinder för att en viss typ av försändelser befordras med post eller att det i annan lagstiftning ställs extraordinära krav på Postens hantering av vissa typer av försändelser. Eftersom diagnostiska prov inte kräver någon särhantering i Postens försändelseströmmar får befordran av sådana anses ingå i den samhällsomfattande tjänsten. Detta innebär att Posten är skyldig att ta emot dylika försändelser för befordran samt att det finns en skyldighet för Posten att befordra dem till priser som baserar sig på kostnaderna. Därutöver skall enstaka sådana försändelser befordras till enhetliga priser. De krav som i andra regelverk ställs på transportör av smittfarliga ämnen får enligt PTS mening anses vara extraordinära i postsammanhang d.v.s. vederbörlig hänsyn bör tas till Postens logistiksystem och de avvikelser i hanteringen som sådana försändelser ger upphov till. PTS bedömer därför att det inte är rimligt att befordran av smittfarliga ämnen ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. Detta förhållande hindrar emellertid inte att Posten befordrar sådana försändelser i sin verksamhet. PTS vill särskilt framhålla att behov av särhantering eller ökade kostnader inte i sig utgör ett hinder för att en viss tjänst faller inom området för den samhällsomfattande tjänsten utan att huvudregeln även i sådana sammanhang Post- och telestyrelsen 20

är att befordran av alla adresserade försändelser som väger upp till 20 kg ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. En bedömning får göras från fall till fall när det t.ex. är fråga om att annan reglering innebär hinder för postbefordran eller medför krav på en hantering som kan anses vara extraordinär i postsammanhang. Försändelser från utländska lotteriföretag Fråga har även uppkommit om vilken skyldighet Posten har att distribuera brev från utländska lotteriföretag och om Posten med misstanke eller vetskap om detta skulle kunna anses underlätta eller främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri vilket är förbjudet enligt 38 lotterilagen (1994:1000) och förenat med straffansvar enligt 54 samma lag. Skyldigheten att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst omfattar inte en skyldighet för Posten att vidta sådana åtgärder som innebär att Posten begår brottslig handling. Huruvida Posten gör sig skyldig till brott genom att distribuera försändelser från utländska lotteriföretag är dock inte en fråga för PTS utan snarare för brottsutredande myndigheter. PTS har emellertid noterat att det i prop. 1998/99:29 s. 9, Kriminalisering av främjande av deltagande i lotterier som anordnas utom landet, anges följande: Företag som har att förmedla försändelser av olika slag skall inte vara skyldiga att särskilt undersöka försändelsernas innehåll. Bl.a. Postens verksamhet har karaktär av massdrift i högt tempo. Hanteringen av försändelser sker i stor utsträckning med hjälp av maskiner. De lotter och reklam för lotter som skickas från utlandet till mottagare i Sverige har numera ofta neutrala kuvert av vilka det inte framgår vad försändelsen innehåller. Det skulle föra för långt att Postens förmedling av sådana försändelser skulle medföra straffansvar. Svarspost/Frisvar/Frankosvar En annan fråga som har uppkommit är om tjänsten Svarspost/Frisvar/Frankosvar ingår i den samhällsomfattande posttjänst eller inte samt vilka regler för prissättning som gäller för tjänsten. PTS har i ett svar till Posten daterat 2003-01-08 anfört att den sammantagna tjänsten Svarspost är en extratjänst som inte faller inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten. Med detta menar PTS att Posten inte är skyldig att tillhandahålla en enstaka tjänst eller en sändningstjänst kombinerad med en returtjänst motsvarande den som Posten benämner Svarspost/Frisvar/Frankosvar. Den kombinerade tjänsten ingår visserligen inte i den samhällsomfattande tjänsten, men själva befordran, av såväl det initiala utskicket som svarstalongerna eller motsvarande, ligger däremot inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten. Hur postlagen skall tillämpas, t.ex. om tjänsten ingår i den samhällsomfattande posttjänsten eller inte, vilka prisregleringar som är tillämpliga m.m., avgörs av hur tjänsten fungerar - hur försändelserna hanteras - i praktiken, inte hur Posten väljer att definiera en tjänst eller kombinera tjänster t.ex. svarspost. Om svarstalongerna eller motsvarande i praktiken hanteras som vanliga enstaka försändelser skall prissättningen avseende befordringsdelen omfattas av samma regler om enhetlig och kostnadsbaserad prissättning som gäller för befordran av övriga enstaka försändelser. Post- och telestyrelsen 21

