Okonventionell gas och olja en internationell utblick

Svar Direkt 2013:11 Okonventionell gas och olja en internationell utblick Tillväxtanalys har fått i uppdrag av Näringsdepartementet att redogöra för utvecklingen kring okonventionell gas och olja med tonvikt på skiffergas och skifferolja i Brasilien, Indien, Japan, Kina, Sydkorea, USA och ett antal europeiska länder. Genomgången visar att skiffergasutvecklingen i USA har haft och sannolikt kommer att fortsätta ha stor betydelse på de internationella energimarknaderna, men att väldigt lite talar för en global skiffergasrevolution under kommande årtionden.

Dnr 2013/212 Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser Studentplan 3, 831 40 Östersund Telefon: 010 447 44 00 Telefax: 010 447 44 01 E-post: info@tillvaxtanalys.se www.tillvaxtanalys.se För ytterligare information, kontakta Martin Flack. Telefon: 010-447 44 77 E-post: martin.flack@tillvaxtanalys.se

Förord Denna Svar Direkt sammanfattar underlag från Tillväxtanalys kontor i Brasilia, Delhi, Peking, Stockholm, Tokyo och Washington kring utvecklingen av okonventionell gas och olja, med tonvikt på skiffergas och skifferolja, i Brasilien, Indien, Japan, Kina, Sydkorea, USA samt ett antal europeiska länder. Underlagen har tagits fram på uppdrag av Näringsdepartementet. Projektledare har varit Martin Flack, Tillväxtanalys i Stockholm. Stockholm, augusti 2013 Enrico Deiaco, avdelningschef Innovation och globala mötesplatser 3

Innehåll Sammanfattning... 7 1 Bakgrund och tillväxtpolitiskt sammanhang... 9 1.1 Relevans för Sverige...9 2 Tillgångar och produktion av skiffergas och skifferolja... 10 3 Politiska processer och överväganden... 15 3.1 Strategier för ökad inhemsk produktion och energioberoende... 15 3.1.1 Europa splittrat i frågan... 15 3.1.2 Stora satsningar i Asien, USA och Sydamerika men ingen global gasboom i närtid... 16 4 Sammanfattning och avslutande resonemang... 18 4.1.1 Effekter på den Europeiska gasmarknaden... 19 4.2 Metanhydrat möjligen en viktigare energikälla i Sydostasien... 20 5

Sammanfattning Skiffergas och skifferolja har under senare år vuxit fram som en allt viktigare energikälla i vissa länder och skapat både optimism och misstänksamhet kring den nya källans samhälleliga värde och effekter. Syftet med rapporten är att övergripande beskriva vilka faktorer som varit drivande i utvecklingen i ett antal länder samt lyfta några av de ekonomiska och tekniska utmaningar som de okonventionella fossila energislagen möter. Produktionen av skiffergas och skifferolja har ökat mycket kraftigt, framför allt i USA, vilket har väckt förhoppningar om energioberoende. Även andra länder ser positivt på utvecklingen och har positionerat sig för att dra nytta av lägre priser på importerad gas. I Europa är Polen det land som tydligast driver på för att påbörja kommersiell utvinning. I andra delar av världen har inte den dramatiska utvecklingen i USA kunnat upprepas och mycket tyder på att det inte heller kommer att ske inom det närmaste årtiondet. Även på längre sikt är det svårt att se en omfattande utvinning av just skiffergas och skifferolja äga rum i de länder där de största fyndigheterna finns, däribland Kina, Brasilien och vissa länder i Europa. Oron för negativa miljökonsekvenser har också lett till totalstopp mot provborrningar i bland annat Frankrike och Bulgarien. Flera bedömare menar att storskalig produktion knappast kommer att ske i Europa förrän möjligen mot slutet av detta decennium Ett antal för USA unika faktorer har varit helt avgörande för den snabba tillväxten i framförallt gassektorn, däribland institutionella (äganderätt), geografiska (gynnsamma geografiska och topografiska förhållanden) och kunskapsrelaterade (bl.a. offentlig-privata FoI-samarbeten). Dessa går inte omedelbart att föra över till andra länder. På kort och medellång sikt (de närmaste decennierna) kan sannolikt andra energislag spela en större roll, inte minst i Asien. Både Japan och Kina arbetar intensivt för att inleda utvinning av så kallade metanhydrater som finns i fyndigheter under havsbottnen. Oavsett denna något splittrade bild av utvecklingen kring skiffergas och -olja visar den senaste tidens utveckling att fossila energislag av okonventionellt slag kan komma att fortsätta flytta peak fossil längre in i framtiden och att prisökningar på grund av bristande utbud kan bli mer moderata än vissa tidigare prognoser pekat på. På grund av de stora osäkerheterna är det svårt att uttala sig om möjliga geopolitiska konsekvenser av skiffergasboomen, men det tycks ställt utom allt rimligt tvivel att gasen under kommande decennier kommer att spela en stor roll för utvecklingen på de internationella energimarknaderna. Priset på både gas och kol kommer att pressas, med ökad efterfrågan som följd. Den utspridda tillgången kan minska inflytandet hos oljeoch gasexportörer. Lönsamheten för investeringar i förnybar energi kan minska. Vilken betydelse har utvecklingen för Sverige? Det finns fyndigheter i berggrunden under svenskt territorium men enligt bedömningar av Sveriges geologiska undersökning (SGU) är potentialen för skiffergas mycket liten i Sverige. Mot bakgrund av detta är produktion av 7

