Revisionsrapport KPMG AB Karlstad Offentlig sektor 2014-01-27 Antal sidor: 19 2014 KPMG Bohlins AB, the Swedish member firm of KPMG International, a Swiss cooperative. All rights reserved.
2014-01-27 Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Inledning 3 3. Syfte 4 4. Metod 4 5. Utgångspunkter 5 6. Resultat 7 6.1 Kommunens styrmodell och process för verksamhetsstyrning 7 6.2 Överförmyndarnämnden 12 6.3 Myndighetsnämnden 12 6.4 Kommunstyrelsen 14 7. Slutsatser och rekommendationer 16
1. Sammanfattning Kommunallagen (KL 9 kap 9 ) ger uttryck för att revisorerna årligen ska granska all verksamhet. För att klara detta uppdrag arbetar revisorerna med en kombination av olika metoder och tillvägagångssätt för att granska verksamheten med syfte att bedöma om nämnder och styrelser har en tillfredsställande styrning och intern kontroll. Revisorerna genomför därför som en del i sin revisionsprocess årligen den så kallade övergripande granskningen. Huvudinriktningen och syftet med den årliga granskningen år 2013 har varit att granska om det finns en ändamålsenlig modell för verksamhetsstyrning i kommunen och om den följs av nämnderna. Med ändamålsenlig modell menar vi kommunallagens krav på att nämnderna ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnderna ska även redovisa till fullmäktige hur de har fullgjort sådana uppdrag som fullmäktige lämnat till dem. Revisorerna har även ägnat särskild uppmärksamhet åt att diskutera hur nämndledamöter är delaktiga i arbetet med verksamhetsstyrning och uppföljning av verksamheten. Diskussionen har rört huruvida det i nämnderna finns fungerande system för att föra ut den politiska styrningen/målen och förankra detta i verksamheten. Vidare har diskussionen handlat om hur nämnden följer upp sin verksamhet utifrån beslutade mål. Granskning har även fokuserat på huruvida målen är mätbara samt om de uttrycker en politisk viljeyttring som svarar mot frågan vad. Revisorernas övergripande bedömning är att kommunen har en modell för såväl planeringsprocess som verksamhetsstyrning i kommunen som i allt väsentligt är ändamålsenlig utifrån kommunallagens krav. Vi vill utifrån genomförd granskning lyfta fram följande resultat; 1. Den nu genomförda granskningen visar att överförmyndarnämnden och myndighetsnämnden inte omfattas av kommunens modell för verksamhetsstyrning, vilket det även finns en kunskap om hos berörda politiker. På grund av detta saknar överförmyndarnämnden en verksamhetsplan och myndighetsnämnden har en form av verksamhetsplan som inte utgår från kommunens modell för verksamhetsstyrning. Vi menar att konsekvensen av detta för de berörda nämnderna är att möjligheterna till att styra och säkerställa vilka prioriteringar som ska göras och vilken verksamhet som ska utföras riskerar att gå förlorad, eller minska eller att tillgängliga resurser inte används på ett rättssäkert, demokratiskt och effektivt sätt. 2. Granskningen visar även att verksamhetsplanerna inte beslutats i kommunfullmäktige. I och med detta kan vi konstatera att det inte i formell mening finns en koppling och godkännande av uppdrag mellan kommunfullmäktige och kommunstyrelsen och nämnderna inför 2013. 3. Vår bild, utifrån den genomförda granskningen, är att modellen för verksamhetsstyrning medfört att kommunstyrelsen fokuserat på sin roll som övergripande och samordnade i kommunen vilket även innefattar beredning av till fullmäktiges samt övergripande mål och riktlinjer och inte på sin roll som verksamhetsnämnd. 1 (17)
Mot bakgrund av ovanstående vill revisorerna lyfta fram följande punkter som stöd i det fortsatta utvecklingsarbetet: Kommunstyrelsen bör hitta former som säkerställer att överförmyndarnämnden och myndighetsnämnden integreras i den övergripande planeringsprocessen och modellen för styrning, ledning och uppföljning i kommunen. Kommunstyrelsen bör säkerställa att kommunens nämnder och kommunstyrelsen som verksamhetsnämnd underställer kommunfullmäktige verksamhetsplaner. Kommunstyrelsen och nämnderna bör utveckla sina målformuleringar så att de mål som anges är möjliga att följa upp och har en styrande effekt samt att de svara mot frågan vad och uttrycker en politisk viljeinriktning. Kommunstyrelsen bör överväga att utveckla sin uppsiktsplikt över övriga nämnder i kommunen. I rapporten återges de intryck som revisorerna erhållit utifrån den granskning som genomförts. 2 (17)
