Diarienr TSG 2012-1258 1 (11) Upprättad av Väg- och järnvägsavdelningen Enheten marknadstillsyn och marknadsövervakning för Transportstyrelsens marknadstillsyn och marknadsövervakning inom kollektivtrafik- och järnvägsområdet 1 Förord Transportstyrelsen är en myndighet som har ett samlat ansvar för järnvägs-, luftfarts-, sjöfarts- vägtrafik-, körkorts- och yrkestrafikfrågor. Transportstyrelsen har till huvuduppgift att svara för regelgivning, registerhållning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet. Transportstyrelsen ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Verksamheten ska särskilt inriktas på att bidra till ett internationellt konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transportsystem. Hur Transportstyrelsens olika ansvarsområden bidrar till de transportpolitiska målen framgår av mål framtagna för respektive område. Med detta som utgångspunkt har följande riktlinje tagits fram för Transportstyrelsens marknadstillsyn och marknadsövervakning inom järnvägsområdet.
2 (11) 2 Inledning När järnvägsmarknaden successivt avreglerats och konkurrensutsatts har det införts bestämmelser i järnvägslagen (2004:519) om hur offentligt stöd ska särredovisas, hur kapacitet ska tilldelas, hur avgifter får tas ut och hur järnvägstjänster ska tillhandahållas. Skyldigheter och rättigheter för branschens aktörer framgår av bestämmelserna och ska leda till mer likvärdiga villkor och sund konkurrens. För att tydliggöra Transportstyrelsens roll och arbetsmetoder för branschens aktörer har nu en riktlinje för Transportstyrelsen marknadstillsyn och marknadsövervakning tagits fram. n syftar till att förtydliga vilken typ av marknadstillsyn och marknadsövervakning Transportstyrelsen bedriver, dels för att öka en självreglering på marknaden, dels för att påvisa skillnaderna mellan marknadstillsyn och marknadsövervakning. n visar den inriktning Transportstyrelsen avser bedriva inom marknadstillsyn och marknadsövervakning. n består av två olika delprocesser, marknadstillsyn och marknadsövervakning. Uppdragen ges till Transportstyrelsen via regleringsbrev, förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen, järnvägslagen (2004:519) och järnvägsförordningen (2004:526). 3 Vad menas med marknadstillsyn resp. marknadsövervakning? Med tillsyn menas: en kontroll om organisation eller person utövar verksamhet enligt krav en kontroll om föremål, anläggning, transportmedel, vara uppfyller krav. Om man applicerar denna definition på marknadsområdet skulle man på följande sätt kunna beskriva att: Marknadstillsyn är kontroll om organisation eller person utövar verksamhet enligt krav där kravens direkta syfte är att skapa en effektiv och konkurrensneutral marknad. Marknadsövervakning är i motsats till marknadstillsynen inte direkt kopplad till krav, utan handlar om att ge en samlad bild av hur en marknad, inklusive eventuella delmarknader, utvecklar sig ur ett effektivitets- och konkurrensperspektiv. 3.1 Mer om marknadsövervakning Marknadsövervakning, eller uppföljning och utvärdering, handlar om att ge en samlad bild av hur en marknad, inklusive eventuella delmarknader,
3 (11) utvecklar sig ur ett effektivitets- och konkurrensperspektiv. Metodmässigt delas marknadsövervakningen in i tre faser: insamling, bearbetning och analys samt avrapportering. Marknadsövervakningen sker löpande och avrapporteras tertialvis till departementet. Avrapportering sker också på Transportstyrelsens hemsida. Marknadsövervakning av persontransportmarknaden bör enligt betänkandet Konkurrens på spåret göras med fokus på effekter för resenärerna, för marknaden och för samhället. Därför bör mått och indikatorer inom följande fyra särskilda bevakningsområden utgöra stomme i utvecklingen av en modell för uppföljning och utvärdering: resenärernas upplevelser och perspektiv mätt som kvantitet, kvalitet och kundnöjdhet, strukturen på hur marknaden förändras med fokus på marknadskoncentration, företagsrörlighet och marknadsmakt, utvecklingen av tillgång till nödvändiga gemensamma funktioner, samt utvecklingen i, och omfattningen av, den samhällsköpta trafiken. 