skiffergas och -olja i större skala i Sverige knappast trolig inom överskådlig framtid. Indirekta effekter kan dock uppstå vilka påverkas av hur andra länder med stora tillgångar väljer att strategiskt agera vad gäller den egna produktionen och konsumtionen. 8

1 Bakgrund och tillväxtpolitiskt sammanhang Tillväxtanalys har fått i uppdrag av Näringsdepartementet att redogöra för utvecklingen kring okonventionell gas och olja, med tonvikt på skiffergas och skifferolja, i Brasilien, Indien, Japan, Kina, Sydkorea och USA. Dokumentet utgör en sammanfattande analys av den mer detaljerade bild som ges i bilagda underlagsrapporter från respektive land. Skiffergas och skifferolja har under senare år vuxit fram som en allt viktigare pusselbit på den internationella energimarknaden. Framför allt i USA, men också på andra platser, har teknologiska landvinningar möjliggjort utvinning som tidigare varit omöjlig eller oekonomisk med en dramatisk produktionsökning som följd. Denna utveckling har kallats en energirevolution och många har argumenterat för att USA inom kort kan vara energioberoende (vissa bedömningar talar om oberoende från och med 2035) och till och med en nettoexportör av energi. Runt om i världen, både i länder med egna tillgångar och i länder utan tillgångar, har USA:s framsteg väckt intresse. I länder som Japan och Indien ser man utvecklingen som en framtida möjlighet till lägre importpriser medan såväl Kina som vissa länder i Europa uttrycker oro kring den effekt som sänkta inhemska energipriser i USA kan få för den egna industrins relativa konkurrenskraft. 1.1 Relevans för Sverige För Sverige är det i dagsläget oklart vilken betydelse gasrevolutionen i USA kan komma att få. Det finns fyndigheter i berggrunden under svenskt territorium men enligt bedömningar av Sveriges geologiska undersökning (SGU) är potentialen för skiffergas mycket liten i Sverige. 1 Dessutom finns ett motstånd mot utvinning av skiffergas och skifferolja på grund av de risker, framförallt miljömässiga, som denna utvinning medför. Mot bakgrund av detta är produktion av skiffergas och -olja i någon större skala i Sverige knappast trolig inom överskådlig framtid. Indirekta effekter av utvecklingen på andra platser kan dock möjligen inträda i närtid. Dessa kan vara både av ekonomisk och politisk karaktär och beror naturligtvis på hur andra länder väljer att agera vad gäller den egna produktionen och konsumtionen, samt i vilken utsträckning den ökade gasproduktionen påverkar den förda politiken inom energiområdet, men också inom andra områden såsom klimat, forskning och innovation och näringslivsutveckling. Det ligger utanför ramarna för detta uppdrag att redogöra i detalj för detta. Frågan kommer att tas upp i ett samarbetsprojekt mellan Tillväxtanalys och Energimyndigheten under hösten 2013 och våren 2014 och kommer även att ingå i Tillväxtanalys löpande omvärldsbevakning. 1 http://www.sgu.se/sgu/sv/samhalle/energi-klimat/skiffergas.html 9

