Stadsledningskontoret Bilaga 2 Rapport om resursfördelningen till grundskolan i Göteborg 2016-09-05 Peter Westlund
Innehåll 1. Sammanfattning... 3 2. Bakgrund... 3 3. Resursfördelningens olika nivåer... 5 4. Kommunfullmäktiges resursfördelningsmodell till stadsdelsnämnderna 6 5. Kartläggning av nämndernas fördelning till skolområdet... 7 5.1 Kommentarer till kartläggningen... 8 6. Kartläggning av nämndernas fördelning till skolorna... 8 6.1 Prestationsersättning eller anslag/ fri nyttighet... 8 6.2 Socioekonomisk viktning... 9 6.3 Andra strukturtillägg... 11 6.4 Tillägg för särskilda stödinsatser... 11 6.5 Åldersviktning... 12 6.6 Resursfördelning till särskolan... 12 7. Kommentarer och analys av kartläggningen... 12 7.1 Prestationsersättning till skolorna... 12 7.2 Socioekonomisk viktning... 13 8. Andra kommuners modeller för resursfördelning... 14 8.1 Stockholms och Malmös modeller för resursfördelning... 14 9. Alternativa modeller för ökad styrning... 15 9.1 Alternativa modeller vid en fortsatt organisering inom stadsdelsnämnderna. 16 9.2 Resursfördelningsmodell för en central skolnämnd... 17 10. Referenser... 19 2016-09-05 Sida 2 (19)
1. Sammanfattning Som en del av uppdraget att utreda organiserandet av skolverksamheten inom stadsdelsnämndernas nuvarande ansvar, ingick att dels ge en bild av och analysera nuvarande resursfördelning till skolverksamheten, dels beskriva olika möjliga alternativ till fördelning av resurser. Den kartläggning som utredningen har genomfört ger en relativt samstämmig bild av nämndernas resursfördelning till skolområdet, däremot finns det skillnader i fördelningen till skolorna. Det kan sammanfattas i följande punkter: Samtliga SDN tillämpar en kombination av prestationsersättning och anslag/ fria nyttigheter vid fördelningen till skolorna men det är skillnader mellan nämnderna i vad som ryms i prestationsersättningen Nio SDN har ett socioekonomiskt inslag i fördelningen till grundskolorna, fyra även till fritidshemmen men det är skillnader i vilka kriterier som används och nivån på den sociala viktningen Fem SDN tar även hänsyn till annat än socioekonomiska skillnader, t ex har tre SDN tillägg för småskalig verksamhet Åtta SDN ger dessutom extra resurser för särskilt stöd Det finns stora skillnader när det gäller indelning och viktning av årskurser För att öka styrningen mot en mer likvärdig skola inom nuvarande organisation föreslår utredningen en gemensam grundmodell för fördelning av resurser till skolorna. En modell med samma kriterier för att kompensera för strukturella skillnader mellan skolorna, men med en fortsatt möjlighet för stadsdelsnämnderna att prioritera mellan nämndens verksamheter utifrån lokala kunskaper om stadsdelens behov. Vid en överföring av skolverksamheten till en central nämnd föreslår utredningen en liknande statistisk fördelningsmodell med en grundpeng och ett socioekonomiskt tilläggsbelopp grundat på individdata. Oavsett organisationsform bedömer utredningen att det kommer att vara nödvändigt med övergångsregler för att dämpa effekterna av stora förändringar för enskilda skolor (såväl fristående som kommunala skolor) vid en förändrad resursfördelning enligt utredningens förslag. 2. Bakgrund Kommunstyrelsen beslutade 2015-05-27 ($329), enligt ett yrkande från S, M, MP, V, FP och KD, att ge stadsledningskontoret i uppdrag att genomföra en utredning av skolverksamheten inom ramen för stadsdelsnämndernas ansvar. Enligt beslutet skulle en del av utredningen vara att genomföra en översyn av nuvarande resursfördelningsmodell för grundskolan. Det preciserades i yrkandet till att avse en 2016-09-05 Sida 3 (19)
översyn av nuvarande resursfördelning mellan skolor i olika SDN. Översynen skulle dels ge en bild av hur fördelningen har sett ut per stadsdel, skola och elev samt dels redovisa andra storstäders modeller för att fördela resurser till skolverksamheten inom stadsdelsnämndernas ansvar. Uppdraget skulle i sin helhet överlämnas till kommunstyrelsen senast i oktober 2016. 