Tjänsteutlåtande Utredare 2013-10-02 Björn Axén 08-590 970 85 Dnr: UBN/2013:93 bjorn.axen@upplandsvasby.se Utbildningsnämnden Utvärdering av förskole- och skolintroduktion av nyanlända barn och elever med förslag på ny modell för introduktion av nyanlända elever i grundskolan och förskoleklass Ärendebeskrivning I flerårsplanen 2013-2015 gav kommunfullmäktige utbildningsnämnden ett särskilt uppdrag att utvärdera förskole- och skolintroduktion av nyanlända elever (KS 2011:378). KPMG fick uppdraget att utvärdera introduktionen av nyanlända grundskoleelever utifrån ersättningsmodellens påverkan på verksamheternas kvalitet och innehåll. (Se bilaga 2 för utredningens rapport.) Som följd av genomförd utvärdering av modellen för mottagandet av nyanlända elever föreslår kundvalskontoret att ersättningsmodellen från 2012 ersätts av en ny modell för mottagande av nyanlända elever. Den nya modellen innebär att: Förskoleklass inkluderas i modellen Beloppen differentieras utifrån behovsnivå Nyanländpengen förlängs från 12 till 24 månader Riktade tilläggsbidrag för nyanlända elever med extraordinära behov införs Utbildningsnämnden tecknar en överenskommelse med styrelsen för Väsby välfärd om mottagningsverksamhet för nyanlända elever Medel för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål integreras och särskiljs initialt Minskad administration för rektor 1
Kundvalskontorets förslag till beslut 1. Utbildningsnämnden beslutar att införa ny modell för mottagande av nyanlända elever enligt kundvalskontorets förslag. 2. Utbildningsnämnden beslutar att införa den nya modellen för mottagande av nyanlända elever från och med 1 november 2013. 3. Utbildningsnämnden beslutar om övergångsregler för den nya modellen för mottagande av nyanlända elever för perioden 1 november 2013 till 31 december 2013. 4. Utbildningsnämnden tecknar överenskommelse med styrelsen för Väsby välfärd om mottagningsverksamhet för nyanlända elever som ska gälla från 1 november 2013. 5. Utbildningsnämnden delegerar till chefen för kundvalskontoret att teckna överenskommelse om mottagningsverksamhet för nyanlända elever. 6. Utbildningsnämnden uppdrar åt kundvalskontoret att utarbeta övergripande riktlinjer för nyanlända elevers utbildning. Bakgrund Hösten 2012 genomförde kundvalskontoret en första uppföljning av den prestationsbaserade modellen (UBN/2012:207) vilken redovisades för utbildningsnämnden den 17 oktober 2012 (sammanträdesprotokoll 73). Uppföljningen visade på att det funnits en del problem i samband med övergången till den prestationsbaserade modellen. Den 25 april 2013 hölls en workshop med representanter för Väsby välfärd, fristående skolor samt Lärarnas riksförbund och lärarförbundet. Under workshoppen arbetades frågeställningar fram som underlag för den kommande utvärderingen. KPMG:s Örebrokontor fick uppdraget att självständigt och förutsättningslöst genomlysa introduktionen av nyanlända grundskoleelever utifrån ersättningsmodellens påverkan på verksamheternas kvalitet och innehåll. Utvärderingen utgick från de frågeställningar som utarbetats under workshoppen den 25 april. I en avslutande workshop, den 29 augusti, presenterade KPMG utvärderingens slutsatser vilka diskuterades av intressenter från Väsby välfärd, friskolor och en representant för Lärarnas riksförbund. Även kundvalskontoret var representerat. Slutsatserna från diskussionen inarbetades i den slutliga rapporten. Kundvalskontoret har därefter tillsammans med Väsby välfärd arbetat fram en ny modell för mottagande av nyanlända elever som ska ersätta den som infördes 1 januari 2012. 2
