Granskning av kommunstyrelsens arbetsformer, styrning och uppföljning

Revisionsrapport Granskning av kommunstyrelsens arbetsformer, styrning och uppföljning Söderhamns kommun Januari 2009 Författare Ove Axelsson

Innehållsförteckning 1 Uppdrag och revisionsfråga...3 1.1 Uppdrag...3 1.2 Revisionsfråga...3 2 Metod...3 2.1 Avgränsning och granskningsmetod...3 3 Kommunstyrelsens uppgifter...4 3.1 Kommunallagen...4 3.2 Speciallagstiftning...5 3.3 Reglemente...5 3.4 Övriga styrdokument...5 4 Ledning och styrning...6 4.1 Mål och riktlinjer...6 4.1.1 Kommentarer...6 5 Uppföljning och rapportering...7 5.1 Ekonomi och verksamhet...7 5.1.1 Kommentarer...7 6 Arbetssätt/arbetsformer...7 6.1 Uppföljningssystem och ansvarsfördelning/samverkan...7 6.1.1 Kommentarer...8 6.2 Arbetsformer...8 6.2.1 Kommentarer...9 7 Redovisning av enkätsvar...9 7.1 Enkäten...9 7.1.1 Enkätsvar Mål och riktlinjer...9 7.1.2 Uppföljning och rapportering...10 7.1.3 Arbetssätt och arbetsformer...10 8 Avslutning...10 8.1 Sammanfattning...10 Bilaga Sammanställning av kommunstyrelsens enkätsvar. 2

1 Uppdrag och revisionsfråga 1.1 Uppdrag Revisorerna i Söderhamns kommun har uppdragit till Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers att granska hur kommunstyrelsen utövar sin ledande roll och samordnande roll samt om styr- och policydokument följs i kommunstyrelsens beslutssituation. 1.2 Revisionsfråga Fullmäktige styr verksamheten på olika sätt, bl a genom antagande av ett antal styr- och policydokument. Kommunstyrelsen ska enligt kommunallagen leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter samt ha uppsikt över nämndernas och bolagens verksamhet. Vidare har kommunstyrelsen det yttersta ansvaret för att fullmäktiges beslut verkställs. Granskningen syftar till att besvara frågan om hur kommunstyrelsen utövar sin ledande och samordnande roll samt om styr- och policydokument följs i kommunstyrelsens och nämndernas beslutssituationer. 2 Metod 2.1 Avgränsning och granskningsmetod Granskningen berör kommunstyrelsens uppfattning om dess styr- och uppföljningsförmåga. Granskningen har genomförts genom intervjuer med kommunstyrelsens ordförande och 1:e vice ordförande, kommunchefen, fem förvaltningschefer och ekonomichefen. Vidare har enkätfrågor tillställts kommunstyrelsens ledamöter och ersättare samt förvaltningschefer och VD:ar i de kommunala bolagen. 3

3 Kommunstyrelsens uppgifter 3.1 Kommunallagen Kommunstyrelsens särställning markeras i kommunallagen 6 kap 1 varav framgår att Styrelsen skall leda och samordna förvaltningen av kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Styrelsen skall också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i sådana företag som avses i 3 kap 17 och 18 och sådana kommunalförbund som kommunen eller landstinget är medlem i. Det ovan sagda innebär inte att kommunstyrelsen har någon makt över nämnderna. Uppsiktsplikten är begränsad till att göra påpekanden samt lämna råd och anvisningar. Om det bedöms att någon form av ingripande behövs måste kommunstyrelsen vända sig till fullmäktige som är det enda beslutande organet som kan ålägga nämnderna att utföra vissa uppgifter. Av kommunallagen 3 kap 14 framgår att Nämnderna bereder fullmäktiges ärenden och ansvarar för att fullmäktiges beslut verkställs. I 6 kap 4 stadgas bl a att Det åligger styrelsen särskilt att... verkställa fullmäktiges beslut... Konsekvensen av dessa paragrafer är att uppgiften för nämnderna är att i allmänhet svara för att fullmäktiges beslut verkställs, dock har kommunstyrelsen det yttersta ansvaret för att besluten blir verkställda. Utöver ovan nämnda paragrafer kan nämnas att nämndernas och kommunstyrelsens uppgifter generellt anges i kommunallagen enligt följande (vad som sägs om nämnd gäller också för styrelsen). KL kap 3 13 Nämnderna beslutar i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag eller annan författning skall handha. Nämnderna beslutar också i frågor som fullmäktige har delegerat till dem. 15 Nämnderna skall redovisa till fullmäktige hur de har fullgjort sådana uppdrag som fullmäktige har lämnat till dem med stöd av 10 första stycket och 12. Fullmäktige skall besluta om omfattningen och formerna för den. Utöver det ovan nämnda referatet från kommunallagens 6 kap 1. 4

