0003-4 Dokumentmall Genomlysning beställar-/utförarmodell Kost och Lokalvård, Orust Kommun Expectations. Exceeded. Actea Consulting AB
0003-4 Dokumentmall Sammanfattning I avsaknaden av en tydlighet i beställar-/utförarfunktionen för Kost och Lokalvård inom Orust Kommun har det utvecklats ett samtalsklimat och detaljfokus som är kontraproduktivt för kommunens önskvärda utveckling. En modell för ökad samverkan mellan beställare och utförare bör innefattas av tydlighet i ansvarsfördelning, gemensam planering och kontinuerlig uppföljning och avstämning. I rapporten beskrivs Acteas modell för ökad samverkan och hur detta kan åstadkommas. Modellen bygger främst på att skapa en ökad kommunikation och en plattform för en strukturerad dialog framför att utvecklas mot en hårdare styrning från beställaren. Med hjälp av ökad dialog och tätare samarbete skapas förutsättningar för att arbeta effektivt och mot en gemensam målsättning. På sikt skapas ett positivt arbetsklimat och ett ökat utrymme för värdeskapande aktiviteter. Expectations. Exceeded. Actea Consulting AB Sida i
0003-4 Dokumentmall Innehållsförteckning 1 Bakgrund... 1 2 Uppdragets genomförande... 2 2.1 Intervjuer... 2 2.2 Jämförelseanalys andra kommuner... 2 3 Nuläge... 3 3.1 Organisationsstruktur... 3 3.2 Ansvarsfördelning... 3 3.3 Planering och uppföljning... 4 3.4 Nyckeltal... 4 4 Modell beställare utförare... 5 4.1 Ansvarsfördelning... 6 4.2 Taktisk planering... 8 4.3 Avstämning/uppföljning... 9 5 Rekommendationer... 10 Expectations. Exceeded. Actea Consulting AB Sida ii
1 Bakgrund Kost och Lokalvård förflyttades organisatoriskt från Lärande respektive Omsorg till förvaltningen för Samhällsutveckling år 2011 och sedan dess har dialogen mellan förvaltningarna hårdnat och förväntningarna mellan beställare och utförare har inte infriats. När förvaltningen för Lärande något år senare önskade genomföra kostnadsbesparingar till följd av ett sparbeting skapades ytterligare otydlighet i relationen mellan beställare och utförare. Beställarkompetensen inom området Kost och Lokalvård är generellt låg vilket sannolikt är en bidragande faktor till att modellen för beställare/utförare idag är i det närmaste obefintlig. Funktionen för Kost och Lokalvård fungerar i stort som den gjorde innan den organisatoriska förflyttningen men utan dialog och samverkan är det svårt att skapa samsyn och gemensamma förväntningar. Med detta som bakgrund har kommunchefen på Orust Kommun önskat en genomlysning av Kost och Lokalvård med fokus på gränssnittet mellan utförare och beställare för att kunna förändra nuvarande arbetssätt och förbättra klimatet mellan parterna. Expectations. Exceeded. Actea Consulting AB Sida 1
2 Uppdragets genomförande Nedan beskrivs vilka metoder som använts under uppdraget för att identifiera nuläget avseende beställar-/utförarfunktionen i frågor gällande Kost och Lokalvård. Det identifierade nuläget har sedan använts som utgångspunkt för den modell som presenteras i kapitel 4. 2.1 Intervjuer Actea har inom ramen för uppdraget genomfört intervjuer med sju nyckelpersoner från de tre berörda förvaltningarna; Samhällsutveckling, Omsorg och Lärande avseende frågor kopplat till Kost och Lokalvård och hur relationen mellan beställare och utförare har fungerat sedan den organisatoriska förflyttningen 2011. Intervjuerna har varit semistrukturerade där nyckelpersonerna fått samma frågor men haft möjlighet att uttrycka sina åsikter för att få en så bred bild av relationen mellan beställare, utförare och dess utmaningar som möjligt. 2.2 Jämförelseanalys andra kommuner Parallellt med intervjuerna har Actea genom samtal och mailkorrespondens tagit del av hur andra kommuner arbetar med beställar-/utförarmodell såväl generellt som specifikt för Kost och Lokalvård. Hur andra kommuner har valt att lägga upp sin modell skiljer sig mycket åt, bland annat då vissa kommuner valt att lägga ut arbetet på entreprenad och också då storleken på kommunerna varierar. Expectations. Exceeded. Actea Consulting AB Sida 2
