Antal ord: 3760 Johanna Nilsson JUAN01 VT18 Laglighetsprövning i Kommunallagen och Artikel 6.1 EKMR - Frågor om klagorätt och prövningens omfattning 1
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. Inledning 1.1 Problembakgrund 3 1.2 Syfte 3 1.3 Frågeställning 3 1.4 Metod och Material 4 1.5 Avgränsningar 4 2. FÖRVALTNINGSBESVÄR OCH LAGLIGHETSPRÖVNING 2.1 Förvaltningsbesvär och lämplighetsprövning 5 2.2 Laglighetsprövning 6 2.2.1 Laglighetsprövning och principen om det kommunala självstyret 6 2.2.2 Klagorätt i laglighetsprövningen 7 2.2.3 Laglighetsprövningens innehåll 7 2.3 Sammanfattande analys 8 3. ARTIKEL 6.1 OCH DEN SVENSKA FÖRVALTNINGSPROCESSEN 3.1 Artikel 6.1 EKMR Rätten till en rättvis rättegång 10 3.2 Artikel 6.1 EKMR och Förvaltningsbesvär 11 3.3 Artikel 6.1 EKMR och Kommunalbesvär 12 3.3.1 Laglighetsprövning och kommunal verksamhets inverkan på konkurrensfrågor 13 4. ANALYS 14 5. KÄLLFÖRTECKNING 17 2
1. INLEDNING 1.1. Problembakgrund Artikel 6.1 i Europakonventionen för mänskliga rättigheter 1 behandlar rätten till en rättvis rättegång. Artikeln säger bland annat att Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter ( ) vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.. Kommunalbesvär eller laglighetsprövning 2, kallas de beslut från bland annat kommunfullmäktige som överklagas enligt 13 kap. Kommunallagen (2017:725) 3. Besluten behöver inte gå den enskilde emot, utan alla kommunmedlemmar har klagorätt. Vid en laglighetsprövning prövar förvaltningsdomstolen lagligheten av det kommunala beslutet och kan välja mellan att godkänna eller upphäva det. Svensk förvaltningsprocess har kritiserats för att inte uppfylla kraven som artikel 6.1 ställer på medlemsstaterna vilket har resulterat i ett antal fällande domar mot Sverige från Europadomstolen. Europadomstolens kritik har i sin tur lett till ett antal förändringar av svensk förvaltningsprocess, men det finns de som menar att svensk lagstiftning kräver ytterligare ändringar. 1.2 Syfte Syftet med uppsatsen är utreda huruvida laglighetsprövningen i 13 kap. KL är förenlig med rätten till en rättvis rättegång i artikel 6.1 EKMR. För att förstå den svenska lagstiftningens uppbyggnad och kritik som riktas mot den, kommer uppsatsen jämföra laglighetsprövning i 13 kap. KL med prövningen av ordinära förvaltningsbesvär. 1.3 Frågeställning Uppsatsen har följande frågeställningar: Hur är klagorätten utformad i laglighetsprövning respektive förvaltningsbesvär, och kan den anses vara förenlig med artikel 6.1 EKMR? Kan förvaltningsdomstolens behörighet i laglighetsprövningen anses vara förenlig med artikel 6.1 EKMR? 1 Nedan kallad EKMR. 2 Uppsatsen använder termen laglighetsprövning 3 Nedan Kallad KL, jfr. 10 kap Kommunallag (1991:900). 3
1.4 Metod och Material I uppsatsen har jag använt mig av rättsdogmatisk metod. Förutom förarbeten och praxis har jag använt mig av litteratur och artiklar vilka är skrivna av jurister med särskild erfarenhet av frågorna på området. Det finns mängder av domar från Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen och Europadomstolen som antingen diskuterar laglighetsprövning, förvaltningsbesvär eller artikel 6.1 EKMR. Uppsatsen kommer nämna de mest centrala rättsfallen från de redan nämnda domstolarna samt ett rättsfall från EU-domstolen som är av relevans för bestämmelserna i EKMR. Kommuner fattar mängder av olika beslut varje år. I ett försök att illustrera problematiken kring artikel 6.1 EKMR och svensk förvaltningsprocess kommer uppsatsen i avsnitt 3.3.1 presentera ett område där laglighetsprövningens genomslag ifrågasätts. Området är den kommunala verksamhetens inverkan på konkurrensfrågor. Exemplet kommer inte behandla materiell reglering om konkurrensfrågor och kommunal verksamhet. Diskussionen utgår från Konkurrenskommissionens yttrande till nya KL. Konkurrenskommissionen är en oberoende expertgrupp som bland annat består av jurister som är väl insatta på området. Slutligen bör det nämnas att både Kommunallagen och Förvaltningslagen har kommit ut i nya versioner under året. Uppsatsen kommer hänvisa till nya lagarna. Bestämmelserna som är aktuella för uppsatsen har inte genomgått några större förändringar vilket gör att äldre förarbeten, praxis och litteratur fortfarande är betydelsefulla. 