2016-04-06 beslutade kommunstyrelsen att förlänga utredningstiden till december 2016, men att den delen av uppdraget som gäller resursfördelning skulle redovisas så snart som möjligt i form av en rapport och analys av nuvarande resursfördelningsmodell samt beskrivning av olika möjliga alternativ till fördelning av resurser till grundskolan. Rapporten tar sin utgångspunkt i hur uppdraget har beskrivits i de yrkanden som ligger till grund för de två besluten. En annan viktig utgångspunkt är att från och med den 1 juli 2014 förtydligades det i Skollagen att kommuner ska fördela resurser till utbildningen inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Vidare har rektor ansvar för att fördela resurser inom enheten utifrån elevernas olika förutsättningar och behov. Vid utarbetande av en modell för resursfördelning behöver också hänsyn tas till lagstiftningen om ersättning till fristående förskolor och skolor. Den förändring som genomfördes 2010 innebar att likabehandlingsprincipen ska gälla och att bidraget ska beräknas på samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten (lika villkor). Bidraget ska bestå av ett grundbelopp och ett tilläggsbelopp och vilka kostnader som ska ingå preciseras. Avsikten med denna reglering var inte att den skulle vara styrande för kommunernas resursfördelningssystem. Mot bakgrund av hur förarbeten är formulerade och hur rättspraxis utvecklats kan det ändå konstateras att ersättningen till fristående skolor allt mer påverkar kommunernas resursfördelning inom skolområdet, framförallt vad avser transparens och tydlighet i ekonomiska modeller och beslutsunderlag. Resursfördelningen till skolorna syftar till att ge likartade förutsättningar för rektorerna att fördela resurser inom skolorna utifrån elevernas olika förutsättningar och behov. Den behöver utformas så att den utjämnar för strukturella skillnader mellan skolorna. Den bör vidare bygga på de bakgrundsfaktorer forskningen kan visa är betydelsefulla för elevernas förutsättningar att nå skolans mål och på statistiska analyser om hur dessa faktorer förklarar skillnader i elevernas resultat. Ännu viktigare än att resurserna fördelas rätt är att de används rätt. Minst lika viktig som en väl fungerande resursfördelning är därför en väl fungerande uppföljning. Detta kommer att belysas mer i huvudrapporten om skolans organisering, styrning och ledning. 2016-09-05 Sida 4 (19)
3. Resursfördelningens olika nivåer Resursfördelningen till skolan sker i Göteborg på flera olika nivåer. Kommunfullmäktige beslutar i det årliga budgetbeslutet om en ram per stadsdelsnämnd. I gällande budget är ramen per nämnd beräknad utifrån en resursfördelningsmodell som även den redovisas i budgethandlingen. Förenklat kan det beskrivas som att de politiska partierna i sina budgetförslag gör en prioritering mellan olika behov som utmynnar i ekonomiska ramar. Utifrån de behov och den ambitionsnivå som partierna identifierar för skolområdet och övriga områden som stadsdelsnämnderna har ansvar för, ger det en totalram för stadsdelsnämnderna. Varje nämnds ram beräknas sedan med hjälp av befolknings- och tilläggskriterier som viktats utifrån partiernas politiska bedömningar och statistiska beräkningar. På nästa nivå prioriterar sedan nämnderna, givet nämndens totala ram, resurser till de olika verksamhetsområdena/sektorerna. Denna prioritering kan avvika från vad som kan räknas fram per verksamhetsområde från den kommuncentrala prioriteringen på grund av att nämndernas bedömning grundas på de lokala erfarenheterna och förhållandena. Nämnderna gör vidare en fördelning av resurser per skola efter att vissa resurser avsatts på sektors- och områdesnivå för t ex ersättning till fristående skolor, gemensamma resurser med mera. Fördelningen på de olika nivåerna är det som i slutändan ska ge rektor förutsättningar att fördela resurser utifrån varje elevs behov. Resursfördelningens olika nivåer visas schematiskt i nedanstående figur. Resursfördelning skolområdet respektive övriga områden KF:s prioritering Resursfördelning Stadsdelsnämnder SDN Angered SDN Östra Göteborg SDN Örgryte- Härlanda Resursfördelning per verksamhetsområde/ sektor Skola/Sektor Utbildning Äldreomsorg Resursfördelning per skola Skola A Skola B Utredningen har genomfört en kartläggning av de två nedersta nivåerna i figuren; nämndernas fördelning till skolområdet/sektor utbildning och fördelningen per skola. Kartläggningen gjordes i form av en enkät till stadsdelsförvaltningarna. Huvudfokus i kartläggningen låg på fördelningen per skola. 2016-09-05 Sida 5 (19)
4. Kommunfullmäktiges resursfördelningsmodell till stadsdelsnämnderna Stadsdelsnämndernas kommunbidrag beräknas utifrån kommunfullmäktiges totala prioritering till nämnderna med hjälp av en resursfördelningsmodell. Modellen består av ålderskriterier och tilläggskriterier. Ålderskriteriernas antalsuppgifter bestäms av kommunens befolkningsprognos för det aktuella året. Ålderskriterierna är indelade utifrån en bedömning av olika åldrars behov av kommunal service. Fördelningen utgår från nämndens befolkningsansvar oavsett utförare och inte från de brukare som finns i nämndens verksamheter. Tilläggskriterierna används ofta för att åstadkomma en socioekonomisk viktning inom olika verksamheter, men även för att förklara exempelvis skillnader i efterfrågan. Delmodellen för grund- och särskola inklusive