3 Nuläge Nuläget på Orust Kommun gällande Kost och Lokalvård präglas av bristfällig kommunikation, både mellan förvaltningarna men också inom förvaltningarnas olika nivåer, så som förvaltningsledning, enheter och avdelningar. Idag sker ingen formell beställning eller strukturerad dialog kring Kost- och Lokalvårdsfunktionen vilket resulterat i en osäker leverans där den beställande enhetens förväntningar omöjligt kan infrias. Den osäkra leveransen har resulterat i ett glapp mellan förväntad och faktisk leverans vilket skapar negativa diskussioner bland personalen hos såväl beställare som utförare. Negativa diskussioner kopplat till detaljer i leveransen skapar ett felriktat fokus och det faktum att slutkunden är densamma för båda sidor tenderar att glömmas bort. 3.1 Organisationsstruktur I dagsläget är Kost och Lokalvård organiserade under förvaltningen för Samhällsutveckling och har varit så sedan 2011. Beslutet om att bryta ut Kost och Lokalvård från Lärande- respektive Omsorgsförvaltningen föregicks, enligt vad som framkommit under genomförda intervjuer, inte av någon utredning och hade heller inte något tydligt uttalat syfte i form av effektivisering eller liknande. Detta har medfört att målsättning för den nya centraliserade funktionen är otydlig. Centraliseringen av funktionerna Kost och Lokalvård innebar också en förflyttning av personalansvar där många fick nya chefer. De förvaltningar som skulle släppa över ansvaret till den centrala funktionen gjorde en bedömning, på avdelningsnivå, om vilka personer, arbetsuppgifter och budget som skulle innefattas av förändringen. Budgeten förblev dock hos de beställande förvaltningarna. Enligt genomförda intervjuer med avdelningschefer var uppfattningen att leveransen från den centrala funktionen skulle bli densamma som det arbete som tidigare utförts inom ramen för egen förvaltning. Leveransen efter centraliseringen blev dock mer renodlad och gränssnittet mellan förvaltningarna gjorde sig påmind i dialoger mellan beställare och utförare. 3.2 Ansvarsfördelning Det finns idag ingen dokumenterad definition av vad som förväntas av utförande enhet och därmed inte heller någon tydlighet i gränssnittet mellan förvaltningarna. Detta resulterar i en infekterad dialog som många gånger handlar om vem som bär ansvaret för enskilda aktiviteter och vem som skall bära kostnaden för detaljer. Irriterad stämning skapas då frågeställningar kan handla om vem som skall torka upp ett glas mjölk som blivit utspillt beställande eller utförande organisation. Det råder också olika uppfattning om vad leveransen ska innefatta då exempelvis Lokalvårdsfunktionen, innan den organisatoriska förflyttningen 2011, ansvarade för trivselhöjande åtgärder utöver den generella städfunktionen. Detta har resulterat i en känsla av att man får mindre för pengarna och en sämre kvalitet än tidigare. Informationsvägar vid förmedling av förändring är idag otydliga, vilket har medfört att informationen ibland når berörd personal genom icke önskvärda kanaler, vilket ytterligare irriterat dialogen. Blicken behöver lyftas och fokus bör istället för detaljer handla om vad som är den bästa lösningen för Orust Kommun och dess brukare. Expectations. Exceeded. Actea Consulting AB Sida 3
3.3 Planering och uppföljning Budgeten för kommande år baseras på föregående års verksamhet. Utförande enhets kostnadsuppskattning vägs in i budgetarbetet hos respektive förvaltning. En bokföringsorder upprättas sedan för månadsvis överföring från beställande till utförande förvaltning. En modell för uppföljning finns framtagen men är i dagsläget väldigt komplicerad. Detta medför att den används sporadiskt och inte känns tillförlitlig. Ny modell för kostnadsfördelning mellan beställande förvaltningar är framtagen och kommer att användas fr.o.m. 2014. 3.4 Nyckeltal I dagsläget kan varken effektivitet eller konkurrenskraftighet mätas då verksamheten, enligt vad som framkommit av intervjuer, inte följs upp med hjälp av nyckeltal. Nyckeltal är viktiga för att säkerställa kvaliteten av arbetet, att förväntningar från den beställande förvaltningen infrias och för att ständigt förbättra verksamhetens effektivitet. Utan dokumenterade nyckeltal är det mycket svårt att säkerställa den önskade utvecklingen av verksamheten. Konkurrenskraftighet efterfrågas från den beställande förvaltningen och försök har genomförts för att hitta motsvarande jämförelsetal som andra kommuner i närområdet. Detta har dock inte varit framgångsrikt och upplevs som komplext då det råder osäkerhet kring vad de olika kommunerna räknar in för kostnader i exempelvis portionspriset. Expectations. Exceeded. Actea Consulting AB Sida 4
