Ett utvidgat EU några reflektioner i samband med EU:s östutvidgning

Hans-Åke Persson (red.) Häften för Europastudier nr 3 Hans-Åke Persson (red.) Ett utvidgat EU några reflektioner i samband med EU:s östutvidgning Studentlitteratur Kopiering av kurslitteratur förbjuden. Studentlitteratur1

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av Lagen om upphovsrätt! Kopiering är förbjuden utöver lärares rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt BONUS-avtal. BONUS-avtal tecknas mellan upphovsrättsorganisationer och huvudman för utbildningsanordnare, t.ex. kommuner och högskolor/universitet. Förbudet gäller hela verket såväl som delar därav och inkluderar lagring i elektroniska medier, visning på bildskärm samt bandupptagning. Den som bryter mot Lagen om upphovsrätt kan enligt 53 åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare. Art.nr 7892 ISBN 91-44-02070-8 Författarna och Studentlitteratur 2001 Omslagsbild: Sofia Dahlgren Printed in Sweden Studentlitteratur, Lund Webbadress: www.studentlitteratur.se Tryckning/år 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 2001 02 03 04 05 2 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. Studentlitteratur

Innehåll Inledning 5 EU s udvidelse mod Øst Ingen grænser? 11 Lykke Friis (Dansk Udenrigspolitisk Institut) 1 Indledning EU uden det beskyttende drivhus 11 2 EU-udvidelse en kamp over tre runder 14 3 Fra København til Helsingfors fra den lille til den store forhandlingsåbning 16 4 Fire knaster i udvidelsesprocessen 20 5 Sikkerhedspolitiske minuser 24 6 I stedet for en konklusion Når grænser aldrig helt kan undgås 26 Litteraturliste 27 Utvidgningen möter Central- och Östeuropas nationella särdrag 29 Barbara Törnquist-Plewa 1 Minoriteter i Polen, Slovenien, Tjeckien, Ungern och Baltikum 30 Polen 32 Tjeckiska republiken 34 Ungern 35 Slovenien 36 Estland och de övriga baltiska staterna 37 Skillnader och likheter mellan länderna i regionen 39 2 Nationalismens och nationernas utveckling i Central- och Östeuropa 40 Statspolitiska faktorer 41 Socioekonomiska faktorer 43 Socialpsykologiska faktorer 43 Studentlitteratur 3

Demografiska faktorer 44 Kulturella faktorer 45 Demonstrationseffekten 46 3 Konsekvenser för minoritetsfrågorna av Central- och Östeuropas specifika nationella utveckling 47 4 Hur påverkas minoritetsfrågorna av EU-utvidgningen? 50 5 Nationella identiteter i Central- och Östeuropa och synen på europeisk integration 55 Hemländernas Europa 56 Det öppna Europa 57 Europa av jämlikar 58 Europe: a view from within and from the outside 61 Karma Nabulsi and Bo Stråth Europe as a concept 61 The Frontiers of Europe 66 Images of the Future Europe 71 4 Studentlitteratur

Inledning Hans-Åke Persson Utmärkande för den europeiska kontinenten över tid har varit och är att området utgör en motsatsernas spelplan: öst väst, integration sönderfall, krig fred, katolskt protestantiskt, överstatlighet närhet, federation konfederation, superstat mångfald etc. Ironiskt nog är det kanske just i denna motsatsernas spänning som styrkan i det europeiska projektet ligger. För svensk del har denna europeiska komplexitet under senare tid kommit oss närmare av främst tre skäl. För det första att Sverige under det första halvåret av 2001 innehar EU:s ordförandeskap, för det andra att vi tror oss kunna spela en roll inför östutvidgningen. I synnerhet det senare ger Sverige en möjlighet att återta förlorad terräng (sedan kalla krigets slut) i det internationella samfundet. För det tredje att central- och östeuropéerna ser samarbetet med Sverige och övriga skandinaviska länder som särskilt viktigt, inte minst för att de är ett exempel på hur små stater kan balansera sina intressen gentemot de stora länderna. Östutvidgningen gäller i första hand kanske fyra, fem länder men i förlängningen kan unionen komma att omfatta så mycket som 500 miljoner människor i upp emot 30 länder. En sådan utvidgning väcker långsiktigt många djupgående frågor. Kan Europa bli hur stort som helst? Och vad är egentligen Europa? En utvidgning med alla tio central- och östeuropeiska länder skulle öka antalet invånare i EU med nästan 30 %, medan nationalprodukten bara skulle öka med 3 4 %. I ansökarländerna är genomsnittligt 22 % av arbetsstyrkan sysselsatt inom jordbruket, jämfört med 5 % i EU. Jordbruket utgör 9 % av BNP i ansökarländerna och 2,4 % i EU. Priset på jordbruksprodukter är väsentligt lägre i ansökarländerna än i EU. Samtidigt kommer bonden i central- och Östeuropa att vara berättigad till direkt ekonomiskt stöd, till en kostnad av 11 miljarder ECU (enligt Studentlitteratur 5

Ett utvidgat EU 97 års beräkningar). Detta innebär att jordbrukspolitiken måste reformeras innan nya medlemmar kan tas in. En gigantisk uppgift i sig. Omedelbart kan man peka på att om antalet medlemmar ökas med så många som tio eller fler länder får det konsekvenser för EU som politiskt beslutssystem. Utan förändringar i röstfördelningen inom EU kommer ansökarländerna tillsammans att få ett avsevärt inflytande som koalitionspartners sig emellan eller tillsammans med andra mindre stater i ministerrådet. Utan reformer kommer inflytandet för de stora länderna som Frankrike och Tyskland att försvagas. Listan över besvärliga hinder kan naturligtvis göras hur lång som helst, men det är inte meningen med dessa rader. Avsikten är enbart att peka på det sammansatta och komplexa med östutvidgningen. Historiskt sett har efterkrigstidens europeiska projekt stått inför värre utmaningar och lyckats med dem. En avgörande skillnad jämfört med den omedelbara efterkrigstiden rör emellertid beslutens folkliga förankring. Jean Monnets Europa skulle styras till folkets bästa, men inte direkt av folket. Han och hans samtid hade sett vad nationalstatsintressen hade gjort med Europa. Kommissionsledamöterna skulle vara lojala mot gemenskapen, inte mot den stat de kom ifrån. Denna hållning är idag otidsenlig. Folklig förankring är en nödvändig om inte tillräcklig förutsättning för EU:s fortsatta arbete. Att engagera, begripliggöra och upplysa bör således vara en didaktisk och viktig uppgift för politiker såväl som forskare engagerade i europaprojektet. Detta var ambitionen bakom det i november 2000 genomförda endagsseminariet Ett utvidgat EU superstat eller mångfald? på Malmö högskola. Seminariet var ett samarbetsprojekt mellan Olof Palmes internationella centrum, Centrum för Europaforskning, Lunds universitet och Europastudier vid Malmö högskola. Föreliggande häfte nr 3 för Europastudier har samlat några av bidragen från seminariet till en volym. Artiklarna spänner över vidsträckta fält men har det gemensamt att de fångar in den diskussion om EU:s raison d être som genererats i samband med den Europeiska Unionens utvidgning österut. Författarnas disciplinära 6 Studentlitteratur