Tidslinje över arbetsgången - 2011-10-19: Utbildningsnämnden beslutar (sammanträdesprotokoll 89) att införa en prestationsbaserad ersättningsmodell för nyanlända elever (UBN/2011:273) - 2012-01-01: Den prestationsbaserade ersättningsmodellen börjar gälla - 2012-04-25: Kommunfullmäktige ger utbildningsnämnden ett särskilt uppdrag (Flerårsplan 2013-2015) att utvärdera den nya modellen för mottagande av nyanlända elever (KS 2011:378) - Hösten 2012: Kundvalskontoret gör en första uppföljning av den nya modellen - 2013-01-18: Seminarium om nyanlända elever i Messingen - 2013-04-25: Den första workshoppen om vilka frågeställningar utvärderingen ska utgå från - Juni 2013: KPMG får uppdraget att utvärdera modellen för mottagande av nyanlända elever - 2013-08-29: Avslutande workshop av KPMG där utvärderingens slutsatser diskuteras - 2013-09-09: Arbetsgrupp bestående av representanter från kundvalskontoret och Väsby välfärd bildas med syfte att utifrån utvärderingen utarbeta en ny modell för mottagande av nyanlända elever - 2013-10-16: Utbildningsnämnden beslutar om införandet av ny modell för mottagande av nyanlända elever (förslag) Sammanfattning av KPMG:s rapport Rapporten från KPMG syftar till att utvärdera hur modellen från 2012 påverkar verksamheten för nyanlända elever. Utvärderingen genomfördes i fyra faser: dokumentstudier, enkäter och intervjuer, workshop och sammanfattande slutsatser, bedömning och rekommendationer. Utvärderingen utgick från följande områden: 1. Ett effektivt resursutnyttjande 2. Tillgång till kompetens för mottagande 3. Arbetssätt 4. Elevens valfrihet 5. Likvärdig utbildning 6. Integrationen KPMG:s slutsatser utifrån frågeställningarna är att det är svårt att beräkna effektiviteten för resursutnyttjandet bl.a. eftersom nyanländpengen inte är lika med kostnaden vilket den inte heller ska vara. Tillgången till kompetens för att ta emot nyanlända elever varierar mellan skolor. De skolor som inte tar emot nyanlända regelbundet saknar organisation för det. I och med införandet av den prestationsbaserade ersättningsmodellen behövdes nya arbetsformer med nyanlända elever. Arbetssättet varierar mellan skolorna och modersmålsenheten arbetar mycket reaktivt. KPMG bedömer att detta till stor del beror på att det saknas riktlinjer och tydlig ansvarsfördelning mellan kundvalskontoret och Väsby välfärd. Den utvärderade modellen har enligt KPMG skapat möjligheten att välja skola men i praktiken är möjligheten begränsad på grund av bristande information samt att modellens utformning skapar få incitament för skolor att ta emot nyanlända elever. 3
Enligt KPMG finns det brister i utbildningens likvärdighet vilket beror på två saker. Olika skolor har olika praktiska möjligheter att ta emot nyanlända beroende på erfarenhet och kompetens. Modellens utformning med enhetlig peng överensstämmer inte med de stora skillnaderna i behovsnivå som finns mellan olika nyanlända elever. KPMG kommer med följande rekommendationer: 1. Omfördela resurser från grundbeloppet till nyanländpeng 2. Differentiera nyanländpengen 3. Att nyanländpengen förlängs från 12 till 24 månader 4. Se över nyanländpengens nivå utifrån olika statsbidrag för nyanlända 5. Utbildningsnämnden bör besluta om riktlinjer i enlighet Skolverkets allmänna råd 6. Styrelsen för Väsby välfärd bör besluta om rutiner i enlighet Skolverkets allmänna råd 7. Styrelsen för Väsby välfärd bör samordna resurser och skapa en samordningsfunktion för den kommunala verksamheten i enlighet med Skolverkets allmänna råd. Reglering Skolverkets allmänna råd om utbildning för nyanlända elever Skolverket har givit ut allmänna råd för kommuner och skolor som tar upp deras olika skyldigheter avseende nyanlända elevers utbildning. Se KPMG:s rapport (bilaga 2) för en genomgång av de allmänna råden. Regeringens förslag Regeringen har lagt fram en promemoria om ny lagstiftning kring Utbildning för nyanlända elever, mottagande och skolgång (Ds 2013:6) som syftar till en framtida proposition. Områden som lyfts fram är