Revisionsrapport Stöd och stimulans för grundskolans elever Pajala kommun Andreas Jönsson Cert. kommunal revisor
Innehåll 1. Sammanfattning och revisionell bedömning... 1 2. Inledning...3 2.1. Revisionsfråga...3 2.2. Metod, material och avgränsning...4 3. Resultat...5 3.1. Organisering av elevhälsa...5 3.2. Verksamhet för elever i behov av särskilt stöd...6 3.3. Verksamhet för elever som lätt når kunskapsmålen...7 3.4. Garanterad undervisningstid...7 3.5. Nämndens styrning och uppföljning...8 Pajala kommun
1. Sammanfattning och revisionell bedömning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Pajala kommun har genomfört en granskning som syftar till att bedöma huruvida kultur- och utbildningsnämnden säkerställer att grundskolan i Pajala kommun erbjuder en utbildning som utgår från elevernas enskilda behov och förutsättningar. Följande frågeställningar har varit styrande för granskningen: Det finns en ändamålsenlig organisation för elevhälsa samt tydlig roll- och ansvarsfördelning Verksamheten arbetar systematiskt för att tillgodose elever i behov av särskilt stöd samt elever som lätt når kunskapsmålen Det finns tillräcklig styrning och uppföljning avseende den garanterade undervisningstiden Nämnden har en tillräcklig styrning och uppföljning avseende arbetet för att tillgodose elever i behov av särskilt stöd samt elever som lätt når kunskapsmålen Vår sammantagna bedömning är att nämnden i viss utsträckning säkerställer att grundskolan i Pajala kommun erbjuder en utbildning som utgår från elevernas enskilda behov och förutsättningar, men att det finns vissa utvecklingsbehov. Av de iakttagelser som ligger till grund för vår bedömning kan följande nämnas: Kommunen har en ändamålsenlig organisation för elevhälsa så till vida att det finns tillgång till erforderlig kompetens. Dock indikerar granskningen att det finns behov av ökad tillgänglighet till elevhälsans funktioner. En viktig iakttagelse i sammanhanget, som inte är direkt knuten till de frågeställningar som granskningen ska besvara, är att elevhälsan i dagsläget inte har utrymme att arbeta systematiskt med sitt förebyggande uppdrag. Av intervjuerna framgår att roll- och ansvarsfördelningen är tydlig. Det finns dock inga dokumenterade rutiner/riktlinjer eller elevhälsoplan/ motsvarande där roll- och ansvarsfördelningen framgår. Vidare visar intervjuerna att processen avseende ärenden kan skilja sig mellan enheterna. Verksamheten arbetar, så långt vi kan bedöma inom ramen för denna granskning, systematiskt för att tillgodose elever i behov av särskilt stöd samt elever som lätt når kunskapsmålen. Systematik kan även inkludera analys och utvärdering för att utveckla arbetet med elever i behov av särskilt stöd och elever som lätt når kunskapsmålen. Vi har i denna granskning inte kunnat se hur verksamheten arbetar med analys och utvärdering och ser därför ett utvecklingsbehov i detta avseende. Vad som avses är ett tillvaratagande av elevhälsans och Pajala kommun 1 av 8
pedagogernas erfarenheter och iakttagelser under året i syfte att identifiera behov av åtgärder för en utveckling av verksamheten, både vad gäller elever i behov av särskilt stöd och de elever som lätt når kunskapsmålen. Den garanterade undervisningstiden och mer därtill läggs enligt intervjuerna ut i läsårsplaneringen. Utifrån det material som tillhandahållits kan dock detta inte verifieras. Vidare saknas uppföljning av att undervisningstiden motsvarar den garanterade. Nämnden styr inte genom mål eller resursfördelning verksamheterna avseende arbetet för att tillgodose elever i behov av särskilt stöd samt elever som lätt når kunskapsmålen. Vidare har nämnden ingen särskild uppföljning i dessa avseenden. Vad gäller resursfördelning bedömer vi att det finns en risk med nuvarande system där fördelning sker efter elevantal oavsett behov. Särskilda behov tenderar att variera mellan enheter och år och för att möta denna utmaning krävs ett resursfördelningssystem som klarar av att hantera denna variation. För att utveckla verksamheten rekommenderar vi nämnden att: utvärdera elevhälsoorganisationen för att säkerställa att det finns en tillgänglighet till respektive funktion inom elevhälsans område, inklusive specialpedagogfunktioner, som motsvarar behoven. utvärdera elevhälsans organisation, förutsättningar och insatser i förhållande till det statliga uppdraget