Hans-Åke Persson bakgrund bestämmer angreppssätt och tonfall men framförallt kan det hävdas att volymens perspektivrikedom intimt hänger samman med några av bidragsgivarnas kosmopolitiska bakgrund. Lykke Friis, statsvetare, verksam som seniorforskare vid DUPI (Dansk Udenrigespolitisk Institut) i Köpenhamn, inleder med bidraget EU:s udvidelse mod Øst Ingen gränser. Friis gör en mångfacetterad genomgång av vad det innebär att EU utvidgas österut. Hon pekar bl a på den förändring som skett sedan kalla kriget då den Europeiska Unionen var ett skyddat drivhus utan den komplexitet som EU och det europeiska panoramat utgör idag. Hon menar också att det är tankeväckande hur EU:s expansionsprocess skiljer sig från tidigare europaprojekt; i ett jämförande historiskt perspektiv ter sig organisationens expansion och maktkoncentration från 6 till eventuellt 27 länder som en unik process som genomförts och genomförs utan konflikter med EU:s omgivande stater. Samtidigt som den Europeiska Unionen i huvudsak är att betrakta som ett lyckat freds- och stabilitetsprojekt menar Friis att östutvidgningen är den största utmaningen hittills mot projektet. Bigbang udvidelsen, en metafor som Friis använder för att beteckna östutvidgningen, sätter avsevärd press på EU och innehåller ett antal fallgropar som den redan berörda jordbrukspolitiken, men kanske ännu mera problematiskt är det faktum att mer än hälften av invånarna inom EU inte ser östutvidgningen som en prioriterad angelägenhet. I Österrike är mer än hälften av befolkningen mot östutvidgningen, bland annat pga rädslan för att billig arbetskraft från t ex Ungern kan sänka lönenivån. Friis ser även risker med östutvidgningen i förhållande till minoriteternas situation i Central- och Östeuropa, vilket för oss över på Barbara Törnquist-Plewas bidrag Utvidgningen möter Centraloch Östeuropas nationella särdrag. Törnquist-Plewa är född och uppvuxen i Polen, docent vid slaviska institutionen och forskare vid Centrum för Europaforskning vid Lunds universitet. Hennes artikel är en informativ och synpunktsrik analys av minoriteternas situation i de länder som har påbörjat förhandlingar om inträde i EU i det sk snabbspåret. Törnqist-Plewa går till verket genom att först se närmre på dagens situation gällande minoriteternas status, antal och storlek i Polen, Studentlitteratur 7

Ett utvidgat EU Slovenien, Tjeckien, Ungern och Baltikum. Här kan exempelvis nämnas den politiskt känsliga frågan om den ryska minoritetens krav på (dubbla) medborgarskap i Baltikums bräckliga demokratier. Medlemskap i EU kan vara ett sätt att dämpa och/eller lösa de etnoregionala eller nationella konflikterna i Baltikum. För det andra diskuterar hon nationalismens speciella historiska villkor i Centraloch Östeuropa och för det tredje belyser hon vilka möjliga konsekvenser som kan följa i spåren på östutvidgningen vad gäller minoritetsrättigheter och medborgarskap. Törnquist-Plewa konstaterar med skärpa: EU-politiker borde göras medvetna om de östeuropeiska nationalismernas karaktär, om att de kommer att ha att göra med nationer belastade med ett svårt förflutet, nationer som behandlats illa av historien och därmed är mycket känsliga i frågor om identitet och status. I uppsatsen problematiserar författaren även den inte sällan förekommande uppfattningen att nationalstaterna i Västeuropa skulle vara förhållandevis homogena, i varje fall i förhållande till övriga Europa. I själva verket kommer diskussionerna om medborgarskap och minoritetsrättigheter rörande Central- och Östeuropa, menar Törnquist-Plewa, ha bäring på situationen för såväl de invandrare i Västeuropa som efter flera decennier inte erhållit medborgarskap i sina nya hemländer, som de etnoregionala rörelser som kräver autonomi och ökat självstyre i Västeuropa. Medan Törnquist-Plewa detaljerat behandlar minoriteternas situation i Central- och Östeuropa idag presenterar nästa uppsats ett makroperspektiv på den europeiska utvecklingen och inleder med att ställa frågan: Vad är Europa? I uppsatsen Europe: a view from within and from the outside genomlyser författarna begreppet Europa, dess förändring över tid, dess gränser, dess självsyn samt omvärldens reaktioner och uppfattning. Uppsatsen är uppbyggd som en dialog mellan Karma Nabulsi, palestinier, uppväxt i Libanon, USA och Storbritannien, professor vid Europainstitutet i Florens och svensken Bo Stråth hemmahörande i Italien och verksam som professor i historia vid Robert Schumann institutet i Florens. Medan Stråth ser den europeiska utvecklingen inifrån, intar Nabulsi främst den utanförstående betraktarens position. Stråth driver genomgående tesen att Europa är en idé, ett politiskt pro- 8 Studentlitteratur

Hans-Åke Persson gram under ständig förhandling, utsatt och motsägande; utan klara gränser, varken i geografisk eller i någon annan mening. Den minsta gemensamma nämnaren vilar på en tunn och ständigt undflyende grund. Han ställer bl a frågan om islam är att se som en europeisk religion. Islam och Europa är ett tema som Nabulsi vidarutvecklar. Kristendom såväl som islam har många ansikten och kan därför inte reduceras till svart-vita fiendebilder i varken Occidenten eller Orienten. Endast genom att närma oss dessa frågor på ett sofistikerat sätt kan vi se möjligheter i det faktum att det t ex inom EU:s nuvarande gränser finns många muslimska trosbekännare. Hon menar att: Europe can be a starting place of great imagination and creativity when it comes to Europe of the future, one which allows for the flourishing of all religions as means of celebrating and preserving a European tradition of civil and political rights. I ljuset av att världen, sedan kalla krigets sammanbrott, domineras av Pax Americana frågar sig Stråth avslutningsvis: Do we want a European passivity in the face of genocide or not? Med Balkanoch Mellanösternkonflikten i färskt minne bör Europa (EU) ha utökad kapacitet i frågor som rör utrikespolitik, säkerhetspolitik och militära operationer. Ett europeiskt militärt värn för de mänskliga rättigheterna på den europeiska kontinenten eller annorstädes medför emellertid också omfattande risker. Denna dimension av det europeiska projektet har, enligt Stråth, hittills inte diskuterats i tillräcklig utsträckning. Sammantaget berör innehållet i detta häfte endast delar av det ständigt förändrade europeiska panoramat. I en tid då Europa skakas av häftiga diskussioner om östutvidgningen, demokratins framtid, nationalism, desintegration och på sina ställen till och med militära konflikter kan emellertid detta häfte för ett ögonblick få oss att stanna upp och reflektera över vad Europa/EU är och har varit och ge ett mindre självsäkert men kanske bättre förankrat svar. Hans-Åke Persson Redaktör, Häften för Europastudier Studentlitteratur 9

