SVEA HOVRÄTT YTTRANDE 2013-11-11 Stockholm Dnr 561-13 Socialdepartementet Remiss av betänkandena Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet (SOU 2013:57) och Flygbuller och bostadsbyggande (SOU 2013:67) Regeringskansliets dnr S2013/5977/PBB Bullersamordningsutredningen har i ovan angivna betänkanden lämnat förslag till ändringar i miljöbalken (1998:808), plan- och bygglagen (2010:900) (PBL) och plan- och byggförordningen (2011:338). Utredningen har också lämnat förslag till en ny förordning om flyg- och industribuller vid bostäder. Det problem som utredningen har haft i uppdrag att bemöta är den osäkerhet som i vissa fall finns i fråga om hur buller från väg-, spår- och flygtrafik samt industriverksamhet ska hanteras vid planering och byggande av nya bostäder. En stor del av osäkerheten synes vara hänförlig till de s.k. riktvärden som används både vid planläggning och lovgivning enligt PBL och vid tillståndsprövning och tillsyn enligt MB. Svea hovrätts granskning av remissen har inriktats på frågan om de föreslagna reglerna kan bidra till ökad tydlighet, förutsebarhet och rättssäkerhet vid prövning av frågor om buller enligt PBL och miljöbalken. Svea hovrätt avstyrker förslagen, i första hand därför att de föreslagna ändringarna i lagstiftningen inte kan antas bidra till en tydligare reglering eller en mer förutsebar planerings- och prövningsprocess. Förslagen kan enligt hovrätten snarare bidra till en ökad osäkerhet, främst beträffande hur riktvärden ska användas. Förslagen kan därför i förlängningen inte heller antas bidra till att underlätta planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer. Hovrätten har också invändningar mot den strukturella utformningen av förslagen. Dessa invändningar styrker ytterligare uppfattningen att förslagen inte bidrar till ett tydligt regelverk som leder till förutsebarhet och rättssäkerhet. Slutligen lämnas några synpunkter på vissa konsekvenser av förslagen.
2 En förbättring skulle istället kunna uppnås genom en tydligare vägledning om vilka bullernivåer för olika verksamhetstyper som är att anse som god miljö i omgivningen. Sådan vägledning bör kunna utgöra utgångspunkt både vid prövning av detaljplaner och bygglov enligt PBL och vid prövning av krav på verksamhetsutövare enligt miljöbalken. Detta arbete ankommer i första hand på berörda myndigheter men kan behöva stödjas av regering eller riksdag, exempelvis genom miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Det bör kunna lösas utan författningsändringar. Skulle författningsändringar vara nödvändigt är det av avgörande betydelse att frågan om riktvärdenas utformning och rättsliga innebörd behandlas mer ingående. Ytterligare ett sätt att underlätta planering av bostäder och samtidigt tillförsäkra verksamhetsutövare rättssäkerhet är att förändra hur villkor för buller från industriverksamheter formuleras. Hovrättens utgångspunkter Som anges i direktivet kan ett av hindren för bostadsbyggande vara den osäkerhet som i vissa fall finns i fråga om hur buller från bl.a. trafik ska hanteras vid planering och byggande av bostäder. Frågan är om denna osäkerhet kommer sig av att det saknas lagstiftning, alternativt att den befintliga har brister. Plan- och bygglagstiftningen Plan- och bygglagstiftningen syftar till att möjliggöra ändrad markanvändning genom en avvägning av olika intressen, såväl allmänna som enskilda. Av 2 kap. 5 punkt 4 PBL framgår att det är ett allmänt intresse att lokalisera bebyggelse till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till möjligheterna att förebygga bland annat bullerstörningar. Möjligheterna att bedriva en befintlig verksamhet kan även utgöra