2. Inledning Kommunallagen (KL 9 kap 9 ) ger uttryck för att revisorerna årligen ska granska all verksamhet. För att klara detta uppdrag arbetar revisorerna med en kombination av olika metoder och tillvägagångssätt för att granska verksamheten med syfte att bedöma om nämnder och styrelser har en tillfredsställande styrning och intern kontroll. Enligt god sed indelas den årliga granskningen i framförallt två huvuddelar; Grundläggande granskning och fördjupad granskning. Grundläggande granskning kan ses som de revisionsinsatser som minst måste göras för att ge de förtroendevalda revisorerna ett tillräckligt underlag för att kunna uttala sig i ansvarsfrågan, under förutsättning att riskbedömningen inte har indikerat behov av någon fördjupad granskning. Inom ramen för den grundläggande granskningen har vi därför definierat följande delar: 1. Planering och löpande följa verksamheten I denna del ingår att löpande följa verksamheten i nämnder och i styrelsen. Detta sker dels genom kommunikation med de granskande, dels genom att ta del av grundläggande dokument och det löpande flödet av ärenden och beslut. Med dokument avses måldokument, budgetdokument, regler och riktlinjer, protokoll med handling m.m. Dessa aktiviteter sker till stor utsträckning av de förtroendevalda revisorerna själva. 2. Årlig övergripande granskning I denna del ingår således de delar av den grundläggande revisionen som genomförs oavsett vilken riskbedömning som har gjorts. Årlig övergripande granskning tar främst sikte på nämndernas styrning, ledning och kontroll av sina verksamheter. Mer specifikt handlar det om följande områden: Nämndens/styrelsens uppdrag och mål styrning, förekomst och kunskap Nämndens/styrelsens rapportering och uppföljning av uppdrag, måluppfyllelse, verksamhet och produktion, effekter av verksamheten samt analys och utvärdering Nämndens/styrelsens riskanalys och system för intern kontroll Nämndens/styrelsens fördelning av ansvar, befogenheter Nämndens/styrelsens system för att säkerställa efterlevnad av lagar och regler Utöver ovanstående sker även löpande uppföljning samt granskning av de finansiella rapporterna i delårsrapport och årsredovisning. 3 (17)
Som framgått ovan sker därutöver fördjupade granskningar utifrån revisorernas riskbedömning samt erfarenheter från den övergripande granskningen. Utgångspunkten för den årliga granskningen är de mål och uppdrag som fullmäktige givit kommunstyrelse och nämnder. Granskningen ska ge svar på hur nämnder och styrelser mottar, genomför och återredovisar mål och uppdrag. I årets årliga övergripande granskning har revisorerna inriktat sin granskning mot kommunens och nämndernas modell för verksamhetsstyrning. Denna rapport är en sammanfattning av den information och de intryck som det sakkunniga biträdet från KPMG inhämtat och tolkat dels utifrån den inventering av styrdokument som skett och dels utifrån den dialog som skett med respektive nämnd och styrelsen. Underlaget består av anteckningar från både revisorernas möten med nämnder och kommunstyrelse och från den efterföljande analys som de förtroendevalda revisorerna genomfört. 3. Syfte Enligt ovan har det övergripande syftet med den årliga övergripande granskningen varit att granska och följa upp om det finns en ändamålsenlig modell för verksamhetsstyrning i kommunen och i kommunstyrelsen, myndighets- och överförmyndarnämnden. I rapporten innefattar begreppet nämnd även kommunstyrelsen. I granskningen har ingått att kartlägga och tillsammans med nämnder och styrelse diskutera: Kopplingen till fullmäktiges mål och uppdrag i nämndernas verksamhetsmål. Nämndledamöternas delaktighet i framarbetande av mål. Målformulering, terminologi, perspektiv, detaljnivå, mätbarhet m.m. System för uppföljning och återrapportering av verksamhetsmål. 4. Metod Som utgångspunkt för årets övergripande granskning har en inventering hos nämnder och styrelse skett enligt följande: Nämndens budget och verksamhetsplan för år 2013 med beslutsprotokoll. Nämndens fastställda rutiner för ekonomisk- och verksamhetsuppföljning år 2013. Nämndens verksamhetsberättelse för år 2012. Kommunens samlade budget och verksamhetsplan för år 2013 med beslutsprotokoll. Utifrån inkomna underlag har sedan de förtroendevalda revisorerna, tillsammans med sakkunnigt biträde, träffat nämnderna för en genomgång och diskussion. Vid de diskussioner som genomförts 4 (17)