Ett utvidgat EU 10 Studentlitteratur

EU s udvidelse mod Øst Ingen grænser? Lykke Friis (Dansk Udenrigspolitisk Institut) Lykke Friis 1 Indledning EU uden det beskyttende drivhus Med Berlinmurens fald i 1989 blev EF-integrationen udsat for et jordskælv i den øvre ende af Richterskalaen. Pludselig var det alt andet end givet, at USA ville blive i Europa, samtidigt med, at det tyske problem (som mange havde troet endelig løst med den tyske deling) på ny rejste sig. Dertil kom, at den kolde krigs ophør også bevirkede, at langt flere lande kunne blive medlem af den europæiske integrationsproces. F.eks. kunne medlemskab nu komme på tale for Warszawapagt-landene. Det samme gjaldt for lande som Finland, Østrig, Sverige og Schweiz. Selv om den kolde krig havde delt Europa og udsat Vesteuropa for Warszawa-pagtens militære trussel, er der derfor ingen tvivl om, at koldkrigsperioden også fungerede som et beskyttende drivhus. Den kolde krig sikrede ikke alene den amerikanske tilstedeværelse i Europa og skabte dermed en situation, hvor EF kunne overlade det mest følsomme politikområde, forsvars- og sikkerhedspolitikken, til NATO lige så afgørende var det, at den kolde krig satte en grænse for hvor mange lande, der kunne søge om optagelse i EF. Konsekvensen var, EF kunne udvikles som en integrationsproces mellem særdeles homogene lande. Siden 1989 har EU-landene haft travlt med at forholde sig til den nye situation. Hovedformålet med dette papir er at se på udvidelsesaspektet, nærmere bestemt den del af processen, der berører de central- og østeuropæiske lande. Før vi vender blikket mod østudvidelsen, kan det indledningsvis være særdeles tankevækkende at sammenligne EU s udvidelsesproces med andre ekspansionsprocesser i europæisk historie. Pointen er her, at EU s udvidelsesproces adskil- Studentlitteratur 11

Ett utvidgat EU ler sig fra stort set samtlige andre ekspansionsprocesser ved at blive hilst velkommen af EU s naboer og partnere. Forestiller man sig, at en stat eller føderation ville gennemgå en ligeså omfangsrig udvidelsesproces som EU fra 6 delstater til omkring de 27 er der næppe tvivl om, hvad reaktionen ville have været: Det øvrige Europa, evt. sammen med udenlandske stormagter, ville have forsøgt at inddæmme den nye kæmpe. Hvorfor forholder det sig anderledes med den Europæiske Union? Ja, i EU-regi synes problemet faktisk ikke at være, at EU udvides for meget, men for lidt. USA, som måske kunne have frygtet det store stærke Europa, har f.eks. gentagne gange opfordret EU til at optage endnu flere lande. Umiddelbart er der tre forklaringer på denne kontrast. Den første forklaring knytter sig til metoden i EU s udvidelsesproces. I modsætning til størstedelen af Europas tidligere store udvidelser, så som Hitler-Tysklands sker EU s ekspansion udelukkende ved hjælp af fredelige midler. Frem for at anvende militære midler sker den igangværende udvidelse ved hjælp af tekniske forhandlinger om landbrugskvoter, statsstøtteregler og stemmevægte i EU s Ministerråd. Hvor udvidelser før blev gennemført imod de nyoptagnes vilje, er situationen i EU fundamentalt anderledes. Uden at sige for meget drives udvidelsen ikke af EU, men af lande, som efter eget ønske søger om at blive medlemmer. Den anden årsag til, at denne udvidelse ikke bliver opfattet som et forsøg på at opbygge en ny, truende stormagt skal søges i selve EUsamarbejdets karakter. EU er jo netop ikke nogen stat, men en krydsning mellem en stat og en international organisation (Friis, 1999a). Lige fra Kul- og Stålfællesskabets første dage nåede EU-integrationens fædre således frem til den konklusion, at der på den ene side ikke ville være opbakning til at danne en ny fælles europæisk stat. Dertil var de europæiske staters ønske om at bevare deres suverænitet for stærkt. På den anden side var samarbejdets første dage også præget af erkendelsen af, at samarbejdet kun ville blive tilstrækkeligt effektivt, hvis staterne for første gang gik med til at overføre dele af deres suverænitet til en ny organisation. Netop fordi resultatet blev en unik organisation, er det svært at opfatte Unionen som en truende aktør. Tværtimod, som hovedregel irriteres omverdenen faktisk over, at EU, på grund af den kring- 12 Studentlitteratur

Lykke Friis lede beslutningsstruktur, ikke er i stand til at tage hurtige, slagkraftige beslutninger. F.eks. har USA været stærkt kritisk over for EU s evner til at håndtere såvel Cypern- som Kosovo-konflikten. Rusland, derimod, har kunnet ærgre sig over, at EU s Ruslands-politik, lige fra økonomisk hjælp til politisk dialog, ligeledes er blevet udvandet på grund af nødvendigheden af, at alle skal være enige. Når det allerede er vanskeligt at blive enige med 15 lande, må den oplagte reaktion for omverdenen naturligvis være, at det ikke bliver lettere fremover! Endelig kommer man ikke udenom, at EU siden integrationsprocessens første dage er blevet opfattet som et projekt, hvis hovedformål var at sikre freden i Europa. Kongstanken med EU-projektet var således, at staterne skulle samarbejde for at styrke stabiliteten i Europa og ikke for at skabe en ny regional, stormagt, som kunne tage kampen op med USA og Rusland. Netop fordi der var tale om et internt fredsprojekt, har USA traditionelt støttet europæernes anstrengelser. Tilsvarende har Rusland (efter den kolde krigs afslutning) ikke opfattet EU s udvidelse som en trussel i modsætning til NATOs udvidelsesbestræbelser. At EU s hovedformål er at skabe fred, sikkerhed og velstand og ikke en ny stormagtsaktør blev blot bekræftet efter Murens fald i 1989. Hvor det før gjaldt om at skabe fred mellem de vesteuropæiske lande, gælder det nu om at undgå konflikter mellem de nye demokratier i Øst. Kun ved at forebygge konflikterne kan det undgås, at EU-medlemmer (læs Frankrig og Tyskland) kommer til at engagere sig på, hver deres side i en konflikt. Tysklands udenrigsminister Joschka Fischer har sammenfattet denne dobbelte sikkerhedspolitiske målsætning med udvidelsen på følgende måde: Et blik på Ex-Jugoslavien viser os konsekvenserne, selv hvis de ikke altid og alle steder ville have været så ekstreme. Et EU begrænset til Vesteuropa vil altid skulle forholde sig til et opdelt system i Europa: I Vesteuropa integration, i Østeuropa det gamle balancesystem med dets fortsatte nationale orientering, koalitionstvang, klassisk interessepolitik og en permanent fare for nationalistiske ideologier og konfrontationer. Et opdelt system af stater i Europa uden en overordnet orden vil på lang sigt gøre EU til et kontinent præget af usikkerhed, og på mellemlang sigt vil de traditionelle konfliktlinier igen skifte fra Østeuropa til EU (Fischer, 2000 egen oversættelse). Studentlitteratur 13

