Revisionsrapport nr 2, 2013, slutversion R Wallin. Förebyggande arbete Valdemarsvik och Åtvidaberg

Revisionsrapport nr 2, 2013, slutversion R Wallin Förebyggande arbete Valdemarsvik och Åtvidaberg

Innehåll 1. Sammanfattning... 2 2. Inledning... 3 2.1. Syfte med granskningen... 3 2.2. Revisionsbevis... 3 2.2.1. Läsanvisning... 3 3. Lagstiftningen... 3 3.1. Iakttagelse... 4 4. Bakgrund... 4 4.1. Iakttagelse... 5 5. Styrdokument i kommunerna... 5 5.1. Mål under mandatperioden... 5 5.2. Prestationsmål... 6 5.3. Iakttagelse... 6 6. Förankring av handlingsprogrammen... 7 6.1. Valdemarsvik... 7 6.2. Åtvidaberg... 7 6.3. Handlingsprogram 2012... 8 7. Hur uppfattas programmen av tillsynsmyndigheten?... 8 7.1. Iakttagelse... 8 8. Revisionsfrågorna... 9 9. Slutbedömning...10 1

1. Sammanfattning Valdemarsvik och Åtvidabergs kommuner har haft en gemensam organisation för räddningsfrågorna sedan 1999, men man har samarbetat med varandra i dessa frågor ända sedan 1994. Räddningsverksamheten i de båda kommuner samordnas i ett civilrättsligt avtal. Revisionen i de båda kommunerna har beslutat att genomföra en gemensam granskning av kommunernas arbete med det förebyggande arbetet om skydd mot olyckor. Syftet med den fördjupade granskningen har varit att bedöma om det förebyggande arbetet fungerar ändamålsenligt utifrån lagstiftningen. Till grund för bedömningen finns Lag 2003:778, om skydd mot olyckor. Om kommunerna har dels aktuella handlingsprogram för det förebyggande arbetet, dels handlingsprogram för räddningsverksamheten bedöms det tillfredsställande. Granskningen har visat följande. Det finns ett i huvudsak ändamålsenligt förebyggande skyddsarbete i de båda kommunerna. Kommunerna har tagit beslut om aktuella handlingsprogram och dessa program har mål som följs upp löpande. Det konkreta arbetet drivs och genomförs av räddningstjänsten i de båda kommunerna. Det förebyggande arbetet vilar i hög grad på räddningschefen i de båda kommunerna. Denna organisation tenderar att bli försvagad när det är stor omsättning på övriga ansvariga chefer i kommunerna. Under senare år har flera chefer i de båda kommunerna slutat och ersatts av nya. Det medför att det förebyggande arbetet får ett mindre genomslag i verksamheten. Rapportering sker till kommunstyrelsens presidium två gånger per år. Därutöver sker en redovisning till kommunstyrelsen under våren. Det förebyggande skyddsarbetet skulle få större genomslag om det uppfattades vara hela kommunens ansvar och inte bara räddningstjänstens som det nu lätt tenderar att bli. Kommunstyrelsen rekommenderas att ta ett tydligare ansvar för genomförandet av handlingsprogrammen i hela den kommunala organisationen och uppföljning av resultaten. 2

2. Inledning Valdemarsvik och Åtvidabergs kommuner har haft en gemensam organisation för räddningsfrågorna sedan 1999, men man har samarbetat med varandra i dessa frågor ända sedan 1994. Räddningsverksamheten i de båda kommuner samordnas i ett civilrättsligt avtal. Revisionen i de båda kommunerna har beslutat att genomföra en gemensam granskning av kommunernas arbete med det förebyggande arbetet om skydd mot olyckor. Enligt lagstiftningen (2003:778) om skydd mot olyckor skall kommunerna ta fram ett handlingsprogram med mål för den förebyggande verksamheten varje mandatperiod. Handlingsprogrammet skall vara ett kommunalt styrdokument. Programmet skall innehålla mål, bedömda risker i kommunen, det förebyggande arbetets organisering och former för utvärdering av genomförandet. 2.1. Syfte med granskningen Syftet med den fördjupade granskningen är att bedöma om det förebyggande arbetet fungerar ändamålsenligt utifrån lagstiftningen. De frågor som skall besvaras är: Finns aktuella handlingsprogram? Har programmen kommunicerats i respektive kommun? Genomförs programmen på likartat sätt? Finns det skillnader mellan kommunerna avseende det förebyggande insatserna? På vilket sätt samverkar kommunerna kring framtagandet av handlingsprogrammet? Rapporteras uppföljningarna i kommunerna? 2.2. Revisionsbevis Till grund för bedömningen finns Lag 2003:778, om skydd mot olyckor. Om kommunerna har dels aktuella handlingsprogram för det förebyggande arbetet, dels handlingsprogram för räddningsverksamheten bedöms det tillfredsställande. Är de båda programmen förankrade och finns det ett dokumenterat genomförandearbete bedöms det förebyggande arbetet fungera tillräckligt ändamålsenligt utifrån lagstiftningens krav. Saknas handlingsprogram för det förebyggande arbetet bedöms arbetet i denna del fungera otillfredsställande. 2.2.1. Läsanvisning I gransknigen har vi nästan bara haft tillgång till uppgifter som avser år 2011. 2012 års uppgifter sammanställs och kommer att bli klara under februari månad 2013. De uppgifter som vi haft tillgång till avseende 2012 används i bedömningsgrunden. 3. Lagstiftningen Kommunens ansvar för det förebyggande arbetet formuleras på följande sätt i lagstiftningen. 1 1 För att skydda människors liv och hälsa samt egendom och miljön skall kommunen se till att åtgärder vidtas för att förebygga bränder och skador till följd av bränder samt, utan att andras ansvar inskränks, verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder. Kommunerna skall ta till vara möjligheterna att utnyttja varandras resurser för förebyggande verksamhet. 1 Texten i paragraferna nedan är hämtad från lagstiftningen, LSO 2003:778. 3

