FÖRVALTNINGSBESLUTS ÖVERKLAGBARHET AV HANS RAGNEMALM Mit einer Zusammenfassung in deutscher Sprache P. A. NORSTEDT & SÖNERS FÖRLAG STOCKHOLM
INNEHÅLL Inledning: Ämne, material och uppläggning Avd. I. ALLMÄN DEL (kap. I VI) Kap. I. Våra administrativa besvärsinstitut deras bakgrund och karakteristika 1. Det svenska förvaltningsbesvärsinstitutets historiska bakgrund och egenart 7 2. Något om kommunalbesvärsinstitutets bakgrund och nuvarande karakteristika 18 Kap. II. Begreppet beslut 1. Förvaltningsbeslut beslut av myndighet 22 2. Verkningarna som beslutskriterium. Begreppet förvaltningsakt 23 3. Beslutsbegreppets grundläggande kriterier 27 4. Faktiska handlingar 28 5. Partsbesked 29 6. Passivitet 31 7. Formen 33 8. Protokollsuttalanden utan beslutskaraktär? 37 9. Något om tidpunkten för besluts fattande 39 10. Mekaniska åtgärder och betydelsen av användningen av tekniska hjälpmedel 42 11. Beslutsbegreppet i rättspraxis 46 Kap. III. Begreppet överklagbarhet och dess plats i rättssystemet 1. överklagbarhetens plats i turordningen mellan sakprövningsförutsättningarna 49 2. Överklagbarhet besvärsrätt 56 3. Något om innebörden av vissa besvärsmyndigheternas lokutioner 65 4. överklagbarhetsbegreppet och sakprövningsbegreppet 69 5. överklagbarhet självständig respektive osjälvständig 79
VI Kap. IV. Överklagbarhetsfrågan i relation till beslutssubjektet 1. Inledning 82 2. Begreppet myndighet 83 A. Inledning 83 B. Den offentligrättsliga karaktären 83 C. En eller flera myndigheter? 88 3. Konungen 93 4. Departementscheferna 94 A. Inledning 94 B. Ministerstyrelse. Regeringsärenden och departementsärenden 94 C. Avsnittets fortsatta uppläggning 98 D. RF 10 100 E RF 38 101 F. Beslut i personalärenden 101 G. TF 2:10 108 H. TF 5:5 110 I. TF 9: 1,2 och 10:2 111 J. RO 32 113 K. ValL 54 113 L. Utrikesministerns beslut 115 M. Sammanfattning 116 5. Justitiekanslern och riksåklagaren 118 6. Riksdagen och dess förvaltning 121 A. Inledning 121 B. Riksdagens verk 123 1. Riksbanken 123 2. Riksgäldskontoret 128 3. Riksdagsbiblioteket 130 4. Riksdagens ombudsmän 130 a) Inledning 130 b) Interna beslut 131 c) Externa beslut 133 aa) Beslut riktade mot tjänstemän 134 bb) Beslut riktade mot enskilda personer (anmälare) 143 5. Riksdagens revisorer 145 6. Nordiska rådets svenska delegation 146 C. Beslut rörande personalen vid riksdagens, kamrarnas och utskottens kanslier 147 D. Riksdagens förvaltningskontor 149 7. Den övriga statliga förvaltningen under KMt 150 8. Den kommunala förvaltningen 152 A. Representativa organ 152 B. Administrativa organ 153 1. Inledande anmärkningar 153 2. 1862 års kommunalförordningar 154 3. 1930 års kommunallagar 160
VII 4. De nu gällande kommunallagarna 1(12 C. Kommunala befattningshavare i(!,i 9. Övriga offentligrättsliga organ och enskilda subjekt med offentliga förvaltningsuppgifter 164 A. Huvudregeln 164 B. Bör hittillsvarande huvudregel upprätthållas? 173 Kap. V. Överklagbarhetsregler i lagar och författningar. Några tillämpningsproblem 1. Katalog över olika typer av överklagbarhetsregler 170 2. Tillämpningsproblem 182 A. Inledande anmärkningar. Allmän riktlinje vid rättstillämpningen 182 B. Tillämpningsproblem avseende katalogens regeltyp V 183 1. Problematiken i stort 183 2. Statliga och kommunala beslut. E contrario-slut? 186 3. Beslut av andra förvaltningssubjekt. Analogislut? 194 C. Restriktiv tolkning av förbud mot överklagande? 195 D. Några tolkningsproblem rörande besvärsbestämmelser av generalklausulstyp 212 Kap. VI. Riktlinjerna för överklagbarhetsanalysen i speciella delen 1. Inledning. Utgångspunkten för överklagbarhetsfrågans behandling i speciella delen 220 2. Kritik av tidigare utförd klassificering av förvaltningsbesluten 221 3. Rättsverkningarnas betydelse för överklagbarheten 232 4. Begreppet effekt 241 A. Allmänt om begreppet 241 B. Olika typer av effekt 242 C. Effektens styrka 243 D. Kan interna beslut tänkas medföra effekt? 244 E. Kan normbeslut tänkas medföra effekt? 246 F. Sannolikheten för effektens inträde 246 G. Effektens relation till beslutet 249 5. Speciella delens uppläggning 250 Avd. II. SPECIELL DEL (kap. VII XIII) Kap. VII. Initialstadiet 1. Ledigförklarandebeslut (kungörelser) 263 2. Framställningar 270 3. Avvisning, avskrivning och likartade beslutstyper 287