Ett utvidgat EU Med afsæt i denne indledning kan man slå fast, at hovedproblemet i EU s udvidelse ikke er, at der bliver optaget for mange lande i EU, og at EU dermed bliver opfattet som en ny stormagt. Problemet er snarere det modsatte, nemlig at for få lande bliver optaget f.eks. hvis udvidelsen løber ind i problemer efter den første runde, eller hvis lande, som ikke bliver optaget, så som Ukraine, opfatter udvidelsen som et forsøg på en ny grænsedragning i Europa. Dermed har EU s udvidelsesproces væsentligt større chancer for at bidrage til europæisk sikkerhed og stabilitet end den parallelle NATO-udvidelsesproces, som lige siden dets start har været opfattet som en trussel i især Rusland. De centrale spørgsmål for dette papir bliver derfor følgende: Hvor store er chancerne for, at samtlige af de lande, som p.t. forhandler om medlemskab, bliver optaget i EU? Vil EU-udvidelsen så at sige drage nye grænser? Hvor langt er EU-landene kommet i udvidelsesprocessen, og hvor er knasterne i processen? Hvordan undgås det, at de lande, som ikke kommer med vender sig imod udvidelsen og EU i lutter skuffelse? Papirets problemstillinger vil blive analyseret i fire afsnit. Den første del giver en kort introduktion til udvidelsesfænomenet: Hvorfor har udvidelser traditionelt været så vanskelige at gennemføre? Anden del omhandler, hvordan EU s udvidelsesproces har udviklet sig lige fra det afgørende topmøde i København i 1993 op til det sidste topmøde i Helsingfors (december 1999). Tredje del giver et overblik over de knaster, som kan komplicere og forsinke udvidelsen. I fjerde del diskuteres de sikkerhedspolitiske farer, der kan opstå i forbindelse med udvidelsesprocessen, hvorimod femte og sidste del diskuterer kort, hvordan udvidelsen kan påvirke EU som aktør. 2 EU-udvidelse en kamp over tre runder 1 Historisk set har udvidelsesforhandlinger været møjsommelige og ikke mindst dramatiske. F.eks. tog det hele 80 måneder, før Spaniens og Portugals optagelse var på plads. Selv Sveriges, Østrigs og Finlands optagelse var ingen dans på roser. På papiret tog forhandlingerne med disse veludviklede lande ganske vist kun lidt over et 1 Se også Friis, 2000. 14 Studentlitteratur

Lykke Friis år. Hvis man dertil lægger, at landene nogle år forinden reelt havde brugt to år på at forhandle om optagelse i det indre marked (EØSaftalen), bliver der også her tale om et længere forløb (DUPI, 1997: 14 15). Hovedårsagen til, at udvidelser pr. definition er så vanskelige er, at de i princippet udgør en systemtransformation (Friis, 1999b). Hver gang EU udvider, påvirkes systemets opbygning, diverse politikområder og ikke mindst økonomien. Billedligt set fremstår en udvidelse som en kamp over tre runder. For at EU kan optage et nyt land, skal EU-medlemsstaterne for det første igennem en forfatningskamp: Hvordan skal det nye medlem repræsenteres i EU-institutionerne, og hvordan påvirker denne repræsentation den hårfine balance mellem f.eks. de store og små lande eller mellem Frankrig og Tyskland? For det andet skal EUlandene udkæmpe en kamp om EU s politikker. Hver gang EU udvider, optages lande, som ønsker, at EU fremover også skal beskæftige sig med emner, som ligger disse lande specielt på sinde. F.eks. var Grækenland stærkt interesseret i, at EU også skulle have en udbygget politik over for Middelhavslandene. Finland arbejdede for, at EU skulle have en mere markant Ruslandspolitik. Men hvis EU skal beskæftige sig med nye emner, er der imidlertid altid en fare for, at de gamle medlemmers politikområder kommer i klemme. Et godt eksempel er de sydeuropæiske landes frygt for, at EU efter en ny udvidelse kun koncentrerer sin indsats mod øst og ikke mod syd, dvs. for eksempel Nordafrika. For det tredje indebærer udvidelser også en klassisk kamp om regningen: Hvem skal betale mere til EU s budget, når der optages mindre velstående lande? I de sidste år er denne del af udvidelseskampen blevet vanskeliggjort af, at Tyskland efter genforeningen ikke længere er villig til at påtage sig ekstraregninger i EU-regi. Studerer man den kommende udvidelse, kommer man hurtigt frem til, at denne runde vil blive endnu vanskeligere end de tidligere. For det første er ansøgerkøen væsentlig længere end tidligere. Som det fremgår af boks 1, har hele 13 lande søgt om medlemskab samtidig med, at flere står på spring. For det andet skal EU denne gang optage lande, som på grund af deres kommunistiske arv, er mindre velforberedte end de tidligere ansøgerkandidater. Endelig kommer man ikke uden om, at udvidel- Studentlitteratur 15

