Foto: Marie Larsson Brukare och brukarmedverkan i den kommunala parkverksamheten Som en följd av bland annat organisationsförändringar har parkförvaltningar idag många fler aktörer att samverka med än tidigare. Aktiv medverkan i parkers skötsel av brukare förekommer i de flesta svenska kommuner och det är därför viktigt att parkförvaltningar fördjupar sina kunskaper om brukarmedverkan. I detta Gröna Fakta redovisar Tim Delshammar erfarenheter som han gjorde under arbetet med doktorsavhandlingen Kommunal parkverksamhet med brukarmedverkan. Ett antal begrepp som kan användas för att förstå och utveckla brukarmedverkan diskuteras. Erfarenheterna berör främst kommunal parkverksamhet, men det är också till viss del tillämpligt på brukarmedverkan när det gäller förvaltning av bostadsgårdar, kyrkogårdar och rekreationsområden. Av Tim Delshammar GRÖNA FAKTA 1/2006 Gröna Fakta produceras i ett samarbete mellan Utemiljö och Movium
Brukare som begrepp defin Brukarmedverkan är en liten, men viktig, fråga för den kommunala parkverksamheten. Enkätstudier visar att brukarmedverkan förekommer i en majoritet av de svenska kommunerna. Det finns flera exempel på att enskilda brukare eller ideella föreningar medverkat som initiativtagare eller finansiärer när den offentliga parkverksamheten byggdes upp under slutet av 1800-talet och början av 1900-talet. Det finns och har troligen alltid funnits exempel på att brukare informellt och i liten skala medverkat i skötsel av parkmark. 1996 beslöt Föreningen Sveriges Stadsträdgårdsmästare att lyfta fram brukarmedverkan som en viktig framtidsfråga att arbeta med. Vem och vad är en brukare? I propositionen Om aktivt folkstyre i kommuner och landsting (1986/87:91) beskrivs brukare som personer som nära och personligt berörs av en kommunal verksamhet och som i regel utnyttjar den kontinuerligt under en relativt lång tid. Vilka är då parkens brukare och vilka är inte det? Inom vissa typer av offentliga verksamheter är det relativt enkelt att avgöra vem som är brukare och vem som inte är det. Inom skolan kan man till exempel välja att betrakta enbart skolbarnen som brukare eller att även inkludera föräldrarna. Inom sjukvården kan man välja att inkludera enbart patienten eller att också inkludera de anhöriga. Det är angeläget att kommunala parkförvaltningar fördjupar sig i frågor som rör hur man kan samverka med olika människor som är berörda av parkverksamheten. Foto: Marie Larsson. II
itioner och kännetecken Parkverksamhetens brukare är däremot en mer svårfångad grupp. Det finns knappast någon som inte är brukare. I det enskilda fallet, på en särskild plats, är några mer berörda än andra, men det är inte självklart hur gruppen av berörda brukare ska avgränsas. Är det de som bor närmast som är mest berörda eller är det de som oftast besöker platsen? Är den som besöker platsen för att vistas där, till exempel genom att vara på lekplatsen, mer berörd än den som dagligen passerar genom parken på väg till jobbet? Kan man vara berörd om man inte bor i närheten av platsen och inte besöker den, men ändå har en relation till platsen? Det kan vara platsen för en viktig händelse. Det kan också vara så att kännedomen om att platsen finns och är möjlig att besöka är viktig för den enskilde även om hon eller han aldrig besöker platsen. Det är alltså viktigt att beskriva vilka brukare som medverkar och vilka som inte gör det. Det är viktigt att reflektera över vad det betyder att vissa är med, men inte andra. Att förstå varför brukare medverkar Ett kännetecken på parkverksamhetens brukare är att de inte är professionella. De kan ha både kunskaper och kompetenser som överträffar de kommunala tjänstemännens kunskaper och kompetenser. De kan också ha betydligt sämre kunskaper och kompetenser. Skillnaden mellan de professionella och brukarna ligger i att brukare agerar utifrån sina privata ståndpunkter, inte utifrån en anställning. Därför gäller det för parkförvaltningarna att försöka förstå den handlingslogik som ligger bakom brukarens agerande i det enskilda fallet. Konsument eller klient Ett annat perspektiv på rollen som brukare har att göra med hur självständig eller fri denne är. Brukare beskrivs ibland som ett mellanting mellan konsument och klient. En konsument är oberoende och en klient är beroende. En brukare som ligger nära konsument är relativt oberoende av förvaltningen. Här kan