4 Modell beställare utförare Att det finns en vilja till samverkan, en gemensam målsättning och en god dialog är framgångsfaktorer för ett gott samarbete vare sig det är inom en förvaltning, i privat näringsliv eller mellan beställande och utförande enhet. En modell med alltför tydlig styrning från beställaren skapar i många fall en tung administration och kan ytterst riskera en suboptimering för leverantör eller utförare. I en kommunal organisation, där såväl beställare som utförare arbetar inom ramen för samma budget och där slutkunden är gemensam finns goda möjligheter att skapa en effektiv lösning utan tung administration. Orust Kommun befinner sig i ett läge där beställarkompetensen är låg och där samarbetsklimatet har hårdnat till följd av otydlighet i såväl målsättning som förväntad leverans. Det kan därför tyckas utmanande att bygga en modell på utökad dialog. Acteas erfarenhet säger dock att det krävs en god samverkan för att lyckas, oavsett modell. Den modell som presenteras nedan bygger därmed i stort på det arbetssätt som finns idag med en viktig skillnad. Överenskommelsen mellan beställare och utförare dokumenteras och dialogen blir utökad och strukturerad. Möjligheten att planera verksamheten bör också förbättras genom en långsiktig planering, baserad på den politiska visionen. Planering på lång och kort sikt bör integreras i budgetprocessen för att skapa utrymme åt verksamhetsplanering för området Kost och Lokalvård. I föreslagen modell kallas denna planering för taktiskt avstämningsmöte. Att dokumentera överenskommelsen mellan beställare och utförare skapar underlag för ett enklare samarbete. Det säkerställer att förväntningarna på leveransen är desamma. Samspelet och dialogen krävs för att säkerställa att respektive aktörs förväntningar fångas upp och möjliggör också en ökad förståelse för varandras behov, utmaningar och framtida utvecklingstankar. Skapas en dialog som sker strukturerat och med kontinuitet finns dessutom möjligheten att fånga upp eventuella problem, tankar eller kommande utmaningar i ett tidigt skede vilket gör att risken för en infekterad relation minskar markant. Även avstämning bör ske kontinuerligt, på alla nivåer inom förvaltningen, för att också fånga upp kommande förändringar på både kort och lång sikt. För att beställaren skall känna tillfredsställelse i att kostnads- och kvalitetsnivån är konkurrenskraftig krävs ökad uppföljning av arbetet samt kontinuerlig mätning i form av gemensamt framtagna nyckeltal. Dessa nyckeltal bör följa den kvalitativa utvecklingen och utförande enhets effektivitet. Om möjligt bör något nyckeltal skapa jämförelsegrund mot annan kommuns motsvarande verksamhetsområde. Expectations. Exceeded. Actea Consulting AB Sida 5
4.1 Ansvarsfördelning För att möjliggöra en leverans som beställaren är nöjd med krävs en tydlig genomgång av vilka förväntningar som finns hos beställande förvaltning/enhet samt vilken möjlighet utförande enhet har att leverera i enlighet med desamma, inom ramen för överenskommen budget. Budget och kvalitet påverkar varandra och först när dessa ramar är överenskomna kan detaljdiskussion påbörjas. Rutan är ett verktyg för att tydliggöra gränssnittet mellan beställare och utförare samt för att gemensamt komma överens om vad leveransen skall innefatta. Grunden för modellen ligger i att beställande verksamhet ansvarar för VAD som förväntas av beställningen medan utföraren själv ansvarar för HUR genomförandet skall gå till. Gemensamt skapas en målbild för uppdraget samt en definition på vad som ingår i åtagandet för Kost respektive Lokalvård. I definitionen ingår att förtydliga vilka områden som förväntas