Budgetprognos 2004:2

Budgetprognos 2004:2 Tema Statsskulden och befolkningsutvecklingen - då, nu och sedan

Statsskulden och befolkningsutvecklingen då, nu och sedan Återblick på statsskulden och befolkningsutvecklingen Statsskuldens storlek i relation till BNP låg på 19-talet och fram till mitten av 19-talet relativt konstant kring 20 procent, efter att ha varit något högre under efterkrigstiden. Den växte kraftigt från mitten av 19-talet i samband med den offentliga sektorns expansion. Skuldökningen förstärktes av lågkonjunkturen i början av 19-talet och skulden nådde en topp 19 på nästan procent av BNP. Därefter minskade skuldkvoten snabbt under 19-talets senare del. En viktig förklaring till detta var en stigande skattekvot, vilket förbättrade budgetsaldot. Skattekvoten ökade till följd av tilltagande pris- och löneökningar i kombination med skatteskalor som inte var inflationsskyddade ( fiscal drag ) samt stora momsinkomster till följd av hög privat konsumtion (negativ sparkvot). Vidare var realräntorna låga under hela 19-talet. I början av 19-talet ökade återigen skuldkvoten, denna gång ännu snabbare. En viktig förklaring var den extrema lågkonjunkturen, vilken medförde tre år med negativ tillväxt. Samtidigt var realräntorna relativt höga. Vidare medförde skatteomläggningen 1991 minskade skatteinkomster genom lägre progressivitet i inkomstbeskattningen och inflationsskyddade skatteskalor. En försvårande faktor jämfört med den föregående statsfinansiella krisen var att utgångsläget, i form av skuldkvoten, vid ingången av 19-talet var betydligt större än i mitten på 19-talet. av BNP 50 40 30 20 10 Figur 5. Statsskulden 1968 2007 av BNP 50 40 30 20 10 0 1968 1971 1974 1977 19 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 Källa: RGK och ESV Statsskulden i relation till BNP låg som högst under mitten av 19-talet. Den har därefter stabiliserats kring 50 procent av BNP med en viss minskning i slutet av prognosperioden. 0 För att komma till rätta med den dramatiska skuldökningen genomfördes ett omfattande saneringsprogram för statsbudgeten, med såväl utgiftsminskningar som skattehöjningar. Skuldkvotens ökning avstannade vid nästan procent i mitten av 19-talet. Därefter minskade den snabbt igen. En viktig bidragande orsak till detta var stora positiva engångseffekter för staten, särskilt under perioden 1996 2000 (se appendix). Budgetsaldot och statsskulden förbättrades genom omfattande försäljningsinkomster, återbetalningar av lån samt betydande effekter av det nya ålderspensionssystemet. En hög tillväxt i slutet av 19-talet samt lägre realräntor de senaste åren bidrog också till en minskande skuldkvot. Minskningen har nu upphört. Skulden 2

ligger i dag på cirka 50 procent av BNP, med en viss tendens till nedgång i slutet av prognosperioden. Befolkningens åldersfördelning karakteriseras av de stora årskullarna födda på 1940-, 19- och 19-talen som nu medför en växande andel äldre och en minskande andel unga människor. Under fyrtioårsperioden 1950 19 fördubblades antalet personer år eller äldre, från 721 000 till 1 526 000. Sedan 19 har dock antalet ålderspensionärer varit relativt oförändrat kring 1,5 miljoner. Det är en följd av att 1930-talets förhållandevis små årgångar har nått pensionsåldern. Figur 6. Försörjningsbördan 1968 2007 Antalet personer yngre än 20 och äldre än år i relation till antalet personer 20 64 år 1968 1971 1974 1977 19 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 Försörjningsbördan har sedan början på 19-talet sjunkit och är som lägst 2006. Källa: SCB Relationen mellan antalet personer i de arbetsföra åldrarna och summan av befolkningen som ligger utanför detta åldersintervall kan ses som ett mått på befolkningens försörjningsbörda. Det måttet används ofta när man vill bedöma de ekonomiska konsekvenserna av befolkningsutvecklingen. Försörjningsbördan ökade successivt upp till cirka procent i början av 19-talet. Därefter har den avtagit och ligger nu kring procent. Skuldkvoten det senaste decenniet Skuldekvationen En skuldekvation ger en förenklad bild av sambanden mellan de viktigaste variablerna som påverkar skuldens utveckling i förhållande till BNP (skuldkvoten) över tiden. Förändringen av skuldkvoten (ds) påverkas av dessa faktorer: Skillnaden mellan realränta (r) och tillväxt (y) Statsskuldens storlek i utgångsläget i relation till BNP (S) Storleken på statens primära budgetsaldo (budgetsaldot exklusive statsskuldsräntor) i relation till BNP (P) enligt ekvationen: (r y) S P = ds 3

