Barnets bästa i förvaltningsprocesslagen En analys av barnrättighetsutredningens betänkande

JURIDISKA FAKULTETEN vid Lunds universitet Karin Lindqvist Barnets bästa i förvaltningsprocesslagen En analys av barnrättighetsutredningens betänkande JUEN01 Förvaltningsprocessrätt Uppsats på juristprogrammet 15 högskolepoäng Antal ord: 3982 VT 2016

Innehåll FÖRKORTNINGSLISTA 2 1 INLEDNING 3 1.1 Bakgrund 3 1.2 Syfte 3 1.3 Frågeställningar och avgränsningar 3 1.4 Metod och material 4 2 GÄLLANDE RÄTT 5 2.1 Typiska mål i förvaltningsrätten 5 2.2 Domstols utredningsansvar i förvaltningsprocessen 5 2.2.1 Allmänt 5 2.2.2 Barnets svårighet att tillvarata sin rätt 7 2.3 Barnets delaktighet i processen 7 2.3.1 Barnets bristande autonomi 7 2.3.2 Den procesuella betydelsen av barnkonventionen 8 3 BETÄNKANDET 10 3.1 Direktivet 10 3.2 Kort bakgrund 10 3.3 Förslag till ändring i förvaltningsprocesslagen 11 3.3.1 Inledning 11 3.3.2 Särskilt om barnets bästa och barnets rätt att uttrycka sina åsikter 12 4 ANALYS 15 KÄLL- OCH LITTERATURFÖRTECKNING 20

Förkortningslista BK/barnkonventionen Dir. Förenta Nationernas konvention den 20 november 1989 om barnets rättigheter Kommittédirektiv FB Föräldrabalk (1949:381) FPL Förvaltningsprocesslag (1971:291) KML Kommunallag (1991:900) LVM LVU Lag (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga PBL Plan- och bygglag (2010:900) Prop. Proposition SoL Socialtjänstlag (2001:453) SOU Statens offentliga utredningar 2

1 Inledning 1.1 Bakgrund I Sverige slår vi oss gärna för bröstet när det gäller barns situation och rättigheter. Barnrättighetsutredningens nyligen presenterade betänkande 1 redovisar emellertid att det förekommer brister i samstämmigheten mellan rättstillämpningen och barnkonventionens grundprinciper. Under fördjupningskursen Förvaltningsprocessrätt uppmärksammades att utredningen föreskrivit att en ny regel införs i förvaltningsprocesslagen för att stärka barns position. Mot denna bakgrund väcktes mitt intresse att utreda lagförslaget närmare. 1.2 Syfte Uppsatsens syfte är att studera och analysera Barnrättighetsutredningens förslag att i förvaltningsprocesslagen införa en ny bestämmelse som förtydligar att förvaltningsdomstol i mål som rör barn ska se till att principen om barnets bästa iakttas, att barn får information och ges möjlighet att uttrycka sina åsikter. För att uppnå uppsatsens syfte krävs en presentation av förvaltningsdomstols nuvarande ansvar för måls utredning. En kort genomgång av typiska mål i förvaltningsrätten, samt barnets roll i processen är också nödvändig för uppsatsens genomförande. 1.3 Frågeställningar och avgränsningar Uppsatsen kommer att besvara följande frågeställningar: - Hur ser domstolens utredningsansvar i förvaltningsprocessen ut idag? - Vad innebär förslaget att införa en ny bestämmelse i förvaltningsprocesslagen? - Vilka är för- och nackdelarna med bestämmelsen? 1 SOU 2016:19. 3

Till följd av uppsatsens begränsade form redogörs allmänt för förvaltningsdomstols utredningsansvar. Barnets svårighet att tillvarata sin rätt uppmärksammas särskilt. Därutöver berörs inte utredningsansvaret i specifika mål närmare. Av samma anledning utvecklas inte heller diskussionen hur ansvaret ska begagnas av domstolar. Uppsatsen redogör enbart för en utvald del av SOU 2016:19, beskrivet ovan i framställningens syfte och frågeställningar. Således behandlas inte betänkandets diskussion om inkorporering av barnkonventionen. Med utredningens bedömningar och förslag gällande förvaltningsprocesslagen följer däremot en beskrivning av BK art. 3 och 12. Resterande grundsatser i barnkonventionen redovisas inte, men är alltjämt av betydelse eftersom artiklarna tolkas i ljuset av varandra. I övrigt behandlas endast svensk rätt. 1.4 Metod och material Som framgått ovan är uppsatsens övergripande syfte att utreda och analysera förslaget att införa en ny regel i förvaltningsprocesslagen. Därmed bygger uppsatsen till stora delar på SOU 2016:19. 2 En klassisk rättsdogmatisk metod innebär emellertid att gällande rätt fastställs utifrån de allmänt accepterade rättskällorna varvid ledning söks i lag, förarbeten, praxis och doktrin. 3 Den rättsdogmatiska metoden har därför nyttjats när gällande rätt används som en jämförande förklaring till lagförslaget. Beträffande förvaltningsdomstols utredningsskyldighet har prop. 1971:30 haft störst betydelse, medan redogörelsen av barnets delaktighet i processen främst bygger på litteratur skriven av Titti Mattsson och Anna Kaldal. I uppsatsens analyserande del diskuteras lagförslaget ur ett kritiskt perspektiv, vilket har som mål att skapa större förståelse för rätten och en diskussion om dess utformning. Således förs även resonemang de lege ferenda kring för- och nackdelar med lagförslaget. 2 I skrivande stund har betänkandet remitterats, men inga remissvar har inkommit. Remisstiden går ut den 15 oktober 2016 och kommer därefter i sedvanlig ordning att beredas inom Regeringskansliet. Telefonsamtal med Charlotte Palmstierna, 2016-05-15. 3 Sandgren, 2015, s. 43; Kleineman, 2013, s. 21 f. 4