att arbeta förebyggande och hälsofrämjande. utvärdera roll- och ansvarsfördelningen med koppling till ärendeprocessen från ett eventuellt identifierat behov till utredning. Granskningen visar inte att processen inte fungerar tillfredsställande. Av erfarenhet från granskningar i andra kommuner vet vi dock att en icke enhetlig och ändamålsenlig process kan innebära onödigt stor belastning på vissa funktioner inom elevhälsan och därmed stjäla tid från andra uppgifter som ligger inom elevhälsans uppdrag. tillse att det sker en analys och utvärdering av verksamheternas arbete med elever i behov av särskilt stöd och elever som lätt når kunskapsmålen. Ett systematiskt arbete i detta avseende kan hjälpa verksamheterna att identifiera framgångsrika metoder och arbetssätt samt identifiera utvecklingsbehov. tillse att det finns en tillräcklig styrning och uppföljning avseende den garanterade undervisningstiden. se över styrning och uppföljning på nämndsnivå för att säkerställa den interna kontrollen över att utbildningen i kommunen motsvarar de nationella kraven i de frågor som berörs i denna granskning. I sammanhanget rekommenderar vi även att nämnden analyserar förutsättningarna för nuvarande resursfördelningssystem att möta de behov som finns i nämndens verksamheter. Pajala kommun 2 av 8
2. Inledning Av skollagen framgår att utbildningen ska ta hänsyn till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. Detta innebär bl a att skolan ska kompensera elever som av något skäl inte har lika goda förutsättningar som andra, t ex elever med olika sociala förutsättningar och elever med funktionsnedsättningar. Elevhälsan ska arbeta förebyggande och hälsofrämjande samt stödja elevernas utveckling mot målen. För elevhälsans medicinska, psykologiska och psykosociala insatser ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator. Vidare ska det finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevernas behov av specialpedagogiska insatser kan tillgodoses. Vidare framgår av skollagen att alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och i sin personliga utveckling, för att de utifrån sina förutsättningar ska utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling. Väsentligt är att nämnden genom styrning och resursfördelning skapar förutsättningar för enheterna att utveckla organisation och arbetssätt för att möta dessa elevers behov. Vidare är det av vikt att nämnden har en tillräcklig intern kontroll för att vid behov kunna vidta erforderliga åtgärder. Valet av granskningsinsats har tillkommit ur revisorernas bedömning av väsentlighet och risk. 2.1. Revisionsfråga Säkerställer kultur- och utbildningsnämnden att grundskolan i Pajala kommun erbjuder en utbildning som utgår från elevernas enskilda behov och förutsättningar? Revisionsfrågan ska besvaras utifrån följande kontrollmål: Det finns en ändamålsenlig organisation för elevhälsa samt tydlig roll- och ansvarsfördelning Verksamheten arbetar systematiskt för att tillgodose elever i behov av särskilt stöd samt elever som lätt når kunskapsmålen Det finns tillräcklig styrning och uppföljning avseende den garanterade undervisningstiden Nämnden har en tillräcklig styrning och uppföljning avseende arbetet för att tillgodose elever i behov av särskilt stöd samt elever som lätt når kunskapsmålen Pajala kommun 3 av 8
2.2. Metod, material och avgränsning Granskningen har varit avgränsad till Gårdbyskolan i Korpilombolo (F-9). I övrigt se revisionsfråga och kontrollmål. Genomförandet av granskningen har bestått av analys av det material som tillhandahållits av kultur- och utbildningsförvaltningen och skolenheten; kvalitetsredovisning på huvudmannanivå 2011, läsårsplan 2012-2013, sammanställning av elever som riskerar att ej nå målen december 2012 samt nämndens protokoll för 2012. Vidare har intervju genomförs med förvaltningschef, vice ordförande, rektor vid Gårdbyskolan och tre lärare. Telefonintervju har genomförts med tjänstledig kurator. Specialpedagog och skolsköterska var ej tillgängliga för intervju vid tidpunkten för granskningen. Rapporten har varit föremål för faktakontroll bland de intervjuade. Pajala kommun 4 av 8