Ekvationen visar att skuldkvoten växer med en hög realränta, en stor statsskuld eller ett stort primärt underskott. Åt motsatt håll verkar en hög tillväxt. Om tillväxten är högre än realräntan minskar skuldkvoten, om inte primärsaldot är alltför negativt och förhindrar detta. Ekvationen visar också att ju större statsskulden är desto större negativ effekt har en hög realränta eller låg tillväxt. Då ställs högre krav på att det primära saldot skall visa överskott för att inte skuldkvoten ska växa. Vi tänker oss ett utgångsläge där skuldkvoten är oförändrad (ds = 0) och relationen mellan variablerna är enligt skuldekvationen ovan ((r y) S P = ds). För att hålla skuldkvoten fortsatt oförändrad ställer det följande krav på storleken på det primära saldot beroende på hur förhållandet mellan realräntan och tillväxten varieras: (r y) S P = ds Sr Sy P = ds Sr Sy = P om r > y måste P öka för att inte skuldkvoten skall förändras. (r y) S P = ds Sr Sy P = ds Sr Sy = P om r < y kan P till och med minska utan att skuldkvoten förändras. Tillväxten och räntan kan endast påverkas indirekt genom politiska beslut. Däremot finns det större möjligheter att påverka det primära saldot, det vill säga utgifternas och inkomsternas storlek. Om vi har ett ursprungsläge där skuldkvoten är oförändrad och målet är att skuldkvoten ska minska (ds < 0), krävs det att det primära saldot förbättras eller att tillväxten är större än realräntan (r < y). Läget för tio år sedan och i dag: Vad säger ekvationen? Det statsfinansiella läget var mycket bekymmersamt för tio år sedan efter den ekonomiska krisen i början av 19-talet. Av nedanstående tablå framgår läget 1994 och i år för de statsfinansiella och makroekonomiska variabler som ingår i skuldekvationen. Statsskuldens Tillväxt i storlek i förhållande till Primära saldot i Realränta ekonomin BNP utgångsläget 1 relation till BNP r y S P 1994 6,0% 4,2% 71% -4,9% 2004 3,5% 2,8% 48% -0,6% Skuldekvationen och förändringen av skuldkvoten blir därmed följande för respektive år: 1994: (0,0 0,042) 0,71 ( 0,049) = 0,0623 (det vill säga 6,23 procentenheter) 2004: (0,035 0,028) 0,48 ( 0,006) = 0,0093 (det vill säga 0,93 procentenheter) Ekvationerna ger olika resultat som en följd av de skilda lägen som svensk ekonomi befann sig i 1994 och i dag. Enligt ekvationerna ökar skuldkvoten med drygt 6 procentenheter 1994 och med nästan en procentenhet i dag. Resultatet stämmer relativt väl med den verkliga förändringen av skuldkvoten för 1994 (+4,8 procentenheter) och mycket väl för den väntade förändringen i år (+0,6 procentenheter). Resultaten är intressanta mot bakgrund av att ekvationen trots allt är en förenkling av de verkliga sambanden. För åren däremellan är överensstämmelsen också relativt god. 1 Vi använder här den okonsoliderade statsskulden, och har justerat 2004 till samma statsskuldsbegrepp som 1994 för ökad jämförbarhet. (Se faktaruta i appendix Statsskulden.) Valet av begrepp är dock av underordnad betydelse för ekvationens resultat eftersom det visar förändringen av skuldkvoten. Förändringen blir i stort sett densamma men från olika nivåer. 4