2 Gällande rätt 2.1 Typiska mål i förvaltningsrätten Förvaltningsrätten är en allmän förvaltningsdomstol vid vilken mer än 500 olika måltyper handläggs. Vanligast förekommande är skattemål, socialförsäkringsmål, beslut med stöd av SoL, utlännings- och medborgarskapsmål, LVU-mål, LVM-mål, psykiatrimål, och övriga mål; t.ex. körkortsingripanden, tillstånd att servera alkohol eller frågor enligt djurskyddslagen. Därtill behandlar förvaltningsrätten även biståndsmål, mål om offentlig upphandling och stöd inom jordbruk. 4 2.2 Domstols utredningsansvar i förvaltningsprocessen 2.2.1 Allmänt Förvaltningsprocesslagen reglerar förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarnas dömande verksamhet, 1 FPL. Om det i lag eller författning, som beslutats av regeringen, meddelats bestämmelse som avviker från FPL gäller dock den bestämmelsen, FPL 2. Saknas särreglering regleras domstols utredningsansvar i FPL 8, vilken är allmängiltig för förvaltningsprocessen. Lagrummet uttrycker den fundamentala grundsatsen om officialansvaret för det allmänna och stadgar enligt första stycket att rätten ska se till att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Med detta åsyftas att det aktuella målet ska bli klart för avgörande genom att utredningen är fullgod. 5 Därtill anger förarbetena att utredningsansvaret sträcker sig olika långt i olika typer av mål. 6 En omdiskuterad fråga är i vilken grad domstolen ska precisera och utöka processmaterialet i ett mål, samt hur utredningsansvaret står i relation till 4 Sveriges domstolar, 2016-02-25. 5 Wennergren och von Essen, förvaltningsprocesslagen (2015-09-21), kommentaren till 8. 6 Prop. 1971:30, s. 529. 5

parternas förpliktelse att framlägga bevisning för sina påståenden. Lagstiftaren har enbart gett allmänna riktlinjer och såväl statliga utredningar 7 som rättsvetenskaplig litteratur 8 har noterat avsaknaden av regeringsrättspraxis. Förarbetena anger att parterna 9 har förstahandsansvaret att skaffa fram utredningen, men att domstolen ex officio kan och bör efterfråga ytterligare klarlägganden om det krävs för att berika utredningen. Beroende på vilken typ av mål som handläggs har domstolen även varierad möjlighet att påverka utredningen. Ett exempel är enligt förarbetena att parterna ombeds komplettera utredningen på något sätt. 10 FPL 8 andra stycket stadgar även att rätten genom frågor och påpekanden ska verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställningar. I tredje stycket tilläggs att rätten ska se till att inget onödigt förs in i målet och att överflödig utredning får avvisas. Hur aktiv förvaltningsdomstolen är har dels att göra med målets materiella karaktär, dels med partsförhållandena i målet. Domstolens roll i processledningshänseende beror på om parten behöver hjälp att tillvarata sin rätt. Därmed är en väsentlig fråga hur omfattande allmänna intressen gör sig gällande i målet. Officialansvaret ska stå i proportion till det samhällsintresse som processföremålet avspeglar, men även beakta ifall intresset kan tas hänsyn till på annat sätt. Likväl får inblandningen i processen inte tillföra en mellan parterna bristande jämvikt som går utöver den enskilde. Domstolens utredningsansvar sträcker sig därför olika långt i olika mål. 11 Ett mer långtgående utredningsansvar föreligger t.ex. i omhändertagandemål där samhällsintresset att skydda utsatta barn framträder tydligt. 12 7 Se fastställandet i SOU 1991:106, s. 515. 8 Se t.ex. Petrén, 1977, s. 155 f.; Edelstam, 1995, s. 86; Lavin, 1991, s. 73. 9 Efter reformer under 1900-talet infördes tvåpartssystemet generellt i förvaltningsdomstolen. För redogörelse av den successiva utvecklingen från en enparts- till en flerpartsprocess inom förvaltningsprocessen, se vidare Lavin, 2000-01, s. 93 110. 10 Prop. 1971:30, s. 529 f. 11 Wennergren och von Essen, förvaltningsprocesslagen (2015-09-21), kommentaren till 8 ; prop. 1971:30, s. 529 f. 12 Mattsson, 2002, s. 279. 6