med nämnderna och styrelsen har ansatsen varit att diskutera kommunens modell för verksamhetsstyrning. Inom detta har vi bl.a. tagit upp följande frågeställningar; Finns verksamhetsplaner? Vilken koppling finns till kommunfullmäktiges mål i de verksamhetsplaner som nämnderna utarbetat? Vilka kommungemensamma direktiv/regler som finns i kommunen avseende verksamhetsstyrning? Har varje nämnd har en motsvarande process inom sin verksamhet? Vilken delaktighet som ledamöterna har i utarbetande av verksamhetsplaner? Hur ser målformuleringen ut? Hur sker uppföljning? 5. Utgångspunkter Vi har i denna granskning utgått ifrån det grundläggande perspektivet i det kommunala styr- och ansvarssystemet utifrån s organisation, vilket illustreras i figur 1. Figur 1: Figuren visar det kommunala styr- och ansvarssystemet utifrån s organisation Ovanstående bild illustrerar kommunallagens (KL) bestämmelser i kapitel tre om att kommunen själv bestämmer och utformar det kommunala styr- och ansvarssystemet samt nämndorganisationen. De enda bestämmelser som anges i KL är att det ska finnas fullmäktige, styrelse med över- 5 (17)
gripande uppgifter, krisledningsnämnd, överförmyndare eller överförmyndarnämnd, valnämnd samt revisorer. Vidare anges att en kommunalnämnd inte kan företräda partsintressen och samtidigt sköta myndighetsutövningen inom samma verksamhetsområde. Utifrån ovanstående beskrivning har utöver krisledningsnämnd, valnämnd och kommunstyrelse, som ansvarar för de övergripande uppgifterna; samt de flesta obligatoriska och frivilliga verksamheter utifrån speciallagstiftning, en myndighetsnämnd samt en överförmyndarnämnd. Enligt KL ska kommunfullmäktige, som utser de olika nämnderna, även tilldela nämnderna sina uppdrag. Detta sker genom bl. a mål och riktlinjer, reglementen och budget. Nämnderna återrapporterar sedan hur man fullföljt sina uppdrag och kommunfullmäktige prövar om nämnderna klarat ut sitt ansvar på ett rimligt sätt. Ovanstående tydliggörs i lagstiftningen genom KLs skrivningar avseende nämndernas uppgifter; Nämnderna ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnderna ska även redovisa till fullmäktige hur de har fullgjort sådana uppdrag som fullmäktige lämnat till dem 1 I processen med verksamhetsstyrning bereder kommunstyrelsen fullmäktiges mål och riktlinjer, i Arvikas den strategiska planen. Det är även kommunstyrelsen som sedan ska leda och samordna sin förvaltning och genom sin uppsiktsplikt ha uppsikt över bland annat övriga nämnder 2. Verksamhetsstyrning genom mål kan ses som politikens sätt att ange riktningen för hur förvaltningarna/ tjänstemännen ska arbeta samt ett sätt att förmedla politiska prioriteringar. För att möjliggöra uppföljning och utvärdering av måluppfyllelse bör verksamhetsmålen vara mätbara. Beträffande målformulering av verksamhetsmålen som bör vara mätbara utgår vi från en metod för att kvalitetssäkra mål som kallas SMARTA - mål genom nedanstående bild, figur 2: Figur 2. Figuren visar en metod för att kvalitetssäkra mål. 1 Kommunallagen (1991:900) kap 6 7 2 Kommunallagen (1991:900) kap 6 1 6 (17)
SMARTA-mål en metod för att för att kvalitetssäkra mål där det ställs krav på målformulering enligt följande: Vad är Specifikt? Mål bör vara enkla och lätta att förstå, konkreta och avgränsade. Undvik allmänna ord som värna om, ta tillvara, tillgodose. Formulera vad som är eller skulle kunna vara Mätbart i relevanta mått, dvs. i enheter pengar, tid eller procent. Finns Acceptans för detta mål? Målen bör vara kända och accepterat av de som berörs Är det Realistiskt? Går målet/målen att nå? Tid när målet ska vara nått/klart helt eller delvis? I kommunernas arbete med verksamhetsstyrning krävs en tydlig process för hur styrning och uppföljning av verksamheten ska ske samt vilka krav som ställs i olika delar av processen. Vår utgångspunkt är att alla delar i kommunfullmäktiges styrprocess för den kommunala verksamheten är lika viktiga d v s. såväl diskussioner och avstämningar av resurser, som vilken verksamhet som ska uppnås för de resurser