Ekvationens komponenter 1994 och i dag Reala räntan (r i ekvationen) var betydligt högre för tio år sedan än den är i dag. Det berodde på en hög nominell ränta (8,3 procent) i kombination med en relativt måttlig inflation (2,3 procent). Skillnaden däremellan utgör den reala räntan. I dag är den nominella räntan nästan halverad jämfört med 1994 (4,1 procent). Tillsammans med en mycket låg inflation (0,6 procent) medför det en real ränta som ligger strax under den nominella. Nedgången i den reala räntenivån är en viktig förklaring till att skuldkvoten nu växer långsammare än tidigare. Värt att notera är att vi inte har tagit hjälp av ökad inflation för att sänka realräntan, då inflationen har växlats ned till en lägre nivå än tidigare. Å andra sidan hade nedgången av de nominella räntorna inte varit möjlig utan nedväxlingen av inflationen. Tillväxten (y) i ekonomin var hög 1994. Vi befann oss då i en högkonjunktur vilket underlättade läget skuldkvoten hade annars vuxit ännu snabbare. I år är tillväxten lägre och kan betraktas som ganska normal. En tillväxt i år lika hög som 1994 räcker dock inte för att minska skuldkvoten, eftersom det primära saldot är alltför negativt. Statsskulden i relation till BNP (S) ökade kraftigt under de första åren av 19-talet till som mest närmare procent i mitten av årtiondet. Vid ingången av 1994 var skuldkvoten drygt procent. Läget i dag är betydligt bättre. Skuldkvoten har successivt minskat och uppgick vid ingången av 2004 till knappt 50 procent. Minskningen har dock upphört och 2004 beräknas en viss ökning. Den lägre skulden jämfört med för tio år sedan är också en viktig förklaring till att skuldkvoten nu växer långsammare än tidigare. Primärsaldot (P), eller budgetsaldot exklusive statsskuldsräntor, var betydligt sämre 1994 än nu. I relation till BNP var det primära underskottet då åtta gånger större än nu och var därmed kanske den viktigaste förklaringen till skuldkvotens snabba ökning. Budgetunderskottet uppgick 1994 till 1 miljarder kronor, där räntor ingick med drygt 100 miljarder kronor. I år beräknas ett underskott på 63 miljarder kronor varav 48 miljarder är räntor. Nedgången av ränteutgifterna avspeglar såväl minskningen av statsskulden som den lägre räntenivån. Även för i år är det primärsaldot som är den viktigaste förklaringen till att skuldkvoten ökar. Med ett primärsaldo i balans hade skuldkvoten endast ökat med 0,3 procentenheter. Några räkneexempel Om vi antar att målet är att skuldkvoten skall vara konstant i år får vi följande resultat för primärsaldot när skuldekvationen används: (0,035 0,028) 0,48 P = 0 (0,035 0,028) 0,48 = P P = 0,00336 Det primära saldot skulle alltså behöva uppvisa ett överskott på 0,3 procent i relation till BNP. Det motsvarar 9 miljarder kronor. I dag har vi ett underskott i primärsaldot på 15 miljarder kronor. Om vi i stället antar att målet är att skuldkvoten skall minska med en procentenhet i år får vi följande resultat: (0,035 0,028) 0,48 P = 0,01 (0,035 0,028) 0,48 + 0,01 = P P = 0,01336 5

Det primära saldot skulle i så fall behöva uppvisa ett överskott på 1,3 procent av BNP, motsvarande 34 miljarder kronor. Befolkningsstrukturen 1994 och i dag För tio år sedan var försörjningsbördan något högre än i dag. Det finns alltså fler personer i yrkesverksam ålder per person i annan ålder nu än det gjorde då. Den period vi nu befinner oss i (2000 2010) är relativt gynnsam med avseende på försörjningsbördan och perioden framstår som något av ett gyllene decennium. Resultatet av ekvationerna ovan visar att skuldkvotens ökningstakt var högre under 1994 än i dag. Med fler personer sysselsatta per försörjd innebär det, allt annat lika, högre inkomster och ett bättre primärsaldo. Situationen 1994 var utöver detta allvarligare eftersom arbetslösheten då var mycket hög. Skuldkvoten och befolkningsutvecklingen framtida utmaningar I slutet på detta decennium och under nästa kommer många personer att träda ur arbetskraften samtidigt som inte lika många börjar förvärvsarbeta. När 1940-talets stora årgångar når -årsåldern ökar antalet ålderspensionärer först långsamt, sedan allt snabbare. År 2015 när samtliga fyrtiotalister har nått pensionsåldern sker en utplaning av antalet ålderspensionärer. Andelen personer i de yrkesverksamma åldrarna 20 64 år beräknas minska kraftigt under de närmaste 30 åren, för att sedan stabilisera sig på en lägre nivå. År 2002 befann sig 59 procent av den totala befolkningen i yrkesverksam ålder, medan motsvarande andel 2050 beräknas till 54 procent. Det innebär att försörjningsbördan då ligger på procent, jämfört med dagens procent. Denna befolkningsframskrivning är Statistiska Centralbyråns (SCB) huvudalternativ. SCB gör ett antal olika befolkningsprognoser som bygger på olika antaganden om fertilitets-, migrations- och dödstal. Befolkningsprognoser är dock betydligt säkrare än framskrivningar av till exempel ekonomiska variabler såsom inflations-, ränte- och tillväxttal, även om immigration och fertilitet anges som särskilt svåra att förutsäga. Den allmänna befolkningstrenden är alltså förhållandevis tydlig för åren framöver. Figur 7. Försörjningsbördan 1968 2050 Antal personer under 20 och över år i relation till antalet 20 64 år 1968 1978 1988 1998 2008 2018 2028 2038 2048 Källa: SCB Den period vi nu befinner oss i (2000 2010) är relativt gynnsam med avseende på försörjningsbördan. Därefter ökar försörjningsbördan under 30 år och stabiliseras på en högre nivå. 6