4 Vad är en marknad? Det finns olika föreställningar om vad som utgör en marknad. Det är vanligt att företag använder termen marknad för att beteckna det område där de säljer sina produkter eller för att generellt hänvisa till den bransch eller sektor de tillhör. Ett annat sätt att beskriva en marknad är som en uppsättning uppgörelser genom vilka köpare och säljare kommer i kontakt för att utbyta varor och tjänster. Transportmarknaden brukar i allmänhet avse handel rörande själva transporten som förflyttning av gods eller personer. Begreppet transportmarknad är emellertid svepande och inte särskilt användbart i en marknadsanalys. Ett godstrafikföretag som verkar i norra Sverige konkurrerar inte med företag inom persontrafikområdet i södra Sverige. Deras produkter är inte utbytbara och konkurrensvillkoren på marknaden är inte geografiskt jämförbara. En marknadsdefinition är nödvändig för att finna och fastställa gränserna för konkurrensen mellan företag. För att kunna klargöra marknadens konstitution används begreppet relevant marknad, som i sin tur indelas i en produktmarknad och en geografisk marknad. Europeiska kommissionen har tillkännagett följande definition av relevant marknad i gemenskapens konkurrenslagstiftning: En relevant produktmarknad omfattar alla varor eller tjänster som på grund av sina egenskaper, sitt pris och den tilltänkta användningen av konsumenterna betraktas som utbytbara. Den relevanta geografiska marknaden omfattar det område inom vilket de berörda företagen tillhandahåller de relevanta produkterna eller tjänsterna, inom vilken konkurrensvillkoren är tillräckligt likartade och som kan skiljas från
4 (11) angränsande geografiska områden framför allt på grund av väsentliga skillnader i konkurrensvillkoren. Ett exempel på en relevant marknad är en (geografiskt avgränsad) marknad, där flera företag konkurrerar med en tjänst som är i stora delar utbytbar. En relevant marknad kan även vara trafikslagsövergripande i de fall då transporten med olika trafikslag är substituerbar. På så sätt är det ofta aktuellt att vid långväga transporter jämställa alternativen tåg och flyg och vid kortväga transporter jämställa alternativen buss, tunnelbana, pendeltåg och spårvagn. 4.1 Beskrivning av den svenska järnvägsmarknaden En översiktlig marknadsbeskrivning illustreras i figur 1. Figuren är indelad i infrastruktur (A), transport (B), köpare av transporttjänster (C) och kringtjänster (D). Figur 1. Beskrivning av den svenska järnvägsmarknaden Infrastruktur (A) Kommersiell persontransport (B) Upphandlad persontransport (B) Godstransport (B) Kombitransporter Systemtransporter Malmlasttransporter Vagnlasttransporter Kringtjänster (D) Resenärer (C) Köpare av godstransporttjänster (C) Källa: Marknadsbeskrivningen baseras på en principskiss från Nilsson et al. 2010. 4.2 Prövning av tvist och fastställelse av villkor Infrastrukturförvaltare eller järnvägsföretag kan hänskjuta tvist för prövning hos Transportstyrelsen. En sådan kan t.ex. handla om prövning huruvida en infrastrukturförvaltares beslut i kapacitetstilldelning överensstämmer med järnvägslagens krav, eller om uttag av avgifter eller tillhandahållande av
5 (11) tjänster är förenliga med järnvägslagen. Det kan också handla om fastställelse av villkor i trafikeringsavtalen. Samtliga beslut som Transportstyrelsen fattar i dessa ärenden publiceras på hemsidan. Att handlägga prövning av tvist har högsta prioritet inom Transportstyrelsen, och det kan därför tränga undan andra planerade aktiviteter. 5 Uppdrag 5.1 Transportpolitiska mål Det övergripande transportpolitiska målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Under det övergripande målet har regeringen också satt upp funktionsmål och hänsynsmål med ett antal prioriterade områden. Funktionsmålet handlar om att skapa tillgänglighet för resor och transporter. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Samtidigt ska transportsystemet vara jämställt. Hänsynsmålet handlar om säkerhet, miljö och hälsa. De är viktiga aspekter som ett hållbart transportsystem måste ta hänsyn till. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt. Det ska också bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och till ökad hälsa. 5.2 Uppdrag tillsyn Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet för järnvägslagen (2004:519) och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (enligt järnvägsförordningen 2004:526). Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet för lagen (2010:1065) om kollektivtrafik och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (enligt 2 kollektivtrafikförordningen 2011:1126). 5.2.1 Sanktionsmöjligheter vid tillsyn Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att järnvägslag (2004:519), eller de föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen, ska efterlevas. Förelägganden och förbud får förenas med vite. (8 kap. 4 järnvägslagen 2004:519).