ett enskilt intresse, i synnerhet i de fall verksamhetsutövaren har ett givet tillstånd enligt miljöbalken. I 1 kap. 2 anges vidare att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Länsstyrelsen ska enligt 11 kap. 10 överpröva kommunens antagande av en detaljplan eller områdesbestämmelser om beslutet kan antas innebära att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa. Härigenom avses en samordning ske mellan beslut enligt PBL respektive miljöbalken. Om länsstyrelsen accepterar en bebyggelse utifrån statens intressen går beslutet inte att överklaga. Om länsstyrelsen upphäver ett beslut på grund av alltför stor bullerstörning kan kommunen överklaga till regeringen. Mark- och miljööverdomstolen saknar därför erfarenhet av denna typ av prövning. Även enskilda kan överklaga kommunala PBL-beslut med hänvisning till alltför störande buller med hänsyn till såväl allmänna som enskilda
3 intressen. Mark- och miljööverdomstolen har prövat ett antal sådana fall se bilaga. Miljöbalken Miljöbalkens syfte är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Miljöbalken innehåller olika verktyg för att uppfylla syftet. Av störst betydelse när det gäller utredningens frågor är dels möjligheten att vid tillståndsprövning och tillsyn ställa krav på verksamhetsutövare att begränsa störningar, dels systemet med miljökvalitetsnormer som avser att förhindra en oacceptabel miljökvalitet. Miljöbalkens mest väsentliga materiella regler återfinns i 2 kap. Stöd för att ställa krav på verksamhetsutövare att begränsa störningar finns främst i 2 kap. 3 och 7 som förenklat uttryckt innebär att en verksamhetsutövare ska vidta åtgärder som är tekniskt möjliga, ekonomiskt rimliga och miljömässigt motiverade för att begränsa störningar. Reglerna är desamma oavsett typ av störning eller olägenhet; de gäller således för utsläpp till luft och vatten likväl som för buller. Allmänt sett utgör riksdagens miljökvalitetsmål och de centrala verkens råd och riktlinjer hjälpmedel för att utvärdera vilka krav som är miljömässigt motiverade. När det gäller buller får i de flesta fall infrastrukturpropositionens (prop. 1996/97:53) och de centrala verkens råd och riktlinjer anses motsvara en god miljö. De krav som ställs på verksamhetsutövaren i form av ett tillsynsföreläggande eller villkor i ett tillståndsbeslut väger samman både de tekniska möjligheterna att begränsa bullret, kostnaderna för detta och miljömässiga hänsyn. Om det finns tekniska och ekonomiska förutsättningar att klara de nivåer som bedöms motsvara god miljö finns det inte anledning att ställa mer långtgående krav, vilket är skälet till att många förelägganden och villkor baseras på de bullernivåer som anges i råd och riktlinjer. Nivåerna som anges i råd och riktlinjer och som visar vad som är att anse som god miljö kan således aldrig uttryckas som bindande värden, eftersom miljöbalkens bestämmelser alltid förutsätter att även tekniska och ekonomiska förutsättningar vägs in vid kravformuleringen. Systemet med miljökvalitetsnormer har ett annat perspektiv. Där är utgångspunkten vilken miljökvalitet som totalt sett ska klaras, oavsett hur många verksamhetsutövare och annat som bidrar till störningarna. Om en miljökvalitetsnorm inte följs gäller särskilda regler vid prövningen av enskilda verksamheter, vilket framgår av 2 kap. 7. Hur planerings- och prövningsprocessen för nya bostäder i bullerutsatta miljöer kan förbättras Tydligare vägledning om god miljö i bullerhänseende Vid Mark- och miljööverdomstolens prövning av mål enligt plan- och bygglagstiftningen har lagstiftningen i sig inte visat sig vara bristfällig på sådant sätt att den skapat problem för prövningen.