man jämföra med andra delar av den kommunala förvaltningen. Med framväxten av friskolor kan Det finns många olika slags brukare av parken. Foto: Tim Delshammar. Parken i förändring till exempel föräldrar till barn i skolåldern i allt högre utsträckning agera som konsumenter. Det finns ett utbud och man väljer det alternativ som förefaller mest attraktivt. Inom den kommunala parkverksamheten kan man säga att den som är fysiskt rörlig eller har tillgång till alternativa rekreationsplatser, till exempel en egen sommarstuga, eller har råd att välja en bostad i en attraktiv miljö, är en brukare som ligger nära konsumenten. Turister är en sorts brukare som kan välja fritt mellan flera olika turistorter och därmed agera som konsumenter. Man skulle också kunna tala om ett konsumentbeteende när utnyttjandet av den kommunala parken jämförs med andra typer av fritidssysselsättningar, till exempel att se på TV eller att spela spel. Den som har ett behov av parkverksamheten, men få eller inga valmöjligheter, ligger nära klient. För den kommunala parkförvaltningen gäller det alltså att försöka förstå om brukaren kan betraktas som en konsument eller klient: gäller det att göra verksamheten tillräckligt attraktiv så att brukaren inte väljer bort kommunen, bostadsområdet eller undviker att besöka parker eller gäller det att tillgodose behov av parker som inte kan tillgodoses på annat sätt. Av all parkmark i Sverige är det bara en mycket liten del som sköts av brukare. Kanske är det en något lite större areal mark som brukare har påverkat genom att delta i någon form av beslutsprocess. Brukarmedverkan är emellertid en del av en större förändringsprocess som berör de kommunala parkförvaltningarna. För några decennier sedan fattades merparten av besluten och utfördes det mesta arbetet inom den egna parkorganisationen i kommunen. Man anlitade entreprenörer och kanske konsulter vid anläggningsarbeten, men kunde i övrigt sköta det mesta själv. I början av 1990-talet började många större och medelstora kommuner anlita entreprenörer även för drift och underhåll. Ungefär samtidigt genomfördes kommundelsreformer i en handfull kommuner, vilket också påverkade parkförvaltningarnas organisation. Under en stor del av 1900-talet var majoriteten av de boende i tätorterna nyinflyttade från landsbygden eller från mindre orter. Då handlade parkverksamheten om att anlägga ny parkmark för de nyinflyttade. Idag handlar det om att förvalta parkmark i bostadsområden där människor har bott i flera decennier. Det rör sig alltså om brukare som har både kunskaper om parkerna och åsikter om parkverksamheten. Sammantaget ger detta en bild av verkligheten där parkförvaltningarna har många fler aktörer att samverka med än tidigare. Dessa olika aktörer har olika förutsättningar och därför olika sätt att agera på. För att kunna möta den alltmer komplexa situationen krävs att den kommunala parkverksamheten skaffar sig bättre insikt om hur de olika typerna av aktörer fungerar. I detta perspektiv är brukarmedverkan ett av de kunskapsområden som parkförvaltningarna måste fördjupa sig i. III
Det finns flera olika motiv för Det är viktigt att analysera och förstå varför människor engagerar sig som aktiva brukare i en park. Om man vill förstå de bakomliggande orsakerna för människors engagemang kan det vara klarläggande att försöka skilja mellan yttre och inre motiv för brukarmedverkan. De yttre motiven är de som formuleras utanför parkförvaltningen. Det kan röra sig om politiska beslut i form av lagar, politiska direktiv eller viljeyttringar. Det kan också handla om brukares motiv för att medverka. De inre motiven är de som formuleras inom förvaltningen. Politiska beslut för ökat inflytande Kommunallagen säger uttryckligen att de politiska nämnderna ska verka för att samråd sker med de invånare som utnyttjar deras tjänster. Här finns också en möjlighet att delegera beslut till självförvaltningsorgan där brukare är i majoritet. Flera offentliga utredningar har lyft fram brukarmedverkan som en viktig fråga att arbeta med. De politiska motiven handlar i första hand om att ge brukare större möjlighet att påverka den kommunala servicen, men de handlar också om att engagera människor och att ge den offentliga sektorn en större legitimitet. Trivsel i närmiljön När det gäller brukarna finns det många möjliga svar på frågan om varför människor väljer att