1.5 Avgränsningar EU-rätten och EU:s rättighetsstadga kommer endast nämnas kortfattat. Uppsatsen syftar inte till att behandla artikel 6.1 EKMR generellt. Delar av artikeln som inte är relevanta för besvarandet av frågeställningen har därför utelämnats. Uppsatsen behandlar framför allt klagorätten i förvaltningsbesvär och laglighetsprövning. Andra sakprövningsförutsättningar som exempelvis överklagbarhet kommer endast presenteras kortfattat. Slutligen kommer rättsprövningsinstitutet som förvisso påminner om laglighetsprövning inte diskuteras i denna uppsats. 4
2. FÖRVALTNINGSBESVÄR OCH LAGLIGHETSPRÖVNING Det här kapitlet behandlar framförallt laglighetsprövning enligt 13 kap. KL och ska ge en god översikt av prövningen. Kapitlet börjar med en kortare presentation av förvaltningsbesvär. Förvaltningsbesvären jämförs sedan med laglighetsprövningens syfte och funktion. Kapitlet avslutas med en kortare analys av gällande rätt för att förstå lagstiftarens syfte samt den kritik som riktas mot laglighetsprövning i 13 kap. KL. 2.1 Förvaltningsbesvär och lämplighetsprövning Ett förvaltningsbesvär är ett överklagande av statliga eller kommunala myndigheters beslut till förvaltningsdomstol. Huvudregeln är att myndighetsbeslut ska överklagas till närmsta förvaltningsmyndighet om inte annat nämns i speciallag. 4 Ett myndighetsbeslut kan överklagas om det har haft faktisk verkan för den enskilde, där bedömningen tar hänsyn till hur beslutets verkan kan uppfattas av enskilda och andra myndigheter. 5 Ett myndighetsbeslut får enligt 42 Förvaltningslag (2017:900) 6 överklagas av den som beslutet angår och om det har gått hen emot. Den klagande kan exempelvis ha fått avslag på en ansökan eller ett betungande beslut riktat mot sig. Kretsen av klagoberättigade i förvaltningsbesvär har utökats med åren. Klagorätt medges även till de med påverkad rättsställning eller om den klagande omfattas av ett av rättsordningen erkänt intresse. Slutligen kan förvaltningsrätten i enlighet med HFD 2013 ref. 74 bevilja klagorätt om det finns beaktansvärda skäl. 7 I det aktuella fallet HFD menade att FL enbart ställer upp allmänna riktlinjer för klagorätten i förvaltningsbesvär och att frågan kan påverkas i praxis. HFD menade vidare att beslutet inte gått den klagande emot, men ansåg att hon påverkades på sådant sätt att beslutet ändå angick henne. 8 Vid förvaltningsbesvär har förvaltningsdomstolen möjlighet att pröva både laglighet och lämplighet av ett beslut. Domstolen kan i princip göra samma prövning som förvaltningsmyndigheten gjorde när de själva fattade beslutet. Förvaltningsdomstolens prövning kan resultera i att den godkänner, upphäver eller ändrar myndigbeslutet. 9 4 Södergren s. 304. 5 Södergren s. 306-307, Jfr. bland annat RÅ 2007 ref. 7 om faktiska verkningar 6 Nedan Kallad FL. 7 Södergren s. 307, Jfr. bland annat RÅ 1994 ref. 82 samt HFD 2013 ref. 74 om av rättsordningen erkänt intresse respektive beaktansvärda skäl. 8 HFD 2013 ref. 74 9 Södergren s. 343 5
2.2 Laglighetsprövning 2.2.1 Laglighetsprövning och principen om det kommunala självstyret Kommunala beslut överklagas ibland som förvaltningsbesvär och ibland genom laglighetsprövning i 13 kap. KL. 10 Vilka beslut som överklagas genom laglighetsprövning framkommer av 13 kap 2 KL. Det är exempelvis beslut av kommunfullmäktige eller kommunala nämnder, om det inte finns särskilda föreskrifter i lag om att överklagande ska ske på annat sätt. 11 De flesta besluten från kommunfullmäktige och kommunala nämnder som baseras på regleringen i KL överklagas i huvudsak med laglighetsprövning. Samma sak gäller för kommunala beslut som fattas inom ramen för den kommunala verksamheten där det inte finns företräde till särskilda föreskrifter i speciallag. 12 Laglighetsprövningen infördes i 1862 års Kommunalförordningar i samband med befästandet av principen om det kommunala självstyret. Laglighetsprövningen ska stärka kommunerna och begränsa statens möjlighet att överpröva kommunala beslut. 