2 Tillgångar och produktion av skiffergas och skifferolja Globalt är skiffergas och skifferolja en väl distribuerad resurs. I stort sett samtliga kontinenter har betydande tillgångar och bland de största av dessa finns i exempelvis Kina, USA, Ryssland och Libyen. Här finns alltså teoretiska möjligheter till nya produktionsmönster och handelsströmmar vilket kan få långtgående geopolitiska konsekvenser. 2 Mycket hänger dock fortfarande på i vilken omfattning och i vilken takt utbyggnaden av infrastruktur kring den okonventionella gasen och oljan sker, samt hur priserna på dessa bränslen kommer att utvecklas och här är bilden fortfarande oklar. Det är också viktigt att understryka att osäkerheten kring hur stora tillgångar som faktiskt finns är betydande. Kartan nedan visar en relativt aktuell bedömning gjord av US Energy Information Administration, men denna har redan kritiserats från många håll. I Sverige lyfter till exempel Sveriges Geologiska Undersökning, SGU, fram att kartan ger en missvisande bild av situationen i södra Sverige. I praktiken utgörs de tillgångar som visas i kartan av antingen övermogen skiffergas eller gas som ligger för ytligt för att kunna utvinnas på ett säkert sätt med dagens teknik. Liknande invändningar har förts fram också från andra länder. Figur 1 Karta över kända tillgångar av skiffergas och skifferolja, maj 2013 Källa: eia, Technically Recoverable Shale Oil and Shale Gas Resources: An Assessment of 137 Shale Formations in 41 Countries Outside the United States. http://www.eia.gov/analysis/studies/worldshalegas/ Klart är dock att USA redan sett skiffergasen, och i viss mån oljan, förändra den inhemska energiscenen högst väsentligt. På mindre än ett decennium har skiffergasen utvecklats från ett marginellt inslag i energimixen till att idag utgöra omkring 40 procent av all naturgas som produceras, och diskussionen i USA har allt mer kommit att handla om energioberoende som ett möjligt, till och med troligt, framtidscenario. 2 Se till exempel http://www.stratfor.com/weekly/geopolitics-shale för en diskussion av detta. 10