bland annat nyanlända elevers rätt till samma omfattning och innehåll i undervisningen som icke nyanlända elever samt närhet till ordinarie undervisning. Den 11 september 2013 föreslog regeringen att den utökade undervisningstiden i svenska, motsvarande tre timmar mer i veckan, för nyanlända elever ska omfatta samtliga grundskolans årskurser (tidigare endast 6-9). Regeringen har även uppdragit åt Skolverket att ta fram kartläggningsmaterial för att kunna bedöma nyanlända elevers kunskaper samt att ta fram bedömningsmaterial för att följa elevernas språkutveckling i svenska. Forskning Gällande nyanlända elevers utbildning råder det stor brist på forskning. En av de få saker man vet är att det är grundläggande att man lär sig landets majoritetsspråk samt att vardagens informella språkinlärning är lika viktig som den formella som fås genom utbildning. Det är också viktigt att det finns genomtänkta strategier för att ta emot nyanlända elever. En central fråga är den om förberedelseklasser/introduktionsklasser eller direkt integration i reguljär klass. Det finns för- och nackdelar med båda sätten att organisera undervisningen. Förberedelseklasser kan vara en bra organisatorisk lösning för att koncentrera resurser men då med en rad förbehåll som strikt tidsbegränsning (högst 6-12 månader), att de är frivilliga med ordentlig 4
information till vårdnadshavarna, att undervisningen bedrivs i mycket nära samverkan med reguljära klasser, att eleverna även deltar i aktiviteter, inom och utanför klassen, som inte kräver stor språkförståelse och att de gradvis inkorporeras i alla ämnen samt att övergången till reguljär klass sker så snabbt och smidigt som möjligt. 1 Kundvalskontorets bedömning Utifrån Upplands Väsby kommuns övergripande vision om valfrihet och mångfald samt forskning och regelverk kring nyanlända elever anser kundvalskontoret att fem områden är särskilt viktiga att beakta vid utvecklingen av ersättningsmodellen för nyanlända. Utan inbördes ordning: 1. Valfrihet 2. Svenskspråkig miljö 3. Deltagande i alla ämnen 4. Undervisning i svenska 5. Tydlig ansvarsfördelning För att det ska vara möjligt krävs både att modellen möjliggör att välja skola samt att de som ska välja känner till sina valmöjligheter. Modellen som infördes 2012 tillfredsställer den första delen av detta. För att komma tillrätta även med den andra delen föreslår kundvalskontoret att en mottagningsverksamhet skapas där nyanlända elever får information om det svenska skolsystemet samt den information de behöver för val av skola. Dessutom föreslås att ersättningarna differentieras utifrån elevernas ålder vid ankomsten till Sverige samt antal år i skolan innan ankomst. Riktade tilläggsbidrag för nyanlända med extraordinära behov inrättas. Ändrade ersättningsnivåer skapar även incitament för alla skolor att ta emot nyanlända elever och till en önskvärt större spridning av nyanlända elever över fler skolor än i dag. Att lära sig svenska är nödvändigt för att klara den svenska skolan och därför är det också viktigt med en svenskspråkig miljö. Med den nya modellen säkerställs att alla nyanlända elever kan ta del av alla ämnen. I utvärderingen framkom att det råder stor otydlighet i kommunen om vem som har ansvaret för styrningen gällande nyanlända elever. En tydlig ansvarsfördelning mellan utbildningsnämnden och styrelsen för Väsby välfärd behövs. Utbildningsnämnden utformar övergripande riktlinjer medan styrelsen för Väsby välfärd utformar rutiner utifrån riktlinjerna. 1 Källor: Nilsson, Jenny (2009) Lite i skymundan Kartläggning av nyanlända barn och ungdomars introduktion i Östergötlands tretton kommuner; SKL (2010) Nyanlända elevers utbildning goda exempel från tio kommuner; Vetenskapsrådet (2010) Nyanlända och lärande En forskningsöversikt om nyanlända elever i den svenska skolan; Skolverket (2012) Att främja nyanlända elevers kunskapsutveckling; Nilsson, Jenny, föreläsningsmaterial för seminarium om nyanlända elever i Upplands Väsby, 2013-01-18 5