13 Laglighetsprövningen är kommunmedlemmarnas sätt att kontrollera så den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. Laglighetsprövningen kompletterar valet till kommunfullmäktige, och skapar balans mellan kommunen och kommunmedlemmarnas inflytande vilket gör den till en viktig del i det kommunaldemokratiska systemet. 14 Principen om det kommunala självstyret återfinns bland annat i 1 kap. 7 och 14 kap. Regeringsformen (1974:152) 15. Wiweka Warnling-Nerep, professor i offentlig rätt vid Stockholms universitet, menar att principen om kommunalt självstyre återspeglas i både kommunpolitikers kritiska hållning mot styrning från domstolar och i deras politiska driv att fatta beslut. 16 Principens nutida omfattning har diskuterats eftersom att stora delar av kommunens budget är bunden av specialförfattningar och direktiv. I ett mål från Hovrätten över Skåne och Blekinge 17 vägrade en kommun betala ut ett bistånd och hänvisade till det kommunala självstyret. Hovrätten konstaterade att kommuner inte kan bortse från 10 Bohlin s. 297, 2 FL 11 Jfr. 13:3 KL 12 Bohlin s. 298-299. 13 SOU 2015:24 En Kommunallag för framtiden s. 474-475. 14 SOU 214:24 s. 473. 15 Nedan kallad RF 16 Warnling-Nerep (1995) s. 103-104. 17 Hovr. Skåne blekinge dom 1995-05-08, DB 2096 6
legalitetsprincipen. Sverige är ingen en federativ stat och det finns gränser i det kommunala självstyret. 18 2.2.2 Klagorätt i laglighetsprövningen Enligt 13 kap. 1 KL har kommunmedlemmar rätt att överklaga kommunala beslut genom laglighetsprövning. Det krävs inte att beslutet har gått kommunmedlemmen emot eller på annat sätt påverkar medlemmens intressen. Klagorätten tillfaller även juridiska personer med fast egendom i kommunen. Fysiska personer som är folkbokförda i en kommun men äger fast egendom i en annan har så kallat dubbelt kommunmedlemskap och får föra talan i båda kommunerna. Den som inte är kommunmedlem saknar klagorätt även om ett kommunalt beslut påverkar hens personliga eller ekonomiska situation. 19 Att klagorätten är bunden till kommunmedlemskapet har flera anledningar, men det beror framför allt på principen om kommunala självstyret. 20 Laglighetsprövningen ska skydda kommunens egna medlemmar mot maktmissbruk. 21 Att försöka överklaga kommunala beslut med förvaltningsbesvär kan ses som en kränkning av det kommunala självstyret. För att undvika en sådan situation måste en del av kommunens beslut angripas med ett mer inskränkande rättsmedel. 22 Lagstiftaren menar att laglighetsprövningen inte är anpassad för att enskilda ska hävda sin rätt gentemot kommunen. Det är ingen lämplighetsprövning och alltså inte den typ av prövning den klagande ofta är ute efter. 23 Lagstiftaren menar dessutom att för de fall enskilda behöver hävda individuella rättigheter finns det i princip alltid möjlighet överklaga genom förvaltningsbesvär. 24 Det starka sambandet mellan klagorätten och kommunmedlemskapet har lett till att lagstiftaren varit mer benägen att ändra i kommunmedlemskapet än på talerätten i sig. 25 2.2.3 Laglighetsprövningens innehåll Överklagande av kommunala beslut sker enl. 13 kap. 4 KL till förvaltningsrätten. Förvaltningsrätten prövar lagligheten, inte lämpligheten, av ett beslut. Förvaltningsrätten kan 18 Warnling-Nerep (1995) s.103-104, Samt DS 200:53 19 Bohlin s. 307-308. Von Essen FT 2/2013 s. 148-171, 20 SOU 2015:24 s. 476, Prop. 2016/17:171 En ny Kommunallag s. 25 21 SOU 2015:24 s. 476, Prop. 2016/17:171 En ny Kommunallag s. 25 22 Södergren s. 344 23 Prop. 2016/17:171 s. 253 24 Prop. 2016/17:171 s. 254 25 Prop. 2016/17:171 s. 467 7
godkänna ett beslut eller upphäva det på de grunder som anges i 13 kap. 8 KL. Förvaltningsrätten kan däremot inte ändra beslutet i sig. 26 Kommunala beslut ska exempelvis upphävas om det inte tillkommit i laga ordning eller om det strider mot lag eller annan författning. 27 Eivind Smith, professor i rättsvetenskap vid Oslo universitet, menar att laglighetsprövningen kan bygga starka rättskommuner och befästa det kommunala självstyret. Laglighetsprövningen skapar respekt för gällande rätt utan att öppna upp för omfattande domstolsingrepp i kommunernas handlingsfrihet inom lagens gränser. 28 Warnling-Nerep och Alf Bohlin, författare till Kommunalrättens grunder, menar att laglighetsprövningen är ett instrument för kommunmedlemmarnas kontroll av kommunen och inget egentligt rättsmedel. 