Ett utvidgat EU Boks 1. EU s udvidelsesrunder og den nuværende ansøgerkø. Udvidelse Første udvidelse (1973) Anden udvidelse (1981) Tredje udvidelse (1986) Fjerde udvidelse (1995) I udvidelseskøen (2000) Potentielle ansøgerlande Lande Irland, Danmark og Storbritannien Grækenland Portugal og Spanien Finland, Østrig og Sverige Bulgarien, Cypern, Tjekkiet, Estland, Ungarn, Letland, Litauen, Malta, Polen, Rumænien, Slovakiet, Slovenien og Tyrkiet Albanien, Bosnien-Hercegovina, Kroatien, Makedonien (FYROM), Forbundsrepublikken Jugoslavien (FRY), Moldavien og Ukraine sen også vanskeliggøres af, at EU efter fire optagelsesrunder, hvor medlemsstaterne primært har forsøgt sig med små tilpasninger, er kommet til en fase, hvor der kræves større justeringer. Det er trods alt vanskeligt at blive ved med at optage lande i en institution, som oprindeligt var oprettet til seks lande uden at lægge institutionen op på tegnebrættet igen. 3 Fra København til Helsingfors fra den lille til den store forhandlingsåbning Netop på grund af de forprogrammerede vanskeligheder ved denne udvidelsesrunde valgte stats- og regeringscheferne at gå langsomt frem. Dette skyldtes også, at opmærksomheden i de første mange år efter Berlinmurens fald reelt var rettet mod et andet sikkerhedspolitisk problem, nemlig det tyske spørgsmål: Hvordan kunne det genforenede Tyskland indpasses i Europa? Da et svar på dette spørgsmål udgjorde hele fundamentet for EF-integrationen, var prioriteringen klar: Først skulle det tyske spørgsmål besvares; derefter kunne blikket for alvor rettes mod Central- og Østeuropa. Reelt var det derfor ikke overraskende, at gennembruddet i udvidelsesprocessen først kom i juni 1993 på Det Europæiske Råds møde i København (DUPI, 1997: 94). For første gang slog stats- og regeringscheferne fast, at central- og østeuropæisk optagelse var en EU- 16 Studentlitteratur

Lykke Friis målsætning, og at landene kunne blive optaget, når de opfyldte medlemskabskriterierne. 2 Bl.a. på grund af nødvendigheden af at afholde en regeringskonference, der især skulle forsøge at gøre EU s institutioner modtagelsesklare til de nye lande, skulle der gå endnu fire år, før EU på Det Europæiske Råds møde i Luxembourg i december 1997 besluttede, at EU kunne indlede optagelsesforhandlinger med de første seks ansøgerlande (Polen, Ungarn, Tjekkiet, Slovenien, Estland og Cypern). De resterende ansøgerlande (Letland, Litauen, Slovakiet, Rumænien og Bulgarien) måtte først gøre flere fremskridt, før de kunne lukkes ind i forhandlingslokalet. Året efter Luxembourg (i 1998) kom til at stå i pengenes tegn: EUlandene skulle blive enige om et nyt budget, der bl.a. skulle muliggøre optagelsen af de første ansøgerlande. Derudover var året præget af en betydelig utilfredshed hos de lande, der ikke var fundet modne til egentlige optagelsesforhandlinger. Samtlige lande kritiserede således EU for at snyde på vægten og hævdede, at deres udelukkelse reelt skyldtes andre forhold end deres økonomiske og politiske udviklingstrin. På EU-topmødet i Wien i december 1998 forsøgte den danske regering at overtale de øvrige EU-lande til, at i hvert fald Letland skulle rykkes op i udvidelsens første division, dvs. tilslutte sig de seks lande, som i marts 1998 havde indledt optagelsesforhandlinger med EU (Polen, Ungarn, Tjekkiet, Estland, Slovenien og Cypern). Den danske forhandlingsdelegation måtte imidlertid hurtigt erkende, at der ikke var noget at gøre: Flertallet af medlemsstaterne ønskede ikke at åbne forhandlinger med flere lande på et tidspunkt, hvor det var alt andet end klart, hvordan budgetforhandlingerne og ikke mindst optagelsesforhandlingerne med de første lande ville forløbe. Derudover ville en eventuel oprykning af Letland skabe et pres for, at de øvrige lande i den såkaldte anden bølge (Litauen, Bulgarien, Rumænien og Slovakiet) også skulle rykkes op. 2 Kriterierne omfatter krav om, at kandidatlandene inden optagelse i EU skal have stabile institutioner, der sikrer demokratiet, retsvæsenet, menneskerettighederne og respekten for og beskyttelsen af minoriteter, en velfungerende markedsøkonomi samt evnen til at håndtere konkurrencen og markedskræfterne i Unionen. Endelig skal kandidatlandene kunne påtage sig de forpligtelser, der er knyttet til medlemskab, herunder også målene for den politiske, økonomiske og monetære union. Studentlitteratur 17

Ett utvidgat EU I april 1999 så situationen dog fundamentalt anderledes ud. Selvom det givetvis spillede en rolle, at EU-landene på Berlin-topmødet i slutningen af marts samme år havde fået det nye budget i hus, var hovedårsagen til den ændrede situation konflikten i Kosovo. Man kan hævde, at konflikten udsatte EU s udvidelse for en dominoeffekt. Den første dominobrik væltede allerede, før røgen fra NATO s bomber havde lagt sig. Som et direkte udslag af konflikten blev stats- og regeringscheferne enige om, at kun et egentligt EUmedlemskabsperspektiv kunne stabilisere regionen på længere sigt (Friis, 1999b: 185). Konsekvensen var, at Albanien, Kroatien, Bosnien-Herzegovina, Makedonien og Forbundsrepublikken Jugoslavien med den såkaldte Stabilitetspagt for Sydøsteuropa (10. juni 1999) fik lovning på, at de kunne blive en del af EU s udvidelsesproces, hvis de opfyldte EU s økonomiske og politiske kriterier. I første omgang skulle landene imidlertid forsøge at indfri EU s kriterier med henblik på at indgå en helt ny slags aftaler, de såkaldte Stabiliserings- og associeringsaftaler. At dette i sig selv var yderst vanskeligt ses af, at Kommissionen i sommeren 1999 kom frem til, at kun Makedonien kunne opfylde kriterierne (Kommissionen, 16.6.1999). Efter det demokratiske nybrud i Kroatien (som følge af præsident Tudjmans død) er også Kroatien dog blevet erklæret forhandlingsklart. Det nye fokus på Sydøsteuropa fik endnu en dominobrik til at vælte. Ikke overraskende udtrykte de såkaldte andenbølge-lande (Letland, Litauen, Slovakiet, Rumænien, Bulgarien og nu også Malta) stor nervøsitet over, at EU i længden ønskede at inkludere Sydøsteuropa i udvidelsesprocessen. Især Bulgarien og Rumænien frygtede, at de hurtigt ville blive slået i hartkorn med deres naboer og dermed rykke ned i udvidelsens tredje division. Skal vi nu pludselig til at vente på Albanien?, som en bulgarsk embedsmand formulerede det. Sammen med erkendelsen af, at medlemskab var det eneste instrument, der på længere sigt kunne stabilisere ansøgerlandene, var konsekvensen af den ytrede nervøsitet, at et flertal af EU-landene gjorde sig til talsmænd for, at anden-bølge landene blev rykket op i udvidelsens første division. Med andre ord: EU skulle også indlede egentlige optagelsesforhandlinger med disse lande. Uden en sådan oprykning ville EU nemlig løbe den risiko, at landene langsomt mistede modet og dermed ville vende sig imod 18 Studentlitteratur

