SV SV SV
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel 22.7.2009 SEK(2009) 1041 slutlig ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR som åtföljer MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om ett europeiskt initiativ rörande Alzheimers sjukdom och andra demenssjukdomar Sammanfattning av konsekvensanalysen {KOM(2009) 380 slutlig} {SEK(2009) 1040} SV SV
1. PROBLEMFORMULERING Demenssjukdomar är neurodegenerativa sjukdomar med varierande orsaker. De vanligaste formerna av demens i Europeiska unionen är Alzheimers sjukdom (ca 70 % av fallen) och vaskulär demens (mindre än 30 %) 1. Det finns för närvarande över sex miljoner människor med demenssjukdomar i Europeiska unionen 2 och det förutspås att detta antal kommer att fördubblas inom de närmaste 20 åren 3. I sin uppdaterade rapport från 2004 om den globala sjukdomsbördan uppskattar Världshälsoorganisationen att det totalt sett finns 7,3 miljoner människor 4.med Alzheimers sjukdom och andra demenssjukdomar i Europa. 1.1. Mentalt kapital och välbefinnande, diagnos samt tidig vård Det finns bevis för att en hälsosam livsstil bidrar till att förebygga uppkomsten av Alzheimers sjukdom och andra demenssjukdomar 5, men trots detta är kunskaperna dels om att det finns möjligheter att förebygga och ge tidig vård mot dessa sjukdomar, dels att sådana insatser har stor betydelse inte nog spridda i EU och de åtgärder som vidtas är inte tillräckligt kraftfulla. Det finns fortfarande ett stort mörkertal när det gäller Alzheimers sjukdom i EU. Trots att bättre diagnostisering kommer att innebära att en större andel människor med demenssjukdomar kommer att kunna dra nytta av hälso- och sjukvården och av social omsorg, kan man med en tidig diagnos se till att åtgärderna vidtas när de ger bäst resultat och försena sjukdomens förlopp samt ge möjligheter att minimera de totala kostnaderna för vården av enskilda patienter. 1.2. Forskning Samordningen av forskningen fungerar inte som den ska, vilket hämmar möjligheterna att agera på EU-nivå. Särskilt brister det också när det gäller forskning om hälso- och sjukvård och social omsorg, där det finns kunskapsluckor och man kunde undersöka hur effektiva olika vårdmodeller är för patienter med Alzheimers sjukdom och andra demenssjukdomar, inklusive vård av svaga och äldre personer. Det råder brist på aktuella epidemiologiska uppgifter om prevalens och incidens av Alzheimers sjukdom och andra demenssjukdomar, vilket behövs som en hjälp när man ska styra forskning och åtgärder och planera framtidens sjuk- och hälsovård och sociala omsorg. Eftersom mörkertalet är stort när det gäller Alzheimers sjukdom i EU, är problemets omfattning oklar då prevalenstalen endast grundar sig på bekräftade fall. 1 2 3 4 5 Alzheimer s disease: Scientific, medical and societal implications, Synthesis and recommendations. (Alzheimers sjukdom: Vetenskapliga, medicinska och samhälleliga följder, sammanfattning och rekommendationer). Kollektiv expertrapport från INSERM (Franska nationella institutet för hälsa och medicinsk forskning), 2007. Alzheimer Europe (2006) Dementia in Europe Yearbook 2006. Ferri et al. (2005) The Lancet 366: 2112 2117. http://www.who.int/healthinfo/global_burden_disease/gbd_report_2004update_full.pdf Alzheimer Europe (2008) Dementia in Europe Yearbook 2008. SV 2 SV
1.3. Solidaritet, behandling, vård och finansiering Det finns exempel på god praxis från hela EU när det gäller diagnos, behandling, och vård av dessa tillstånd samt finansiering av dessa olika lösningar, men det utbyts inte tillräckligt med information om dem i EU. Om det ges tidigt stöd i hemmet kan institutionaliseringen minska med 22 % 6, men trots detta finns det inget utbyte mellan aktörerna om bästa praxis när det gäller tidigt stöd. Det krävs också mer forskning på detta område för att informera medlemsstaterna om hur de ekonomiska resurserna kan användas på vårdinriktad infrastruktur genom stöd från sammanhållningsfonderna. Av flera skäl, som den förväntade arbetskraftsbristen i den formella sektorn för långvård och finansieringen av social omsorg för människor med neurodegenerativa sjukdomar och deras familjer, behöver man inte bara sprida och utveckla goda lösningar, utan också utveckla koncepten och lösningarna