förskoleklass består av följande kriterier: Kriterie Andel av den totala fördelningen Antal barn 6-15 år* 74% Antal barn 6-15 år med utländsk bakgrund 4% Antal barn 6-15 år med kort vistelsetid i Sverige 3% Antal barn 6-15 år med föräldrar med högst gymnasial utbildning 18% *De äldre eleverna (12-15 år) viktas ca 40 procent högre än de yngre eleverna. Kriteriet Antal barn med utländsk bakgrund är tänkt för att kompensera nämnderna för ökade kostnader för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk. Kriterierna för kort vistelsetid och föräldrarnas utbildningsnivå ska möjliggöra kompensatoriska insatser för att ge eleverna mer likvärdiga förutsättningar. Utbildningsnivån viktas i sin tur i två olika nivåer; förgymnasial utbildning och gymnasial utbildning. Delmodellen för fritidshemsverksamhet består av ålderskriterierna sex till nio år och elva till tolv år, antal barn sex till nio år med förvärvsarbetande eller studerande föräldrar och antal barnfamiljer med låg inkomst. Modellen ska kompensera nämnderna för skillnader i efterfrågan av fritidshemsverksamhet och för skillnader i avgifter. 2016-09-05 Sida 6 (19)
5. Kartläggning av nämndernas fördelning till skolområdet När det gäller fördelningen till skolområdet angav förvaltningarna vilka aspekter som det tagits hänsyn till vid fördelning av nämndbidrag till området. I figuren nedan visas att det var en relativt samstämmig bild vad det gäller fördelningen på verksamhets-/sektorsnivå. Vad grundas fördelningen till skolområdet på? Pris- och löneutveckling KF:s budget Egen bedömning Volymutveckling Stadens befolkningsprognos Egen bedömning Ekonomiska förändringar i KF:s budget Mål och inriktningar i KF:s budget Föregående års fördelning Andra ek omvärldsförändringar Förvaltningens analys av måluppfyllelse Nämndens analys av måluppfyllelse Egen bedömning förändrad lagstiftning Annat 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Nio av tio nämnder har utgått från föregående års ram och räknat upp den med pris-, lönekostnads- och volymutveckling. När det gäller pris- och löneutveckling har de flesta nämnder gjort en egen bedömning, medan två har använt indexet i Kommunfullmäktiges budgethandling. För volymutvecklingen är förhållandet omvänt, merparten har använt stadens befolkningsprognos och tre har ovanpå den gjort en egen bedömning utifrån att nämnderna har senare information vid sitt budgetbeslut. Samtliga nämnder har vid resursfördelningen tagit hänsyn till de regleringar som gjorts i kommunfullmäktiges ramar i form av ekonomiska satsningar på området, förändrat uppdrag beroende på statliga beslut eller förändrat ansvar inom kommunen. Däremot är det inte säkert att alla nämnder har reglerat skolområdets nämndbidrag med samma belopp som nämndens kommunbidrag har reglerats med. Alla nämnder har också vid ramtilldelningen till området tagit hänsyn till vilka ekonomiska konsekvenser Kommunfullmäktiges mål och uppdrag beräknas få för området. Merparten av nämnderna (åtta respektive nio) har tagit hänsyn till andra ekonomiska omvärldsförändringar och den analys som nämnden/förvaltningen gjort av skolans måluppfyllelse. Exempel på det förstnämnda är för 2016 höjningen av arbetsgivaravgiften för unga. 2016-09-05 Sida 7 (19)
Drygt hälften av nämnderna har vägt in ekonomiska konsekvenser av förändrad lagstiftning som inte reglerats i kommunfullmäktiges budget. Ytterligare aspekter som togs upp, förutom de fördefinierade ovan, var att när nämnderna tagit hänsyn till de förändrade behov som samlat tagits upp av verksamheterna, översteg det för vissa nämnder den totala ramen och det var därför nödvändigt att göra en anpassning till ramen. 5.1 Kommentarer till kartläggningen Nämndernas ramtilldelning till skolområdet följer den förväntade bilden. Positivt är att för de allra flesta nämnderna ingår en analys av måluppfyllelsen som en del av vad nämnden grundat sin ramtilldelning på. 6. Kartläggning av nämndernas fördelning till skolorna 6.1 Prestationsersättning eller anslag/ fri nyttighet Förvaltningarna har i den utsända enkäten svarat på om nämndbidraget till skolorna grundas på en prestationsersättning, är anslagsbudgeterat eller om vissa tjänster till skolorna är att betrakta som så kallade fria nyttigheter. Med prestationsersättning menas att skolorna ersätts med ett belopp per elev där till exempel en del är lika för alla i samma årskurs och en del är viktat utifrån socioekonomiska faktorer. Det innebär att det är en rörlig ersättning, men tidpunkterna för avläsning av antal elever kan variera mellan olika stadsdelar. Med anslag menas att skolan får en fast summa som inte ändras utifrån volymförändringar annat än vid ett nytt budgetbeslut. Med fri nyttighet menas här att skolorna erbjuds en viss tjänst, till exempel modersmålsundervisning, men att kostnadsansvaret för tjänsten ligger på områdeseller sektorsnivå. Samtliga förvaltningar svarar att de tillämpar en kombination av prestationsersättning och fast anslag/ fri nyttighet. Förvaltningarna svarade också på för vilka kostnadsposter de tillämpade det ena eller det andra. Svaren framgår av nedanstående diagram: 2016-09-05 Sida 8 (19)