aktivera sig. Det är viktigt att försöka förstå vad det är som motiverar brukare att medverka eftersom det kan ha betydelse för vad det är man vill göra och under vilka former man vill göra det. Motiven är sällan direkt uttalade utan det gäller för de ansvariga tjänstemännen att försöka förstå varför brukare medverkar i varje enskilt fall. Det mest uppenbara motivet är kanske att människor vill påverka sin vardagsmiljö. Bostadsnära parkmark fungerar ofta som en del av bostadsområdet. Den är en del av vardagsmiljön, den miljö som människor möter varje dag. Miljön påverkar brukarens bild av sig själv och omgivningens bild av brukaren. En sliten och illa skött miljö signalerar att här bor det människor som inte har råd eller initiativförmåga att flytta någon annanstans. Motivet kan kallas status- och trivselmotivet. Det behöver inte röra sig om ett slumområde. Det kan lika gärna vara ett område med hög status där människor ser en möjlighet att göra området finare eller mer trivsamt genom en standardhöjning av den kommunala parkmarken. Säkra en funktion Ett besläktat motiv handlar om att människor vill slå vakt om vissa funktioner. Det vanligaste exemplet är aktivitetsytor av olika slag. Det kan vara isbanor på parkmark som inte längre spolas av parkförvalt- IV
brukarmedverkan Brukarmedverkan kan initieras av att närboende vill säkra en funktion i parken. Foto: Tim Delshammar. ningen eller bollplaner som inte klipps tillräckligt ofta eller lekplatser som parkförvaltningen inte har råd att sköta. Om inte brukarna medverkar i skötseln av dessa ytor går hela eller delar av funktionen förlorad. Brukare kan också försöka påverka parkförvaltningen att prioritera ytorna högre. Plats för aktivitet Det tredje motivet är att parkmarken kan fungera som en plats för aktivitet. Det kan vara kreativ aktivitet som till exempel odling. Parkmarken fungerar då som ett alternativ till en egen trädgård. Det kan också vara social aktivitet, till exempel att odla tillsammans med andra. Aktiviteten kan ha en symbolisk innebörd som att delta i trädplanteringsprojekt. Motiven kan ändras Ett sätt att försöka förstå brukares motiv är att ställa frågorna: Handlar det om status/trivsel? Handlar det om funktion? Handlar det om aktiviteten i sig? Mina erfarenheter är att brukarnas motiv kan förändras över tiden. Man kan till exempel börja medverka i skötseln därför att man reagerade mot att parken inte sköttes, men när man väl har börjat aktivera sig upptäcker man att det finns andra och kanske starkare motiv för att medverka. De motiv för att arbeta med brukarmedverkan som parkförvaltningarna lyfter fram är bland annat att det kan vara ett sätt att få bättre kunskap om brukare. I de fall då man har tvingats skära ner på skötseln kan brukarmedverkan i skötsel vara ett sätt att hantera brukarnas krav på högre standard. Som besparingsstrategi förefaller emellertid brukarmedverkan vara tveksam. Det är bara i ett fåtal fall som brukare har tagit över det arbete som parkförvaltningen tidigare gjort. Förvaltningen måste dessutom lägga tid på att sköta kontakterna med brukare, vilket också kostar. Motiven för brukarmedverkan skiftar alltså beroende på aktör, mellan aktörer och mellan olika platser. Ett motiv för brukarmedverkan är att brukarna vill engagera sig i någon form av odling. Bilderna är från Slottsträdgården i Malmö. Platsen användes fram till 1985 som plantskola av stadens parkförvaltning. Sedan ett antal år tillbaka ansvarar föreningen Slottsträdgårdens vänner för verksamheten i trädgården. De driver ett populärt café och arrangerar välbesökta musikaftnar och skördefester i trädgården. Foto: Marie Larsson. V
Att skapa förutsättningar för m Den viktigaste faktorn för att skapa en god relation mellan experter och brukare är att hitta ett fungerande sätt att kommunicera. Det är lätt att få brukare att tappa lusten för att medverka, men svårt att skapa ett engagemang. Vill man från parkförvaltningens sida arbeta med brukarmedverkan bör man därför ha en strategi för att ta hand om brukares initiativ. Det viktigaste steget är att skapa en acceptans för brukarmedverkan inom den egna organisationen och hos en eventuell entreprenör. Brukarmedverkan i skötseloch underhållsarbete kräver en anpassning efter brukarnas förutsättningar för att medverka. Det är bra om förvaltningen har färdiga rutiner för medverkan. Det kan till exempel vara