Noterbart är att ökningen i produktionstakten mattats av betydligt de senaste månaderna och att priserna på gas också stigit sedan de rekordlåga nivåer som rådde under hösten 2012. En förklaring är att nya borrhål hela tiden måste tas i bruk för att bibehålla produktionen eftersom gasen i varje källa snabbt tar slut. Investeringskostnaderna för ny infrastruktur är därför en betydande flaskhals för fortsatt snabb produktionstillväxt. Detta diskuteras något mer utförligt i Kapitel 4. Även andra länder har som sagt omfattande kända tillgångar, däribland Brasilien och Kina. Vad gäller skiffergas är Brasilien nummer tio i världen och Kina är nummer ett. Inhemska experter i båda länderna menar dock att de siffror som U.S. Energy Information Administration, EIA, nyligen publicerat (se Figur 4 och Figur 5 nedan) sannolikt underskattar de verkliga tillgångarna. Ännu sker dock ingen kommersiell utvinning av dessa tillgångar, vilket förklaras av ett flertal olika faktorer. Gemensamt för de båda länderna är avsaknaden av geologiska studier som på ett entydigt sätt beskriver tillgångarnas omfattning och egenskaper, avsaknaden av infrastruktur, bristande tillgång på vatten för utvinning samt avsaknaden av ett judiciellt regelverk som möjliggör industriell utvinning. Ytterligare en gemensam faktor som hindrar utvecklingen är de mer utmanande geologiska och geografiska förutsättningar som råder i både Brasilien och Kina. Dessutom saknas i stor utsträckning de ekonomiska incitament i form av statliga krediter, lån eller bidrag för att investera i skiffergasproduktion och en näringslivsmässig kontext med tillhörande kring-industri liknande den som till stor del drivit den nordamerikanska utvecklingen av skiffergas. I det senare fallet har ofta kluster och olika efterfrågefaktorer varit starkt bidragande faktorer till utvecklingen. Indien tillhör inte de främsta länderna vad gäller tillgångar av skiffergas och -olja men bedömningar pekar på inhemska reserver som räcker till att driva landets gasdrivna elkraftverk i omkring 20 år. På samma sätt som i Brasilien och Kina saknas dock i stort sett helt den infrastruktur och de ekonomiska och institutionella förutsättningar som krävs för att inleda utvinning på kommersiell grund. Dessutom är vattenproblematiken central i den indiska kontexten, liksom landfrågan eftersom många av de områden där gasen finns är bebodda av fattiga lantbrukare och inte utan vidare kan ställas om till gasutvinning. På kort och medellång sikt (de närmaste decennierna) är därför den primära inriktningen att genom ökad diversifiering av energiimport och minskade importpriser avlasta den ansträngda ekonomiska situationen, och inte minst de offentliga finanserna, i landet. Motsvarande ambition återfinns i både Japan och Sydkorea där importen av bland annat dyr naturgas från Mellanöstern och Sydostasien allvarligt tynger ner den ekonomiska utvecklingen. Att öka andelen av gasimporten från USA är till exempel ett uttalat mål i Sydkorea. Japan och Sydkorea har dock inga egna tillgångar av skiffergas och -olja att utvinna i framtiden. Istället investeras omfattande resurser i att möjliggöra utvinning av de metanhydrater som bedöms finnas under havsbottnen. Även Kina vill utveckla möjligheterna med metanhydrater, som potentiellt kan utgöra en ännu mer omfattande energiresurs än skiffergas och -olja. Detta diskuteras i avsnitt 4.2. 11

Figur 2 Skiffergasproduktion i USA, 2000 till 2013 Källa: Hughes (2013) Drill, baby, drill! Can unconventional fuels usher in a new era of energy abundance? Post Carbon Institute, February 2013 Figur 3 Skifferoljeproduktion i USA, 2000 till 2013 Källa: Hughes (2013) Drill, baby, drill! Can unconventional fuels usher in a new era of energy abundance? Post Carbon Institute, February 2013 12

Figur 4 Topp 10-länder med tekniskt tillgängliga tillgångar av skifferolja Källa: eia, Technically Recoverable Shale Oil and Shale Gas Resources: An Assessment of 137 Shale Formations in 41 Countries Outside the United States. http://www.eia.gov/analysis/studies/worldshalegas/ Figur 5 Topp 10-länder med tekniskt tillgängliga tillgångar av skiffergas Källa: eia, Technically Recoverable Shale Oil and Shale Gas Resources: An Assessment of 137 Shale Formations in 41 Countries Outside the United States. http://www.eia.gov/analysis/studies/worldshalegas/ 13

I Europa leds utvecklingen av Polen, där drygt 110 tillstånd för provborrningar redan utfärdats, och i viss mån även av Storbritannien och Rumänien. Polen är det land i EU som ofta bedöms ha mest skiffergas. Tillgångarna finns i ett stort område från Östersjökusten genom centrala och östra Polen. Det har dock än så länge varit svårt att omsätta förväntningarna i lönsamma projekt. Provborrningar har visat att utvinningen är mer komplicerad än industrin först trodde. Exxon Mobil och två andra internationella oljebolag har avvecklat sina satsningar under år 2013. Däremot finns Chevron och Eni kvar bland de utländska intressenterna. Frankrike och Bulgarien har däremot förbud mot utvinningsmetoden hydraulisk spräckning. I Tyskland har frågan blivit så kontroversiell att förbundsregeringen tvingats skjuta upp förslag till lagstiftning. Valet 22 september får stor betydelse för den fortsatta utvecklingen. Det kommer av allt att döma att bli svårt att upprepa skiffergasens snabba framgångar i USA. Europa har sämre geologiska förutsättningar, är mer tättbefolkat och opinionen mot utvinning är delvis stark minst mot bakgrund av oron för eventuella negativa miljöeffekter av en utvinning i stor skala. 14