På vilket sätt budgeteras de olika kostnadsposterna Undervisning Läromedel Skolbibliotek Elevhälsa Administration Särskilt stöd Prestation Anslag/fri nyttighet Kombination Skolmåltider Modersmål/stud handl Skolledning Lokaler och/ inventarier 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Omfattningen av vad som ingår i prestationsersättningen varierar mellan stadsdelsnämnderna. För samtliga nämnder avser prestationsersättningen undervisning och läromedel, även om en nämnd också har ett inslag av anslag/fri nyttighet. För lokaler och inventarier är det däremot inte någon nämnd som fullt ut tillämpar prestationsersättning. För övriga kostnadsposter tillämpas prestationsersättning i varierande grad. Ersättningen till fristående skolor grundas däremot helt och hållet på en ersättning per elev för samtliga kostnadsposter. För friskolor som ingår i en koncern kan det förekomma en intern hantering mellan koncernens skolor som innebär att de ekonomiska förutsättningarna för den enskilda enheten blir en annan. 6.2 Socioekonomisk viktning Samtliga stadsdelsnämnder utom SDN Centrum tillämpar en socioekonomisk viktning till skolorna avseende grundskolan. Fyra nämnder har en socioekonomisk viktning även för fritidshemsverksamheten. Samtliga nio nämnder använder föräldrarnas utbildningsbakgrund som kriterie (se nedanstående figur). Åtta nämnder använder utländsk bakgrund. I övrigt varierar det om något/några fler kriterier används och i så fall vilket/vilka. 2016-09-05 Sida 9 (19)
Vilka socioekonomiska kriterier som används i resursfördelningen Föräldrarnas utbildningsbakgrund Utländsk bakgrund Kort vistelsetid i Sverige Försörjningsstödshushåll Områdesdata Individdata Antal vårdnadshavare eleven lever med Annan/andra 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Antal SDN som använder kriteriet De kriterier som redovisas som annan/andra och som inte fanns med i förhandsalternativen i enkäten är medelinkomst (två nämnder), arbetslöshet och ohälsotal. Det varierar också om nämnderna använder data utifrån vilket geografiskt område eleverna kommer ifrån eller data för de enskilda eleverna. Hur mycket av de totala resurserna till skolorna som fördelas utifrån en socioekonomisk viktning varierar mellan nämnderna från mindre än fem procent till mer än tjugo procent. De socioekonomiska skillnaderna inom de olika stadsdelarna skiljer sig också åt. I nedanstående figur visas andel elever med föräldrar med eftergymnasial utbildning. Varje punkt representerar ett primärområde i stadsdelen. 100% Andel elever med föräldrar med eftergymnasial utbildning; primärområden per SDN 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2016-09-05 Sida 10 (19)
Standardavvikelse Göteborgs Stad Stadsledningskontoret Av figuren framgår att spridningen mellan primärområdena är minst i Centrum och störst i Västra Göteborg och Västra Hisingen. Ett sammanfattande spridningsmått som ofta används är standardavvikelsen som visar den genomsnittliga avvikelsen från ett medelvärde. I nedanstående figur har standardavvikelsen för andel elever med föräldrar med eftergymnasial utbildning per primärområde för varje stadsdel jämförts med graden av socioekonomisk viktning. 0,25 Eftergymnasial utbildning, spridning primärområden, jämfört med graden av socioekonomisk viktning till skolorna 0,2 0,15 0,1 0,05 0 0 <5% 5-9% 10-14% 15-19% 20%- Andel socioekonomisk viktning Varje punkt i diagrammet representerar en stadsdel. På den lodräta skalan visas spridningen mellan primärområdena i respektive stadsdel mätt som standardavvikelsen vad det gäller andel barn med föräldrar med eftergymnasial utbildning. Ju högre värde, desto större är spridningen och därmed skillnaderna mellan primärområdena i stadsdelen. På den vågräta skalan visas andel av den totala fördelningen till skolorna som fördelas som ett socioekonomiskt strukturtillägg. Hur mycket nämnderna har valt att vikta för socioekonomiska skillnader förklaras alltså inte enbart av graden av socioekonomiska skillnader inom stadsdelen. 6.3 Andra strukturtillägg Förutom en socioekonomisk viktning ger några nämnder tillägg utifrån andra förhållanden som nämnden anser påverka skolornas förutsättningar ekonomiskt. Tre nämnder ger tillägg för småskalig verksamhet och två nämnder viktar prestationsersättningen utifrån skolornas lönenivå. 6.4 Tillägg för särskilda stödinsatser Åtta av stadsdelsnämnderna ger tillägg för särskilda stödinsatser som nämnden anser inte beror på socioekonomiska skillnader alternativt inte kompenseras fullt ut av den socioekonomiska viktning nämnden gör. Tillägget är för de flesta nämnder ganska marginellt sett till skolornas totala resurser. För fyra av de åtta nämnder som ger ett 2016-09-05 Sida 11 (19)