färdiga mallar för avtal mellan brukare och förvaltning. Ett avtal ska inte reglera vad brukare ska göra. Sådana avtal kan skrivas med entreprenörer. Om avtalet skrivs på brukares villkor handlar det om vad brukare får eller inte får göra. Parkförvaltningen måste alltså ha en beredskap för att göra det arbete som brukarna inte hinner med. I parkförvaltningens rutiner för brukarmedverkan kan det också ingå en beskrivning på vilka typer av platser som är lämpliga eller där det kanske är önskvärt att brukare medverkar, men även vilka platser där det är olämpligt med brukarmedverkan. Detta skulle kunna göras samtidigt med annan grönstrukturplanering. Parkförvaltningen kan också på förhand ta ställning till vilka typer av moment som brukare kan utföra och vad de inte får utföra. Arbetsmoment som inte bör utföras av brukare är till exempel trädfällning och tillsyn av lekplatser. I många fall kan det vara bra om förvaltningen kan stötta brukarna på olika sätt. Det kan vara att ge brukarna utbildning för det de ska göra. Det kan också vara att hjälpa till med tyngre arbeten eller att transportera bort parkavfall. Vad händer med de som inte medverkar? När brukare medverkar i parkverksamhet är det som regel inte alla berörda brukare som är med. Eftersom allmänna parker är till för alla måste man fundera över: hur påverkas de som inte är med? Kommer de att känna sig utestängda eller till och med vara förhindrade att besöka platsen? Eller kommer de tvärtom att uppfatta platsen som mer inbjudande eller lättillgänglig? Det går att hitta argument som pekar i båda riktningarna. Inbjudande med mera liv i parken I flera av de brukaravtal som har använts för att reglera medverkan i parkverksamheten i Stockholms stad har man skrivit att de medverkande brukarna inte får hägna in det område som de sköter. Men de som Det är mer inbjudande med ett parkområde som myllrar av liv! Foto: Larseric Johanson. inte medverkar kan känna sig utestängda om de tror att området är privat eller om de inte känner sig välkomna. En ovanligt hög skötselstandard eller en annorlunda färgsättning skulle kunna leda till att ett område uppfattas som privat mark. Om de medverkande brukarna är kända i området och om de har en öppen attityd till andra brukare, kan brukarmedverkan ofta leda till den positiva signalen att parken uppfattas som mer tillgänglig. Ett område som är befolkat är ofta mer inbjudande än ett som är folktomt! Inflytande ofta kopplat till medverkan I många sammanhang skiljer man mellan inflytande och medverkan. Inflytande handlar om att delta i beslutsprocesser och medverkan handlar om att medverka i verkställandet av besluten. Det är uppenbart att det är två olika processer, men betyder det att de inte har något med varandra att göra? Mina erfarenheter är att det inom den kommunala parkverksamheten ofta finns så flytande gränser mellan brukarmedverkan och brukarinflytande att det inte alltid är meningsfullt att skilja dem åt. Ett projekt som inleds med att brukare kontaktar parkförvaltningen för att de har åsikter om något som bör förändras kan leda till att brukarna medverkar i skötseln av det aktuella området. Genom en aktiv medverkan kan brukarna ofta utöva ett mycket större inflytande än om de bara uttrycker sina åsikter. Det beror dels på det arbete de lägger ner, dels på att de får en bättre kontakt med de ansvariga på parkförvaltningen. Det arbete som brukare lägger ner är sällan särskilt omfattande i jämförelse med det arbete som parkförvaltningen utför. Men på den aktuella platsen kan brukares arbete göra skillnaden mellan en dåligt skött anläggning och en välskött eller mellan en lekplats som tas bort och en som behålls. Metoder för inflytande Många planeringsforskare har intresserat sig för metoder för inflytande i planeringsprocessen. Tre olika aspekter av inflytande är framträdande i diskussionen: procedurfrågor, maktdelningsprinciper samt teknik för kommunikation. VI