3. Resultat 3.1. Organisering av elevhälsa Kommunens elevhälsoorganisation består av en skolsköterska samt timanställda skolsköterskor i byarna och en kurator. Specialpedagogerna har delade tjänster mellan enheterna. Gårdbyskolans specialpedagogresurser delas med särskolan och Sattajärvi. Därutöver finns i viss utsträckning elevassistenter på enheterna, varav tre på Gårdbyskolan. Vidare köps skolläkarresurs och skolpsykologresurs in efter behov. Nämnas bör att kuratorn vid tidpunkten för granskningen var tjänstledig och att ersättare rekryterats men inte ännu påbörjat sitt arbete. Kurator och skolsköterska är tillgänglig för Gårdbyskolans elever en gång i veckan. Även specialpedagog finns på plats en gång i veckan för att arbeta direkt med elever i behov av särskilt stöd. Elevhälsoteam på Gårdbyskolan, bestående av skolsköterska, kurator och rektor, träffas varannan vecka för att behandla aktuella ärenden. Vid behov förekommer att lärare deltar om det finns en särskild frågeställning. Det finns ingen elevhälsoplan eller rutinbeskrivning som tydliggör ansvarsfördelning och processen för elevhälsoärenden. Av intervjuerna framgår dock att ansvarsfördelningen i huvudsak är tydlig samt att ärendegången är tydlig från identifierat eventuellt behov till utredning. Det framgår även att processen ser olika ut beroende på enhet. Nämnden fördelar inte särskilda resurser för elever i behov av särskilt stöd. Samtliga resurser fördelas ut på enheterna efter antal elever och det är upp till rektor inom sin tilldelade ram att fördela resurser för särskilt stöd. Samtliga kompetenser enligt lagkrav finns att tillgå, men önskvärt vore enligt de intervjuade att tillgängligheten var högre. Vad som främst efterfrågas är ökad tillgång till kurator, skolsköterska och specialpedagoger. Vad gäller specialpedagogiska resurser efterfrågas att resurser sätts in under elevens yngre år. Det upplevs idag, bland de intervjuade, att resurser tenderar att i stor utsträckning sättas in först under högstadiet. Vidare nämns att väntetiden på psykologutredningar ibland är lång. Av intervjuerna framgår även att elevhälsan inte har utrymme att på ett planerat och systematiskt sätt arbeta förebyggande och hälsofrämjande. Pajala kommun 5 av 8
3.2. Verksamhet för elever i behov av särskilt stöd Som nämnts ovan finns ingen elevhälsoplan eller motsvarande som tydliggör elevhälsans uppdrag eller det systematiska arbetet för elever i behov av särskilt stöd. Av kvalitetsredovisningen 2011 framgår följande: Elevhälsan i Pajala har en viktig roll när det gäller att forma det stöd eleverna behöver för att uppnå målen. Rektorerna har huvudansvaret och till deras stöd finns Elevhälsans resurspersoner... Elevhälsans uppgift är att samordna elevhälsoarbetet i och mellan kommunens skolor. Elevhälsan ingår också i en kommunövergripande grupp som arbetar drog- och brottsförebyggande. Elevhälsan samarbetar med Landstingets barnhabilitering och barn- och ungdomspsykiatrin. Likaså samarbetar skolsköterskorna med landstinget vad gäller ungdomsmottagning och preventivmedelsrådgivning Vidare framgår av bland kvalitetsredovisningens åtgärder för förbättring, mot bakgrund av ärenden rörande kränkningar, att elevhälsan ska vara delaktig i det förebyggande och hälsofrämjande arbetet i Pajala kommuns skolor och förskolor. Vad gäller själva verksamheten framgår av intervjuerna att lärarna lyfter frågan till rektor när de har identifierat ett eventuellt behov av särskilt stöd. Beslut om utredning och eventuella insatser fattas av rektor. Utredningar görs av specialpedagog, kurator och eventuellt skolpsykolog. De elever som beviljats specialpedagogiska insatser besöker specialpedagogen när denne befinner sig på enheten. Det förekommer även i viss utsträckning att specialpedagogen arbetar konsultativt gentemot lärarna, men efterfrågan på mer pedagogisk handledning finns enligt de intervjuade. Vidare nämns att Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) också används för pedagogisk handledning. Åtgärdsprogram tas regelmässigt fram enligt de intervjuade när behov föreligger. Regelbundenhet i uppföljning av åtgärdsprogram på individnivå anpassas efter behov enligt de intervjuade. Åtgärdsprogrammen utvärderas på enhetsnivå. Enheten följer regelbundet upp hur många elever som riskerar att inte nå målen och vilka ämnen det gäller. I sammanhanget framförs att det är sällsynt att elever inte bedöms uppnå målen i åk 1-2. Utredningar är vanligast i åk 3-4. Vi har inte kunnat se att det görs någon samlad utvärdering av elevhälsans insatser och arbetet med elever i behov av särskilt stöd. Nämnas bör att kvalitetsarbetet är under utveckling efter att kravet på kvalitetsredovisning försvunnit i o m den nya skollagen. Pajala kommun 6 av 8