Lykke Friis Boks 2. Helsingfors-topmødet. 1 EU besluttede at åbne optagelsesforhandlinger med Letland, Litauen, Slovakiet, Bulgarien, Rumænien og Malta 2 EU erklærede, at Unionens institutioner vil være modtagelsesklare ved slutningen af 2002 3 Tyrkiet fik status som ansøgerkandidat EU-medlemskab. På trods af, at Kommissionens statusrapporter i oktober 1999 viste, at i hvert fald Bulgarien og Rumænien ikke havde gjort nok fremskridt til at rykke dem op, valgte EU-landene i Helsingfors at følge Kommissionens forslag om at smelte første- og andenbølge-landene sammen til en stor gruppe (For et overblik over Helsingfors-beslutningerne, se boks 2). Den massive oprykning fik næste dominobrik til at vælte. Pointen var, at første-bølge-landene (Polen, Ungarn, Tjekkiet, Slovenien, Estland og Cypern) frygtede, at deres medlemskab nu kunne blive trukket i langdrag på grund af de mange nye lande i forhandlingslokalet (Friis, 1999b: 187). For at imødegå denne frygt skulle Helsingfors-topmødet også indeholde et initiativ til disse lande. Efter betydelig intern diskussion, hvor især Joschka Fischer og Kommissionens formand Romano Prodi, plæderede for, at EU-landene skulle blive enige om en egentlig optagelsesdato, faldt valget på en anden model, nemlig en modtagelsesdato. I stedet for at love f.eks. Polen, at det ville blive optaget i 2004, fastslog EU-landene, at de ved slutningen af 2002 ville have afsluttet de nødvendige interne reformer og dermed være klar til at modtage de første ansøgerlande. Om Polen ville kunne blive optaget i januar 2003, ville derefter kun afhænge af Polen selv, dvs. om landet rent faktisk ville blive optagelsesklart. Endelig var konflikten i Kosovo en af de faktorer, der førte til, at EU-landene på topmødet i Helsingfors gav Tyrkiet status som ansøgerkandidat. Når så mange lande nu blev inkluderet i udvidelsesprocessen (også selv om de ikke opfyldte samtlige kriterier til punkt og prikke), var det uholdbart, hvis Tyrkiet ikke oplevede et fremskridt. Det overordnede fokus på den bløde sikkerhedspolitik spillede naturligvis også her en rolle: Hvis Tyrkiet fik opfattelsen af, at det på længere sigt kunne blive optaget i EU, var der i hvert fald Studentlitteratur 19

Ett utvidgat EU et håb om, at dette ville fremskynde demokrati-processen og dermed også løsningen af det kurdiske problem og ikke mindst Cypernproblemet. Især det sidste er afgørende for den øvrige udvidelsesproces, da en opblødning i forholdet til Tyrkiet kan være med til at sikre, at Cypern-spørgsmålet ikke pludselig udvikler sig til en joker i udvidelsesprocessen. Som bekendt indledte EU i marts 1998 optagelsesforhandlinger med Cypern uden at vide, hvordan de kunne afsluttes. Situationen blev bestemt ikke forbedret af, at Grækenland erklærede, at det ville nedlægge veto, med mindre i hvert fald den græsk-cypriotiske del blev optaget. En række EUlande, især Frankrig, erklærede imidlertid, at de ikke ville kunne acceptere et delt Cypern i EU. 4 Fire knaster i udvidelsesprocessen Helsingfors-topmødet har stor betydning for udvidelsesprocessen. Fra at EU kun forhandlede med en lille gruppe lande, forhandler EU nu med samtlige lande. Op til og umiddelbart efter topmødet var der en del, der opfattede den massive oprykning, som lidt af en storpolitisk gimmick. Herre Gud, EU kan jo godt indlede optagelsesforhandlinger det koster jo ikke noget. Men når først det kommer til stykket, bliver landene alligevel ikke optaget. I realiteten er et tilbud om medlemskab imidlertid lige så lidt cheap talk som en forlovelse. Ligesom i det virkelige liv kan forlovelser godt brydes men kun med betydelige omkostninger, såsom at den forsmåede part ikke vil have noget med anden part at gøre. Med til billedet hører her, at EU stort set siden Kul- og Stålfællesskabets oprettelse bevidst har opbygget sin selvforståelse omkring udvidelse. EU er ikke bare en klub for de rige (Rich Man s Club); hovedformålet med EU er, som nævnt, at skabe fred, sikkerhed og velstand. Præcis derfor benyttede EU-landene under den kolde krig stort set samtlige topmøder til at beklage Europas deling. Hvis bare muren ikke var der, så kunne I også være med, var kammertonen. Hvis EU, nu hvor udvidelsen rent faktisk er en mulighed, skulle finde på evt. pga. landbrugspolitikken at afbryde udvidelsesprocessen, vil dette kaste EU ud i en identitetskrise af dimensioner. Eller for på ny at citere Joschka Fischer: Beslutningen om at udvide Europa er uomtvistelig. For at sige nej til den ville medføre enorme risici. Enorme. Og så ville det i øvrigt ødelægge den 20 Studentlitteratur

Lykke Friis europæiske idé, for den er jo ikke forbeholdt Vesteuropa (Berlingske Tidende 2000). Kritikere (f.eks. i Danmark) ville givetvis heller ikke være sene til at rejse spørgsmålet: Hvis EU så åbenlyst ikke drejer sig om at skabe fred og sikkerhed, hvad er så formålet med EU-samarbejdet? Også af den årsag er udvidelsen ikke blot et projekt, som EU kan kaste over bord eller afbryde. Udvidelsen er og bliver EU s to be or not to be. Hvor det før Helsingfors var kutyme at tale om en lille udvidelse, er det i dag slående, hvordan flere og flere forskere fastslår, at de i hvert fald ikke kan udelukke den såkaldte big bang udvidelse, hvor op til 10 lande kan blive optaget i den første runde (se f.eks. The Economist, 2000, Ludlow, 2000, Palmer, 2000). Argumentationen er, at fortroppen blandt kandidatlandene i dag udgøres af Ungarn, Malta og Estland. Da det imidlertid er urealistisk, at EU vil nøjes med at optage disse tre relativt små lande i første runde, vil flere lande skulle optages. Da det ligeledes er urealistisk, at Polen, pga. dets størrelse og geopolitiske betydning, lades tilbage i køen, åbnes døren pludselig til en langt større udvidelse. For lande som Slovenien, Tjekkiet, Slovakiet, Letland og Litauen er vel ikke mindre optagelsesklare eller vanskelige at forhandle med end Polen? Faktisk er det kun Bulgarien og Rumænien, som er på et særskilt lavt udviklingsniveau, der ikke kan gøre sig håb om at komme med i første runde. Selvom big-bang-udvidelsen ikke umiddelbart er det mest realistiske scenario, er pointen, at EU har sat sig selv under betydeligt pres. Udvidelsen kan gå i stå, men efter Helsingfors kan det kun ske med så betydelige sikkerheds- og identitetspolitiske omkostninger til følge, at de i sig selv fungerer som et incitament for EU til at få udvidelsen til at lykkes. Knaster er der imidlertid nok af. Som allerede beskrevet, fremstår en udvidelsesrunde som en kamp over tre runder, hvor der kæmpes om indflydelse (forfatningskamp), penge og politikområder. I december 2000 lykkedes det imidlertid stats- og regeringscheferne på det afsluttende Nice-topmøde i regeringskonferencen (december 2000) at fjerne den afgørende knast, nemlig institutionelle reformer. Som bekendt var formålet med Nice-regeringskonferencen, at EU skulle indhente det forsømte fra Amsterdam-regeringskonferen- Studentlitteratur 21