edverkan och inflytande Procedurfrågorna handlar om när och var brukares inflytande ska utövas. Maktdelningsprinciper handlar om vilka beslut som får tas av vem. Teknik för kommunikation handlar om att hitta tekniker som överbryggar begreppsliga skillnader mellan brukare och planerare och mellan olika grupper av brukare. I praktisk handling blandas aspekterna, men det kan för tydlighetens skull vara bra att dela upp dem. Stora och små beslut När och hur brukare är delaktiga i en beslutsprocess påverkar dels möjligheten att utöva inflytande, dels möjligheten att förstå beslutens räckvidd. Lite förenklat kan man säga att stora och avgörande beslut ofta fattas tidigt i planeringsprocessen. Här är abstraktionsgraden ofta stor. Den som formulerar problemet får ofta ett avgörande inflytande på de beslut som tas senare. Senare i planeringsprocessen handlar besluten ofta om mindre och konkretare frågor. I praktiken kan en beslutsprocess röra sig fram och tillbaka mellan olika nivåer så att små beslut tas före de stora. Den som har tidigare erfarenheter av planeringsprocesser är dock bättre rustad för att se var och när de avgörande besluten tas. Beslut inom ramar Beslutsprocessen kan ske i dialogform. Då har ofta tjänstemännen sista ordet när ett förslag ska formuleras. Processen kan också genomföras på så sätt att brukarna får fri beslutsrätt inom vissa ramar. I det senare fallet gäller det att vara tydlig med vilka ramar som gäller, till exempel lagar och tillgängliga resurser för att genomföra förslaget. Det gäller också att se till så alla gruppers intressen tas till vara. Gemensamma uttryckssätt Det kanske mest uppmärksammade problemet när det gäller brukarmedverkan i planering är att brukare och experter ofta har skilda erfarenheter och sätt att uttrycka I parkförvaltningens rutiner kan ingå en beskrivning av offentliga platser som är lämpliga för brukarmedverkan. Foto: Marie Larsson. sig. Det gäller alltså att kunna överbrygga begreppsliga skillnader och hitta sätt att dela och kommunicera erfarenheter. Ju mindre abstrakta representationer man använder sig av desto enklare blir det för den som inte är insatt att förstå problemet. Perspektivritningar och modeller är ofta lättare att förstå än planritningar. Fotografier, flygfotografier och gemensamma besök på platsen fungerar bra i befintliga miljöer. Ett sätt att förbereda en process med brukarinflytande är alltså att fundera över: När och hur brukare blir delaktiga i beslutsprocessen. Hur stort beslutsutrymme brukare kan få och i vilka frågor. Hur man kan överbrygga deltagarnas skilda erfarenheter och sätt att uttrycka sig. VII
Ett exempel på brukarmedverkan: Slättängsparken i Lomma Framväxten av Slättängsparkens intresseförening ger exempel på både de problem och de positiva värden som är förknippat med brukarmedverkan. Brukarnas engagemang startade med att vaktmästaren i det intilliggande bostadsområdet började sköta utkanten av den blivande parken. Marken hade tidigare tillhört tegelbruket på orten, men hade under många år fått stå och växa igen. Vaktmästaren, som också bodde på området, såg hur bristen på skötsel ledde till att människor på orten började dumpa avfall på platsen. Hans engagemang uppmärksammades av andra boende i området och snart var man en grupp som tillsammans röjda fram en park ur det tidigare industriområdet. Det var inte självklart hur samarbetet med den kommunala förvaltningen skulle fungera. Det tog några år innan man hittade en form som båda parter var nöjda med. Men idag stöttar Parkavdelningen inom Tekniska förvaltningen föreningen med bland annat material och tyngre arbeten. Föreningen sköter Slättängsparken, som omfattar ett par hektar. De medverkande brukarna förklarar sitt engagemang med att det är kul att arbeta. Både arbetet i sig och gemenskapen inom föreningen är viktigt. Dessutom är det naturligtvis roligt att se att allt arbete har resulterat i en park som används och uppskattas av tätortens invånare. Vy från Slättängsparken i Lomma. Foto: Tim Delshammar. Litteratur Delshammar, T. 2005. Kommunal parkverksamhet med brukarmedverkan. Diss: Alnarp: Sveriges lantbruksuniversitet. Detta Gröna Fakta Delshammar, E., Delshammar, T. & Göransson, S. 2001. På spaning efter nya förvaltningsformer. Alnarp: Sveriges lantbruksuniversitet, Movium (Gröna Fakta 8/2001). Ranger, A. & Westerberg, K. 2004. Metoder för möten: för ökat deltagande i lokalt förändringsarbete. Malmö: Miljöförvaltningen, Malmö stad.... är skrivet av Tim Delshammar, AgrD och universitetsadjunkt, institutionen för landskaps- och trädgårdsteknik, SLU Alnarp. Tim arbetar med forskning och undervisning om förvaltning och om brukarmedverkan. Gröna Fakta sammanställs av Movium, SLU, Box 54, 230 53 Alnarp. Telefon 040-41 50 00. Redaktör: Göran Nilsson. ISSN 0284-9798. Publicerat i Utemiljö 1/2006.