sådant tillägg utgör det mindre än en procent av skolornas totala resurser och för två nämnder motsvarar det mellan en och två procent. Den nämnd där tillägget för särskilda stödinsatser utgör den största andelen av den totala fördelningen, tre till fem procent, är Centrum. Det kan förklaras av att nämnden inte har någon socioekonomisk viktning till skolorna. 6.5 Åldersviktning Även när det gäller hur nämnderna viktar de olika årskurserna ekonomiskt vid fördelningen till skolorna är det stora skillnader. Det är för det första skillnad mellan hur nämnderna delar in årskurserna. Några nämnder viktar förskoleklass för sig, andra ger den samma vikt som årskurs ett till tre eller årskurs ett till två. Det varierar också om nämnderna viktar årskurs sex lika med de högre årskurserna (sju till nio) eller lika med de lägre årskurserna. För det andra är det skillnad på om nämnderna viktar de mellersta årskurserna (årskurs fyra till fem) lika med eller högre än de lägre årskurserna och i vilken grad de högre årskurserna viktas högre än övriga årskurser. Skillnaderna i dessa bedömningar från nämnderna är relativt stora. 6.6 Resursfördelning till särskolan För särskolan tillämpar sex nämnder någon form av prestationsersättning, medan fyra nämnder tillämpar anslagsbudgetering. Av de som har prestationsersättning är den vanligaste modellen att den är indelad i två nivåer; en för grundsärskoleelever och en för träningssärskoleelever. En nämnd har en ytterligare nivå för särskilt tunga träningssärskoleelever, medan en annan i stället kompletterar med möjlighet till att söka tilläggsbelopp för särskilt resurskrävande elever. 7. Kommentarer och analys av kartläggningen 7.1 Prestationsersättning till skolorna Vi kan konstatera att det finns skillnader mellan stadsdelarna i vad som ingår i prestationsersättningen och vad som inte ingår. Att undervisning och läromedel är det som i högst grad ingår i prestationsersättningen, medan lokaler är det som i högst grad är anslagsfinansierat var en förväntad bild. Mer anmärkningsvärt är att skolmåltider och skolledning i så låg utsträckning ingår i prestationsersättningen. Dessa kostnader borde kunna ses som rörliga kostnader och naturligt ingå i en prestationsersättning. Anledningen till att det inte är så för måltidsverksamheten är förmodligen organisatorisk. När det gäller skolledningen bedömer vi att orsaken är att nämnden anser att rektor inte ska behöva motivera sina egna resurser i förhållande till kostnader för exempelvis undervisning. 2016-09-05 Sida 12 (19)
tkr Göteborgs Stad Stadsledningskontoret 7.2 Socioekonomisk viktning I kartläggningen av resursfördelningen till skolorna har vi jämfört graden av socioekonomisk viktning mellan stadsdelarna och även ställt den mot spridningen inom stadsdelen när det gäller olika primärområden och andel barn till föräldrar med eftergymnasial utbildning. Motsvarande hade kunnat göras mot ett annat kriterium, till exempel andel barn med kort vistelsetid i Sverige och då hade bilden sett något annorlunda ut. Slutsatsen står ändå fast att graden av socioekonomisk viktning som stadsdelsnämnden har valt inte beror på hur stor den socioekonomiska skillnaden är i stadsdelen. Det finns heller inte någon statistisk anledning till att det borde vara så. Däremot blir behovet mer synliggjort i en stadsdel med stora skillnader mellan skolorna än i en stadsdel med små skillnader. Vi kan konstatera att skillnaderna inom Göteborgs stadsdelar är så stor, möjligtvis med undantag för Centrum, att behovet av en socioekonomisk viktning varit tydlig för nämnderna. Vid en jämförelse mellan andel av resurserna som fördelas på socioekonomiska kriterier behöver också hänsyn tas till hur fördelningsmässigt skarpa de olika kriterierna är. Om andelen för en stadsdel/kommun är 14 procent och för en annan 12 procent är det inte givet att omfördelningseffekten är större för den första jämfört med den andra. I bilden nedan visas omfördelningseffekten på stadsdelsnivå av en omfördelning med en procentenhet från grundresurs till kriteriet Andel barn med föräldrar med gymnasial utbildning respektive kriteriet Andel barn med kort vistelsetid i Sverige. 8 000 Omfördelningseffekt av en procentenhet ökad socioekonomisk viktning beroende på kriterie 6 000 4 000 2 000 0-2 000-4 000-6 000 Kort vistelsetid i Sverige Vårdnadshavare gymnasial utbildning Omfördelningseffekten är nära fyra gånger så stor för kriteriet kort vistelsetid som för kriteriet andel barn där vårdnadshavaren har gymnasial utbildning. Vid en jämförelse av hur stor den socioekonomiska omfördelningen är räcker det alltså inte att enbart jämföra hur stor andel av de totala resurserna som fördelas på 2016-09-05 Sida 13 (19)