Vadderade kuvert och kartonger med porto PTS har i ett yttrande till Konkurrensverket angående omfattningen av begreppet samhällsomfattande posttjänst (2002-08-08) redovisat sin syn på huruvida kuvert, kartonger och vykort m.m. som säljs av posten och där portot ingår i priset kan anses ingå i den samhällsomfattande posttjänsten. Enligt PTS mening är den här typen av produkter olika hjälpmedel som är väsentliga för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten. Vid ställningstagande till vad som skall anses omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten är det viktigt att skilja på den samhällsomfattande posttjänsten som sådan, på betalningssätt samt på tjänster och varor som är kopplade till ett visst betalningssätt. Kuvert, kartonger och vykort inklusive porto är varor som är kopplade till ett betalningssätt. Posten är inte skyldig att tillhandahålla kuvert, kartonger och andra produkter för att kunder skall kunna emballera eller innesluta försändelser. Emellertid är Posten skyldig att i enlighet med reglerna om den samhällsomfattande posttjänsten befordra försändelserna. Den omständigheten att förfrankerade kuvert, kartonger och vykort inte utgör någon tjänst i sig utan att de har kopplats till ett betalningssätt innebär inte att själva förmedlingen av dem faller utanför vad som omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten. Elektronisk post/hybridpost Gränsdragningen mellan elektroniska meddelanden och post i postlagens mening är å ena sidan entydig och klar. Postverksamhet omfattar uteslutande det skrivna meddelandet i pappersform. Postlagen är därför inte tillämplig när det gäller befordran av elektroniska meddelanden. Å andra sidan finns exempel på inlåsningseffekter när skrivna meddelanden på papper kopplas till elektroniska meddelanden. Elektroniska brevlådor som Postens epostbox är ett exempel på detta. I epostboxen kan mottagaren ta emot den post som tidigare tagits emot i fysisk form i postlådan, exempelvis kontoutdrag och fakturor från företag där mottagaren är kund, förutsatt att företaget är anslutet till tjänsten. Risken för inlåsningseffekter kopplat till elektroniska brevlådor behandlas även i avsnitt 8.5. Post- och telestyrelsen 22

6 Kvalitet; tillförlitlighet och skydd för personlig integritet PTS kommentarer - Den förhandsprövning som tillståndsförfarandet innebär har gjort det möjligt för PTS att avvärja ansökningar från företag som inte har förutsättningar att uppfylla de krav som ställs i postlagen. - Kraven på skydd av försändelserna och den personliga integriteten bedöms vara uppfyllda. - Andra tillförlitlighetsaspekter, såsom rutiner för klagomålshantering, eftersändning och hanteringen av obeställbara brev är också tillgodosedda. Ett syfte med postlagen var att upprätta ett regelverk som skulle fungera på en avmonopoliserad postmarknad där helt nya förutsättningar skulle råda. En av de viktigaste punkterna var att upprätthålla godtagbara krav på säkerhet och tillförlitlighet på en marknad där även privata operatörer skulle vara med och konkurrera. De övergripande kraven uttrycks i 5 postlagen där det föreskrivs att postverksamhet skall bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarens och mottagarens personliga integritet upprätthålls. Anmälningsskyldighetens eller tillståndspliktens påverkan på kvaliteten Vid postlagens tillkomst förutsåg lagstiftaren att endast ett mycket begränsat antal operatörer skulle komma att agera på den nya avreglerade marknaden. Operatörerna hade endast anmälningsplikt till PTS vars löpande tillsynsverksamhet bedömdes vara tillräcklig för att upprätthålla konsumenternas krav på tillförlitlighet och skydd för personlig integritet. Den befintliga lagstiftningen om bl.a. sekretess och brevhemlighet skulle enligt den ursprungliga propositionen (1993/94:38) som låg till grund för införandet av postlagen kunna åberopas som stöd för tillsynsmyndighetens verksamhet. Bl.a. till följd av de betydande portohöjningar som genomfördes av Posten våren 1997 och ett klargörande besked från