3 Politiska processer och överväganden I samtliga länder som ingår i denna översikt är skiffergas och skifferolja en högt prioriterad politisk fråga, dock ur olika perspektiv. I Brasilien, Kina och i viss mån i Indien pågår initiativ för att utforska möjligheterna till ökad produktion av framförallt skiffergas för att möta en växande inhemsk efterfrågan. I Indien, liksom i Japan och Sydkorea, pågår också ett intensivt arbete för att genom diversifiering av energiimporten mot mer av nordamerikansk skiffergas minska kostnaderna för energiförsörjningen som helhet. USA står ut i gruppen länder som den som kommit längst och här handlar den politiska diskussionen om att hantera den utveckling som redan sker på bästa möjliga sätt, vad gäller exempelvis fortsatt teknikutveckling, marknadsmognad, regleringar, handel samt miljöhänsyn. 3.1 Strategier för ökad inhemsk produktion och energioberoende 3.1.1 Europa splittrat i frågan Olika politiska insatser planeras i samtliga länder för att hantera de utmaningar som beskrivs ovan. Polen är, som nämnts ovan, pådrivande på en ökad europeisk produktion. Landets politiska ledning ser betydande möjligheter i skiffergasen. Premiärminister Donald Tusk uttalade år 2010 att Polen skulle ha kommersiell produktion år 2014. Det statliga gasbolaget PGNiG har en aktiv roll i exploateringen för att efter norsk modell kunna ge staten del av de potentiella vinsterna från skiffergasen. Optimismen har dock minskat när nya bedömningar skruvat ned förväntningarna på hur stora de kommersiellt användbara gastillgångarna är. Polen är dock fortfarande ett av de EU-länder som är mest positivt till utvinning och regeringen i Warszawa har presenterat ett lagförslag som ska underlätta utvinningen. Det ska bli lättare att förlänga undersökningstillstånd och att kunna gå vidare till kommersiell produktion. Företagen ska enklare kunna använda statlig mark kring borrplatserna och får borra djupare än 1 000 meter utan att söka nya tillstånd. Det finns tecken på att energiföretagen vill utnyttja tillfället och genomföra fler borrningar innan eventuella strängare EU-regler införs. Utvinning av skiffergas och skifferolja är en kontroversiell fråga i Tyskland. Landet förbrukar stora mängder naturgas, en energikälla där tillgången från gasfält i Nordsjön avtar. Importen av rysk gas, bland annat via Nord Stream, är en osäkerhetsfaktor. Industriorganisationerna är kritiska till att politiska beslut dröjer. De vill gärna se lägre energikostnader genom utvinning av skiffergas. Ett dussintal koncessioner för skiffergas har också beviljats, framför allt i delstaten Nordrhein-Westfalen. Protester mot borrningar har dock ägt rum på ett antal platser och politiska beslut i frågan har skjutits upp till efter förbundsdagsvalet 22 september. Den brittiska regeringen vill uppmuntra utvinningen av skiffergas i landet. Alla håller inte med. Skiffergas är en spännande ny potentiell energikälla för Storbritannien som kan spela en viktig roll i vår energimix, säger energiminister Michael Fallon. Därför föreslog regeringen flera åtgärder under sommaren 2013. Tillståndsprocessen ska förenklas, skatten på inkomster från utvinningen ska halveras. Energidepartementet DECC har redan tidigare aviserat en översyn av kraven på miljökonsekvensbeskrivningar och inrättandet av ett Office for Unconventional Gas and Oil inom departementet. Det finns dock olika uppfatt- 15