socioekonomiska kriterier. Hänsyn måste också tas till vilka kriterier som används, deras inbördes vikt och respektive kriteriums omfördelningseffekt. Även om en jämförelse mellan olika modeller för socioekonomisk viktning således inte är helt enkel att göra, är vår bedömning att det är en relativ stor skillnad mellan stadsdelsnämnderna när det gäller nivån för socioekonomisk omfördelning. Denna skillnad leder till att skolor med i övrigt lika strukturella förhållanden ges olika förutsättningar. Vi bedömer också att detta har större effekt vad det gäller skillnader i förutsättningar än vad skillnader i nämndernas prioritering av skolområdet har. 8. Andra kommuners modeller för resursfördelning Skolverket publicerade 2013 en rapport om kommunernas resursfördelning till grundskolorna (Rapport 391 Kommunernas resursfördelning till grundskolor, Skolverket, 2013). I rapporten konstaterades att kommunerna över tid har anpassat fördelningen till skolornas socioekonomiska förutsättningar. Gemensamt för de kommuner som hade ett socioekonomiskt tillägg var att de i sina modeller använde föräldrarnas utbildningsbakgrund. Flera av kommunerna tog också hänsyn till om eleven och/eller föräldrarna hade utländsk bakgrund. Skolsegregerade kommuner anpassade fördelningen i större utsträckning än mindre segregerade kommuner. Andelen resurser som fördelades som ett socioekonomiskt tillägg varierade mellan de studerade kommuner som hade ett socioekonomiskt tillägg från en procent till nitton procent, med ett medeltal av sex procent av de totala resurserna. Skolverket gav i rapporten uttryck för att fördelningen efter skolornas socioekonomiska förutsättningar var för liten i förhållande till de kraftfulla insatser som enligt Skolverket behövdes för att förstärka likvärdigheten inom skolan. 8.1 Stockholms och Malmös modeller för resursfördelning Stockholm införde från och med 2012 en ny modell för resursfördelning till grundskolorna som var inspirerad av den modell som tagits fram av Uppsala. Modellen kan något förenklat beskrivas som att skolorna får ett grundanslag och ett socioekonomiskt tilläggsanslag per elev. Tilläggsanslaget beräknas, utifrån statistik från tidigare år, på vilken andel elever som inte förväntas nå målen. Andel som inte förväntas nå målen har beräknats genom en regressionsanalys där olika bakgrundsvariabler har testats. Utifrån denna analys väljs sedan de variabler som tillsammans bäst förklarar skillnaderna i resultat mellan skolorna. Den modell som Stockholm har valt innehåller fyra variabler på individnivå Invandringsår Vårdnadshavarens utbildningsbakgrund Om eleven bor i en familj som har ekonomiskt bistånd Om eleven bor med båda, en eller ingen av sina vårdnadshavare 2016-09-05 Sida 14 (19)
Dessutom innehåller den två variabler på gruppnivå Boendeområde Skolmiljö Både individvariabler och gruppvariabler är i sin tur indelade i undergrupper eller intervall. Gruppvariablerna beräknas efter de fyra individvariablerna. Anledningen till att även använda gruppvariabler är att elever från resurssvaga områden som går i en gynnsam skolmiljö når i genomsnitt bättre resultat än de som går i en mindre gynnsam skolmiljö. På motsvarande sätt når elever från högstatusområden som går i lågstatusskolor bättre resultat än elever från lågstatusområden. Malmös modell liknar i hög grad Stockholms modell, men Malmö har även med kön som en variabel. Dessutom har Malmö ett tillägg för nyinvandrad elev under de första arton månaderna. Detta tillägg följer eleven och är differentierad efter årskurs och om eleven kommer från ett lågt eller medelhögt utvecklat land respektive ett högt eller mycket högt utvecklat land. Klassificeringen av länder följer HDI (Human Development Index), som är ett index framtaget av FN och som baseras på landets utvecklingsgrad vad det gäller hälsa, utbildning och ekonomi. Totalt sett fördelar Stockholm för närvarande drygt 12 procent och Malmö cirka 14 procent av den totala fördelningen till skolorna som socioekonomiskt tillägg. Det kan jämföras med att drygt hälften av Göteborgs stadsdelar har en social viktning som är lägre än 10 procent. För de kommunala skolorna hanteras lokalkostnaderna förvaltningsgemensamt och ingår således inte i ersättningsbeloppet i vare sig Stockholm eller Malmö. De fristående skolorna erhåller ett genomsnitt av kommunens kostnad per elev. När det gäller kostnaderna för skolledning ingår den i ersättningsbeloppet i Malmö, däremot inte i Stockholm. För båda städerna gäller att det sker ett avdrag för vissa gemensamma kostnader från de kommunala skolornas ersättningsbelopp. 