2.2.2 Barnets svårighet att tillvarata sin rätt Önskan att barn ska få sin röst hörd uttrycks klart i det socialrättsliga regelverket. 13 Varje part torde av rättssäkerhetsskäl beredas tillfälle att yttra sig. Enligt Titti Mattsson 14 bör domstolen, i situationer där barn tidigare under processen inte lämnats möjligheten att komma till tals, tillhandahålla sådan möjlighet under förutsättning att den enskilde kan forma och dessutom vill presentera sina ståndpunkter. Därjämte bör barns rätt att yttra sig enligt internationella konventioner forma bedömningen huruvida ett måls utredning är fullgod. 15 Barn tillhör den typ av parter som enligt förarbetena har svårigheter att tillvarata sin rätt, varför domstolen ska ge dem extra processledning. 16 Rättens ansvar för ett måls utredning ska därför särskilt främja denna grupp, vilket även stöds av kraven på barns rättssäkerhet, integritetsskydd och successivt växande autonomi. Eftersom barn helt eller delvis saknar förmågan att själv värna om dessa intressen menar Mattsson att rätten bör ha en större benägenhet att utöva sin processledande funktion. 17 2.3 Barnets delaktighet i processen 2.3.1 Barnets bristande autonomi Utgångspunkten i svensk rätt är att ett barns föräldrar har juridiska rättigheter och skyldigheter som vårdnadshavare, jfr FB 6 kap. 2 och 11. Ställningen som vårdnadshavare innebär att det är föräldern som i första hand ska ombesörja barnets intressen och behov. Ansvaret gäller också för att föra en process i enlighet med barnets intresse. 18 Den allmänna förvaltningsprocessen saknar lagreglerade åldersgränser för barns processbehörighet. FB 9 kap. 1 stadgar emellertid att den som är under 18 år är omyndig. Mot denna bakgrund gäller att endast personer som fyllt 18 år är 13 Jfr avsnitt 2.3.1. 14 Professor i offentlig rätt vid juridiska fakulteten vid Lunds universitet. 15 Mattsson, 2002, s. 282. 16 Prop. 1971:30, s. 530. 17 Mattsson, 2002, s. 283. 18 Ekelöf, Pauli och Edelstam, 2015, s. 50 f. 7

processbehöriga. Dessförinnan får en ställföreträdare, vilken oftast är barnets vårdnadshavare, företräda barnet och vidta processhandlingar i en rättslig process. 19 Från denna huvudregel finns emellertid undantag som ger barn som fyllt 15 år rätt att föra sin egen talan i sociala mål och ärenden, jfr SoL 11 kap. 10 och LVU 36. Yngre processobehöriga barns krav på delaktighet och medbestämmanderätt har istället tillgodosetts genom en rätt att höras, vilket understryker betydelsen att barnets inställning framkommer i processen och tas hänsyn till i beslutet. Rätten att komma till tals innebär således inte att det processobehöriga barnet självständigt kan agera i processen. 20 2.3.2 Den procesuella betydelsen av barnkonventionen I svensk rätt har det, beträffande rättsprocesser som rör barn, kommit att läggas stor vikt vid barnkonventionen. Av särskild betydelse är BK art. 3 om barnets bästa, och BK art. 12 om barnets rätt att komma till tals. Principen om barnets bästa utgör en materiell standard för alla beslut och åtgärder som angår barn. Artikeln uttalar ingenting om barns medverkan i rättsprocesser, men kan som sådan tolkas som en förutsättning för att processen anpassas efter barnet. 21 I föräldrabalken fungerar principen som en överordnad och avgörande standard för alla beslut och handläggningsfrågor, jfr FB 6 kap. 2a. Normen har även införts i SoL 1 kap. 2 av vilken framgår att barnets bästa särskilt ska beaktas vid åtgärder som rör barn, och i LVU 1 femte stycket som stadgar att vad som är bäst för den unge är avgörande för beslut enligt lagen. Samtidigt som det är en materiell föreskrift för vårdbeslutet, utgör följaktligen barnets bästa en utslagsgivande princip för handläggningen av målet. 22 Yttranderätten i frågor som rör barn tar i större omfattning än principen om barnets bästa direkt sikte på barns deltagande i rättsliga processer. Utöver sin materiella innebörd innefattar nämligen BK art. 12 en processrättslig mening 19 Ekelöf, Pauli och Edelstam, 2015, s. 50 f. 20 Kaldal, 2010, s. 22; Mattsson, 2002, s. 267. 21 Kaldal, 2010, s. 129 f. 22 Se vidare om barnets bästa i avsnitt 3.3.2. 8