2 En kommun skall genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag. 3 En kommun skall ha ett handlingsprogram för förebyggande verksamhet. I programmet skall anges målet för kommunens verksamhet samt de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. I programmet skall också anges hur kommunens förebyggande verksamhet är ordnad och hur den planeras. Handlingsprogrammet skall antas av kommunfullmäktige för varje ny mandatperiod. Kommunens ansvar för räddningstjänsten regleras i samma lagstiftning. Där preciseras ansvaret på följande sätt. 8 En kommun skall ha ett handlingsprogram för räddningstjänst. I programmet skall anges målet för kommunens verksamhet samt de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. I programmet skall också anges vilken förmåga kommunen har och avser att skaffa sig för att göra sådana insatser. Som en del av förmågan skall anges vilka resurser kommunen har och avser att skaffa sig. Förmågan skall redovisas såväl med avseende på förhållandena i fred som under höjd beredskap. Handlingsprogrammet skall antas av kommunfullmäktige för varje ny mandatperiod. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB anger i sina rekommendationer att handlingsprogrammet för det förebyggande arbetet i kommunerna skall ta upp mål för det förebyggande arbetet. Målet skall ange hur skyddet mot olika typer av olyckor kan förbättras, vilka risker som primärt ska hanteras eller hur kommunen avser att avsätta resurser för den förebyggande verksamheten. 2 3.1. Iakttagelse Lagen om skydd mot olyckor innehåller krav på kommunerna att ta fram två handlingsprogram, ett förebyggande mot alla typer av olyckor, ett om räddningstjänstens operativa insatser. 4. Bakgrund Lagen är ett stöd för det förebyggande arbetet mot risk för skador och olyckor. Kommunerna har ett stort ansvar för det förebyggande arbetet. I flera studier som Sveriges kommuner och Landsting, SKL, gjort tillsammans med Socialstyrelsen och Myndigheten för säkerhet och beredskap, MSB, identifieras åldersgruppen äldre. De äldre skadas mest. Fallolyckor är väsentligt mycket vanligare än olyckor vid bränder och i trafik. I studien Systematiskt arbete för äldres säkerhet från 2007 konstateras bl.a. följande Två tredjedelar av alla dödsolyckor drabbar personer äldre än 65 år, trots att gruppen bara utgör ca 20 procent av befolkningen Hälften av alla slutenvårdsinläggningar på sjukhus efter olyckshändelser står denna grupp för Risken för att omkomma till följd av en skada är drygt 50 gånger högre för personer i åldersgruppen 75 + Samhällets vårdkostnader för äldres fallolyckor beräknas till fem miljarder varje år. Kostnaderna fördelas lika mellan kommuner och landstinget. 2 Vägledning för kommunala handlingsprogram, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap,2011 4