29 Warnling-Nerep konstaterar vidare att laglighetsprövningens innehåll bestämmer i vilket omfattning domstolsprövningen ska påverka kommunens beslut. 30 Om laglighetsprövningen i domstol är för omfattande, förskjuts makten från kommunen till domstolen. 31 2.3 Sammanfattande analys Huruvida ett myndighetsbeslut ska överklagas som ett förvaltningsbesvär eller med laglighetsprövning i 13 kap. KL beror på vilket typ av beslut som fattats. I vissa fall ger FL företräde till KL medan det i andra fall är KL som åsidosätts av speciallag. Klagorätten enligt 13 kap. KL är å ena sidan omfattande eftersom beslutet inte måste gå kommunmedlemmen emot. Å andra sidan är klagorätten kraftigt begränsad eftersom det endast är kommunmedlemmar och juridiska personer med fast egendom i kommunen som får klaga. En icke-kommunmedlem kommer aldrig ha klagorätt enligt KL även om beslutet har gått hen emot. En prövning av ett besluts laglighet är förhållandevis begränsad i jämförelse med en prövning av ett besluts lämplighet. När ett beslut går enskilda emot kan laglighetsprövningen ses som ett otillräckligt rättsmedel. laglighetsprövningen är inte samma omfattande prövning som 26 SOU 2015:24 s. 473 och 484. 27 SOU 2015:24 s. 484, 13 kap. 8 KL. 28 Smith SvJT 2000 d. 22-35 29 Bohlin s. 297, Warnling-Nerep (1995) s. 326-327. 30 Warnling-Nerep (2000) s. 161-162 31 Warnling-Nerep (1995) s. 326-327 8
hade ägt rum om överklagandet var ett förvaltningsbesvär. 32 Vid laglighetsprövning kan förvaltningsdomstolen endast upphäva eller godkänna kommunens beslut. Förvaltningsbesvär kan i sin tur leda till en fullständig omprövning av ett beslut där parten har goda förutsättningar att ta tillvara på sina intressen. Laglighetsprövningen är mindre inkräktande i kommunal verksamhet och förenlig med principen om det kommunala självstyret. 33 32 Warnling-Nerep (1995) s. 327 33 Warnling-Nerep (1995) s. 328 9
3. ARTIKEL 6.1 OCH DEN SVENSKA FÖRVALTNINGSPROCESSEN Det här kapitlet behandlar artikel 6.1 EKMR rätten till en rättvis rättegång. Kapitlet syftar till att belysa kontraster mellan artikel 6.1 och bestämmelser i KL och FL. Kapitlet börjar med en presentation av relevanta delar av artikel 6.1 EKMR. Efter det följer en redogörelse av olika effekter artikel 6.1 har, och har haft, på förvaltningsbesvär och laglighetsprövning. Kapitlet avslutas en kort diskussion kring den kommunala verksamhetens inverkan på konkurrensfrågor. 3.1 Artikel 6.1 EKMR Rätten till en rättvis rättegång Europakonventionen är inkorporerad i RF och gällande rätt i Sverige. Svensk lag får inte stiftas i strid med bestämmelserna i konventionen och ifall en europarättsligt stridig lag antas ska den åsidosättas av domstol och myndigheter. 34 I artikel 6.1 återfinns rätten till en rättvis rättegång. Artikeln medför bland annat att var och en ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter. Artikeln är tillämplig för medlemsstaterna och de fysiska och juridiska personer som befinner sig inom tillämpningsområdet. 35 Bedömningen av vad som är civila rättigheter och skyldigheter avgörs från fall till fall, men det bör noteras att begreppen omfattar många och olika typer av beslut. För att artikeln ska vara tillämplig måste tvisten vara reell och seriös och den civila rättigheten eller skyldigheten måste ha grund i den nationella rätten. 36 Bidrag eller andra ersättningar från staten räknas ofta som civila rättigheter 37 medan skyldigheten att betala skatt inte omfattas eftersom den är tydligt offentligrättsligt präglad. 38 Hur en eventuell civil rättighet eller skyldighet betecknas i nationell rätt saknar betydelse för bedömningen. Avgörande för bedömningen är istället rättighetens eller skyldighetens materiella innehåll. 39 I Sverige är traditionellt offentligrättsliga frågor och beslut ofta klassificerade som civila rättigheter eller skyldigheter, vilket innebär att besluten prövas av förvaltningsdomstol. I andra medlemsstater är liknande beslut av civilrättslig karaktär och prövas således av deras motsvarighet till allmän domstol. 40 34 Warnling-Nerep (2009) s. 71. 35 Warnling-Nerep (2009) s. 72-73, Warnling-Nerep Juridisk Publikation 1/2010 36 Warnling-Nerep (2009) s. 76-77 37 Warnling-Nerep (2009) s. 78-79, RÅ 1997 ref. 65 38 Warnling-Nerep (2009) s. 80. 39 Warnling-Nerep (2000) s. 131 40 Warnling-Nerep (2009) s. 78-79 10