VIII Kap. VIII. Beredningsstadiet 1. Kommittétillsättningar 299 2. Handlingsdirektiv till enskild (förelägganden) 303 3. Handlingsdirektiv till myndighet/tjänsteman (förelägganden) 318 4. Beslut varigenom ärendes avgörande fördröjes 320 5. Processuella säkringsåtgärder 325 6. Interimistiska beslut 330 7. Ordförandes beslut enligt kommunallagarna 331 A. Allmänt 331 B. Tidsbeslut 335 C. Propositionsvägran 336 D. Ordningsmakten 342 E. Protokollet 344 8. Yttranden (ordinära) 347 9. Kommunalt veto 363 10. Lämplighetsintyg m.m 368 11. Tjänstetillsättningsförslag 379 Kap. IX. Avgörandestadiet: Beslut med huvudsakligen direkt effekt mot enskild 1. Handlingsdirektiv till enskild (förelägganden) 382 A. Allmänt om beslutstypen och de viktigaste momenten av betydelse för överklagbarhetsfrågans bedömning 382 B. Några olika typer av»oförbindande» förelägganden 392 C. Särskilt om normbeslut 407 D. Särskilt om partsbesked 411 E. Sammanfattning 438 2. Avslag på begäran om gynnande beslut med direkt effekt 439 A. Allmänt om gynnande beslut. Avsnittets uppläggning 439 B. Avslag på i författning direkt förutsatt framställning om förmån för egen del 443 1. Avslag på begäran om tillstånd 443 2. Avslag på ansökan om befrielse från författningsstadgat åliggande 449 3. Avslag på begäran om penningbidrag 449 C. Avslag på ej författningsreglerad framställning 452 1. Avslag på begäran om verklig förmån för egen del 452 2. Avslag på begäran om verklig förmån för annan 455 3. Avslag på begäran om betungande beslut mot annan 456 4. Avslag på begäran om beslut som ej rör enskild 459 D. Sammanfattning och slutanmärkningar 460
Kap. X. Avgörandestadiet: Beslut med huvudsakligen direkt effekt mot myndighet/tjänsteman IX 1. Handlingsdirektiv till myndighet/tjänsteman (tjänsteföreskrifter) 462 A. Beslutstypens avgränsning 462 B. När kan en tjänsteföreskrift meddelas? 464 C. Vem kan tänkas klaga? Den fortsatta uppläggningen av avsnittet 465 D. Myndighets/tjänstemans möjligheter att klaga 466 E. Enskilds möjligheter att klaga 472 2. Avslag på framställning från offentligrättsligt subjekt 476 A. Avslag på framställning från statligt organ 477 B. Avslag på framställning från kommunalt organ 478 3. Något om besvär över myndighets uttalanden i efterhand om annan myndighets ämbetsutövning 479 4. Myndighets klander av tjänstemän utom ramen för ett disciplinrättsligt system 483 Kap. XI. Avgörandestadiet: Beslut med huvudsakligen indirekt effekt 1. Principbeslut 508 A. Inledning 508 B. Principbeslut avseende konkret ärende 509 C. Generella principbeslut 520 2. Förhandsbesked 524 3. Underställningspliktiga beslut 550 4. Beslut vari personer och objekt åsättes en rättslig etikett 557 A. Allmänt om beslutstypen. Gränsdragningsspörsmål 557 B. Några exempel på rättslig etikettering av personer 562 1. Tjänstetillsättning, examen, betyg 562 2. Beslut i medborgarskapsärenden 569 3. Folkbokföringsbeslut 571 C. Några exempel på rättslig etikettering av objekt 572 1. Beslut om skydd av naturtillgångar och historiskt intressanta objekt 572 2. Planläggningsbeslut 573 3. Beslut enligt väg- och vägtrafiklagstiftningen 574 5. Kompetensgrundande beslut 576 6. Allmänna deklarationer 578 Kap. XII. Verkställighetsstadiet 1. Inledning 582 2. Beslut huruvida verkställighet skall ske 583 3. Beslut angående tidpunkten för verkställigheten 585
X 4. Beslut angående verkställighetens närmare utformning 588 A. Beslut i samband med verkställandet av administrativa frihetsberövanden 589 B. Beslut av kommunens verkställande organ 591 5. Beslut om användning av tvångsåtgärder 601 Kap. XIII. Besvär över besluts motivering 1. Allmänt 618 2. Nykterhetsvårdslagstiftningen 620 3. Besvärsutslags motivering 622 4. Särskilt om kommunalbesvär 624 5. Taxeringsmål 628 6. Kritik mot klaganden 632 Avd. III. NÅGRA REFORMFRÅGOR (kap. XIV XVI) Kap. XIV. Hur bör kravet på ett överklagbart besluts verkningar formuleras? 1. DepKom 638 2. BSK 643 3. En skiss till överklagbarhetskonstruktion 645 Kap. XV. Samordningen mellan förvaltningslagen och andra författningar 1. Regler om besvär över statlig myndighets beslut 648 2. Regler om besvär över kommunal myndighets beslut 650 Kap. XVI. Olika typer av överklagbarhet? 1. Frågeställningarna 654 2. Nullitetsbesvär i stället för förvaltningsbesvär i vissa fall? 655 3. En särskild»nullitetsprövning» inom förvaltningsbesvärsinstitutets ram? 658 4. Två typer av kommunalbesvär? 660 Zusammenfassung 663 Citerad litteratur 693 Citerade betänkanden 700 Förkortningar 704