4 Osäkerheten har snarare sin grund i de allmänna råd samt synpunkter i de enskilda fallen som lämnats av berörda centrala verk och som i vissa avseenden har varit motstridiga. Härtill kommer att avgränsningen av domstolens prövningsram i förhållande till kommunernas handlingsutrymme inte är entydig beträffande vare sig buller eller andra allmänna intressen. Det finns också olika uppfattningar om på vilket sätt domstolen ska pröva frågan om huruvida en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa, en fråga som länsstyrelsen - i likhet med andra statliga intressen - redan bedömt i sin prövning enligt 11 kap. PBL. Frågan om domstolens prövningsram och hur lämplighet med hänsyn till hälsa ska prövas är föremål för praxisutveckling och har prövats av Mark- och Miljööverdomstolen senast i mål nr P11296-12. Utredningen lämnar inte några förslag till ändringar av miljöbalkens grundläggande materiella regler, dvs. 2 kap. miljöbalken. Det innebär att övervägandena om vad som är tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och miljömässigt motiverat även med utredningens förslag kommer att bli desamma som tidigare. Utifrån ett miljöbalksperspektiv vore det önskvärt med en tydligare vägledning om vilka bullernivåer för olika verksamhetstyper som är att anse som god miljö i omgivningen. Sådan vägledning bör kunna utgöra utgångspunkt både vid prövning av detaljplaner och bygglov enligt PBL och vid prövning av krav på verksamhetsutövare enligt miljöbalken. Boverket har regeringens uppdrag att utarbeta ett vägledande underlag med allmänna råd för planering för och byggande av bostäder enligt PBL inom områden som är utsatta för buller från hamnar, industrier m.m. Detta uppdrag ska samordnas med Naturvårdsverkets uppdrag att utarbeta en vägledning om hur buller från miljöfarlig verksamhet kan hanteras vid prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Enligt Mark- och miljööverdomstolens uppfattning saknas skäl att ändra lagstiftningen innan uppdragen är utförda. Domstolen vill samtidigt understryka vikten av att det sker en samordning av de centrala verkens bedömningar av hur bullerproblemen ska hanteras i tillämpningen. Det bör kunna ske utan att lagstiftningen ändras. Om en sådan samordning trots allt inte kommer till stånd får arbetet istället ankomma på riksdag eller regering, exempelvis genom utveckling av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Förändrad villkorsformulering Förutom behovet av ny vägledning om vad som är att anse som god miljö från bullersynpunkt anser hovrätten att det också finns behov av ny vägledning om hur villkor om buller i tillståndsbeslut ska formuleras. En verksamhetsutövare med tillstånd enligt miljöbalken bör ha en viss säkerhet att kunna bedriva den tillståndsgivna verksamheten under förutsättning att villkoren klaras. Bullervillkor i deras nu vanligaste utformning skiljer sig från villkor rörande andra störningar genom att de föreskrivs som immissionsvärden och inte som emissionsvärden. Immissionsvärdena föreskrivs dessutom gälla vid bostäder.
5 En tydligare villkorsreglering av bullret som dessutom på ett riktigare sätt skulle avspegla prövningen enligt 2 kap. miljöbalken skulle kunna vara att antingen reglera bulleremissionen (t.ex. från vindkraftverk) eller att byta punkten vid vilken bullerimmissionen ska klaras från bostäder till fasta referenspunkter som inte påverkas av eventuella förändringar av bostadsbebyggelsen i omgivningen. Varje verksamhet skulle då få ett fast påverkansområde och det skulle bli en fråga för bostadsbyggandet i vilken utsträckning man kan tänka sig att etablera bostäder inom detta påverkansområde. Lagstiftningen anger vilka kravnivåer som ska klaras, men ger inga anvisningar om hur villkor ska formuleras. Det finns således inget som hindrar nya utformningar av bullervillkor. Bullervillkor där immissionsvärden anges i fasta referenspunkter finns för övrigt redan idag för vissa verksamheter. Vägledning till en sådan tydligare villkorsreglering kan ges t.ex. av Naturvårdsverket genom allmänna råd. Slutsats Sammantaget är hovrättens slutsats att det inte finns behov av lagändringar för att underlätta planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer. Det finns i stället behov av ny och samlad vägledning om vad som i bullerhänseende är att anse som god miljö samt ny vägledning beträffande utformning av bullervillkor i tillståndsbeslut. Den strukturella utformningen av förslagen Hovrätten har följande invändningar när det gäller förslagens övergripande struktur och hur de kan samordnas med systematiken i befintliga lagstiftningar. De redovisade strukturella svårigheterna understryker enligt hovrättens mening slutsatsen att frågorna inte bör lösas genom lagändringar. Särreglering av buller Både plan- och bygglagstiftningen och miljöbalken är integrerade lagstiftningar som täcker alla slag av störningar och påverkan. Mot den bakgrunden är det olämpligt att särreglera buller. Buller bör behandlas som en olägenhet av många och behandlas i ett sammanhang tillsammans med övriga. Det finns annars en risk för prioriteringar som är olämpliga från både ekonomiska och miljömässiga utgångspunkter. De nya generella föreskrifterna och rättskraften i gällande tillstånd Den föreslagna nya förordningen om flyg- och industribuller vid bostäder är tänkt att utfärdas med stöd av bemyndigandet i 9 kap. 5 miljöbalken. Den kommer således att få formen av en generell föreskrift som enligt 24 kap. 1 bryter igenom rättskraften i meddelade tillstånd. För alla tillståndsgivna verksamheter för vilka det gäller bullervillkor kommer alltså det strängaste av antingen det individuellt fastställda villkoret eller den nya generella föreskriften att gälla.