3.3. Verksamhet för elever som lätt når kunskapsmålen Av intervjuerna framgår att det på ledningsnivå förts diskussioner kring hur verksamheten även ska arbeta för att stimulera dem som har lätt att nå kunskapsmålen att nå ännu längre, fokus ligger dock på elever som har svårt att nå målen. På enhetsnivå tas ämnet upp till och från, ofta mellan rektor och enskild lärare, enligt intervjuerna. Det systematiska arbetet för elever som lätt når kunskapsmålen ligger i den individuella anpassningen av utbildningen enligt de intervjuade. Pedagogisk planering sker för respektive elev där kraven för de olika mål-/betygsnivåerna tydliggörs och vad eleven kan göra för att får att nå dem. Den pedagogiska planeringen gås igenom med eleven i utvecklingssamtal där det tas upp vilka mål som uppnåtts och vad som krävs för att nål målen på nästa nivå. Enligt intervjuerna finns alltid en inställning att uppmuntra eleven att sikta högre. Det förekommer också att eleverna själva uttrycker önskemål om att nå högre målsättningar. Utgångspunkten är att eleverna arbetar utifrån den nivå de befinner sig på och att lärarna försöker stötta eleverna att nå längre i sin kunskapsutveckling enligt de intervjuade. I detta ligger att anpassa uppgifterna för respektive elev. Detta kan enligt de intervjuade t ex inom ämnet svenska handla om att försöka styra eleverna till litteratur som ligger på en högre nivå. Anpassning sker även i yngre år enligt de intervjuade, t ex när man ser att en elev klarar av stora bokstäver så går man över till små bokstäver. Befinner sig en högstadieelev på högsta grundskolenivå tittar man på gymnasiekraven för att sätta ribban lite högre enligt de intervjuade. Inom matematiken nämns att det är ett flertal i åk 7 som ligger på en högre nivå och därför arbetar mot högre mål. Det finns enligt de intervjuade också elever som arbetar med gymnasiematematik, men att överlämningen till gymnasiet innebär att dessa elever måste börja om när de väl börjar gymnasiet. Någon särskild samlad uppföljning, utvärdering eller analys rörande arbetet med elever som lätt når kunskapsmålen görs inte. 3.4. Garanterad undervisningstid Läsårsplaneringen utgår ifrån grundskolans timplan. Enligt intervjuerna får eleverna ut garanterad undervisningstid och fr o m åk 6 har eleverna ut mer än garanterad undervisningstid. Schemabrytande aktiviteter innebär inte att den garanterade undervisningstiden påverkas enligt intervjuerna. Vi har tagit del av läsårsplaneringen av vilken lovdagar, helgdagar och kompetensutvecklingsdagar framgår. Av det material vi fått tilldelat framgår dock inte någon undervisningstid i timmar. Någon särskild uppföljning av faktisk undervisningstid i förhållande till garanterad sker inte enligt de intervjuade. Pajala kommun 7 av 8
3.5. Nämndens styrning och uppföljning På nämndsnivå har enligt de intervjuade inga målsättningar fastlagts avseende elevhälsan, elever i behov av särskilt stöd eller elever som har lätt att nå kunskapsmålen. Som framgår av tidigare avsnitt har nämnden ej heller fastlagt någon elevhälsoplan eller motsvarande. Av föregående avsnitt framgår även att nämnden inte genom resursfördelningen styr resurser för elever i behov av särskilt stöd. Rektor på respektive enhet fördelar dessa resurser inom sin tilldelade ram. Som tidigare nämnts är kvalitetsarbetet under utveckling och den senaste redogörelsen som vi har tagit del av är kvalitetsredovisningen från 2011. Av denna framgår att ingen utvärdering av elevhälsans arbete eller insatserna för elever i behov av särskilt stöd har skett. Av intervjuerna framgår att elevhälsan vid behov har kallats till nämnden för att informera om sin verksamhet, samt att rektorerna ibland bjuds in till nämnden för att redogöra för behoven på enheterna. Vidare sker ingen uppföljning/utvärdering av arbetet med elever som har lätt att nå kunskapskraven. Uppföljningen kan enligt de intervjuade utvecklas genom det nya systematiska kvalitetsarbetet. En modell som diskuteras är att löpande under året följa upp utvalda områden inom skolverksamheten, däribland elevhälsoarbetet. 2013-03-21 Andreas Jönsson Projektledare Hans Forsström Uppdragsledare Pajala kommun 8 av 8