som har att göra med hur barns vilja ska manifesteras och ingå i domstolens beslutsunderlag. Artikeln har därför bildat utgångspunkt för resonemangen kring barns inblandning i avgöranden och utredningar som angår dem själva. 23 23 Jfr Kaldal, 2010, s. 130 f. Se vidare om barnets rätt att få komma till tals i avsnitt 3.3.2. 9

3 Betänkandet 3.1 Direktivet Vid ett sammanträde den 27 mars 2013 gav regeringen uppdraget att en särskild utredare skulle kartlägga hur den svenska tillämpningen av lagar och andra föreskrifter korresponderar med de mänskliga rättigheter som varje barn har enligt barnkonventionen. Kartläggningen omfattade områdena barn i migrationsprocessen, stöd och service till barn med funktionsnedsättning, barn som bevittnat våld inom familjen och barn som utsatts för våld inom familjen. 24 Enligt kommittédirektiven var det av särskilt intresse att utreda om rättstillämpningen inom de valda områdena överensstämmer med barns rättigheter enligt BK art. 2, 3, 6 och 12. Klargörandet syftade till att utreda huruvida det förekommer brister i samstämmigheten mellan rättstillämpningen och barnkonventionens grundprinciper. Enligt uppdraget ingick därtill, i fall där klara avvikelser uppmärksammades, att lämna förslag till komplement och klarlägganden i lagstiftningen för att stärka barns rättigheter så de används som det är tänkt i barnkonventionen. 25 3.2 Kort bakgrund Kartläggningsresultaten och slutsatserna presenterades i fyra rapporter 26, utifrån vilka Barnrättighetsutredningen undersöker vilka verkningar grundprinciperna haft i rättstillämpningen. Utredningen konstaterar att barnkonventionen, på de områden som valts ut, inte erhållit tillfredsställande genomslagskraft. Barnet betraktas inte som en rättighetsbärare och det föreligger distinkta brister gentemot de rättigheter som är fastställda i konventionen. Kartläggningen visar t.ex. att barnets bästa inte används som ett tillvägagångssätt i beslutsfattandet och att barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade i beslut inte 24 För redogörelse av hur man gått till väga för att välja ut de s.k. särskilt angelägna områdena, se SOU 2016:19, s. 140 ff. 25 Dir. 2013:35. 26 Rapporterna finns åtkomliga i Socialdepartementet och hos Barnrättighetsutredningen. 10

heller tillgodoses i tillräcklig utsträckning. Trots att områdena som studerats är mycket olika är det i princip samma brister som uppmärksammas. Enligt Barnrättighetsutredningen kan det därför antas att det finns fler områden i samhället där barnkonventionen inte tillämpas helt. 27 Mot denna bakgrund presenterar Barnrättighetsutredningen förslag på lagstiftningsåtgärder. Även om kartläggningen inskränkts till särskilt angelägna områden föreslås, som ett utlopp av kartläggningsresultaten och för att förbättra genomslaget för barns rättigheter enligt barnkonventionen, att det i förvaltningsprocesslagen införs en ny regel enligt vilken barnets bästa ska utredas och särskilt beaktas i mål som rör barn. 28 3.3 Förslag till ändring i förvaltningsprocesslagen 3.3.1 Inledning På en mängd rättsområden förekommer speciallagstiftning med särskilda föreskrifter om barnets bästa och barnets rätt att få uttrycka sina åsikter. Likväl åskådliggör kartläggningen att de grundprinciper som inkluderats i utredningen har otillfredsställande verkningar i praktiken, och att störst otillräckligheter råder beträffande barnets bästa och barnets rätt att uttrycka sina åsikter. Vidare påpekar Barnrättighetsutredningen att vissa måltyper som prövas av förvaltningsdomstol saknar specialreglering om barnets bästa och barnets rätt att få uttrycka sina åsikter. Det konstateras att kartläggningen förvisso bara utrett några bestämda områden, men att barns rättigheter ändå skulle kunna förstärkas allmänt och i individuella fall genom införandet av en ny lagregel. 29 Utredningen föreslår därför att det i förvaltningsprocesslagen ska införas en ny paragraf, FPL 8a, varigenom grundprinciperna i BK art. 3 om barnets bästa och BK art. 12 om barnets rätt att uttrycka åsikter transformeras till den 27 SOU 2016:19, s. 279, 290, 296 och 310. 28 SOU 2016:19, s. 30 och 456. 29 SOU 2016:19, s. 270 och 276. 11