6 Konsekvenserna av detta är svåra att fullt ut överblicka, särskilt med hänsyn till de vagt formulerade bestämmelserna i de föreslagna föreskrifterna. Hovrätten vill dock peka på att det finns ett antal verksamheter typiskt sett äldre bruksmiljöer med exempelvis metallurgisk industri eller träindustri i mindre orter som inte klarar de nivåer som anges i den föreslagna förordningen och som baserar sig på Naturvårdsverkets riktlinjer för externt industribuller för nyetablerad industri. Villkoren för dessa verksamheter ligger på en högre ibland ganska mycket högre nivå. Skärpta krav genom föreslagna generella föreskrifter kan innebära kostnader som gör det omöjligt att driva verksamheterna vidare. För flygplatser blir konsekvenserna särskilt svåra att överblicka. I tillståndsbeslut regleras normalt buller genom villkor om flygvägar, tider för trafikering av flygplatsen, krav för olika flygplanstyper, krav på bullerisolering av hus som utsätts för bullerpåverkan o.s.v. Såvitt hovrätten känner till föreskrivs det aldrig som i den föreslagna förordningen vilken bullernivå som inte får överskridas vid bostäder. Skrivningen baseras på Naturvårdsverkets riktlinjer för buller från flygplatser, som hittills använts enbart som stöd vid bedömning i tillståndsprövningar av vad som är att anse som god miljö. Förordningar som anger riktvärden Förslaget till ändringar i plan- och byggförordningen liksom förslaget till en ny förordning om flyg- och industribuller vid bostäder innehåller bestämmelser som riktvärden, definierade som värden som ska eftersträvas. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att ange detta slag av vaga värden i en förordning som kommer att gälla generellt. I begreppet riktvärden ligger som nämnts ovan att värdena inte utgör gränser för vad som är tillåtet, utan endast utgör en utgångspunkt vid planläggning, lovgivning, tillsyn etc. Trots det anges i förordningarna när undantag från värdena är tillåtet. Begreppen blir således motstridiga. Det blir även oklart vilken skärpa dessa värden har i förhållande till tidigare gällande villkor i tillståndsavgöranden. Det är också svårt att se hur de förhåller sig till straffbestämmelserna i 29 kap. miljöbalken. Miljökvalitetsnormer? Med den föreslagna reglering får angivna bullernivåer en karaktär som är snarlik miljökvalitetsnormer. Om det är önskvärt med lagstiftning på området skulle det vara av värde att utreda om regleringen av miljökvalitetsnormer som aktualiseras både vid prövning enligt PBL och miljöbalken skulle kunna utgöra en utgångspunkt. Regler om omprövning av villkor Utredningen har föreslagit att en kommun ska kunna ansöka om en lindring av en verksamhets bullervillkor och därför lämnat förslag till en ändring av 24 kap. 5 miljöbalken. Bestämmelsen tar dock sikte på myndigheters möjligheter att begära omprövning av tillstånd eller villkor i skärpande riktning. Mildring av villkor hanteras genom 24 kap. 8
7 och då efter initiativ av verksamhetsutövaren. Att företrädare för allmänna intressen skulle ansöka om lindring av villkor för en verksamhetsutövare framstår överlag som systemfrämmande. Vidare föreslås ingen ändring av vilka företrädare som får ansöka om en sådan omprövning, vilket leder till att kommunen endast skulle kunna ansöka om kommunen är tillsynsmyndighet för den verksamhet som omprövningen avser. I övriga fall synes förslaget utgå från att länsstyrelsen ska vara sökande. Att länsstyrelsen skulle ansöka om villkorsändring till förmån för en verksamhetsutövare i ett mål där en kommun har det egentliga intresset av villkorslindringen visar enligt Mark- och miljööverdomstolen ytterligare på att den prövning som avses inte passar in i systemet. Synpunkter på vissa konsekvenser av de föreslagna bestämmelserna Genom den nya förordningen om flyg- och industribuller vid bostäder ska prövning och tillsyn