som finns tillgängliga. Om kommunfullmäktige ska klara att göra prioriteringar och ha en tydlig inriktning av vilken verksamhet som ska utföras krävs därför att det finns en tydlig och förankrad styrmodell i kommunen. Ovanstående innebär, enligt vår bedömning, att det ställs krav dels på att kommunfullmäktige är tydlig och konkret i de uppdrag som ges och dels att nämnderna är konkreta och tydliga i sin beskrivning av vad man avser att utföra. Lite förenklat skulle man kunna säga att det måste finnas en röd tråd från kommunfullmäktige till nämnderna och vidare ut i verksamheterna. En väl fungerande verksamhetsstyrning syftar till att använda tillgängliga resurser på ett rättssäkert, demokratiskt och effektivt sätt. 6. Resultat I den nedanstående resultatredovisningen kommer vi att redovisa iakttagelser utifrån den dialog som fördes mellan nämnderna och revisorerna, dels utifrån genomförd inventering och dels utifrån dialogen vid de gemensamma träffarna. Vår ambition är inte att göra en fullständig redovisning av de diskussioner som förts med varje nämnd, utan att återge revisorernas viktigaste iakttagelser. 6.1 Kommunens styrmodell och process för verksamhetsstyrning I figur 3 nedan har vi illustrerat s styrningsmodell för år 2013, så som vi uppfattat den; 7 (17)
Figur 3. Figuren illustrerar s modell för verksamhetsstyrning år 2013. Kommunen har en övergripande vision som lyder; Vi ska erbjuda god service och stödja näringsliv, kultur, föreningsliv och medborgarnas egen kreativitet. Detta ger möjligheter till ett gott och tryggt liv och gör Arvika till en av landets mest attraktiva kommuner! Ur kommunens strategiska plan för år 2013-2015 framgår att arbetar med balanserad styrning och har fyra perspektiv som ska genomsyra samtliga nivåer i organisationen dessa perspektiv är; Medborgare, Medarbetare, Förnyelse och Ekonomi. Kopplat till visionen och utifrån de fyra perspektiven har kommunfullmäktige beslutat om strategiska mål samt strategier för att uppnå målen. De strategiska målen och strategier för att uppnå dessa är; att vi är en attraktiv kommun, där medborgare, brukare och kunder är nöjda med vår verksamhet. Våra strategier för att uppnå målet Vi för en öppen och aktiv dialog med våra medborgare, brukare och kunder Vi låter brukarna vara med och påverka Vi har en hög tillgänglighet och korta handläggningstider Vi är tydliga med vad vi kan erbjuda att vi är en attraktiv arbetsgivare, där medarbetarna trivs, utvecklas och är stolta över att ge god service. Våra strategier för att uppnå målet Vi erbjuder utvecklingsmöjligheter och stimulerande arbetsuppgifter i en god arbetsmiljö 8 (17)
Vi arbetar aktivt för att förbättra medarbetarnas hälsa Vi arbetar aktivt för ökad jämställdhet och mångfald att vi är en framgångsrik kommun, som utifrån ekologiska, sociala och ekonomiska hänsyn skapar god livskvalitet för dagens och morgondagens invånare. Våra strategier för att uppnå målet Vi arbetar aktivt för att skapa fler boenden i kommunen Vi arbetar aktivt för bra infrastruktur och goda kommunikationer Vi utvecklar tillsammans med olika organisationer ett rikt fritids- och kulturliv Genom gymnasieskolan och Arvika Näringslivscenter med flera aktörer skapar vi förutsättningar för ett starkt och differentierat näringsliv med nya etableringar och ökat nyföretagande Vårt arbete är förebyggande med tidiga insatser redan i förskolan Vi arbetar för att alla elever ska lämna grundskolan med godkända betyg Vi strävar efter att bli ett centrum för förnybar energi och verkar för att minska energianvändandet i våra lokaler och bostäder Vi arbetar aktivt för att förbättra folkhälsan i kommunen Vi skapar ett förnyelsearbete inom gymnasieskolan, individ- och familjeomsorgen, LSS-verksamheten och gränssnittet mellan kommun och landsting Vi verkar för ökad samordning inom kommunkoncernen, där kvalitets- och resultatmål ska tydliggöras. att vi har en hållbar ekonomi, där vi använder våra gemensamma resurser på ett ansvarsfullt sätt. Våra strategier för att uppnå målet Vi för en ansvarsfull politik där ekonomi i balans är överordnad övriga krav Vi skapar utrymme för framtida pensionsåtaganden Vi finansierar löpande investeringar med egna medel Vi omfördelar resurser dit de bäst behövs Finansiella mål Årets resultat ska över tid uppgå till minst två procent av skatter och statsbidrag Investeringar som finns upptagna i investeringsplanen finansieras med egna medel. Pensionsförmåner intjänade från och med 1998 ska vara finansierade till 100 %, och pensionsförmåner intjänade dessförinnan till minst 50 %. Vidare anges i kommunfullmäktiges strategiska plan verksamhetsmål för åren 2013-2015. Dessa beskrivs nedan; 9 (17)