9. Alternativa modeller för ökad styrning Som framgår av tidigare avsnitt tillämpar många kommuner i dag, bland andra Stockholm och Malmö, statistiska modeller för resursfördelning direkt till de enskilda skolorna, såväl till de egna kommunala som till de fristående skolorna. Även Göteborg tillämpar en sådan modell för gymnasieskolorna. Modellerna grundas ofta på regressionsanalyser där strukturella socioekonomiska kriterier används för att förklara skillnader i elevernas resultat. Statistiska Centralbyrån och konsultföretaget Sweco tillhandahåller fördelningsmodeller till kommunerna som är framtagna på detta vis. 2016-09-05 Sida 15 (19)
Fördelarna med denna typ av modeller är att de uppfattas som en objektiv metod att skapa förutsättningar för skolorna att ta hänsyn till elevers olika behov. De blir därmed också ett sätt att ge lika villkor för enskilda huvudmän, samtidigt som de tar hänsyn till skillnader i skolornas elevsammansättning. Modellerna kräver också lite administrativa resurser jämfört med alternativa metoder att fånga skillnader i elevernas förutsättningar mellan olika skolor. Andra mer kvalitativa metoder riskerar även att uppfattas som mindre objektiva. Det är dock inte givet att den här typen av statistiska modeller verkligen ger skolorna likvärdiga förutsättningar. Framför allt gäller det mindre skolor då förklaringsgraden för modellerna sjunker ju mindre populationen är (i detta fall antal elever). Detta beror på att andra förklaringar än strukturella skillnader jämnar ut sig ju större populationen är, medan strukturella skillnader består. 9.1 Alternativa modeller vid en fortsatt organisering inom stadsdelsnämnderna I det fall ansvaret för grundskolan ska vara kvar inom stadsdelsnämnderna ser vi tre möjliga alternativ för resursfördelning till skolorna inom ramen för en ökad och tydligare ekonomistyrning: Nämndspecifika fördelningsmodeller som likriktas jämfört med i dag genom gemensamt/centralt utformade krav och rekommendationer En central fördelningsmodell till skolorna där Kommunfullmäktige beslutar om nivå på peng inklusive socioekonomiskt tillägg och för de kommunala skolorna även om avdrag för kommun- och förvaltningsgemensamma tjänster mm En gemensam grundmodell med samma socioekonomiska kriterier och lika mellan vad som ingår i prestationsersättningen och vad som är anslagsbudgeterat/fri nyttighet. Varje nämnd beslutar om nivån i tilldelning och eventuellt om nivån på den socioekonomiska viktningen. För nämndspecifika fördelningsmodeller bör ett grundkrav ställas att de modeller som används tar hänsyn till socioekonomiska faktorer och att de kriterier som används grundas på statistiska analyser och/eller forskningsbaserade resultat. Fördelarna är att nämnderna har kvar möjligheten att prioritera mellan verksamheterna och inom skolverksamheten. Nämnden kan också fortsätta att använda ekonomistyrning som ett verktyg som kan förändras utifrån vilken situation nämnden befinner sig i. Nackdelarna är att det riskerar att medföra att skolor med samma socioekonomiska förhållanden får olika förutsättningar beroende på vilken stadsdel skolan ligger i och om de är kommunala eller fristående. Den viktigaste invändningen är att de fungerar mindre bra i förhållande till fristående skolor. Nuvarande ersättningsregler ger Lika villkor totalt för de fristående skolorna, men inte för de enskilda skolorna. Detta har förstärkts av den ökande elevrörligheten och 2016-09-05 Sida 16 (19)
vi ser heller inte någon alternativ lösning inom ramen för nämndspecifika fördelningsmodeller. En centralt utformad statistisk fördelningsmodell direkt till skolorna har fördelen att den är enkel att administrera och att den lämpar sig väl för att ge kommunala och fristående skolor lika villkor. Nackdelen är framför allt att den står i konflikt med själva grundtanken med stadsdelsnämnder; att nämnderna ska fördela resurser till de olika verksamheterna utifrån en bedömning av de lokala förhållandena och behoven. Det alternativ som vi förordar är en gemensam grundmodell med fastställda kriterier och eventuellt även en fastställd nivå på den socioekonomiska viktningen, men som låter nämnderna fortsatt besluta om den totala fördelningen till området. En sådan modell skulle bli något mer svåradministrerad