År 2011 dog drygt 2 500 personer i landet efter fallolyckor. Antalet väntas öka dramatiskt de närmaste åren. Det förebyggande arbetet enligt Lagen om skydd mot olyckor syftar till att på olika sätt förhindra skador och öka tryggheten för medborgare i kommunerna. I intervjun med räddningschefen framkommer att kommunerna hittills sett det förebyggande arbetet primärt som insatser som görs av räddningstjänsten kopplade till allmänna skadehändelser som berör flera. Fallolyckor berör enskilda. Enligt räddningschefen borde kommunerna ta ett mer övergripande ansvar för hela det förebyggande arbetet i kommunen och inte fokusera på förebyggande insatser huvudsakligen kopplade till räddningsverksamheten. 4.1. Iakttagelse Det förebyggande arbetet enligt Lagen om skydd mot olyckor berör hela kommunens arbete. 5. Styrdokument i kommunerna Det finns aktuella handlingsprogram för innevarande mandatperiod antagna i respektive fullmäktige (Valdemarsvik 2011-12-12 och Åtvidaberg 2011-12-14). Handlingsprogrammen är i princip identiska. Kommunerna samverkar kring arbetet med att ta fram handlingsprogrammen. Det är den gemensamma räddningsverksamheten som har ansvaret att ta fram handlingsprogrammen. Räddningschefen gör en gemensam övergripande risk- och sårbarhetsanalys. Till grund för denna finns förvaltningarnas/sektorernas egna analyser. Förutsättningarna är i många fall ganska lika i Valdemarsvik och Åtvidaberg, enligt räddningschefen. Den stora skillnaden för Valdemarsvik är översvämningsrisken och kommunens närhet till havet och ev. oljekatastrofer. Inriktningen på programmen är annars lika: satsning på förebyggande insatser inom vårdoch omsorg och skola har varit politiskt prioriterat under senare år. En viss förskjutning finns, enligt räddningschefen och som framhåller att säkerhets- och trygghetsfrågorna mer och mer kommit i förgrunden politiskt. Arbetet med handlingsprogrammen är känsliga i ett avseende omsättning på chefer, framförallt. Om det blir många chefsbyten på kort tid försvårar det ett kontinuerligt förebyggande arbete, enligt räddningschefen som tycker att just denna aspekt har varit lite svårhanterad i de båda kommunerna under de senare åren. Handlingsprogrammen ger en samlad bild av de risker för olyckor som finns i kommunen, hur det kommunala förebyggande arbetet är ordnat och vilken förmåga kommunen har att genomföra räddningsinsatser. Mycket av ansvaret för genomförandet av det förebyggande skyddsarbetet ligger sedan på respektive kommunstyrelse. 5.1. Mål under mandatperioden Följande fyra mål är gemensamma i Valdemarsvik och Åtvidaberg. Den yttre och inre miljön i och i anslutning till skolorna skall göras säkrare och vid behov förbättras 5

Kommunen skall sträva efter att ytterligare förbättra trafikmiljön inom sina geografiska gränser i syfte att minska antalet trafikolyckor jämfört med tidigare mandatperiod Antalet bränder i kommunen och skador till följd av bränder skall minska jämfört med tidigare mandatperiod Den yttre och inre miljön i och i anslutning till vårdboenden skall göras säkrare och vid behov förbättras I Valdemarsvik gäller följande femte mål. Den fysiska miljön i kommunen skall utformas så att risken för naturolyckor minskas I Åtvidaberg gäller följande femte mål Räddningsverksamheten skall planeras och organiseras så att lagens intentioner om likvärdigt skydd kan uppfyllas. I både Valdemarsvik och Åtvidabergs handlingsprogram anges att målen skall vara uppfyllda under mandatperioden. 5.2. Prestationsmål Grunden i handlingsprogrammen är de inriktningsmål som finns. Till vart och ett av dessa inriktningsmål finns sedan ett antal produktionsmål kopplade. Målstyrningsdokumentet kompletteras med att ange ansvarig nämnd/styrelse, operativt ansvarig förvaltning och tidpunkt när målet skall vara uppfyllt. Prestationsmål med uppgifter om ansvarig nämnd/styrelse samt tidpunkt när målen skall vara uppnått är i detta sammanhang att betrakta som en handlingsplan för respektive kommun. Det finns en omfattande uppföljningsprocess, enligt räddningschefen. Uppföljningsarbetet för de insatser som är gjorda under 2012 pågår för närvarande och skall presenteras under februari månad i form av verksamhetsredogörelser i de båda kommunerna. I verksamhetsberättelsen för år 2011 i Valdemarsvik redovisas en uppföljning av målen för år 2011. Av redovisningen framgår att de åtta mål som då fanns bedömdes uppfyllda. Åtvidabergs kommun har gjort en liknande redovisning 2011. I den framgår att de åtta mål som då fanns bedömdes uppfyllda. 5.3. Iakttagelse Granskningen har visat att det finns handlingsprogram i de båda kommunerna. De är så gott som likartade till struktur och innehåll. Handlingsprogrammen är samordnade och arbetet med att uppdatera dem hanteras av räddningschefen. De inriktningsmål som handlingsprogrammet omfattar är överlag allmänt formulerade. Av verksamhetsredogörelsen framgår med ett undantag - på ett tydligt sätt graden av måluppfyllelse. För att styrningen skall bli effektivare krävs att målen är konkreta, tidssatta och mätbara. Den måluppföljning som redovisas bygger oftast på en bedömning. I denna del bedöms handlingsprogrammens mål behöva utvecklas för att bli mer styrande. 6