allmänna lagstiftning som avser förvaltningsmyndigheters handläggning av ärenden, samt mål hos förvaltningsdomstol. Därigenom blir grundprinciperna enligt barnkonventionen gällande också på de rättsområden som idag saknar sådan specialreglering. Till detta anförs dock att det även fortsättningsvis kommer åligga parterna att i första hand ha tillgodosett kraven före en domstolsprövning. Om utredningen brister ska emellertid domstolen söka avlägsna otillräckligheterna, eller ex officio verka för att frågan blir tillfredsställande utredd. 30 Barnrättighetsutredningen understryker dessutom att barnkonventionens resterande grundsatser, även om de inte explicit nämns i FPL 8a, alltjämt är av betydelse eftersom artiklarna tolkas i ljuset av varandra. 31 3.3.2 Särskilt om barnets bästa och barnets rätt att uttrycka sina åsikter FPL 8a : I mål som rör barn ska rätten se till att barnets bästa blir utrett och särskilt beaktas. Ett barn ska få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse till barnets ålder och mognad. 32 Den föreslagna lagregeln uttrycker att domstolen, vid målets handläggning, på egen hand ska fästa avseende vid principen om barnets bästa och barnets rätt att uttrycka sina åsikter. Bestämmelsen tydliggör att rättigheterna, oavsett om föreskrifter på vissa områden saknas, ska tillämpas i alla mål som rör barn. Barnrättighetsutredningen förklarar att ärenden kan röra barn såväl omedelbart som på ett mer allmänt, samhälleligt plan. Antingen adresseras barnet direkt i ärendet eller så är det fråga om en bestämd grupp av barn, eller barn i ett särskilt område. Den nya lagregeln begränsar sig inte heller till mål där barn har partsställning, utan det klargörs att barn kan beröras både direkt och indirekt av sakfrågan. 33 30 SOU 2016:19, s. 276 f. 31 SOU 2016:19, s. 273. 32 SOU 2016:19, s. 70. 33 SOU 2016:19, s. 272 f. och 481. 12

Som förklaras i bestämmelsens första stycke ska domstolen se till att barnets bästa alltid kommer i första rummet. Principen om barnets bästa utgör en av barnkonventionens grundpelare, jfr BK art. 3. Barnkonventionen antogs av FN:s generalförsamling 1989 och kom, efter ratifikation av Sverige, att gälla från och med den 2 september 1990. I samband härtill uppgav regeringen att svensk lag redan motsvarade konventionens krav, varför behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder saknades. Därmed inkorporerades inte barnkonventionen som svensk lag, utan lagarna ändrades och anpassades istället till konventionsbestämmelserna. 34 Således har Sverige gradvis implementerat delar av konventionens föreskrifter. Principen om barnets bästa har t.ex. införts i FB 6 kap. 2a, SoL 1 kap. 2 och LVU 5. Begreppet barnets bästa saknar entydig definition och varierar mellan olika historiska och sociala sammanhang. 35 Enligt Barnrättighetsutredningen måste barnets bästa bestämmas i varje enskilt fall. Oavsett om beslutet angår ett enskilt barn eller ett kollektiv av barn ska de särskilda förhållandena beaktas jämte individuella sammanhang, situationer och behov. Begreppets innebörd klarläggs följaktligen genom att BK art. 3.1 tolkas och tillämpas tillsammans med barnkonventionens övriga artiklar. För bedömningen förklarar utredningen att hänsyn till vetenskap och beprövad erfarenhet i kombination med att låta barnet själv komma till tals och uttrycka sina åsikter, är en önskvärd metod. Att barnets bästa särskilt ska beaktas förklaras innebära att barnets intresse vid en avvägning mot andra intressen ska väga tungt, men inte behöver vara avgörande. 36 Principen om barnets bästa är nära förknippad med BK art. 12 om barns rätt att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter ska 34 Prop. 1989/90:107, s. 28. Under hösten 1995 behandlade riksdagen frågan om inkorporering av barnkonventionen, och konstitutionsutskottet menade inkorporering inte skulle ske då konventionen inte bedömdes lämpad att direkt tillämpas av domstolar och myndigheter, se bet. 1995/96:SoU4 och 1995/96:Ku2y. År 1996 tillsattes istället barnkommittén med uppgift att se hur svensk lag överensstämmer med barnkonventionen, jfr t.ex. SOU 1996:115. I mars 2016 presenterades ett nytt förslag på lag om inkorporering av barnkonventionen, se dir. 2015:17 och SOU 2016:19. 35 Prop. 1996/97:124, s. 100. 36 SOU 2016:19, s. 273 f.; CRC/C/GC/14, p. 32 och 82. 13