på ett övergripande sätt, både på nationell nivå och på EU-nivå. 1.4. Patienters rättigheter, autonomi och värdighet I artiklarna 25, 26 och 35 i Europeiska unionens stadga för grundläggande rättigheter 7 (2000/C364/01) behandlas situationen för Alzheimerspatienter och patienter med andra demenssjukdomar. Vidare fastställs i Förenta nationernas konvention om rättigheter för personer med funktionshinder 8 att Alzheimerspatienter har rätt att inte diskrimineras och få respekt för sin värdighet och autonomi. I EU:s medlemsstater finns det inte någon sammanhållen syn på de etiska frågorna runt behandlingen av sårbara vuxna. Diskrimineringen förstärks av fördomar mot äldre, utestängning, brist på erkännande av äldre människors mentala kapital, stigmatisering förknippad med demens, och den komplicerade gränsöverskridande frågan om förmyndares lagliga rättigheter. 2. ANALYS AV SUBSIDIARITETSFRÅGAN Ett initiativ från kommissionen på området Alzheimers sjukdom svarar mot behovet av att reagera på den vikt som medlemsstaterna lägger vid EU:s insatser i denna fråga, vilket framgår av rådets slutsatser 9, som antogs under det franska ordförandeskapet den 16 december 2008. Dessutom uppmanar Europaparlamentet genom sin skriftliga förklaring 10 (0080/2008) kommissionen, rådet och medlemsstaternas regeringar att utveckla en handlingsplan för Alzheimers sjukdom. De politiska beslutsfattarna på EU-nivå kan spela en viktig roll för att öka medvetenheten och uppmuntra medlemsstaterna att prioritera politiska åtgärder som rör Alzheimers sjukdom, särskilt mot bakgrund av att vi lever i ett åldrande samhälle, vilket kommer att föra med sig stora kostnader i framtiden. 6 7 8 9 10 Gaugler JE, Kane RL, Kane RA, Newcomer R (2005) The Gerontologist 45:177 185. http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:c:2000:364:0001:0022:sv:pdf http://www.un.org/disabilities/documents/convention/convoptprot-e.pdf http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/104778.pdf http://www.europarl.europa.eu/sides/getdoc.do?pubref=-//ep//nonsgml+wdecl+p6-dcl-2008-0080+0+doc+pdf+v0//sv&language=sv SV 3 SV
Generaldirektoratet för forskning planerar att lägga fram ett förslag till rådsrekommendation om ett gemensamt forskningsprogram rörande neurodegenerativa sjukdomar, inklusive Alzheimers sjukdom, och antagandet förväntas ske samtidigt; det ger oss ett tillfälle att samordna fler insatser på EU-nivå på detta område. Projektet European Collaboration on Dementia (EuroCoDe) har tillhandahållit tillförlitliga kvalitativa och kvantitativa uppgifter och analyser av den börda som Alzheimers sjukdom utgör i EU. Projektet avslutades dock i juli 2009, och nu behöver vi utvärdera vilka möjligheter det finns att föra detta arbete vidare. Utan ytterligare insatser kommer de framsteg som uppnåtts genom projektet att gå förlorade. 3. MÅL 3.1. Tidiga insatser för att främja äldres välbefinnande Främjande av en god fysisk och mental hälsa. Kartläggning och främjande av bästa praxis när det gäller tidig diagnos. Bättre förebyggande arbete samt tidig diagnos och vård. 3.2. Bättre förståelse av Alzheimers sjukdom och andra demenssjukdomar genom en gemensam europeisk insats Stöd till målinriktad forskning om de viktigaste problemen på EU-nivå. Utarbetande av ett pilotprogram för Alzheimers sjukdom inom den gemensamma programplaneringen. Ytterligare utveckling av de aktuella tillförlitliga jämförbara epidemiologiska uppgifterna. Främjande av utbytet av och samverkan mellan kunskaper och uppgifter på EU-nivå. Främjande av forskningen om modeller för social omsorg, inklusive utbyte av bästa praxis när det gäller utbildning av vårdgivare som arbetar med dementa. 3.3. Stöd till nationell solidaritet när det gäller demenssjukdomar Bättre kartläggning och beskrivningar av existerande och ny god praxis när det gäller behandling och vård samt bättre spridning av sådana lösningar. Utarbetande av kvalitetsramar för medicinsk och social omsorg av människor med demenssjukdomar. Mer inflytande för nationella och internationella Alzheimersorganisationer och andra berörda patientorganisationer. 3.4. Respekt för demenssjukas rättigheter Erkännande av äldre vuxnas mentala kapital och minskad stigmatisering av personer med Alzheimers sjukdom och andra demenssjukdomar. Utbyte av bästa praxis i fråga om respekt för sårbara vuxnas rättigheter och kamp mot kränkningar av patienter. SV 4 SV