6 (11) Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lag om kollektivtrafik (2010:1065) och föreskrifter meddelade med stöd av lagen ska efterlevas. Ett beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. (5 kap. 3 lagen om kollektivtrafik 2010:1065). 5.3 Uppdrag marknadsövervakning Enligt regleringsbrev 2012 ska Transportstyrelsen särskilt fokusera på att utveckla sina insatser gällande marknadsövervakning samt regelgivning, tillsyn och tillståndsgivning i syfte att främja en effektiv konkurrens på marknaderna inom myndighetens ansvarsområde. Transportstyrelsen ska, med avseende på öppningen av den svenska järnvägsmarknaden, verka för att de transportpolitiska målen uppnås ( 1 förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen, i det följande benämnd instruktionen) och särskilt ansvara för frågor om krav på infrastrukturförvaltare, trafikorganisatörer och trafikföretag, trafikregler, nyttjande av infrastruktur, anläggningar och service (3 punkt 3-4 i instruktionen). Vidare ska Transportstyrelsen särskilt ansvara för villkor för marknadstillträde och konkurrensvillkor samt villkor för resenärer och de som köper godstransporttjänster (3 punkt 5-6 i instruktionen). Transportstyrelsen ska övervaka att marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaderna för järnvägstransporter, fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv (8 i instruktionen). Transportstyrelsen ska samråda med Konkurrensverket i konkurrensfrågor och anmäla missförhållanden till verket (12 i instruktionen). Transportstyrelsen ska, enligt 3 kap. 11 a i järnvägsförordningen 2004:526, följa marknaden för järnvägsutbildningar och snarast möjligt underrätta Näringsdepartementet om det finns risk för att det kommer att saknas : 1. utbildning som är nödvändig för att järnvägsföretag ska kunna få säkerhetsintyg enligt 3 kap. 3 järnvägslagen (2004:519), eller 2. utbildning för infrastrukturförvaltare och personal hos infrastrukturförvaltare som utför uppgifter med betydelse för säkerheten enligt artikel 13.1 i direktiv 2004/49/EG. 5.4 Begäran av upplysningar och handlingar Tillsynsmyndigheten har rätt att av den som bedriver verksamhet som omfattas av lagen på begäran få sådana upplysningar och ta del av sådana handlingar som behövs för tillsynen, bedömningen av ansökningar om tillstånd och för klart definierade statistiska ändamål (8 kap 3 järnvägslagen 2004:519).