tillmätas betydelse i förhållande till dess ålder och mognad. FPL 8a andra stycket reglerar därför barnets rätt att framföra sina åsikter. Med detta följer att barnet, för att kunna formulera egna ståndpunkter, getts information som är av intresse för det aktuella ärendets beslut. Enligt utredningen ska emellertid ett måls handläggning alltjämt bygga på huvudregeln om det skriftliga förfarandet, jfr FPL 9. Mot denna bakgrund understryks att lagförslaget inte medför att barn måste höras i domstol, men att muntlig förhandling får ingå. Vidare betonar Barnrättighetsutredningen att BK art. 12 inte innebär någon skyldighet för barnet att yttra sig, utan ger denne en rätt att uttrycka sina åsikter. Därmed ska det respekteras ifall barnet inte vill lämna sin mening. Om barnet däremot saknar kapacitet att uttrycka sina åsikter ska, så långt det är möjligt, dess uppfattning klargöras på annan väg. Utredningen anger som exempel att upplysningar inhämtas från barnets närstående eller företrädare. 37 37 SOU 2016:19, s. 274 och 482. 14

4 Analys Enligt gällande rätt ska förvaltningsdomstolen se till att ett mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Härav framgår att officialprincipen ska tillämpas, men att utredningsansvaret varierar med hänsyn till skyddsobjektet och måltypen. Barn har t.ex. förklarats tillhöra den typ av parter som har svårigheter att tillvarata sin rätt. Samtidigt har parterna, mot bakgrund av den kontradiktoriska processen, ett förstahandsansvar för utredningen. I Barnrättighetsutredningens nyligen presenterade betänkande föreslås att det i förvaltningsprocesslagen införs en ny 8a stadgande att domstolen i mål som rör barn, på egen hand ska fästa avseende vid principen om barnets bästa och barnets rätt att uttrycka sina åsikter. Vidare förklarar utredningen att det liksom idag åligger parterna att ha tillgodosett kraven redan då ärendet kommer under domstols prövning. 38 I detta avseende kan således slutsatsen dras att lagförslaget inte innebär någon skillnad mot nu gällande rätt; vid en första anblick medför förslaget inget utsträckt utredningsansvar. Frågan är dock om det kan hävdas att utredningsansvaret i och med den nya regeln ändå skulle komma att sträcka sig längre när det gäller barn. Som nyss konstaterats kan lagförslaget visserligen, som en systerparagraf till domstols nu lagstadgade utredningsskyldighet i FPL 8, anses innebära ett förtydligande att det i ansvaret också ingår att utreda och beakta barnets bästa. Därigenom blir det extra klart att rätten ska fästa särskilt avseende vid barn och att ansvaret för ett måls utredning i synnerhet ska främja denna grupp. Detta skulle exempelvis kunna innebära att barn ges extra processledning. Sett ur denna synvinkel innebär lagförslaget att barnet tydliggörs i processen, vilket enligt min åsikt är en klar fördel. Å andra sidan kan kravet att tillse barnets bästa påverka utredningsskyldigheten genom att rätten djupare måste undersöka vad barnets bästa är. Förvisso ska domstolen enligt den nya lagregelns föreslagna lydelse se till att barnets bästa 38 SOU 2016:19, s. 276. 15

blir utrett vilket, liksom idag, bör kunna tolkas som en möjlighet att uppmana parterna att komplettera den aktuella utredningen med en diskussion kring vad som är bäst för barnet i föreliggande situation. Men likväl anser jag att lagförslaget kan uppfattas ge uttryck åt en skyldighet för domstol att, vid handläggningen, själv göra en utredning av barnets bästa. På så sätt påbjuder den nya lagregeln ett mer långtgående utredningsansvar, inte minst då barnets bästa saknar entydig definition. Då det snarare föreligger en allmän problematik och diskussion kring begreppets innebörd riskerar domstolen därför att belastas med vidare utredningsarbete. Ovissheten kring detta kan följaktligen bedömas som en nackdel med förslaget. Klart är att barnets bästa inte kan definieras en gång för alla, utan måste ses i relation till det enskilda barnet och dess situation samtidigt som det betraktas ur en större kontext. Mot denna bakgrund menar jag att det blir nödvändigt att domstolen ser principen om barnets bästa som en typ av metod, eller sätt att handla i varje beslutsprocess som berör barn. Intressemotsättningarna kring begreppet kan emellertid leda till att olika domare har skilda uppfattningar om, och i vilken grad rätten bör vidta åtgärder. Detta får också bedömas som något negativt då principen om barnets bästa inte får nedbringas till ett menlöst begrepp som domstolen i sin rättstillämpning rutinmässigt bedömer med utgångspunkt i generella antaganden. Ur rättssäkerhetssynpunkt krävs nämligen, för att kunna tillgodose föreställningen av barnets bästa, att domstolen arbetar utifrån tydliga bestämmelser och fattar korrekta beslut. Principen om barnets bästa är nära sammanhörande med barns rätt att uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet. Genom den nya 8a tillförsäkras barn en möjlighet att yttra sig, direkt eller genom annan. Bestämmelsen är följaktligen inte tvingande, varför barnet inte är skyldig att uttala sig. Då regeln varken uppställer åldersgräns eller förutsättningar för yttranderätt, torde den även motsvara kraven på rätten att komma till tas enligt BK art. 12. Sammantaget ser jag därför denna del av lagförslaget med positiv tilltro eftersom regeln får anses vara konstruerad som en oinskränkt rätt för barn att komma till tals. 16