4. POLITISKA ALTERNATIV 4.1. Noll-alternativet ingen ny EU-insats Med detta alternativ skulle man endast fortsätta med de insatser på området Alzheimers sjukdom och andra demenssjukdomar som redan pågår. Då projektet European Collaboration on Dementia (EuroCoDe) nu är avslutat, skulle detta arbete avstanna och skulle inte fortsätta förutom genom inbjudningar att lämna projektförslag som omfattas av det pågående hälsoprogrammet 11. Pågående projekt och förslag som omfattas av ramprogrammet för forskning skulle fortsätta. Dessutom skulle insatser i de enskilda medlemsstaterna fortgå. I de medlemsstater där det inte gjorts några politiska åtaganden och ingen medvetenhet om vilka insatser som krävs mot demenssjukdomar skulle det inte ske några större framsteg. 4.2. Rapport för att föra arbetet med projektet European Collaboration on Dementia (EuroCoDe) framåt Kommissionen kommer att fortsätta att stödja utarbetandet och publiceringen av årsböckerna Dementia in Europe, som publiceras av Alzheimer Europe. Ett nytt projekt eller ett administrativt bidrag som finansierats genom hälsoprogrammet skulle stödja detta initiativ och bidra till att föra arbetet från det slutförda projektet European Collaboration on Dementia (EuroCoDe) framåt. Politiska insatser i samband med detta alternativ skulle vara begränsade till dels fortsatt insamling av enhetliga och jämförbara prevalenstal för demenssjukdomar i Europa, dels deltagande i internationella forum för att sprida uppgifterna. 4.3. Meddelande från kommissionen Ett meddelande från kommissionen skulle vara en formell förklaring från kommissionens sida om att den stödjer medlemsstaternas arbete med folkhälsa, social omsorg, forskning och lagliga rättigheter för att se till att insatserna görs gemensamt och på ett enhetligt sätt. Ett meddelande skulle antas samtidigt som ett förslag från generaldirektoratet för forskning till rådsrekommendation om ett gemensamt forskningsprogram på området neurodegenerativa sjukdomar, inklusive Alzheimers sjukdom och andra demenssjukdomar. Flera insatser skulle få stöd inom ramen för nu tillgängliga program och resurser, särskilt det pågående hälsoprogrammet samt ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling. Samarbete mellan flera medlemsstater skulle kunna åstadkommas genom frivilligt deltagande i en gemensam åtgärd som finansieras genom hälsoprogrammet. 4.4. Formellt program och en EU-handlingsplan Inrättandet av en EU-handlingsplan skulle stärkas av ett särskilt nytt program som ges kompletterande finansiering utanför de befintliga bidragen. Programmet skulle skapa en samlad, detaljerad och finansierad strategi för Alzheimers sjukdom och andra demenssjukdomar på EU-nivå, och inom det skulle man utveckla särskilda projekt för Alzheimers sjukdom och andra demenssjukdomar på ett sätt som liknar det tidigare särskilda 11 http://ec.europa.eu/health/ph_programme/pgm2008_2013_en.htm SV 5 SV
initiativ för Alzheimers sjukdom och andra demenssjukdomar som löpte under perioden 1996 1998. Inrättandet av det formella programmet skulle frigöra fler resurser för finansiering av målen, så att de kunde uppfyllas bättre över hela linjen. 5. KONSEKVENSANALYS Det har tagits i beaktande att alla initiativ som förbättrar situationen för Alzheimerspatienter och patienter med andra demenssjukdomar kommer att ge sociala fördelar, t.ex. genom att alla får bättre lika tillgång till vård och omsorg, att patienternas värdighet understöds och att stigmatiseringen av dem bekämpas. Dessutom kommer alla initiativ som främjar samordning och stödjer en mer effektiv användning av resurserna att ge ekonomiska fördelar. Den kvantitativa information som ges här begränsas därför till den aktuella ekonomiska och sociala börda som orsakas av demenssjukdomar, kostnaderna för handlingsplanen på nationell nivå, de förväntade tendenserna när det gäller demenssjukdomar i framtiden och slutligen dokumentationen av politiska åtgärder på nationell nivå. Konsekvenserna för miljön är försumbara och kommer inte att diskuteras vidare. 