7 (11) Tillsynsmyndigheten har rätt att av regionala kollektivtrafikmyndigheter 1, av dem till vilka befogenhet överlämnats (enligt 3 kap. 2 lagen om kollektivtrafik) och av kollektivtrafikföretag på begäran få sådana upplysningar och ta del av sådana handlingar som behövs för tillsynen. (5 kap. 2 lagen (2010:1065) om kollektivtrafik). Ett kollektivtrafikföretag, en regional kollektivtrafikmyndighet och den till vilken befogenhet överlämnats (enligt 3 kap. 2 lagen om kollektivtrafik) ska till Transportstyrelsen lämna de uppgifter som behövs för utvärdering och uppföljning av utvecklingen av marknaden för kollektivtrafik. Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om uppgiftsskyldigheten enligt första stycket (Förordning (2011:1126) om kollektivtrafik). 6 Så jobbar vi 6.1 Marknadstillsyn Transportstyrelsen ska kontrollera om tillsynsobjekt (organisation eller person) uppfyller krav enligt lagar och föreskrifter samt vid behov åstadkomma rättelse, med stöd av föreläggande eller föreläggande förenat med vite. Transportstyrelsens marknadstillsyn finansieras via avgifter. Varje verksamhetsutövare ska under en femårsperiod få minst ett tillsynsbesök 6.1.1 Riskbaserad tillsyn Med riskbaserad marknadstillsyn menas att Transportstyrelsen ska prioritera resurser för insatser mot missförhållanden som bedöms få en märkbar betydelse för marknadens funktionssätt. Som ett illustrerande exempel är Trafikverkets kapacitetstilldelningsprocess av mer märkbar betydelse än en kommuns kapacitetstilldelningsprocess. Ett annat exempel är att tillträdet till kapacitet och tjänster i hamnar, terminaler eller underhållsanläggningar som är centrala för järnvägssystemet, är av större intresse än enskilda företeelser vid mer perifera och marginella anläggningar. Ett tredje exempel är att det är mer angeläget att granska hur medel förs och redovisas mellan olika verksamheter (särredovisning) för aktörer som erhållit offentligt stöd, som kan användas för korssubventionering, än för de aktörer som inte kan tillförskansa sig konkurrensfördelar på detta sätt. 6.1.2 Inriktning och omfattning Marknadstillsynen ska styras av följande principer: 1 behörig myndighet enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70.
8 (11) Insatser som ökar graden av självreglering ska prioriteras. De ska vara: o förutsägbara och präglade av öppenhet o riskbaserade och i huvudsak planlagda. Marknadstillsynen ska uppnå styrande effekter snarare än detaljreglering. Planerade marknadstillsynsaktiviteter har lägre prioritet än ärenden initierade av extern part, exempelvis prövning av tvist och fastställande av villkor. 6.2 Marknadsövervakning Arbetet inom marknadsövervakningen består kortfattat av att samla in statistik och data, analysera och avrapportera till departementet. Avrapportering sker även på Transportstyrelsens hemsida. Transportstyrelsen har ett informationsutbyte med Konkurrensverket i konkurrensfrågor genom regelbundna träffar. 6.2.1 Samla grunddata Statistik och data består dels av de uppgifter som företag och myndigheter lämnar till Transportstyrelsen. Därutöver består det av egna lärdomar utifrån genomförda tillsyner eller inkomna ansökningar om prövning av
9 (11) tvist. Ytterligare information samlas in via omvärldsbevakning och publika källor, interna register, enkäter, intervjuer och möten med trafikföretagen resp. resenärerna. De frågeställningar som bedöms viktiga och relevanta i fråga om att följa och utvärdera järnvägsmarknaden är: 1. Antal företag på marknaden? 2. Hur utvecklas resandet/godstransporterna? 3. Hur utvecklas utbudet? Vilka relationer/linjer tillkommer respektive upphör? 4. Hur fungerar kapacitetstilldelningen för tågtrafiken? 5. Hur fungerar tillgång till fordon resp. biljettsystem? 6. Hur ser avtalen för upphandlad trafik ut? 7. Hur utvecklas biljettpriserna? 