Artikel 6.1 EKMR kräver att klaganden har en praktisk och effektiv möjlighet till domstolsprövning. Det innebär bland annat att prövningsorganet är tillräckligt domstolslikt samt att rättegången är rättvis, offentlig och tillräckligt omfattande. Artikel 6.1 kan kränkas om man inte tillhandahåller muntlig förhandling eller när någon förhindras vara part i en process som angår parten. 41 Artikel 6.1 kan vidare kränkas när domstolens behörighet att pröva frågan inte är tillräcklig. Artikeln kräver en fullgod prövning av civila rättigheter och skyldigheter. 42 Att enbart pröva lagligheten av ett myndighetsbeslut kan medföra att prövningen blir för begränsad, eftersom domstolen inte har möjlighet till skönsmässiga bedömningar eller reflektioner kring faktiska omständigheter som låg till grund för beslutet. I ett fall från EU-domstolen 43 konstaterades det att Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna inte medför att enskilda har rätt till lämplighetsprövning av ett myndighetsbeslut. Det kan räcka om domstolar prövar lagligheten men laglighetsprövningen får inte vara för begränsad. 44 Warnling-Nerep menar att artikel 6.1 EKMR kräver mer än en strikt laglighetsprövning. Förvaltningsdomstolen ska kunna göra sådana lämplighetsbedömningar som beslutsmyndigheten hade möjlighet att göra när de fattade sitt beslut. Förvaltningsdomstolen ska istället begränsas av 29 Förvaltningsprocesslag (1971:291) 45 eftersom domstolen inte får pröva sånt som går utöver det som yrkas i målet. 46 Det finns inget tydligt svar på vad som är en tillräckligt omfattande prövning. Det som är avgörande är om grunderna som parten vill angripa myndighetsbeslutet på kan prövas. Om myndighetsbeslutet angrips på rent rättsliga grunder kan laglighetsprövning vara tillräcklig. En laglighetsprövning är däremot inte tillräcklig om myndighetsbeslutet exempelvis fattats med hjälp av oriktig bevisvärdering. 47 3.2 Artikel 6.1 EKMR och Förvaltningsbesvär Artikel 6.1 är inte absolut utan får begränsas av medlemsstaterna. Begränsningarna ska tjäna ett legitimt ändamål samt stå i rimlig proportion till ändamålet. Det är inte tillåtet med begränsningar som är så pass omfattande att de urholkar det centrala innehållet i artikel 6.1. 48 41 Warnling-Nerep (2009) s. 81-83 42 Warnling-Nerep (2009) s. 81-83 43 C-120/97 Upjohn (REG 1999 s. 1-223) 44 SOU 2010:29 s. 81 45 Nedan kallad FPL 46 Warnling-Nerep (2009) s. 60 47 Danelius s. 191-192 48 Danelius s. 173. 11
Lagstiftaren har haft svårigheter att möta de krav artikel 6.1 ställer. Europadomstolen har i ett antal domar kritiserat Sverige för att ha en krånglig reglering för överklagande av myndighetsbeslut. Domarna har bland annat lett till att flera överklagandeförbud har åsidosatts. 49 Europadomstolens kritik har vidare kodifierats i 40 FL där det stadgas att beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Kodifieringen syntes även i 3 2 st. Förvaltningslag (1986:223). 50 Paragraferna ger den enskilde rätt till ett förvaltningsrättsligt överklagande om det behövs för att tillgodose artikel 6.1 EKMR. Det bör noteras att 40 FL inte gäller för beslut som ska överklagas genom laglighetsprövning i 13 kap. KL. 51 Warnling-Nerep menar att anledningen är att kommunmedlemmar alltid kan klaga genom laglighetsprövning. Däremot försvinner klagorätten för icke-kommunmedlemmar i första hand på grund av KL:s bestämmelser och i andra hand på grund av att 40 FL inte är tillämplig på beslut som överklagas med laglighetsprövning. 