5.1. Noll-alternativet ingen ny EU-insats Den socioekonomiska bördan av Alzheimers sjukdom, som är den största bidragande orsaken till demens, växer snabbt i Europa på grund av längre förväntad livslängd och det allt större antalet pensionärer i förhållande till den aktiva befolkningen. Som redan påpekats uppgick de totala kostnaderna för direkt och informell vård av Alzheimers sjukdom och andra demenssjukdomar år 2005 till 130 miljarder euro för EU-27 (21 000 euro per patient); av kostnaderna uppstod 56 % i informell vård 12. Då detta alternativ innebär passivitet kommer det inte att innebära någon omedelbar börda för myndigheterna på olika myndighetsnivåer, och inte heller några krav på kompletterande finansiering på EU-nivå. I det långa loppet kommer dock medlemsstaternas kostnader för offentlig sjukvård i form av långvård att öka i takt den ökande börda som ett åldrande samhälle innebär, utan att man kan dra nytta av ett samordnat utbyte av erfarenheter och bästa praxis från hela EU. 5.2. Rapport för att föra arbetet med projektet European Collaboration on Dementia (EuroCoDe) framåt En rapport skulle föra fram de relevanta frågorna rörande Alzheimers sjukdom på EU-nivå och ge grundlig och aktuell kunskap om sjukdomens omfattning, prevalens och incidens. Utan politisk uppbackning från kommissionen är det inte troligt att Alzheimers sjukdom och andra demenssjukdomar skulle prioriteras högt. Budgetkostnaderna för analys och inrapportering skulle täckas genom EU-finansiering, eventuellt genom inrättandet av en insats som liknar det avslutade projektet European Collaboration on Dementia (EuroCoDe). Det tidigare projektet European Collaboration on Dementia (EuroCoDe) kostade 1 423 190 euro (med 843 000 euro som finansieras av kommissionen genom hälsoprogrammet). 12 Alzheimer Europe (2008) Dementia in Europe Yearbook 2008. SV 6 SV
5.3. Meddelande Ett meddelande skulle säkerställa att alla berörda parter kan delta i processen och därmed bidra till att de relevanta frågorna rörande Alzheimers sjukdom erkänns på EU-nivå. Man skulle få grundlig kunskap om sjukdomens omfattning, prevalens och incidens. Detta skulle ge en solid grundval för planering av förebyggande arbete, tidig vård samt tillhandahållande av hälso- och sjukvård och social omsorg. En sådan insats skulle kunna bidra till att minska klyftan mellan å ena sidan hälso- och sjukvård och å andra sidan bästa praxis inom primär förebyggande vård. Det tekniska arbete som krävs, och som ska samordnas särskilt genom de relevanta insatsområden som omfattas av pakten om psykisk hälsa, skulle finansieras av EU genom stöd från det befintliga hälsoprogrammet och ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling. Genom att centralisera insatserna, kommer man att få mer effektivitet och en mindre arbetsbörda för medlemsstaternas vårdsystem och myndigheter. Det är mycket möjligt att det kommer att innebära en del direkta kostnader och visst administrativt arbete för myndigheter på olika nivåer på kort sikt då de försöker genomföra de rekommendationer som tas fram som en följd av projekt som knutna till initiativet, och genom frivilligt deltagande i gemensamma åtgärder. Ett meddelande skulle stimulera forskning och utveckling. 5.4. Formellt program och en europeisk handlingsplan En handlingsplan skulle få många av de verkningar som redan angetts under alternativet meddelande. Det skulle också ge andra verkningar som måste övervägas. Ett ensamt initiativ och en Alzheimerplan skulle undergräva EU:s strategi att främst inrikta sig på orsakerna till ohälsa, snarare än att försöka inrätta sjukdomsspecifika strategier. En ganska hög finansieringsnivå, ovanför nollalternativet, skulle förmodligen krävas från EU:s sida, och det är möjligt att en ny budgetpost skulle behöva inrättas. 6. JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN Alternativ Nollalternativ EU-bidrag och effektivitet Tillämpningsområde och ändamålsenlighet Inga kompletterande bidrag eller ytterligare samordning från EU:s sida när det gäller Alzheimers sjukdom och andra demenssjukdomar, förutom sådana åtgärder som redan pågår. Detta skulle inte kräva någon kompletterande finansiering, men det skulle vara mycket ineffektivt och bevara befintliga ineffektiva strukturer. Politisk acceptans och enhetlighet Detta alternativ uppfyller inte alls medlemsstaternas förväntningar såsom dessa uttryckts genom rådet och parlamentet. Proportionalitet och medlemsstaternas åtaganden Trots att det inte skulle krävas några ytterligare åtaganden från medlemsstaternas sida, skulle detta alternativ inte bidra till hanteringen av problemen, och inte heller uppfylla några av de mål som anges i denna konsekvensanalys. SV 7 SV