Genom Barnrättighetsutredningens betänkande visas att synen på barn som rättighetsbärare behöver stärkas, vilket jag anser förmedla en intressant signal. Att i förvaltningsprocesslagen införa principen om barnets bästa och rätten för barn att uttala sina åsikter kan nämligen betraktas som ett försök att lyfta in ett barnrättighetsperspektiv i den praktiska tillämpningen. Barnkonventionen uttrycker ett barnperspektiv där det individuella barnet, eller gruppen av barn, utgör ledstjärnan för varje beslut. Med denna utgångspunkt kan det konstateras att förhållandet att vissa av konventionens artiklar tidigare transformerats in i den svenska lagstiftningen inte har medfört att barnrättighetsperspektivet fått tillfredsställande genomslagskraft. Att övriga lagstiftningsåtgärder därvid inte heller gett tillräcklig verkan i rättstillämpningen pekar ytterligare på avsaknaden av ett sådant perspektiv. Genom den nu föreslagna lagregeln blir det däremot tydligt att nämnda principer gäller och ska tillämpas i alla mål som rör barn, inte enbart där det redan finns specialreglering av samma slag. Lagförslaget kan följaktligen sägas önska ett mer proaktivt förhållningssätt. Vad mål som rör barn innebär förtjänar emellertid ytterligare diskussion. Enligt Barnrättighetsutredningen har den föreslagna regeln ett vidsträckt tillämpningsområde. Ett mål kan dels beröra barn omedelbart, dels på ett mer allmänt plan. Det har klargjorts att bestämmelsen inte begränsar sig till mål där barn har partsställning, utan att barn kan beröras både direkt och indirekt av sakfrågan. Mot denna bakgrund bör lagregeln inte enbart kunna anses innefatta alldagliga situationer, utan också traumatiska händelser som vidkommit barnet på ett eller annat sätt. Till att börja med förefaller FPL 8a utan tvekan vara tillämplig i mål som rör ett överklagande av beslut med stöd av SoL, eller ansökningar om tvångsvård enligt LVU. Därmed kan det vara lätt att tänka att regeln uteslutande vänder sig till sådana typer av mål. FB, SoL och LVU är emellertid sedan tidigare försedda med föreskrifter om barnets bästa, varför dessa områden redan kan sägas vara tillgodosedda med en typ av indirekt utredningsansvar. Således kvarstår frågan vilka mål som inbegrips i uttrycket alla mål som rör barn. 17