i jämförelse med en helt central modell, framför allt i förhållande till de fristående skolorna, men fortsatt ge nämnderna ett inflytande över prioriteringen mellan verksamheterna. En fördel med en gemensam fördelningsmodell i förhållande till nämndspecifika modeller är att den även skulle kunna tillämpas i förhållande till de fristående skolorna och bättre fånga deras elevunderlag än vad nuvarande ersättningsregler gör. Utformningen av en eventuell gemensam fördelningsmodell behöver noggrant övervägas till exempel vad det gäller lokalkostnader och småskalig verksamhet. Det är också viktigt att överväga om en förändring bör genomföras innan vi vet hur skolkommissionens förslag tas emot. Ett av deras förslag till ökad ekonomisk styrning är en nationell fördelningsmodell. Som en konsekvens av en gemensam fördelningsmodell behöver även nämndernas tillägg för särskilda stödinsatser likriktas och endast motsvara det tilläggsbelopp som lämnas till fristående skolor. En förändring bedöms också ge relativt stora effekter för enskilda skolor, såväl kommunala som fristående skolor. Vi anser att det därför är nödvändigt med övergångsregler för att mildra de effekterna. 9.2 Resursfördelningsmodell för en central skolnämnd För en central skolnämnd förordar vi en statistisk fördelningsmodell liknande den som används i till exempel Stockholm och Malmö. Modellen bör utgå från en grundpeng och ett socioekonomiskt tilläggsbelopp grundat på individdata. För de kommunala skolorna görs avdrag för förvaltningsgemensam administration mm. Vi ser två alternativ för tillämpningen av en sådan modell, där alternativ A är den modell som i dag tillämpas för gymnasieskolan. Alternativ A: Kommunfullmäktige beslutar om kommunbidragsram till nämnden. 2016-09-05 Sida 17 (19)
Nämnden beslutar om fördelningsmodell, grundpengens storlek, socioekonomiskt tillägg och om anslagsfinansierad verksamhet. Nämnden administrerar fördelningsmodellen och utbetalningar till fristående verksamhet. Nämnden står risken för elevförändringar utifrån finansieringssidan för både kommunal och fristående verksamhet och utifrån kostnadssidan för den kommunala verksamheten. Alternativ B: Kommunfullmäktige beslutar om grundpengens storlek och om socioekonomiskt tillägg samt om kommunbidragsram till nämnden för anslagsfinansierad verksamhet. Kommunstyrelsen/Intraservice administrerar fördelningsmodellen samt utbetalningar till fristående verksamhet och till den centrala skolnämnden. Risken vid elevförändringar utifrån finansieringssidan ligger kommuncentralt och hos nämnden beträffande kostnadssidan för den kommunala verksamheten. Oavsett modellval ser vi att ett antal frågor behöver utredas. Om alternativ A väljs bör utformningen av resursfördelningsmodell bli en uppgift för den nya nämnden. Förutom den tekniska utformningen av modellen, till exempel val av socioekonomiska kriterier, behöver det utredas om det är nödvändigt med strukturtillägg även för faktorer som inte fångas av socioekonomiska data, t ex småskalig verksamhet. Det är också viktigt med väl avvägda och rättssäkra rutiner för hanteringen av individuella tilläggsbelopp. För de kommunala skolorna är det viktigt att överväga vad som bör ingå i prestationsersättningen eller inte utifrån både ett verksamhets- och ett ekonomistyrningsperspektiv. Det gäller framför allt lokalkostnader och kostnader för skolledning. På samma sätt som vid en förändrad resursfördelning inom nuvarande organisation bedömer vi att det kommer att behövas övergångsregler för att dämpa effekterna av stora förändringar för enskilda skolor (såväl fristående som kommunala skolor). Beroende på vad den fortsatta utredningen om organisering kommer fram till kan det tillkomma ytterligare frågor att utreda kopplat till resursfördelning och ekonomistyrning i övrigt. 2016-09-05 Sida 18 (19)
10. Referenser 2015 års Skolkommission (2016): Samling för skolan SOU 2016:38. Stockholm Eriksson, Lars och EK, Ann-Mari, (2014): Kan resursfördelningen lösa skolkrisen? EY von Greiff, Camilo (2009): Lika skolor med olika resurser. ESO-rapport 2009:5. Stockholm Malmö Stad, Grundskoleförvaltningen (2015): Förslag till ersättningar till Malmös kommunala och fristående skolor 2016. Tjänsteskrivelse. Nacka kommun (2013): Ny resursfördelningsmodell inom likvärdighetsgarantin. Tjänsteskrivelse. Skolverket (2013): Kommunernas resursfördelning till grundskolor. Rapport 391 Statistiska centralbyrån (2016): Integration utrikes föddas etablering i arbets- och samhällslivet. Rapport Stockholms stad, Utbildningsförvaltningen (2011): Förslag till förändringar av kriterier för socioekonomisk tilldelning inom skolan. Tjänsteutlåtande. 2016-09-05 Sida 19 (19)