6. Förankring av handlingsprogrammen I båda kommunerna finns en tydligt identifierad organisation för kommunens krishanteringsarbete, eller det systematiska säkerhetsarbetet som det också kallas. Organisationen kallas samordningsgruppen för säkerhetsfrågor. Gruppen leds av räddningschefen och varje förvaltning/sektor har en risksamordnare och ett säkerhetsombud vars uppgift är att samordna arbetet inom sin förvaltning/sektor. Räddningschefen rapporterar till kommunchefen som har det formella ansvaret för kommunens krishanteringssystem. I Valdemarsvik ingår representanter från den tekniska förvaltningen, kommunledningskontoret, socialförvaltningen och barn- och utbildningsförvaltningen i samordningsgruppen. I Åtvidaberg representeras kultur- och samhällsbyggnadsförvaltningen, barn- och utbildningsförvaltningen, kommunledningsförvaltningen, tekniska förvaltningen och socialförvaltningen i samordningsgruppen. Samordningsgruppen har haft fyra sammanträden under året och informerat kommunstyrelsens presidium vid två tillfällen då kommunens krishanteringsarbete diskuterats. Varje förvaltningschef i kommunen skall kommunicera handlingsprogrammet i sin förvaltning. Inom de olika förvaltningarna i kommunerna har följande exempel på insatser genomförts under år 2011. (Ett axplock) 6.1. Valdemarsvik Driftsättning reservkraft och framtagande av kontrollrutiner för reservkraft Nya riktlinjer för POSOM och POSOM-utbildning för ledningspersonal 3 Utbildning i brandkunskap för personal inom äldre- och handikappomsorg Utbildning av brandombud Olika åtgärder för att minska risker för översvämning Installation av brandlarm i Lovisebergs förskola Påbörjat arbetet med att ta fram krisberedskapsplan för dricksvattenförsörjning Utbildning av förskolebarn, låg- och mellanstadiet samt 8:e årsklass i brandkunskap Utrymningsövningar Installation och komplettering av larm vid skolor 6.2. Åtvidaberg Inköp av brandsäkra arkivskåp Inköp av rakel-terminaler för krisledning Utbildning i brandkunskap av personal inom vård- och omsorg Framtagande av beredskapsplaner för äldreomsorg, individ- och familjeomsorg och stöd till personer med funktionshinder Inventering av brandsäkerhet och brandskydd i samtliga fastigheter Befintliga råvatten- och dricksvattenanläggningar vid Ören och Falerum har inhägnats Utbildning av förskolebarn, lågstadiet och 8:e klasser i brandkunskap Utbildning av elevskyddsombud i skyddsarbete/säkerhetsarbete Vid uppföljningen av insatser under 2011 redovisades att totalt 726 utbildats i brandskydd/säkerhet, att Åtvidaberg är en säkrare kommun än Valdemarsvik enligt öppna jämförelser, att tillsynsarbetet genomförts i liknande omfattning som året innan. 3 POSOM, psykiskt och socialt omhändertagande vid stora olyckor 7