8. Hur utvecklas marknadsdominans och konkurrens på marknaden? 6.2.2 Analys och förslag till åtgärder All insamlad data och kunskap analyseras och bearbetas, och leder slutligen till ett antal konstateranden om marknadens utveckling och förslag på åtgärder för att främja en fortsatt utveckling. Transporstyrelsen kan t.ex. framställa behov om ändring i lagen eller föreslå att Transportstyrelsen meddela nya eller ändrar befintliga föreskrifter. Avrapportering till departementet sker löpande (minst en gång/år). 6.2.3 Inriktning och omfattning Marknadsövervakningen ska styras av följande principer: Myndighetsutövningen ska präglas av helhetssyn och enhetlighet mellan trafikslagen. Marknadsövervakningen ska i huvudsak vara planlagd men med möjlighet att övervaka, analysera och rapportera konkurrensbegränsande företeelser som inkommer under verksamhetsåret. Transportstyrelsen ska vara proaktiv och utifrån iakttagelser och analyser inom marknadsövervakningen föreslå förbättringsförslag för en god utveckling av järnvägsmarknaden. Dessa iakttagelser rapporteras sedan vidare till Näringsdepartementet. Vi ska så långt som möjligt ha gemensamma definitioner inom de olika trafikslagen. Detta är en förutsättning för att vi ska kunna byta
10 (11) information och för att kunna göra meningsfulla jämförelser mellan trafikslagen. Transportstyrelsen tänker noggrant igenom vilken data och information myndigheten behöver, när i tiden och på vilken detaljeringsnivå, dels för att få en långsiktig kunskap kring järnvägsmarknadens alla dimensioner och dels för att inte i onödan belasta företagen med administrativa kostnader. Slutsatser från marknadsövervakningen tas tillvara för tillstånd, tillsyn, regelutveckling och registerhållning. Slutsatser från marknadsövervakningen kan leda till behov av att uppdatera denna riktlinje. 7 Gränssnitt mot andra myndigheter 7.1 Trafikanalys Trafikanalys har till huvuduppgift att utvärdera och analysera samt redovisa effekter av föreslagna och genomförda åtgärder inom transportpolitiken. Myndigheten ska bistå regeringen med underlag och rekommendationer samt ansvara för officiell statistik om transporter och kommunikationer. Trafikanalys har tilldelats ett tidsbegränsat särskilt uppdrag att utvärdera effekterna av öppnandet av marknaden för kommersiell persontrafik på järnvägen. I detta ingår även att utvärdera berörda myndigheter och övriga aktörers agerande med anledning av reformerna. Transportstyrelsen skall därför bistå Trafikanalys med underlag och annat stöd i deras uppdrag. Trafikanalys uppdrag ska slutredovisas senast 1 dec. 2014. Det är viktigt att betona att Transportstyrelsens långsiktiga ansvar för marknadsövervakningen vad gäller underlag för regelgivning, tillståndsprövning, tillsyn och registerhållning inte påverkas av uppdraget till Trafikanalys. 7.2 Konkurrensverket Konkurrensverkets uppgift är att arbeta för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna och en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna och marknadens aktörer. Transportstyrelsen samråder med Konkurrensverket i frågor som rör konkurrensvillkor. Syftet med det är t.ex. att TS inte kan kräva att vite utdömts för en företeelse som Konkurrensverket redan dömt ut konkurrensskadeavgift för (se prop. 2003/04:123, järnvägslag, s. 150).
11 (11) 7.3 Konsumentverket Konsumentverkets huvuduppgift är att ta tillvara konsumenternas intressen. Varors och tjänsters säkerhet, företagens reklam och avtalsvillkor, privatekonomi samt konsumentrelaterade handikapp- och miljöfrågor är några av våra områden. Konsumentverket ska bevaka marknadsföring, avtalsvillkor och resenärers villkor. Beslut i detta ärende har fattats av enhetschef Heléne Jarefors. I den slutliga handläggningen av ärendet deltog Anders Mattson, den senare föredragande. Heléne Jarefors