Perspektiv Indikator Enhet Mål Medborgare brukare och kunder Medborgarnas nöjdhet med kommunen som plats att leva och bo i NRI > 67 Medborgarnas med inflytande nöjdhet NNI > 44 Medborgarnas nöjdhet med kommunens verksamhet NMI > 60 Medarbetare Nöjda medarbetare % > 84 % Sjukfrånvaro % < 4,5 % Förnyelse, tillväxt och utveckling Nyproducerade lägenheter Genomförda insatser för att förbättra infrastruktur och kommunikationer Genomförda insatser för ett rikt fritids- och kulturliv Antal > 50 Redovisning av insatser Redovisning av insatser Nystartade företag Antal > 100 Elever med godkända betyg år 9 % 100 Arbetsställen Antal/1000 invånare > 130 Energianvändning lokaler och bostäder i Energiförbrukningen ska vara 10 % lägre än 2011 Ohälsotal, invånare kommunens Dagar Lägre än genomsnittet i Värmland Ekonomi Verksamhetens nettokostnad Mnkr 1 262 Årets resultat Mnkr 25 Egenfinansiering investeringar av % 100 10 (17)
Andel av pensionsskuld före/efter 1998 som är finansierad % 50/100 Tabell 1. Tabellen visar kommunfullmäktiges verksamhetsmål för år 2013-2015. Ovanstående mål och inriktningar utgör, tillsammans med nämndernas reglementen, grunden för hur nämnderna i kommunen ska tolka sina uppdrag från kommunfullmäktige och återkomma med beskrivning av denna tolkning via respektive verksamhetsplaner. I detta skede har kommunfullmäktige att fastställa nämndernas verksamhetsplaner och i med detta beslut godkänner kommunfullmäktige nämndernas tolkning av sitt uppdrag. Det bör då, enligt vår mening, finnas en tydlig koppling mellan kommunfullmäktiges övergripande mål och de mål som nämnderna angett i sina verksamhetsplaner. I vår granskning har vi efterfrågat hur verksamhetsstyrningsprocessen går till när nämndernas uppdrag formuleras och tydliggörs, d v s. i första hand utarbetande och godkännande av verksamhetsplaner. Nedanstående bild, figur 4, illustrerar s övergripande planeringsprocess, som innefattar både verksamhetsstyrning men även ekonomisk styrning då nämndernas mål och uppdrag är strakt kopplat till budgetprocessen. Figur 4. Figuren visar s övergripande planeringsprocess 2013. Utifrån figur 4 ovan vill vi framhålla att det är endast kommunstyrelsen som omfattas av planeringsprocessen. Dock har, liksom kommunstyrelsen, de två andra granskade nämnderna att tolka sitt uppdrag utifrån de övergripande mål som kommunfullmäktige fastställt, samt beskriva detta genom en verksamhetsplan. Detta är en process som normalt sett sker efter att kommunfullmäktige fastställt budgetram för kommunen. Vår bedömning är därför att det kan vara lämpligt att de 11 (17)
nämnderna deltar och på så vis bidrar med den kunskap de besitter inom det verksamhetsområde de har ett ansvar inom. Dagens modell, menar vi, riskerar att leda till att viktiga förändringar inom dessa nämnders verksamhetsområden, som kan påverka både verksamhet och ekonomi, riskerar att bortses ifrån och uteslutas i den kommunövergripande planeringsprocessen. Ovanstående innebär också att det är svårt för myndighetsnämnden och överförmyndarnämnden att tolka sitt uppdrag utifrån övergripande mål och riktlinjer, då de inte omfattas av planeringsprocessen och de verksamhetsstyrningsregler som ingår i denna. Vi menar att även om dessa nämnder inte har ett ekonomiskt ansvar har de ett verksamhetsansvar utifrån fullmäktiges mål och riktlinjer samt enligt externa lagar och förordningar. 