För år 2012 har planeringen varit att genomföra snarlika insatser. Så t.ex. har 114 skolbarn i Valdemarsvik utbildats under år 2012 och 32 personal inom vård- och omsorgen. Motsvarande antal i Åtvidaberg är 266 skolbarn och 147 personal inom vård- och omsorg. Att det är förhållandevis färre i Valdemarsvik än i Åtvidaberg som genomgått brandskyddsutbildning under 2012 beror på att ett av kommunens äldreboenden numera drivs av en privat entreprenör, personalen där ingår således inte i kommunens statistik. Å andra sidan har kommunen en skyldighet att utöva tillsyn över upphandlad verksamhet i dessa frågor. Vid en förnyad kontakt med räddningstjänsten visar det sig att den privata entreprenören i Valdemarsvik på eget in initiativ vänt sig till Räddningstjänsten som har utbildat den berörda personalen i brandskydd under år 2012. Räddningstjänstens brandskyddsutbildning är upplagd så att personen första gången får en grundläggande utbildning som sedan repeteras vart tredje år. Det innebär att personalen skall ha en rullande repetitionsutbildning vart tredje år. Det är den ansvariga förvaltningen i kommunen som skall se till att den berörda personalen deltar i repetitionsutbildningen. 6.3. Handlingsprogram 2012 I handlingsprogrammet för 2012 i de båda kommunerna framhålls fem områden som viktiga: Tillsyn av lekplatser vid skolor för att förhindra skador pga. bristande underhåll Anpassad utbildning för elever i åttonde klass i brandskydd, L-A-B-C sjukvård och allmänt säkerhetsarbete Verka för att fastighetsägare lämnar intyg om att man bedriver ett systematiskt brandskyddsarbete Personal inom vård och omsorg skall genomgå brandskyddsutbildning Inventering av miljön vid vårdboende för att höja säkerheten Valdemarsvik och Åtvidaberg redovisar i granskningen att alla uppgifter genomförts utom inventeringen av miljön vid vårdboenden. I svaren för Åtvidaberg framgår att det sällan sker någon rapportering till kommunstyrelsen av resultatet av uppföljningen av det förebyggande arbetet. Det är varje förvaltnings ansvar att rapportera genomförda insatser till kommunstyrelse i respektive kommun. 7. Hur uppfattas programmen av tillsynsmyndigheten? Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för räddningsverksamheten. År 2009 gjordes den senaste tillsynen i Valdemarsvik och Åtvidaberg. Länsstyrelsen anser att det tagit lång tid för samtliga kommuner i länet att gå från regelstyrning till målstyrning som är avsikten med lagstiftningen. Vidare framhåller länsstyrelsen i intervjun att det förebyggande arbetet i kommunerna mer borde drivas av kommunstyrelse för att därigenom få en bredare förankring i hela den kommunala verksamheten. 7.1. Iakttagelse Det finns en organisation för det förebyggande arbetet kring lagen om skydd mot olyckor i de båda kommunerna. Årligen planeras och genomförs en rad återkommande aktiviteter i syfte att vidmakthålla och stärka kunskapen kring det förebyggande arbetet. 8

Genomgången visar också att de förebyggande frågorna inte riktigt får fäste i hela organisationen. Ansvaret för det förebyggande arbetet ligger på kommunstyrelse men i praktiken definieras frågorna av räddningsverksamheten. Därigenom får frågorna en lite för snäv avgränsning. Kommunstyrelsen rekommenderas att ta ett tydligare, bredare ansvar för det förebyggande arbetet. Ett minimikrav är att rapportering skall ske till kommunstyrelsen kring erfarenheter av det förebyggande arbetet. Det sker inte nu. Granskningen bekräftar de iakttagelser som länsstyrelsen gjort. Det förebyggande arbetet är en angelägenhet för hela den kommunala verksamheten och kommunens olika förvaltningar behöver kommunicera detta bättre till allmänheten på olika sätt för att svara mot intentionerna i lagstiftningen. 8. Revisionsfrågorna Finns aktuella handlingsprogram? Ja Har programmen kommunicerats i respektive kommun? Ja Genomförs programmen på likartat sätt? Ja Finns det skillnader mellan kommunerna avseende det förebyggande insatserna? Nej På vilket sätt samverkar kommunerna kring framtagandet av handlingsprogrammet? Genom samordningsgruppen och räddningschefen. Säkerhetssamordnarna har att diskutera frågorna inom sin förvaltning/sektor. Förslag till handlingsprogram har även varit föremål för ett remissförfarande internt. Rapporteras uppföljningarna i kommunerna? Nej 9

9. Slutbedömning Det finns ett i huvudsak ändamålsenligt förebyggande skyddsarbete i de båda kommunerna. Kommunerna har tagit beslut om aktuella handlingsprogram och dessa program har mål som följs upp löpande. Det konkreta arbetet drivs och genomförs av räddningstjänsten i de båda kommunerna. Rapportering sker till kommunstyrelsens presidium två gånger per år. Därutöver sker en redovisning till kommunstyrelsen under våren. Det förebyggande skyddsarbetet skulle få större genomslag om det uppfattades vara hela kommunens ansvar och inte bara räddningstjänstens som det nu lätt tenderar att bli. Det förebyggande arbetet vilar i hög grad på räddningschefen i de båda kommunerna. Denna organisation tenderar att bli försvagad när det är stor omsättning på övriga ansvariga chefer i kommunerna. Under senare år har flera chefer i de båda kommunerna slutat och ersatts av nya. Det medför att det förebyggande arbetet får ett mindre genomslag i verksamheten. Kommunstyrelsen rekommenderas att ta ett tydligare ansvar för genomförandet av handlingsprogrammen i hela den kommunala organisationen och uppföljning av resultaten. 10