Rapport En rapport skulle ge aktuella, jämförbara uppgifter på EUnivå om prevalensen och incidensen av Alzheimers sjukdom och andra demenssjukdomar. Endast medlemsstaterna själva skulle kunna göra insatser för att tillhandahålla sådana uppgifter, men utan garanti om jämförbarhet. Detta alternativ kräver stöd genom finansiering av ett nytt projekt liknande det framgångsrika projektet European Collaboration on Dementia (EuroCoDe). Finansieringen skulle ges genom det pågående hälsoprogrammet. Andra ramprogram och insatser från medlemsstaternas sida skulle fortsätta. Detta alternativ skulle inte uppfylla de förväntningar som anges i rådets slutsatser eller parlamentets skriftliga förklaring, vilket kräver en mer övergripande strategi för Alzheimers sjukdom och andra demenssjukdomar. Det skulle inte krävas något formellt åtagande från medlemsstaternas sida, då detta alternativ helt och hållet skulle finansieras genom hälsoprogrammet. Detta alternativ får dock inte godkänt enligt proportionalitetskriteriet, då det inte skulle vara tillräckligt ändamålsenligt för att uppfylla de angivna målen. Meddelande Ett meddelande skulle stödja samordnade ansträngningar i hela EU på områden såsom utbyte av bästa praxis och forskning. Detta skulle öka ändamålsenligheten och ger det politiska stödet till en mer sammanhängande strategi för Alzheimers sjukdom. I detta alternativ ingår även ett gemensamt antagande av ett förslag till rådets rekommendation om gemensam programplanering av forskning inom området Alzheimers sjukdom. Gemensamma åtgärder i medlemsstaterna skulle kunna stödjas genom en gemensam insats som finansieras genom hälsoprogrammet. Detta alternativ skulle i allt väsentligt uppfylla de fyra huvudmålen i rådets slutsatser och tydligt visa att Alzheimers sjukdom och andra demenssjukdomar är politiskt prioriterade. Insatserna skulle inte vara rättsligt bindande, varför all gemensam programplanering och alla gemensamma åtgärder skulle bygga på frivilligt deltagande från medlemsstaternas sida. Denna insats skulle också stå i proportion till de mål som beskrivs i avsnitt Error! Reference source not found. Handlingsplan En handlingsplan skulle uppfylla samma mål på EU-nivå som ett meddelande, samtidigt som den ger en enda detaljerad och finansierad strategi. Då det skulle krävas ytterligare finansiering utöver den nuvarande, så skulle detta alternativ vara svårare att genomföra inom den nuvarande budgetplanen, och skulle ta längre tid att inrätta. Det skulle dock tydligt uppfylla förväntningarna från parlamentets och rådets sida. Med tanke på skillnaderna när det gäller hur hälso- och sjukvårdstjänster organiseras och tillhandahålls på olika håll i EU, skulle detta alternativ kunna skapa problem i förhållande till subsidiaritetsprincipen. Eftersom målen i avsnitt Error! Reference source not found. väsentligen skulle kunna uppfyllas genom ett mindre bindande initiativ, skulle det behöva tydliggöras att den extra kostnaden och den harmonisering som detta alternativ innebär står i proportion till de SV 8 SV
extra fördelarna. Det alternativ som är att föredra, på grundval av denna konsekvensanalys, är att det läggs fram förslag till en gemenskapsstrategi för Alzheimers sjukdom i ett meddelande från kommissionen. Ett meddelande från kommissionen skulle stå i proportion till målen utan att man överträder subsidiaritetsprincipen. 7. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING Detta initiativ kräver inte någon insamling av nya statistiska uppgifter, utan bidrar tvärtom till att lösa problemet med inkompatibla och ofullständiga uppgiftskällor, och inriktas på utveckling av en metod för hur befintliga uppgifter ska kunna användas på ett enhetligt vis. Ett dataset med uppgifter om de viktigaste framstegsindikatorerna för målen kommer att inrättas på grundval av det pågående arbetet inom ramen för initiativet. SV 9 SV