52 3.3 Artikel 6.1 EKMR och Kommunalbesvär Huruvida laglighetsprövningen i 13 kap. KL uppfyller kraven på en rättvis rättegång diskuteras sparsamt i praxis. I NJA 1993 s. 635 prövade domstolen om en fastighetsdomstol var behörig att pröva en tvist om skyldighet att betala ersättning för gatukostnad. Om fastighetsdomstolen inte var behörig skulle beslutet överklagas med laglighetsprövning. I ett särskilt yttrande diskuterade justitierådet Hans Danelius huruvida laglighetsprövningen i 13 kap. KL var förenlig med artikel 6.1 EKMR. Danelius menade att frågan inte kunde besvaras generellt. Det vore problematiskt om den i fallet rådande tvisten innehöll element som inte prövades inom ramen för laglighetsprövning. Fastighetsägarnas talan byggde i stor utsträckning på olika överväganden från kommunen angående skäligheten av fördelning av gatukostnaden. Danelius bedömde att det inte hade räckt med en laglighetsprövning för att fastighetsägarna skulle få en tillfredställande prövning av domstol. Om laglighetsprövning i 13 kap. KL var det enda överprövningsinsitutet för fastighetsägarna var konventionens krav knappast uppfyllda. I fallet tillgodosågs rätten rättvis rättegång eftersom fastighetsdomstolen 49 jfr. RÅ 1997 ref 65, RÅ 2001 ref 56 samt Mendel mot Sverige (No. 28426/08) som 7 april 2009, Andersson SvJT 2001 s. 861 50 Prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning En ny förvaltningslag s. 244 f. Prop. 2005/06:56 s. 8 En moderniserad rättsprövning 51 Jfr. 2 FL. 52 Warnling-Nerep (2009) s. 174-176, RÅ 2006 not 82 12
trots allt var behörig. 53 Frågan har försökts lyftas på nytt i förvaltningsdomstol men än så länge har förvaltningsdomstolen inte fattat ett slutligt beslut. 54 Laglighetsprövningens förenlighet med artikel 6.1 EKMR har diskuterats desto mer i doktrin. Warnling-Nerep är kritisk till om laglighetsprövningen kan utgöra ett tillräckligt effektivt rättsmedel enligt artikel 6.1 EKMR. 55 Det är otillfredsställande att påstå att laglighetsprövningen är förenlig med EKMR, eftersom den som vill överklaga på europarättslig grund kan vara avskuren från sin klagorätt på grund av kravet på kommunmedlemskap. 56 Som ovan nämnt blir inte 40 FL tillämplig vilket medför att laglighetsprövningen är bristande när kommunala beslutet rör civila rättigheter och skyldigheter. 57 3.3.1 Laglighetsprövning och kommunal verksamhets inverkan på konkurrensfrågor Konkurrenskommissionen består av en oberoende expertgrupp från stiftelsen Den Nya Välfärden. Inför ändringen av KL lämnade kommissionen in ett yttrade. Kommissionen menade att begreppet kommunmedlemmar borde inkludera lokalt verksamma företag i kommunen samt andra företag som kan beröras av kommunala beslut. 58 Kommissionen menade vidare att kommunerna i dagsläget kan bryta mot lag och rättslig reglering. Laglighetsprövningen möter inte kravet på rätten till en rättvis rättegång. Möjligheten till kommunal laglighetsprövning borde tillgodose enskildas anspråk och intressen och inte vara ett verktyg för allmän medborgarkontroll. Innan kommunala beslut fattas kan kommuner tillsätta beredningar för att inhämta underlag och material. 59 Företag som inte är kommunmedlemmar kan beröras direkt av kommunala stöd som exempelvis lämnas till konkurrerande företag verksamma på samma marknad. Det kommunala beslutet får verkan för företaget och kan påverka dess ekonomiska situation. Beslutet går dock inte att överklaga av företag som inte är kommunmedlemmar. Klagorätten i KL har därför en diskriminerande verkan och strider mot principer om likabehandling och likhet. 60 53 Danelius s. 196, NJA 1993 s. 635 54 Södergren s. 344, Centrum för rättvisa - Överklagande till Högsta Förvaltningsdomstolen av beslut meddelat den 9 april 2015, mål nr. 3730-14 [Elektronisk] 55 Warnling-Nerep (2000) s. 137 56 Warnling-Nerep (2009) s. 174-176 57 Warnling-Nerep (2009) s. 229 58 Konkurrenskommissionen, Den nya välfärden (2015-10-14) Angående förslaget till ny kommunallag, SOU 2015:24 [Elektronisk] 59 SOU 2015:24 s. 238 ff. 60 Konkurrenskommissionen, Den nya välfärden (2015-10-14) Angående förslaget till ny kommunallag, SOU 2015:24 [Elektronisk] 13