6.2 Överförmyndarnämnden Vi har i vår granskning inte erhållit efterfrågade nämndspecifika dokument från överförmyndarnämnden. Däremot har vi mottagit kommunstyrelsens verksamhetsplan för 2013 med beslutsprotokoll, kommunstyrelsens rutiner för planerings- och uppföljningsprocess 2013 samt kommunens årsredovisning för år 2012. Vår bedömning av överförmyndarnämnden utgår därför från de diskussioner som fördes vid mötet med nämnden. Vår uppfattning är att nämnden känner till kommunens planeringsprocess men har mindre kännedom om kommunens modell för verksamhetsstyrning utifrån fullmäktiges vision, strategiska mål och strategier för att uppnå dessa. Det framgår också att kommunstyrelsen inte tillskapat regler för verksamhetsstyrningen som omfattar överförmyndarnämnden samt att nämnden inte rapporterar till fullmäktige hur den fullgjort sina uppdrag. Ledamöterna i nämnden uppfattar att de fått direktiv om att utgå från lagar och förordningar och inte fullmäktiges mål och riktlinjer. Därför saknas mål för nämndens verksamhetsområde, som instämmer i att den upplever en viss svårighet i att styra verksamheten på grund av avsaknaden av mål. Nämnden återrapporterar i dagsläget inte hur de fullföljt sitt uppdrag till fullmäktige. Nämnden genomför heller ingen systematisk uppföljning av verksamhetsområdet. Viss rapportering från verksamheten sker vid nämndens sammanträden bland annat följs ekonomin upp (ej lönekostnader) men denna uppföljning är främst utifrån vad verksamheten själv väljer att rapportera om och utgår inte från några av nämnden fastställda rutiner för verksamhetsmässig uppföljning. 6.3 Myndighetsnämnden Från Myndighetsnämnden har vi erhållit beslutsprotokoll och rutiner för uppföljning av den verksamhet som nämnden ansvarar för och tillsynsplaner för bygglovsenheten, räddningstjänsten och miljöstaben inklusive budget för år 2013 samt beslutsprotokoll. I tillsynsplanerna framgår till viss del rutiner för uppföljning av nämndens verksamheter. Vi har inte erhållit någon verksamhetsberättelse för år 2012. 12 (17)
Liksom överförmyndarnämnden uppfattar myndighetsnämnden att de fått direktiv om att utgå från lagar och förordningar och inte fullmäktiges mål och riktlinjer. Nämnden återrapporterar heller inte till kommunfullmäktige. Den uppger att istället för verksamhetsplaner finns tillsynsplaner som följs upp varje tertial. Målstrukturen som myndighetsnämnden har i sina tillsynsplaner skiljer sig från den övergripande styrmodellen i kommunen, se figur 5 nedan. Figur 5. Figuren illustrerar myndighetsnämndens målstruktur i 2013. Nämnden har inte varit inblandad i planeringsprocessen och framarbetandet av kommunens strategiska plan, något nämnden diskuterat med kommunstyrelsen. Det finns en förhoppning och vilja att nämnden i framtida planeringsprocesser ska få vara delaktig. Kommunfullmäktiges vision och strategier är något nämnden är väl förtrogen med, men man har inte diskuterat hur man ska förhålla sig till och arbeta med dessa övergripande mål. Tillsammans med nämnden kan vi ändå konstatera att fastän nämnden inte har utgått från övergripande strategier och vision finns en koppling mellan fullmäktiges mål och nämndens vilket vi menar kan utvecklas och tydliggöras. Vid framtagandet av tillsynsplaner som arbetas fram av tjänstemännen har inte de övergripande målen eller så kallade SMARTA mål beaktats. Vi lyfte även att i en samlad verksamhetsplan för samtliga av nämndens verksamhetsområden bör den politiska viljeyttringen i vad som ska ske tydliggöras. Vår bedömning är att nämndens tillsynsplaner är en blandning av politiskt satta mål samt aktiviteter och insatser, framtagna av tjänstemän och mer besvarar frågan hur det ska genomföras, som sedan har beslutats av nämnden. Ovanstående är något som nämnden avser att arbeta mer aktivt med inför nästa års verksamhetsplaner och tillsynsplaner. Beträffande uppföljning har nämnden tillskapat ett system för uppföljning av verksamheten genom målen i tillsynsplanerna och denna rutin är fastställd. Nämnden har även en kontinuerlig uppföljning av verksamheten genom information från tjänstemännen vid varje sammanträde. Det framkommer att nämnden är nöjd med den uppföljning som görs. 13 (17)