Förändringar i befolkningsstrukturen ger stora ekonomiska konsekvenser för de offentliga finanserna. För den offentliga sektorn innebär till exempel en stigande försörjningsbörda relativt sett lägre skatteinkomster och högre utgifter, det vill säga ett försämrat saldo. Detta påverkar inte minst den kommunala sektorn, men indirekt antas detta ha stora återverkningar på staten. Inte överraskande kan man generellt sett hävda att de genomsnittliga utgifterna är relativt höga för personer upp till 20 år. Sedan kommer en period då individer kostar relativt mindre, och genererar mer skatteinkomster, upp till cirka -årsåldern. Därefter ökar kostnaderna successivt för att bli väldigt höga för de allra äldsta. I termer av skuldekvationens komponenter innebär troligtvis den framtida befolkningsutvecklingen att BNP-tillväxten hämmas något. Detta då tillväxten gynnas av en stor och aktiv befolkning, men minskar med en stor beroendeandel. En faktor som möjligtvis kan påverka inflationen är andelen unga pensionärer. Yrkesverksamma personer i medelåldern tenderar att spara mer. Då de pensioneras är det troligt att sparandet minskar medan konsumtionen ökar. Därmed finns en risk för att inflationen ökar, men detta samband är relativt osäkert. Effekterna på skuldkvoten antas dock vara små. Om inflationen skulle öka är det sannolikt att den nominella räntan ökar i samma grad varför den reala räntan förblir oförändrad. Mer säkert är, som nämnts ovan, att det framtida primärsaldot kommer att påverkas då färre yrkesverksamma ger lägre skatteinkomster samtidigt som utgifterna ökar med antalet äldre. Detta innebär förenklat att tillväxten blir lägre (y ) och att primärsaldot försämras (P ), det vill säga: (r y ) S P = ds Enligt skuldekvationen bidrar, förenklat uttryckt, den framtida ökade försörjningsbördan till att tillväxten blir lägre, primärsaldot försämras och skuldkvoten ökar. Frågan blir då vad som kan göras åt detta, hur det ska göras och i så fall när det ska göras. Av skuldekvationens komponenter är det framför allt primärsaldot som kan påverkas med politiska medel. Förändringar för att förbättra primärsaldot åstadkoms genom att utgiftsnivån sänks och/eller att skattetrycket höjs. Tillväxten är sannolikt också påverkbar, men inte lika direkt. Däremot är räntan inte direkt påverkbar. Prognosen för i år visar på ett stort budgetunderskott, även om det förbättras under prognosperioden. Med tanke på de ekonomiska konsekvenser som en större försörjningsbörda för med sig, skulle statsfinanserna vara bättre förberedda om den gynnsamma period vi befinner oss i de kommande åren utnyttjades för att minska skuldbördan. Ett sätt att åstadkomma en sådan utveckling vore att införa ett mål för det statliga budgetsaldot (eller primärsaldot), vilket ESV redan föreslagit (se Budgetprognos 2003:4). Sedan tidigare finns mål för det offentliga överskottet och den maximala utgiftsnivån i staten. Erfarenheterna av dessa mål visar att tidsatta och konkreta mål för den ekonomiska politiken fungerar väl. En målformulering för det statliga budgetsaldot kan innefatta en önskvärd skuldkvot, en tidpunkt när denna skall uppnås samt i vilken takt denna skuldkvot skall nås. I vilken takt skuldkvoten därefter kommer att utvecklas beror förstås också på utvecklingen av de övriga komponenterna i skuldekvationen. 7