4. ANALYS Rätten till en rättvis rättegång och dess förenlighet med svensk förvaltningsprocess har diskuterats livligt med åren. Warnling-Nerep menar att lagstiftaren har haft särskilda svårigheter att anpassa den svenska förvaltningsprocessen till artikel 6.1 EKMR eftersom beslut som i Sverige har traditionellt offentligrättslig prägel klassas som civila rättigheter och skyldigheter. Lagstiftaren gör skillnad på förvaltningsbesvär och laglighetsprövning i 13 kap. KL. Gränsdragningen beror på vilken typ av myndighetsbeslut som fattas. Beslut av kommunfullmäktige och kommunala nämnder ska överklagas med laglighetsprövning om inte annat framkommer i speciallag. Lagstiftaren bestämmer således vilka kommunala beslut som prövas med en lämplighetsprövning, och för de områden där lagstiftaren inte har hunnit lagstifta eller inte finner lagstiftning nödvändig, kommer beslutet prövas med laglighetsprövning. Europadomstolen har kritiserat den svenska förvaltningsprocessen för att vara otillgänglig och svårförstådd. Lagstiftaren har dessutom fått skarp kritik mot överklagandeförbud och valde därför att en gång för alla slå fast huvudregeln i 40 FL att beslut överklagas till förvaltningsdomstol. 40 FL medför att enskilda med klagorätt i förvaltningsbesvär ska få en prövning i förvaltningsdomstol om beslutet rör dennes civila rättigheter eller skyldigheter. Klagorätten i förvaltningsbesvär har dessutom utökats i praxis. Förvaltningsdomstolen kan till och med åberopa att parten i målet har beaktansvärda skäl att föra talan. Klagorätten i KL och dess förenlighet med artikel 6.1 EKMR påverkas av att 40 FL är inte tillämplig på beslut som omfattas av laglighetsprövning. Till skillnad från FL:s regler om klagorätt som är allmänt hållna riktlinjer har lagstiftaren valt att förena klagorätten till kommunmedlemskapet. Klagorättens band till kommunmedlemskapet är så starkt att lagstiftaren hellre ändrar på begreppet kommunmedlem än på medlemskapet som grund för klagorätt. Beslutet behöver inte ha gått kommunmedlemmen emot, utan alla kommunmedlemmar åtnjuter rätten att ifrågasätta lagligheten i det kommunala beslutsfattandet. Klagorättens starka band till kommunmedlemskapet beror på den gamla principen om kommunalt självstyre och kommunen ska enligt principen inte kontrolleras av staten eller domstolen i sitt politiska beslutsfattande. Det är istället upp till varje kommunmedlem att visa sitt missnöje i valet till kommunfullmäktige. Lagstiftaren vidhåller det kommunala självstyrets betydelse för svensk lagstiftning medan omfattningen av principen ifrågasätts i doktrin. 14
I artikel 6.1 återfinns kravet på att domstolen ska ha tillräcklig behörighet att pröva beslut. Det finns inget generellt krav på hur omfattande prövningen måste vara. Sverige ligger å ena sidan i framkant eftersom prövning av förvaltningsbesvär är mer omfattande än vad som krävs. Å andra sidan riskerar laglighetsprövning i 13 kap. KL att bli allt för begränsad i mål som kräver mer än en rättslig prövning. Laglighetsprövning i 13 kap. KL framstår som begränsad eftersom endast beslutets laglighet prövas och eftersom domstolen bara kan godkänna eller upphäva beslutet. Laglighetsprövning i 13 kap. KL är inte anpassad för att enskilda ska hävda sin rätt gentemot kommuner och Europadomstolen har inte tagit ställning till om laglighetsprövningen är förenlig med artikel 6.1 EKMR. Enskilda kan inte på europarättslig grund kräva att beslut ska prövas med en lämplighetsprövning. Det utesluter inte att klagorätten i 13 kap. KL och laglighetsprövningens omfattning underkänns av Europadomstolen. Lagstiftaren har ingen avsikt att ändra bestämmelserna om laglighetsprövning och för de fall kommunala beslut påverkar enskilda i vidare bemärkelse ska speciallag åsidosätta laglighetsprövningen. Förvaltningsdomstolen har inte diskuterat laglighetsprövningens förenlighet med artikel 6.1 EKMR mer än vid enstaka tillfällen. I doktrin är vissa kritiska till huruvida laglighetsprövning utgör ett tillräckligt effektivt rättsmedel, bland annat eftersom icke-kommunmedlemmar som vill överklaga på europarättslig grund inte är berättigad att klaga enligt KL. Sverige får inte tillämpa konventionsstridiga lagar. En eventuell dom från Europadomstolen kan resultera i att lagstiftaren måste ändra i laglighetsprövningens omfattning och bryta klagorättens band med kommunmedlemskapet. Artikel 6.1 är inte absolut utan får begränsas av medlemsstaterna. Begränsningarna ska stå i rimlig proportion till ändamålet men får inte vara så pass omfattande att de urholkar rätten till en rättvis rättegång. Artikel 6.1 EKMR är precis som principen om det kommunala självstyret en del av Sveriges grundlag. Det kommunala självstyret kan dock inte utan vidare åsidosätta grundläggande rättsliga principer. Det är en kränkning av artikel 6.1 om någon förhindras vara part i en process som angår parten. Exemplet i 3.3.1 belyser att kommuner kan fatta beslut som angår enskilda icke-kommunmedlemmar utan möjlighet för den enskilde att pröva beslutet. Kommuner har resurser att utreda och inhämta material vilket kan leda till att de fattar beslut baserat på skönsmässiga bedömningar om faktiska omständigheter. I sådana fall är en rent rättslig prövning otillfredsställande och rätten till en rättvis rättegång äventyras. 15