KL kap 6 2 Styrelsen skall uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingets utveckling och ekonomiska ställning. Styrelsen skall också hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter göra de framställningar som behövs. 7 Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Detsamma gäller när vården av en kommunal angelägenhet med stöd av 3 kap 16 har lämnats över till någon annan. Kommunstyrelsens särställning markeras i 6 kap 1. Vad som där sägs innebär inte att kommunstyrelsen har någon makt över nämnderna. Uppsiktsplikten är begränsad till att göra påpekanden samt lämna råd och anvisningar. Om det bedöms att någon form av ingripande i nämndens arbete krävs måste kommunstyrelsen vända sig till fullmäktige som är det enda beslutande organet som kan ålägga nämnderna att utföra vissa uppgifter. 3.2 Speciallagstiftning Utöver kommunallagens regler anges närmare kommunens uppgifter och hur den ska hantera vissa verksamheter av speciallagstiftningen. 3.3 Reglemente Fullmäktige ger genom reglementet de uppgifter som styrelsen och nämnderna har att utföra. Detta är fullmäktiges sätt att delegera beslutanderätten i vissa frågor till styrelsen och nämnderna. Kommunstyrelsens reglemente antogs av fullmäktige 1991 och är inaktuellt. Revidering av reglementet pågår och fullmäktige förväntas under år 2009 antaga ett nytt reglemente för kommunstyrelsen. 3.4 Övriga styrdokument Utöver reglementet åligger det styrelsen och nämnderna att följa fullmäktiges direktiv och anvisningar. Dessa framgår i regel av olika former av styrdokument och policys. Exempel på sådana dokument kan vara budget, inriktningsmål, alkohol- och drogpolicy, jämställdhetsplan, personalpolicy m fl. 5

4 Ledning och styrning 4.1 Mål och riktlinjer Kommunfullmäktige har antagit en vision för Söderhamns kommun Vision 2012. Vid intervjuerna har det tydligt framgått att visionen är ett levande dokument. Visionen och inriktningsmålen är välkända och har en klar inverkan på styrelsens och nämndernas arbete. Kommunen lider inte brist på styr- och policydokument. Den allmänna uppfattningen är att mängden dokument gör att de inte i önskad utsträckning har den påverkan på beslut och verksamhet som vore önskvärd. Mål- och budgetprocess fungerar i stort tillfredsställande. Budgetanvisningarna anses vara tydliga och väl fungerande. 4.1.1 Kommentarer Kommunen har en styrmodell som tydligt beskrivs i budgetdokumentet. Mål- och budgetprocess anses fungera tillfredsställande. Samverkan och dialog mellan kommunstyrelsen och nämnderna/bolagen rörande mål, förhållningssätt, rollfördelning m.m. sker bl a vid de s.k. planeringsdagarna (2 ggr/år, vår och höst). Det har i granskningsarbetet framgått att dessa dagar är värdefulla för såväl kommunstyrelsen som övriga berörda. Kommunfullmäktiges vision har gett direkta avtryck i organisationen. Arbetssätt och styrmodell bedöms vara välkända och accepterade i organisationen. De kommunövergripande planer, policys, riktlinjer m.m. som fastställts har inte den status de borde ha. Detta förhållande för med sig en risk för att den övergripande politiska viljan till viss del inte får genomslagskraft i det dagliga arbetet. En översyn och genomgång av vilka dokument som är aktuella och vilka som inte behövs i nuvarande form bör genomföras. Kommunstyrelsens arbete skiljer sig i vissa stycken från vad som framgår av reglementet. Enligt uppgift finns ett uppdrag till kommunkansliet att ta fram förslag till nytt reglemente. Detta arbete bör ges prioritet. 6