av industriell verksamhet ske mot nya riktvärden. Så ska dock bara ske under vissa förutsättningar enligt p. 2 i bestämmelserna om ikraftträdande. Detta leder till att tillsyn över industribuller ska ske utifrån två parallella system och att två intillliggande bostäder kan komma att bedömas på olika sätt. Detta kan inte anses bidra till vare sig tydlighet eller förutsebarhet. Det kan avslutningsvis konstateras att förslaget innebär en stor ökning av tillåtna bullernivåer genom utökade möjligheter till undantag från de huvudsakliga riktvärdena. Om en så stor förändring är motiverad utifrån bostadsbristen i vissa städer och tätorter är snarast en politisk fråga. Det kan dock konstateras att såsom förslaget är utformat kommer undantagen inte vara tillämpliga endast i städer och tätorter och alldeles oavsett hur stor bristen är på bostäder och alternativa lokaliseringar med lägre bullernivåer. Det kan också noteras att Naturvårdsverket bedömer att främst mindre kommuner redan i dagsläget överutnyttjar möjligheterna att göra undantag från riktvärdena för buller från väg- och spårtrafik, en bedömning som Mark- och miljööverdomstolen inte finner skäl att ifrågasätta. I handläggningen av detta ärende har deltagit hovrättspresidenten Fredrik Wersäll, hovrättslagmannen Lars Dirke, tekniska råden Carl-Gustaf Hagander och Anna-Lena Rosengardten samt tf. hovrättsassessorn Helen Blomberg, föredragande. Fredrik Wersäll Helen Blomberg
8 Mål prövade av MÖD enligt plan- och bygglagen där bullerstörning varit central Mål nummer Målbeskrivning? P 1241-12 P 2941-12 P 3664-12 P 3666-12 P 4259-12 P 6174-12 Kommunen hade antagit en detaljplan för bostäder i ett bullerutsatt område beläget mellan en väg och en järnväg. Av planbestämmelserna framgick att det skulle finnas en skalfasad på en sida av bostadshuset. Någon närmare reglering eller beskrivning av skalfasaden fanns inte. Inte heller fanns någon bedömning av vilka konsekvenser för boendemiljön som skalfasaden kunde medföra. De var därför, enligt Mark- och miljööverdomstolen, inte möjligt att bedöma om en skalfasad skulle medföra en acceptabel boendemiljö. Underlaget för kommunfullmäktiges ställningstagande var i detta avseende bristfälligt och det var inte utrett i målet om detaljplanen såsom den utformats med skalfasad mot en sida skulle medföra en acceptabel boendemiljö. Mark- och miljööverdomstolen upphävde därför detaljplanen. Fråga om bygglov för bebyggelse i Linköping kan skada SAAB:s intresse bedriva fortsatt verksamhet på Linköpings flygplats. Fråga om vilka bullerkrav som ska gälla för detaljplan i Linköping mot bakgrund av SAAB:s användning av Linköpings flygplats. Fråga om detaljplan för bebyggelse i Linköping kan skada SAAB:s intresse bedriva fortsatt verksamhet på Linköpings flygplats. Fråga om förhandsbesked för bebyggelse i Linköping kan skada SAAB:s intresse bedriva fortsatt verksamhet på Linköpings flygplats. Nekat bygglov för nybyggnad av fritidshus då fastigheten är belägen inom ett område som av Trafikverket utpekats som riksintresse för kommunikation (3 kap. 8 miljöbalken) och som utsätts för bullernivåer som överstiger de riktvärden som anges i infrastrukturpropositionen (prop. 1996/97:53) Ej ventil Ej PT Ej PT Ej PT Ej PT Ej ventil P 11296-12 Mark- och miljööverdomstolen har fastställt kommunens beslut att anta planen vilket innebär att mark- och miljödomstolens dom ändras. Mark- och miljööverdomstolen har bl.a. godtagit kommunens tillämpning av den s.k. Stockholmsmodellen i detta PT-frågan ännu ej avgjord
fall dvs. för bebyggelse inom tät stadsmiljö i centrala Stockholm. Mark- och miljööverdomstolen har även gjort bedömningen att de avvägningar som kommunen gjort mellan intresset av att inte påverka befintlig kulturmiljö och intresset av att bygga bostäder, får godtas med hänsyn till det handlingsutrymme som kommunen har 9