Sammanfattningsvis är laglighetsprövning i 13 kap. KL inte alltid ett tillräckligt effektivt rättsmedel och således inte förenlig med artikel 6.1 EKMR. Syftet med den gamla principen om kommunalt självstyret konkurrerar med rätten till en rättvis rättegång i EKMR. Det kan inte anses förenligt med artikel 6.1 EKMR att klagorättens band till kommunmedlemskapet hindrar enskilda från att föra talan på europarättslig grund. Det kan inte heller anses förenligt med artikeln att lagstiftaren bestämmer vilka beslut och parter som förtjänar en mer omfattande prövning på förhand i speciallag. Det borde finnas möjlighet till en mer skönsmässig bedömning av faktiska omständigheter om laglighetsprövning i det enskilda fallet kräver det. Enskilda som vill angripa kommunala beslut på annat än rättliga grunder riskerar annars att inte få den prövningen som garanteras i artikel 6.1 EKMR eftersom förvaltningsdomstolens behörighet i laglighetsprövningen är för begränsad. 16
5. KÄLLFÖRTECKNING Offentligt Tryck Prop. 2016/17:180 Prop. 2016/17:171 Prop. 2005/06:56 Prop. 1993/94:117 SOU 2015:24 SOU 2010:29 DS 2000:53 En modern och rättssäker förvaltning ny förvaltningslag En ny kommunallag En moderniserad rättsprövning Inkorporering av Europakonventionen och andra frioch rättighetsfrågor En kommunallag för framtiden En ny Förvaltningslag Kommunalt domstolstrots och lagtrots Litteratur Bohlin, Alf (2016). Kommunalrättens grunder, 7:e uppl. Wolters Kluwer Sverige AB: Stockholm. Danelius, Hans (2012). Mänskliga rättigheter i europeisk praxis En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 4:e uppl. Norstedts Juridik AB: Stockholm. Södergren, Patrik (2009). Vem dömer i gråzonen? Domstolsprövning i gränslandet mellan offentlig rätt och privaträtt, Iustus Förlag AB: Uppsala. Warnling-Nerep, Wiweka (2010). Förvaltningsbeslut Överklagande, Rättsprövning och annan domstolsprövning, Studentlitteratur AB: Lund. Warnling-Nerep, Wiweka (2000). Rättsprövning & Rätten till domstolsprövning, JureCLN: Stockholm. Warnling-Nerep, Wiweka (1995). Kommuners lag- och domstolstrots, Fritzes Förlag AB: Stockholm Artiklar Andersson, Torbjörn (2001). Rätten till Domstolsprövning och svenska domstolars behörigheter nygamla problem i ljuset av ett HD-avgörande (SvJT) 2001 s. 861 17
Smith, Eivind (2000). Sverige som konstitutionell demokrati, Svensk Juristtidning (SvJT) 2000 s. 11-35 Von Essen, Ulrik (2013). Besluts överklagbarhet, Förvaltningsrättslig Tidskrift (?) (FT) FT 2/2013 s. 148-171 Warnling-Nerep, Wiweka (2010) Juridiska personer som bärare av mänskliga rättigheter ett möte mellan näringsrätt och förvaltningsrätt Juridisk Publikation 1/2010 Elektroniska källor Centrum för rättvisa (2015-05-15) Överklagande till Högsta Förvaltningsdomstolen av beslut meddelat den 9 april 2015, mål nr. 3730-14 [Elektronisk] http://centrumforrattvisa.se/wpcontent/uploads/2011/05/folkesta-överklagande-till-hfd-final.pdf Hämtad: 2018-05-07 Konkurrenskommissionen, Den nya välfärden (2015-10-14) Angående förslaget till ny kommunallag, SOU 2015:24 (Dnr. Fi2015/1581) [Elektronisk] http://www.dnv.se/wpcontent/uploads/2013/10/r-15-03-slutlig-ny-kommunallag.pdf Hämtad: 2018-04-15 Rättsfallsförteckning Högsta förvaltningsdomstolen RÅ 1994 ref. 82 RÅ 1997 ref 65 RÅ 2001 ref 56 RÅ 2007 ref. 7 HFD 2013 ref. 74 HFD mål nr 7810-13, 15 sep. 2015 Högsta domstolen NJA 1993 s. 635 Hovrätten över Skåne och Blekinge Hovr. Skåne blekinge dom 1995-05-08, DB 2096 Europadomstolen Mendel mot Sverige (No. 28426/08) som 7 april 2009 EU-domstolen C-120/97 Upjohn (REG 1999 s. I-223) 18