Den gemensamma summering som nämnden och revisorerna gör är att det finns ett behov av en utvecklad verksamhetsstyrning där nämnden involveras i den övergripande processen i kommunen och ges möjlighet att utgå från den modell för styrning som skapats. 6.4 Kommunstyrelsen Vid revisionens möte med kommunstyrelsen fördes en dialog dels om den övergripande planeringsprocessen och modellen för verksamhetsstyrning, där kommunstyrelsen har en övergripande och samordnande roll och dels kommunstyrelsens roll som nämnd med verksamhetsansvar i den ovanstående processen. Diskussionen mellan styrelsen och revisorerna kom, utifrån ovanstående beskrivning att främst fokusera på den övergripande processen i kommunen samt på vad som framkommit vid revisorernas möte med överförmyndarnämnden och myndighetsnämnden. Kommunstyrelsen medger att kommunfullmäktiges strategiska mål och vision inte omfattar myndighetsnämnden eller överförmyndarnämnden och känner till att det saknas verksamhetsplan för överförmyndarnämnden och att myndighetsnämndens verksamhetsplan inte utgår från kommunens modell för verksamhetsstyrning. Då kommunens organisation utgår ifrån en triangel där det finns en maktbalans mellan KF-KS och kommunledning, ser inte kommunstyrelsen någon anledning till varför de övriga nämnderna ska ingå i denna modell. När det gäller kommunstyrelsens uppsiktsplikt över de andra nämnderna sker den genom en rapportering om nämnderna från kommunchefen månatligen. Revisorernas bedömning av ovanstående är att kommunchefens rapport kan var en del av uppsiktsplikten, men att den även bör ske genom en dialog och kontakt med berörda ledamöter i de respektive nämnder, alternativt dess tjänstemän. Inför sammanträffandet med kommunstyrelsen har vi tagit del av den verksamhetsplan som kommunstyrelsen fastställt och som enligt vår tolkning bör ses som förvaltningens tolkning av fullmäktiges övergripande mål. Utöver kommunstyrelsens verksamhetsplan har vi erhållit verksamhetsplaner från Myndighetsstaben, Kommunledningsstaben och utskotten för Vård och omsorg och Lärande och stöd. Vår bedömning av ovanstående är att kommunstyrelsen är ambitiös i sitt arbete med verksamhetsstyrning. Det är dock otydligt vilket förhållande dessa planer har mellan sig och om kommunstyrelsens är den överordnande som övriga staber och utskott sedan utgått ifrån. Vidare menar vi att det är svårt att uppfatta om dessa planer med mål utgår från en politisk nivå som svarar mot frågan vad eller om till exempel Myndighetsstabens och Kommunledningsstabens verksamhetsplaner är framtagna på förvaltningsnivå. I kommunstyrelsens verksamhetsplan anges kommunfullmäktiges strategiska mål och strategier utifrån de fyra perspektiven samt indikatorer kopplade till perspektiven. Samtliga utav de indikatorer som nämnden fastställt som sina är de verksamhetsmål som fastställts av kommunfullmäktige på en övergripande nivå och som framgår i strategisk plan 2013-2015 och budget 2013. Vidare anges ett antal aktiviteter kopplade till de olika perspektiven, se nedan;. 14 (17)
Perspektiv Indikator Enhet Mål Medborgare brukare och kunder Medborgarnas nöjdhet med kommunen som plats att leva och bo i NRI > 67 Medborgarnas med inflytande nöjdhet NNI > 44 Medarbetare Medborgarnas nöjdhet med kommunens verksamhet Insikt - företagsklimatet SKL Sjukfrånvaro kvinnor/män NMI > 60 72 % < 4,5 Medarbetarindex (MI) % 75 Förnyelse, tillväxt och utveckling Nyproducerade bostadsenheter Genomförda insatser för att förbättra infrastruktur och kommunikationer Genomförda insatser för ett rikt fritids- och kulturliv Antal > 50 Redovisning av insatser Redovisning av insatser Nystartade företag Antal > 100 Elever med godkända betyg år 9 % 100 Energianvändning lokaler och bostäder i Mål 2014: 15 % lägre än basåret 2009 Ohälsotal, invånare kommunens Dagar Lägre än genomsnittet i Värmland Ekonomi Verksamhetens nettokostnad Mnkr 1 262 15 (17)
Årets resultat Mnkr 25 Egenfinansiering investeringar av % 100 Andel av pensionsskuld som är självfinansierad % > 50 Tabell 2. Tabellen visar kommunstyrelsens indikatorer, tillika kommunfullmäktiges verksamhetsmål för år 2013. Vid revisionens besök framgick det att samtliga ledamöter är delaktiga i arbete med mål inom ramen för den övergripande planeringsprocessen som resulterar i kommunfullmäktiges strategiska plan för kommunen. D v s de mål som sedan ligger till grund för verksamhetsnämndernas utarbetande av verksamhetsplaner. Dock är vår bild att kommunens modell för verksamhetsstyrning innebär att kommunstyrelsen fokuserar på sin övergripande roll och inte lika mycket på arbetet med mål som verksamhetsnämnd utifrån de övergripande målen i den strategiska planen. Kommunstyrelsens ansvarar idag för en stor del av den kommunala kärnverksamheten och är i denna roll ansvarig verksamhetsnämnd. Detta