5 Uppföljning och rapportering 5.1 Ekonomi och verksamhet Kommunstyrelsen får regelbundet ekonomiska rapporter och har därigenom en god bild över kommunens ekonomiska läge. Rapporteringen redovisas på ett pedagogiskt sätt och anses vara tydlig och förståelig. Av enkätsvaren kan utläsas att de ekonomiska rapporterna analyseras av kommunstyrelsen och återrapporteras till nämnderna. Fördjupad uppföljning skedde tidigare varje kvartal men har nu reducerats till två gånger per år. Därutöver får styrelsen vid varje sammanträde en rapport om kommunens ekonomiska läge för stunden. Även om det är mer fokus på ekonomin så får kommunstyrelsen också rapporter om måluppfyllelse vad avser själva verksamheten i en omfattning som uppfattas som tillfredsställande. 5.1.1 Kommentarer Såväl den ekonomiska redovisningen som uppföljning och återkoppling vad avser verksamheten får anses ske på ett regelbundet och strukturerat sätt. Redovisningen av läget sker på ett informativt och pedagogiskt sätt. I granskningsarbetet har det framkommit att kommunstyrelsen vid behov agerar på ett tydligt sätt. En viktig del i kommunstyrelsens uppföljning är den s.k. uppsiktsplikt som styrelsen har enligt kommunallagen 6:1. Hur denna uppsikt ska organiseras finns inte angivet i lagen. Kommunstyrelsen får anses ha rutiner för detta genom de rapporter som löpande ges samt de olika dialoger som sker med nämnderna och bolagen, dels i samband med budget- resp bokslutsarbetet, dels vid planeringsdagarna som sker höst och vår. 6 Arbetssätt/arbetsformer 6.1 Uppföljningssystem och ansvarsfördelning/samverkan Styr och uppföljningssystem avseende ekonomi är väl utvecklat och anses vara ändamålsenliga. Uppföljning av verksamhetsmålen sker inte med samma frekvens men är ändå på en tillfredsställande nivå. Det finns en bevakningslista för att följa upp och bevaka att kommunstyrelsens beslut verkställs och i de fall så ska ske även återrapporteras. Listan delges kommunstyrelsen i samband med kallelse till sammanträde. Ansvarsfördelningen mellan kommunstyrelsen och nämnderna uppfattas som tydlig och väl fungerande. 7

Samverkan mellan kommunstyrelsen och nämnderna fungerar bra och det finns ett antal olika tillfällen till dialog mellan styrelsen och nämnderna. Vad avser det interna kontrollarbetet finns ett reglemente och kommunstyrelsen fastställer vissa kontrollmoment som ska gälla för alla nämnder. Resultatet av kontrollerna rapporteras i samband med delårsrapport och årsredovisningen. Utöver dessa kontrollmoment antar nämnderna egna kontrollmoment som hanteras inom ramen för den egna nämndens arbete. 6.1.1 Kommentarer Det är av stor vikt att ansvarsfördelningen mellan kommunstyrelse och nämnder är tydlig och att alla vet vem som ansvarar för vad. Kommunen har tagit fram en styrprocess som i stort anses vara fungerande. Vår bedömning blir därför att man på ett bra sätt lyckats implementera styrmodellen och göra ansvarsfördelningen känd. Den uppföljnings-/bevakningsrutin som finns för fattade beslut är ett bra sätt att se till att ärenden blir verkställda och återrapporterade. Internkontrollarbetet bedrivs på ett strukturerat sätt som ger kommunstyrelsen en bild av hur verksamheterna fungerar. 6.2 Arbetsformer Ärendeberedningen inför kommunstyrelsens sammanträden sker i en grupp bestående av ordföranden och 1:e vice ordförande samt kommunchefen, kanslichefen, ekonomichefen och informationschefen. Vid dessa möten sker en genomgång och bedömning av de ärenden som är på väg till kommunstyrelsen för behandling. Det finns en mall för hur förvaltningens tjänsteutlåtanden ska vara utformade vad avser information och förslag till beslut. Beredningen sker endast i den ovan nämnda konstellationen eftersom kommunstyrelsen valt att lägga ned arbetsutskottet. Kommunstyrelsen bedriver sitt arbete i två olika typer av sammankomster; strategimöten och beslutsmöten. Vid strategimötena kan vid behov, förutom fördjupade diskussioner och informationer, även ärenden inför nästkommande beslutsmöte diskuteras och på så sätt beredas politiskt. Samarbetsklimatet i kommunstyrelsens sammanträdesrum är bra och bedrivs i god stämning. 8