ingå i leveransen. Till exempel bör det i definitionen framgå om beställande förvaltnings egen personal eller organisationen för Kost och Lokalvård skall ansvara för trivselhöjande åtgärder på avdelningarna. Likaså bör det framgå vem som ansvarar för faktureringsunderlag till äldreomsorgen avseende måltider för hemleverans. Områden som ligger i gränslandet och som är i behov av förtydligande och definition bör hanteras med utgångspunkten av det som är bäst för kunden och kommunen i stort. I de fall det, under innevarande budgetår, uppdagas ett område som är frekvent återkommande och av stor vikt men inte är definierat skall detta dokumenteras för att hanteras på det taktiska avstämningsmötet för kommande år. Under innevarande budgetår hanteras det på bästa sätt för kunden och kommunen. Utöver definitionen av VAD som förväntas av beställande enhet, inom överenskommen kostnadsram och till överenskommen kvalitet bör ett antal nyckeltal sättas upp. Dessa nyckeltal tillgodoser möjligheten att säkerställa effektivitet och kontinuerlig utveckling. Överenskommelserna mellan beställande och utförande enhet dokumenteras, förslagsvis genom ett dokument per förvaltning och uppdragsområde. Expectations. Exceeded. Actea Consulting AB Sida 6
Exempel på vad en överenskommelse mellan Omsorg och Samhällsutveckling avseende Kost skulle kunna innehålla: Vad levereras? o Näringsriktigt sammansatt kost o Definition per område: Äldreboende Korrekt antal portioner levereras till köket och läggs upp i karotter. Lunch och middag levereras varmt, 7 dagar per vecka Frukost, mellanmål och fika levereras till kökets centrala kylskåp, i riktig mängd till antalet boende. o Inventering av kylskåp sker av kostpersonal. Hemtjänsten Korrekt antal portioner levereras till uppsamlingsplats för hemtjänst. Medföljande värmeplattor levereras tillsammans med maten. Faktureringsunderlag per vårdtagare i enlighet med biståndsutredning och levererat antal portioner. o Nyckeltal % korrekt antal levererade portioner per dag Kostnad per portion Andel ekologiska råvaror o Förutsättningar för leverans Prognos för antal portioner på lång sikt Daglig justering av antal portioner för äldreboenden Daglig beställning för matleverans till hemtjänsten Att gemensamt gå igenom vilka delar som beställare respektive utförare förväntas genomföra och vilka förutsättningar som krävs för att möjliggöra önskad leverans är en naturlig del i implementeringen av en starkare samverkan. 4.1.1 Nyckeltal En del av de gemensamt överenskomna förutsättningarna som krävs för att lyckas med ett gott samarbete och en leverans av god kvalitet är nyckeltal. Nyckeltalen är en förutsättning för att kunna följa upp arbetet och ger också arbetet en riktning. Nyckeltalen bör definieras i samband med överenskommelsen om ansvarsområde för beställande respektive utförare förvaltning och preciseras i samma dokument. För att möjliggöra uppföljning i form av konkurrenskraft i relation till andra kommuner bör grunden för framtagande av specifika nyckeltal säkerställas mot Sveriges Kommuner och Landsting, Kolada eller ett urval av kommuner i närområdet eller av samma storlek som Orust Kommun. Exempel på nyckeltal: Pris/portion Städtid/kvm eller enhet Andelen ekologiska råvaror Andel avvikelser Expectations. Exceeded. Actea Consulting AB Sida 7
4.2 Taktisk planering Grunden för budgetprocessen avseende Kost och Lokalvård baseras på överenskommelsen enligt ovan beskrivning (se 4.1 Ansvarsfördelning) ihop med en summering av föregående års verksamhet samt en planering av kommande år. För att skapa möjlighet att vara proaktiv och resursplanera effektivt bör även planeringen framåt ske på längre sikt, 2-3 år, baserad på den politiska visionen. Dessa delar bör enligt föreslagen modell diskuteras i ett så kallat taktiskt avstämningsmöte som integreras i budgetprocessen. Utöver det taktiska avstämningsmötet är den gemensamma överenskommelsen av kostnadsramen och sedermera en budget för kommande år en framgångsfaktor. Kostnadsramen för Kost och Lokalvård hänger tätt samman med överenskommen kvalitetsnivå samt gränssnitt enligt beskrivningen ovan (se 4.1 Ansvarsfördelning). Finns dessa båda parametrar dokumenterade skapas möjligheten till en god samverkan. Nedan illustration av budgetprocessen visualiserar att utgångspunkten för kostnadsbedömning av kommande år är verksamhetsavstämning av föregående år ihop med protokollet från det taktiska avstämningsmötet, där samtliga delar fångas upp. I övrigt bör arbetet med kostnadsram och budget integreras i kommunens övriga processer. Expectations. Exceeded. Actea Consulting AB Sida 8