bör enligt vår uppfattning innebära att kommunstyrelsen som nämnd bör underställa kommunfullmäktige en verksamhetsplan som tydliggör hur man avser att arbeta med sitt uppdrag utifrån kommunfullmäktiges övergripande mål och inte som nu i verksamhetsplanen redovisa kommunfullmäktiges övergripande strategier och mål kopplat till ett antal indikatorer och aktiviteter. Liksom i myndighetsnämnden lyfte revisorerna att det i en verksamhetsplan bör framgå och tydliggöras den politiska viljeyttringen i vad som ska ske och inte hur, genom att räkna upp olika former av insatser. Vår bedömning är att nämndens verksamhetsplan idag är en blandning av politiskt satta mål som återfinns på kommunfullmäktige nivå samt indikatorer och aktiviteter som mer besvarar frågan hur det ska genomföras. Vår uppfattning är därför att kommunstyrelsen som verksamhetsnämnd saknar en övergripande gemensam verksamhetsplan som omfattar de tre olika utskotten och som utgår från en politisk nivå med mätbara mål. Idag finns istället som redovisats ovan fyra olika verksamhetsplaner inom kommunstyrelsen. 7. Slutsatser och rekommendationer Vi har granskat om kommunens modell för verksamhetsstyrning är ändamålsenlig. Med ändamålsenlig menar vi att de uppfyller kommunallagens krav om att nämnderna ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnderna ska även redovisa till fullmäktige hur de har fullgjort sådana uppdrag som fullmäktige lämnat till dem. Vi har funnit att det finns en modell för verksamhetsstyrning i kommunen som omfattar kommunstyrelsen men inte de två andra granskade nämnderna; överförmyndarnämnden och myndighetsnämnden. Kommunstyrelsen har en verksamhetsplan som utgår från fullmäktiges mål och riktlinjer men som inte antagits av kommunfullmäktige. Myndighetsnämnden har en verksam- 16 (17)
hetsplan som inte utgår från kommunens modell för verksamhetsstyrning och som inte heller antagits av kommunfullmäktige. Överförmyndarnämnden har ingen verksamhetsplan. Granskningen visar även att det finns stora olikheter i utformandet av verksamhetsplaner i arbetssätt och delaktighet av de förtroendevalda vid framarbetandet av mål. Kommunstyrelsens ledamöter deltar aktivt i utformandet av verksamhetsplanen, myndighetsnämndens ledamöter till viss del. I våra möten med nämnderna har vi diskuterat att nämndernas verksamhetsplaner bör vara utformade så de besvarar frågan vad och mer uttrycker en politisk viljeyttring medan verksamheternas tillsynsplaner/handlingsplaner eller liknande svara på frågan hur detta ska uppnås. Utifrån dialogen samt genom analysen av verksamhetsplanerna kan vi konstatera att flertalet av målen är mätbara, men att det råder en viss otydlighet i om målen besvarar frågan vad och är tillskapta av de förtroendevalda själva eller om de besvarar frågan hur och är framarbetade av tjänstemännen. Vår bedömning utifrån ovanstående är att målen generellt kan konkretiseras ytterligare och tydligare beskriva vad de förtroendevalda vill åstadkomma i. Såväl utifrån den genomförda inventeringen av nämndernas verksamhetsplaner som efter dialogen med nämnder är också slutsatsen att det krävs ett utvecklingsarbete innan kommunen har uppnått SMARTA-mål, d.v.s. mål som är möjliga att mäta och följa upp. Vår slutgiltiga bedömning är att det finns en tydlig och strukturerad planeringsprocess och modell för styrning och ledning i som i allt väsentligt är ändamålsenlig utifrån kommunallagens krav. Mot bakgrund av nu genomförd granskning vill vi lämna följande rekommendationer; Kommunstyrelsen bör hitta former som säkerställer att överförmyndarnämnden och myndighetsnämnden integreras i den övergripande planeringsprocessen och modellen för styrning, ledning och uppföljning i kommunen. Kommunstyrelsen bör säkerställa att kommunens nämnder och kommunstyrelsen som verksamhetsnämnd underställer kommunfullmäktige verksamhetsplaner. Kommunstyrelsen och nämnderna bör utveckla sina målformuleringar så att de mål som anges är möjliga att följa upp och har en styrande effekt samt att de svara mot frågan vad och uttrycker en politisk viljeinriktning. Kommunstyrelsen bör överväga att utveckla sin uppsiktsplikt över övriga nämnder i kommunen. Karlstad, dag som ovan Anna Tång Konsult Anders Naeslund Certifierad kommunal revisor 17 (17)