Konkurrensverket rörande begränsade möjligeter för Posten till geografisk prisdifferentiering ändrades förutsättningarna på postmarknaden radikalt. Ett stort antal nya intressenter såg en möjlighet att påbörja verksamhet som lokala postoperatörer. För att förhindra att oseriösa operatörer etablerade sig på postmarkanden väcktes frågan om att ersätta anmälningsplikten i lagstiftningen med en tillståndsprövning som skulle utföras av tillsynsmyndigheten. Vid den revidering av postlagen som då genomfördes gavs PTS möjlighet också att förena tillstånd med villkor som t.ex. att operatören kunde åläggas att vidta särskilda säkerhetshöjande åtgärder. Införandet av tillståndsplikt har underlättat PTS tillsynsverksamhet eftersom myndigheten nu genom förhandsprövningen kan avstyra försök från mindre seriösa operatörer att få tillträde till postmarknaden. Därmed har den utökade Post- och telestyrelsen 23

tillsynsverksamhet som annars hade blivit nödvändig kunnat undvikas. Den förhandsprövning som görs kan förvisso inte helt eliminera risken för att företag med bristande förutsättningar att svara mot postlagens krav ändå kan etablera sig på marknaden men PTS har under åren haft möjlighet att avvärja ansökningar från företag som bedömts som mindre trovärdiga. PTS har emellertid ännu inte funnit det nödvändigt att avslå någon ansökan på denna grund. I de fall det sannolikt brustit i förutsättningarna har sökanden eller den som blott och bart gjort en förfrågan om kvalitetskraven avstått från att fullfölja förfarandet när PTS klargjort vilka regler som gäller. En allt för ingående kontroll av den sökande skulle emellertid riskera att bli onödigt betungande och tidskrävande för myndigheten och potentiella postoperatörer. Detta skulle möjligen kunna inverka negativt även på seriösa företags intresse att etablera sig på marknaden och därigenom utgöra ett hinder för en ökad konkurrens. (Se vidare om dessa frågor under rubriken tillståndsprövning i avsnittet 9 om PTS roll och uppgift.) Övergripande kvalitetsaspekter I proposition 1997/98:127 formuleras ett övergripande kvalitetskrav med innebörden att en posttjänst skall tillhandahållas utan avbrott med krav på rättvisa och lika behandling av kunden som innebär någon form av "förutsägbarhet" för tjänsten. Ett företags förutsättningar att bedriva tillförlitlig postverksamhet prövas av PTS i ansökningsförfarandet vilket i sig själv utgör en preliminär kvalitetskontroll. Ytterligare en aspekt av tillförlitlighet och kvalitet är de fall då operatören väljer att upphöra med verksamheten. Tillståndsvillkoren innehåller bestämmelser om hur det skall gå till men villkoren bygger på föreställningen att verksamheten avvecklas under ordnade former och att de som drivit företaget också medverkar i avvecklingen. Om operatören är försatt i konkurs finns risk för att integritetsaspekterna förbises av konkursförvaltaren som under den tid det tar att avveckla verksamheten enligt PTS bedömning övertar de skyldigheter som ålagts operatören i lag och tillståndsvillkor. Det kan t.ex. gälla hantering av obeställbara brev eller avlägsnande av brevlådor. Ansvarsfrågan aktualiserades i samband med att en lokal postoperatör ansökte om att blir försatt i konkurs i maj 1999. PTS hade inledningsvis ålagt operatören att avveckla postverksamheten i enlighet med kraven i tillståndsvillkoren, t.ex. beträffande nedmontering av brevlådor och hantering obeställbara brev. När konkurs slutligen meddelades hävdade PTS att skyldigheten övergick till konkursförvaltaren. Denne ansåg sig dock inte vara bunden av operatörens tidigare ingångna åtaganden och gjorde vidare gällande att PTS inte heller kunde ålägga konkursförvaltaren att utföra dessa uppgifter. Med stöd av befintligt regelverk menade PTS att allmänhetens skyddsintresse och tilltro till postmarknaden var av överordnat intresse. PTS beslut överklagades av konkursförvaltaren som ansåg att ett sådant krav inte kunde riktas mot konkursboet som sådant. Denna fråga kunde emellertid inte prövas av länsrätten eftersom PTS beslut var ställt till bolaget. Redan innan länsrätten prövade överklagande hade konkursförvaltaren för övrigt föranstaltat om de åtgärder som PTS förelagt bolaget att vidta. Det var just frågan huruvida PTS haft fog för att rikta ett sådant föreläggande mot bolaget och vitesbeloppets Post- och telestyrelsen 24