Kundvalskontorets förslag på ny modell för mottagande av nyanlända elever I den nuvarande modellen följer för varje nyanländ en peng om 43 000 kr som ska täcka introduktion i skolan samt modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål för 12 månader. Efter 12 månader kan rektor rekvirera medel för studiehandledning på modersmål (4 500 kr per elev och år för årskurserna F-5; 7 000 kr per elev och år årskurserna 6-9) och elevens vårdnadshavare kan begära modersmålsundervisning (4 500 kr per elev och år). Kundvalskontoret har i samråd med Väsby välfärd tagit fram ett förslag på modellförändringar. Se bilaga 1 för modellens olika belopp. Förändringen av modellen omfattar följande områden: Förskoleklass inkluderas i modellen Differentiering av behovsnivå Förlängd nyanländpeng från 12 till 24 månader Riktade tilläggsbidrag för nyanlända med extraordinära behov Mottagningsverksamhet genom överenskommelse med Väsby välfärd Medel för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål integreras och särskiljs initialt Minskad administration för rektor Den nya modellen ryms inom budgeten för 2013. Volymer Under 2012 kom 69 nyanlända elever till skolor i Väsby kommun. Under vårterminen 2013 kom 24 och hittills har 13 elever kommit under höstterminen. Utifrån detta är det rimligt att anta att antalet nyanlända ligger kring 70 elever per år. Då den nya modellen även omfattar förskoleklass beräknas volymen till 75 nyanlända elever per år. Förlängning och differentiering av ersättningsnivåerna utifrån behov Ersättningen för nyanlända elever förlängs från 12 till 24 månader och differentieras utifrån behov. Differentieringen utgår från antagandet att det krävs mer resurser för äldre nyanlända elever. Därutöver tas hänsyn till äldre elevers tidigare skolgång innan ankomst till Sverige. För nyanlända elever med extraordinära behov inrättas riktade tilläggsbidrag. Den nya modellen innebär minskad administrativ belastning för rektor genom ny rutin för rekvisition och utbetalning för nyanlända elever. Formen för och nivån på pengen för studiehandlednings och modersmål förblir oförändrade. Mottagningsverksamhet genom överenskommelser med Väsby välfärd Väsby välfärd får som uppdrag via överenskommelse med kundvalskontoret att ta emot nyanlända elever. I uppdraget ingår att ge information om det svenska skolsystemet och hur man väljer skola i kommunen, undersökning av 6
skolbakgrund och utbildningsnivå samt screening av vaccination. Syftet är att få en första bild av elevens bakgrund och utbildningsnivå i olika ämnen. Detta för att underlätta för den skola eleven väljer. Beräknad kostnad för verksamheten är 575 000 kr första året. Därefter 569 000 kr per år (2014 år nivå). Se bilaga 3 för överenskommelsen. Övergångsregler Den nya modellen ger en lägre peng till elever i årskurserna 1-5 (för elever 4-5 endast under första året men inte om man ser till de två åren sammantaget). Därför föreslår kundvalskontoret övergångsregler från det datum som den nya modellen börjar gälla fram till 1 januari 2014. Övergångsreglerna innebär att pengen för nyanlända elever som börjar skolan mellan 1 november till 31 december 2013 i årskurserna 1-5 uppgår till 43 000 kr per elev. Detta för att inte verksamheten ska drabbas negativt under innevarande år. Kundvalskontoret Eva Dahlgren Chef kundvalskontoret Bilagor Bilaga 1: Belopp i modell för mottagande nyanlända elever Bilaga 2: Rapport Utvärdering av förskole- och skolintroduktion av nyanlända barn och elever. Ersättningssystemets effekter på verksamheten Bilaga 3: Överenskommelse Mottagningsverksamhet för nyanlända elever 7