4.3 Avstämning/uppföljning För att säkerställa en strukturerad och frekvent återkommande avstämning fungerar ett årshjul bra för illustration. Strukturen bakom avstämningsmötena bygger på att avdelningarna har möte månadsvis, enligt en förutbestämd agenda. Mötesanteckningar förs och används sedan som underlag vid kvartalsvisa möten på enhetsnivå. Målsättningen är att fånga upp områden som fungerar bra/mindre bra för att kunna utveckla/förbättra i ett tidigt skede. Kontinuerlig dialog enligt en förutbestämd struktur gynnar dessutom arbetet mot den gemensamma målsättningen. De kvartalsvisa mötesanteckningarna används som underlag i det taktiska avstämningsmötet som sker integrerat i budgetprocessen i början av året. Mötesanteckningarna skapar en grund avseende föregående års upplevda kvalitet samt tydliggör om det finns områden som bör lyftas i definitionen för uppdraget (se punkt 4.1, Ansvarsfördelning). 4.3.1 Avstämningsmöten Avstämningsmöten genomförs kontinuerligt och med fördel med fast agenda. Detta för att säkerställa att alla delar/områden belyses på samtliga möten. Eventuella åtgärder som behöver vidtas till nästa möte dokumenteras och följs upp på kommande möte, på så sätt utvecklas verksamheten succesivt. Exempel på områden som kan diskuteras på avdelningsmöten är hur beställande och utförande enhet kan samverka för att skapa ökad effektivitet. På enhetsnivå genomförs avstämningsmöten varje kvartal då större frågeställningar från avstämningsmöten på avdelningsnivå lyfts och diskuteras för att kunna lösas på bästa sätt med de förutsättningar man tidigare har beslutat om (se punkt 4.1, Ansvarsfördelning) På förvaltningsnivå genomförs ett taktiskt avstämningsmöte en gång per år, integrerat i budgetprocessen, där respektive verksamhets långsiktiga planering diskuteras för att skapa förutsättningar för verksamhetsplanering för området Kost och Lokalvård. Se bilaga 1 för ett exempel på agenda för avstämningsmöte och bilaga 2 för exempel på agenda för taktiskt avstämningsmöte. Expectations. Exceeded. Actea Consulting AB Sida 9
5 Rekommendationer Acteas rekommendation är att i beställar-/utförarfunktionen öka kommunikationen och skapa en plattform för en strukturerad dialog snarare än att utvecklas mot en hårdare styrning från beställaren. Den föreslagna modellen är ett ramverk och behöver utvecklas av ansvariga från respektive förvaltningar och enheter. Detta för att skapa ökad samverkan och en gemensam målsättning vilket genererar ökad effektivitet och skapar utrymme för att arbeta med värdeskapande aktiviteter. Den strukturerade dialogen skapar förutsättning för att arbeta mot en gemensam målsättning där förväntningarna är preciserade och rollerna förtydligade. För att skapa den önskade dialogen krävs uthållighet och en väl genomförd implementering. Under implementeringen skapas relationer och gränser och nyckeltal definieras, vilket lägger grunden för ett fortsatt gott samarbete. Detta innebär att berörd personal behöver handledning för att säkerställa att dialogen hålls på rätt nivå och för samarbetet framåt. Då Orust Kommun i dagsläget har en generell utmaning i att skapa tydlighet i processer, ansvar och roller kan implementeringen av föreslagen modell ses som ett första steg i en förestående förändring. Även om Kost och Lokalvård är ett mindre område inom kommunens totala verksamhet berör det många människor. Det kan därför vara väl värt att med hjälp av implementeringen av föreslagen modell skapa ett förhållningssätt som överensstämmer med kommunens totala utveckling. Expectations. Exceeded. Actea Consulting AB Sida 10