Ett utvidgat EU cen og gøre EU s institutioner modtagelsesklare til de 12 ansøgerlande. Dette skulle ifølge den officielle dagsorden ske ved, at medlemsstaterne blev enige om tre ting: 1) Kommissionens fremtidige størrelse, 2) en ny fordeling af stemmevægtene i EU s Ministerråd og 3) yderligere brug af kvalificeret flertal. I foråret 2000 satte især Frankrig og Tyskland tillige fleksibilitet eller integration i flere hastigheder på dagsordenen. Selvom man kan være kritisk over for, hvor vidtgående Nice-reformerne reelt blev (og især om EU vil være i stand til at fungere effektivt med så mange lande om bordet), må det dog slås fast, at der ikke skal gennemføres flere regeringskonferencer om dette spørgsmål, før antallet af medlemmer overstiger 27. Eller som det fremgår af Nice-traktatens Erklæring om Unionens fremtid : Konferencen er enig om, at afslutningen på konferencen mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer baner vej for udvidelsen af Den Europæiske Union, og understreger, at Unionen med ratifikationen af Nicetraktaten vil have fuldført de institutionelle ændringer, der er nødvendige for nye medlemsstaters tiltrædelse (Nice-Traktaten, 2000: 83). Udover de institutionelle reformer, som i parentes bemærket blev modtaget med stor begejstring i Central- og Østeuropa, udtrykte stats- og regeringscheferne i Formandskabets konklusioner håb om, at de [ansøgerlande fra Central- og Østeuropa] vil kunne deltage i det næste valg til Europa-Parlamentet i 2004 (Formandskabets konklusioner, 2000). For at understrege udvidelsens betydning for EUsamarbejdet blev landene også enige om at skrive følgende ind i Nice-traktatens præambel: De høje kontraherende parter erindrer om den historiske betydning af at bringe det europæiske kontinents deling til ophør (Nice-traktaten, 2000.2) Med den institutionelle knast ude af billedet, er der umiddelbart, udover det allerede omtalte Cypern-spørgsmål primært tre knaster, der i vinteren 2000 fremstår, som de mest truende. Den første knast, som EU-landene skal gå i gang med i årene efter Nice, knytter sig ikke overraskende til landbrugspolitikken. Problemet er i al sin enkelthed, at EU s nyvedtagne budget (dagsorden 2000) ikke indeholder tilstrækkelige midler til, at de central- og østeuropæiske lande kan blive fulde medlemmer af landbrugspolitikken. Da i hvert fald en delvis tilknytning til landbrugspolitikken er alfa 22 Studentlitteratur

Lykke Friis omega for et land som Polen, er der hermed lagt op til en uhyre vanskelig forhandling. Enten må ansøgerlandene nøjes med her og nu ikke at få gavn af landbrugspolitikken med den betydelige fare, at forhandlingerne går i hårdknude, f.eks. fordi Polen vil forlange betydelige kompensationer (hvis vi ikke kommer med i landbrugspolitikken, kræver vi en tilsvarende lang overgangsordning inden for miljøpolitikken). Eller så må EU genåbne budgetforliget midt under optagelsesforhandlingerne, med den risiko, at diverse andre problemområder ligeledes skal genforhandles. For det andet udgør det forhold, at udvidelsen kommer til at foregå i bølger i sig selv en knast. I realiteten vil der således ikke være noget overraskende i, at de nye medlemsstater slår ind på en lignende kurs som deres forgængere, idet de efter medlemskabet er en realitet forlanger kompensation eller genforhandling. Som medlem er landets forhandlingsmagt nemlig betydelig større end som ansøgerland. Et godt eksempel på dette er Spanien. Spanien kædede Norges mulige optagelse i 1990erne sammen med den lange overgangsordning Spanien havde fået på fiskeriområdet i sin optagelsesaftale i 1980 erne. Kun hvis Spaniens overgangsordning blev sat ned, kunne det acceptere Norges entre på EU-scenen. Da ansøgerlandenes forhandlingsmagt, pga. deres manglende alternativ til EU-medlemskab, på forhånd fremstår som svag, er der en risiko for, at ansøgerlandene vil blive udstyret med nogle fedtede optagelsesaftaler. Tilsvarende er der en risiko for, at et land, som f.eks. Polen, efterfølgende vil forlange kompensation Jo, vi polakker ønsker også, at Litauen skal optages i EU, men det kan da ikke være rigtigt, at vores landmænd skal blive ved med at lide nød. Selvom de nye medlemsstater absolut ikke vil nedlægge veto imod, at deres naboer bliver optaget, kan de (ved hjælp af deres mulige genforhandlingstaktik ) alligevel komme til at forsinke processen. Endelig kommer man ikke udenom, at den folkelige opbakning til udvidelsen udgør en knast. Hvordan man end vender og drejer det, tyder meningsmålinger på, at udvidelsen bestemt ikke anses for at være et vinderprojekt for størstedelen af medlemsstaternes befolkninger. Ifølge de seneste statistiker fra Kommissionen er det kun tre ud af ti borgere i EU, der mener, at udvidelsen bør være et prioritetsområde for EU (Eurobarometer no. 52: ii). I Østrig er der oven i Studentlitteratur 23