6.2.1 Kommentarer Det finns en fungerande beredningsordning med tydliga direktiv om hur förvaltningens tjänsteutlåtanden ska vara utformade. Enligt det gällande reglementet ska det inom kommunstyrelsen finnas ett arbetsutskott. Vi utgår från att arbetet med framtagande av nytt reglemente inom kort kommer att resultera i riktlinjer som stämmer med organisationen. 7 Redovisning av enkätsvar 7.1 Enkäten I syfte att få en uppfattning om olika gruppers syn på styrelsens förmåga att ta sitt ansvar och styra tillställdes kommunstyrelsens ledamöter och ersättare samt förvaltningschefer och VD:ar enkäter med påståenden rörande mål och riktlinjer, uppföljning och rapportering samt styrelsens arbetssätt och arbetsformer. Svaren är graderade mellan 1 och 5 där fem är det mest positiva värdet. Av kommunstyrelsens 30 personer besvarade 24 stycken enkäten vilket ger en svarsfrekvens på 80 %. Bland de ordinarie ledamöterna ligger svarsfrekvensen på 86 % medan svarsfrekvensen uppgår till 100 % bland tjänstemännen. Vi är medvetna om att enkäten inte är någon exakt metod för att undersöka uppfattningar och tendenser. Det statistiska underlaget är för litet för att kunna anses vara tillförlitligt men resultatet ger ändå en bild av hur ledamöter och tjänstemännen uppfattar att arbetet bedrivs i ett antal frågor. 7.1.1 Enkätsvar Mål och riktlinjer Det råder i stort samstämmighet bland ledamöterna om att målen för verksamheten är tydligt beskrivna i mål- och plandokument. Dock kan konstateras att målen inte fullt ut anses harmoniera med ekonomin, vilket troligtvis är förklaringen till att målen inte i tillräcklig utsträckning anses styra verksamheten i praktiken (medelvärde 3,1). Det kan i sammanhanget noteras att förvaltningschefer och VD:ar i betydligt högre grad anser att målen styr i praktiken (4,3). Det finns politiskt fastställda mål enligt god ekonomisk hushållning som i relativt hög grad anses vara kända i organisationen (3,5). Mål- och budgetprocessen anser såväl ledamöterna som tjänstemännen i stort fungera tillfredsställande. 9

7.1.2 Uppföljning och rapportering Kommunstyrelsen uppfattar sig regelbundet få information om nämndernas uppföljningar avseende såväl verksamhetsmål som ekonomin. Rapporterna analyseras i hög grad av styrelsen som också använder rapporterna i det fortsatta arbetet med t ex målformuleringar, resurstilldelning och/eller utarbetande av direktiv och riktlinjer. Ledamöterna anser sig i hög grad vara medvetna om innebörden i begreppet intern kontroll och menar till övervägande delen att styrelsen bedriver ett aktivt internkontrollarbete. Kommunstyrelsens uppfattning avseende huruvida uppsikten över nämnder och bolag säkerställs ger ett medelvärde på 3,5. 7.1.3 Arbetssätt och arbetsformer Det finns i hög grad ändamålsenliga styr- och uppföljningssystem för ekonomi (snittvärde 4,1). Styr- och uppföljningssystem avseende verksamhets- och personalfrågor får lägre värden utan att för den skull vara direkt dåliga (3,8 resp 3,1). Det anses av både styrelsen och tjänstemän att såväl ansvarsfördelning som samverkan mellan kommunstyrelse och nämnder fungerar tillfredsställande. Kommunstyrelsen anser till övervägande delen att arbetssättet i styrelsen underlättar möjligheten att leda, samordna och ha uppsikt över den kommunala verksamheten och delta i ledningen och samordningen av kommunens angelägenheter. Samarbetet med tjänstemannaorganisationen anses i stort fungera bra och tjänstemännens arbetssätt anses stödja kommunstyrelsen i dess lednings- och samordningsarbete. 8 Avslutning 8.1 Sammanfattning Utifrån granskningsmetoden gör vi bedömningen att styrelsen har arbetssätt, rutiner och metoder som ger goda möjligheter att utöva sin ledande och samordnande roll. Nedan räknas i punktform de viktigaste slutsatserna upp med, i förekommande fall, synpunkter på lämpliga åtgärder att vidtaga: Den av fullmäktige antagna visionen med tillhörande strategier och inriktningsmål har implementerats på ett bra sätt och är ett levande dokument med tydlig och accepterad styrning av styrelsens och nämndernas verksamheter. 10

Den stora mängden kommunövergripande styrande dokument innebär att de i organisationen inte anses möjliga att följa. Se över dokumenten och hitta system för uppföljning av åtminstone vissa av dessa. Detta är viktigt ur demokratisk synvinkel eftersom dokumenten är politiskt antagna i syfte att styra verksamheten i en viss riktning. Kommunstyrelsens arbete följer i vissa delar inte reglementet. Arbetet med att revidera detta bör prioriteras. Kommunstyrelsen har en bra och regelbunden dialog med nämnderna. Kommunstyrelsen har god kontroll över ekonomin. Ledamöterna får regelbundet bra och strukturerade rapporter som presenteras på ett pedagogiskt och förståeligt sätt. Det finns rutiner för uppföljning och rapportering av verksamhetsmål och utförda kontroller inom ramen för intern kontroll. Det är bra att det finns en bevakningsrutin för att tillse att fattade beslut verkställs och vid behov återrapporteras. 11