Vid förvaltningsdomstol handläggs mer än 500 typer av förvaltningsmål. 39 Som exempel kan nämnas att en förälder/vårdnadshavare ansöker om socialt bistånd. I ett sådant läge kan barnet sägas vara indirekt berörd av sakfrågan eftersom beslutet kan komma att påverka dess ställning. Därmed kan situationen ses som ett mål som rör barn, varför FPL 8a bör bli tillämplig. Körkortsmål är ett annat exempel. Låt säga att en ensamstående mamma, som måste köra sitt barn till förskolan med bil, är misstänkt för olovlig körning och riskerar att få körkortet återkallat. Liksom förra fallet berörs barnet indirekt. Som sista exempel belyses mål enligt PBL. Om frågan gäller en bygglovsansökan med avsikt att bygga ut ett hus för att familjens tre barn ska få varsitt rum berörs rimligtvis barnen. Därmed bör FPL 8a tillämpas. Till nämnda tankegångar hör också frågan hur mycket officialprincip domstolen ska begagna i dessa typer av mål. Handlar målet om offentlig upphandling är domstolens processledning normalt inte särskilt stor, men hur blir det om upphandlingen berör barn? Ovissheten kring detta utgör enligt min åsikt en negativ sida utav lagförslaget. Sammanfattningsvis anser jag att den övervägande fördelen med lagförslaget är att barnet tydliggörs. Enligt gällande rätt föreligger en nedre, orubblig gräns som medför att endast myndiga personer är processbehöriga. Barn har således en sämre ställning som gör att de har begränsade möjligheter att delta i rättsprocesser, varför de också måste särbehandlas. FPL 8a kan därför sägas uttrycka önskemål om att barn ska få komma till tals i utredningsarbetet oavsett processbehörighet. Därtill formulerar förslaget att införa principerna om barnets bästa och barnets rätt att uttrycka åsikter, enligt min åsikt, en vilja att en gång för alla lyfta in ett barnrättighetsperspektiv i beslut rörande barn. Detta ser jag som något positivt. Samtidigt bör det uppmärksammas att det kan finnas andra grupper i samhället, t.ex. utvecklingsstörda, psykiskt störda eller missbrukare, som också har svårt att hävda sin rätt. Jag ställer mig en aning frågande till att dessa inte åskådliggörs, och huruvida det kan betyda att grupperna exkluderas. Avslutningsvis menar jag att Barnrättighetsutredningens förslag att införa 8a i förvaltningsprocesslagen till viss del kan anses undermåligt utrett. Det före- 39 Jfr avsnitt 2.1. 18

ligger vissa oklarheter, främst vad mål som rör barn är, kring lagförslaget som enligt min åsikt bör förtydligas för att detta ska medföra den nytta utredningen önskar. Vad som händer efter att betänkandet beretts inom Regeringskansliet återstår dock att se. 19

Käll- och litteraturförteckning Offentligt tryck Kommittédirektiv Dir. 2013:35 Översyn av barnets rättigheter i svensk rätt Dir. 2015:17 Tilläggsdirektiv till Barnrättighetsutredningen (S 2013:08) Propositioner Prop. 1971:30 Prop. 1989/90:107 Prop. 1996/97:124 Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar, m.m. om godkännande av FN-konventionen om barnets rättigheter Ändring i socialtjänstlagen Statens offentliga utredningar SOU 1991:106 SOU 1996:115 SOU 2016:19 Domstolarna inför 2000-talet. Arbetsuppgifter och förfaranderegler Barnkonventionen och utlänningslagen Barnkonventionen blir svensk lag Utskottsbetänkanden Bet. 1995/96:Ku2y Bet. 1995/96:SoU4 FN:s konvention om barns rättigheter Barn och ungdom Övriga tryckta källor CRC/C/GC/14 Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr. 14 (2013) om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet 20

Litteratur Edelstam, Gunilla: Förvaltningsmyndigheternas utredningsskyldighet. En rättssäkerhetsstudie, Fritze, Diss Lund: Univ., Stockholm 1995 Ekelöf, Per Olof, Pauli, Mikael och Edelstam, Henrik: Rättegång. H. 2, 9., omarb. Och rev. Uppl., Nordstedts juridik, Stockholm 2015 Kaldal, Anna: Parallella processer. EN rättsvetenskaplig studie av riskbedömningar i vårdnads- och LVU-mål, Jure Förlag AB, Stockholm 2010 Kleineman, Jan: Rättsdogmatisk metod. I: Juridisk metodlära, Korling, Fredric och Zamboni, Mauro (red.) Upplaga 1:2, Studentlitteratur AB, Lund 2013 Lavin, Rune: Gäst hos försäkringsöverdomstolen. En professor möter verkligheten, Nordstedts juridikförl., Stockholm 1991 Mattsson, Titti: Barnet och rättsprocessen. Rättssäkerhet, integritetsskydd och autonomi i samband med beslut om tvångsvård, Juristförl., Diss. Lund: Univ., Lund 2002 Sandgren, Claes: Rättsvetenskap för uppsatsförfattare ämne, material, metod och argumentation, 3:e uppl., Stockholm 2015 Artiklar Lavin, Rune: Förvaltningsprocessen 2000. I: JT 2000-01, s. 93-110 Petrén, Gustaf: Om förvaltningsdomstols utredningsskyldighet. I: FT 1977, s. 154-166 [Cit.Petrén, FT 1997] Elektroniska källor Sveriges domstolar: Förvaltningsrätt, 2016-02-25, Tillgänglig: http://www.domstol.se/om-sveriges-domstolar/domstolarna/forvaltningsratt/ (hämtad: 2016-04-25) Wennergren, Bertil och von Essen, Ulrik: Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar (1 september 2015) kommentaren till 8 Otryckta källor Telefonsamtal med Charlotte Palmstierna, assistent på Socialdepartementet, 2016-05-15 kl. 10.20, via telefonnummer 08-405 10 00 (Regeringskansliets växel) 21