Ett utvidgat EU købet flertal imod udvidelsen. Østrigerne frygter bl.a., at udvidelsen vil føre til, at billig arbejdskraft fra f.eks. Ungarn vil presse lønningerne ned i Østrig. Selv i et land som Tyskland, som umiddelbart har de største interesser i udvidelsen, er tilslutningen dalende. For at undgå at den lave tilslutning på sigt kommer til at forsinke eller måske sågar blokere for udvidelsen, har Europa-Kommissionen i foråret 2000 lanceret en såkaldt kommunikationsstrategi (Uniting Europe, 8. maj 2000). Strategien skal både informere om udvidelsen i Vest- og Østeuropa. At dømme på meningsmålingerne er det imidlertid primært den vesteuropæiske opinion, der kan komme til at fungere som en knast. Trods den lange ventetid og en noget svindende tilslutning, er der reelt ingen, der tvivler på, at de central- og østeuropæiske befolkninger vil bakke op om medlemskab. 5 Sikkerhedspolitiske minuser Selvom udvidelsen, som beskrevet i indledningen, er drevet af ønsket om at styrke freden og sikkerheden i Europa, kommer man ikke uden om, at processen også er omgivet af nogle farer. Hvis der ikke bliver taget højde for disse risici, kan udvidelsen i værste fald svække stabiliteten i Europa. 3 Den første risiko er allerede blevet antydet flere gange, nemlig riskoen for, at udvidelsesprocessen går i stå og skuffede ansøgerlande vender sig imod Unionen. Skuffelsen vil bestemt ikke blive mindre af, at ansøgerlandenes regeringer under deres vanskelige og smertelige reformproces har set EU-medlemskab som lyset for enden af tunnelen. Selvom det er vanskeligt at få øje på et egentligt alternativ til EU-medlemskab, kan det ikke afvises, at skuffede vælgere i disse lande i stedet sætter deres kryds ud for politikere, som stiller sig mere tvivlende over for en stærkere tilknytning til EU og Vesten. Dette gælder ikke mindst et land som Tyrkiet. Lige så lidt kan det afvises, at skuffelsen fører til en genopblusning af f.eks. nationalisme og mindretalskonflikter. Riskoen for tilbageslag vil naturligvis gælde hele ansøgerkøen. Hvis de såkaldte andenbølge- 3 Af pladsmæssige hensyn behandles den særskilte Cypern-Tyrkiet problematik ikke i dette afsnit. 24 Studentlitteratur

Lykke Friis lande, så som Letland og Litauen sidder fast i køen, vil dette uundgåeligt svække de landes chancer, der står endnu længere nede i køen, dvs. sydøsteuropæerne. Uden at sige for meget bliver en af de helt centrale udfordringer for EU derfor hele tiden at sikre, at ansøgerlandene bevarer deres medlemskabsperspektiv. Sat på spidsen kan det også formuleres på følgende måde: I realiteten gør det ikke så meget, om et land bliver optaget det ene eller andet år; det, der er afgørende, er, at landet hele tiden fornemmer, at det nærmer sig målet. Den anden fare knytter sig til Schengen- og visumsamarbejdet. Pointen er her, at Schengen-samarbejdet indgår som en del af det acquis, som ansøgerlandene skal overtage, når de bliver medlemmer. Indførelsen af dette regelkompleks vil gøre særdeles ondt i ansøgerlandenes pengepunge samtlige lufthavne skal bygges om, og Polens kilometerlange grænse til f.eks. Ukraine skal overvåges efter Schengen-standarderne. Udover at gøre ondt i pengepungen er der også den afgørende krølle, at Schengen-reglerne kan skade de naboforhold i Central- og Østeuropa, som EU netop ønsker at forbedre. Et godt eksempel er her Polens forhold til Ukraine. I løbet af de sidste år har Polen i forsøget på at blive Schengen-klar, indført strengere visa-regler og grænsekontrol ved grænsen til Ukraine. Konsekvensen har været, at den tidligere yderst livlige basarhandel, hvor ukrainske kvinder f.eks. levede af at sælge æg i Polen mere eller mindre er slået i stykker. Tilsvarende frygter især det ungarske mindretal i Rumænien, at de, når Ungarn er blevet optaget i EU, kun kan komme ind i Ungarn med et visum i passet. Under alle omstændigheder har samtlige ansøgerlande peget på, at de ikke kan se meningen i at opbygge Schengen-kontrol ved deres indbyrdes grænser, når de på sigt alle bliver EU-medlemmer. Vil det f.eks. ikke være rent pengespild at bede Ungarn om at opbygge Schengen-kontrol ved grænsen til Slovakiet, når der næppe vil gå mange år, før Slovakiet bliver optaget? Eller hvad med grænsen mellem Estland og Letland? Problemet er, at EU-landene vil befinde sig i et betydeligt dilemma: På den ene side vil størstedelen af dem være mere end nervøse for, at de nye lande kommer til at fungere som transitlande for illegale indvandrere fra Rusland, Kina etc. På den anden side vil EU s fredsprojekt stå med et problem, hvis det pludselig er med til at skærpe mindretalsproblemer i regionen. Studentlitteratur 25

Ett utvidgat EU Den tredje fare knytter sig til lande, som ikke på mellem- eller lang sigt vil blive optaget i Union. Dette gælder især lande som Rusland og Ukraine. Som allerede antydet, er begge lande interesseret i en stærkere tilknytning til EU. Ja, Ukraine har endda plæderet for, at landet som en del af Europa er en lige så oplagt medlemskabskandidat, som f.eks. sydøsteuropæerne (Friis, 1999b: 109). Hidtil har denne overordnede interesse i at få en tættere tilknytning til Unionen, ført til, at begge lande har været positivt indstillede over for østudvidelsen. Hvis EU, pga. vanskelighederne med at gennemføre udvidelsen, bliver navlebeskuende og glemmer Rusland og Ukraine vil der imidlertid være en fare for, at holdningen skifter. Allerede i dag er Rusland og Ukraine nervøse for, at deres interesser vil blive glemt, og at EU f.eks. ikke vil tage hensyn til Ruslands handelsinteresser med de nye EU-medlemmer Polen, Estland, Letland og Litauen. I værste fald kan dette føre til, at Rusland og Ukraine opfatter EU s udvidelse som en trussel, hvor de lukkes ude af Europa. For at undgå en sådan reaktion er det derfor bydende nødvendigt, at EU parallelt med udvidelsen udbygger sin politik over for de lande, der ikke umiddelbart står i køen til medlemskab. 6 I stedet for en konklusion Når grænser aldrig helt kan undgås Som beskrevet er hovedproblemet for EU s udvidelsesproces ikke, at der bliver optaget for mange, men for få lande. Dette problem forstørres kun af, at EU ikke har nogle klare potentielle geografiske grænser, der gør det muligt at afvise potentielle ansøgerlande. Som det fremgår af art. 6, stk. 1 af Amsterdam-traktaten kan samtlige lande som er europæiske og som lever op til EU s værdigrundlag blive medlemmer af EU: Enhver europæisk stat, som overholder principperne i artikel 6, stk. 1, kan ansøge om at blive medlem af Unionen (art. 49). Unionen bygger på principperne om frihed, demokrati og respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder samt retsstatsprincippet, der alle er principper, som medlemsstaterne har til fælles (art. 6, stk.1). Spørgsmålet er naturligvis, hvordan EU kan mestre dette popularitetsproblem og undgå, at skuffede lande vender EU ryggen. At 26 Studentlitteratur