ningar inom regeringskoalitionen, där liberaldemokraterna är mer negativa till skiffergas än Tories. Oppositionspartiet Labour menar att gas behövs även i framtiden, men kritiserar de ekonomiska incitamenten för skiffergas som regeringen föreslår. Protester mot provborrningar har ägt också rum och det pågår en intensiv debatt om energikällan. Ryssland spelar en viktig roll för Europas energiförsörjning. Exporten av naturgas från landets stora gasfält är både en inkomstkälla och ett utrikespolitiskt maktmedel. Skiffergas ingår däremot inte i landets nuvarande energiproduktion. Ryska makthavare uppfattar snarare skiffergasen som ett hot. Vladimir Putin har kritiserat skiffergas och skifferolja för att skada miljön och kosta för mycket. Han har ändå uppmanat ryska energibolag att ta utmaningen på allvar. Ryssland har också stora potentiella tillgångar. Amerikanska EIA har uppskattat en västsibirisk bassäng till 8 000 miljarder kubikmeter skiffergas och 75 miljarder fat skifferolja, men det är ont om data om övriga områden. Landet har även betydande reserver av annan okonventionell gas och olja. Även Ukraina har stor betydelse för Europas energiförsörjning. Hittills har rysk gas i hög grad transporterats genom landet till användare i Centraleuropa. Konflikterna mellan Ukraina och Ryssland om gaspriser och transitavgifter har påverkat EU, inte minst under gaskrisen år 2009 då Ryssland avbröt exporten via Ukraina och situationen blev allvarlig i Centraleuropa. Ukraina vill minska beroendet av rysk gas. De nuvarande avtalen med Ryssland anses vara ofördelaktiga. Därför har intresset för okonventionell gas ökat. Om landet kan få igång sådan utvinning i större skala blir förhandlingarna med Ryssland lättare och energisäkerheten ökar. Regeringen har satt upp målet att 3 5 miljarder kubikmeter ska produceras år 2020. På kort sikt handlar det huvudsakligen om metan från kolbäddar, med vissa inslag av skiffergas. 3.1.2 Stora satsningar i Asien, USA och Sydamerika men ingen global gasboom i närtid I Sydkorea lanserades i september 2012 en sammanhållen plan för hur landet bäst kan ta tillvara på den framväxande skiffergasproduktionen i USA. I korta ordalag går denna plan ut på att etablera koreanska aktörer, företag såväl som offentliga aktörer, i projekt främst i USA och Kanada för att där utveckla den kunskap som behövs för att i ett senare skede ta steget också till andra mer utmanande utvinningsområden. I detta paket ingår också omfattande inhemska satsningar på FoU, med gemensam finansiering från offentliga myndigheter och koreanska multinationella företag i energibranschen. Målsättningen är att säkerställa en ökad import av okonventionell olja och gas till Korea. Japan har en liknande inriktning men här tycks även ytterligare en dimension ha adderats att utveckla partnerskap utomlands för att öka exporten av japansk teknik inom naturgasinfrastruktur, såsom likvifieringsteknologi och transport. Premiärminister Abe har under våren varit mycket aktiv för att försöka öka exporten till flera länder, t.ex. till Ryssland, Mellanöstern och nu senast till Myanmar och Indien. Det finns dock olika synpunkter på vad den ändrade tillgången på gas innebär för Japan. Jitsuro Terashima, direktör vid Japan 16

Research Institute, menar till exempel att gaspriset i USA kan väntas öka och att energisituationen i Japan inte kommer att förändras märkbart 3. I Kina har skiffergasen klättrat snabbt på den politiska agendan under senare år. National Development and Reform Commission (NDRC), Kinas mest inflytelserika ministerium, satte år 2011 upp målsättningen att till 2015 utöka produktionen av skiffergas till 6,5 miljarder kbm (BCM) och 2020 en årlig produktion av 100 BCM. År 2012 lanserade den kinesiska regeringen en särskild Shale Gas Development Plan for 2011 15. I denna pekas ett antal centrala utmaningar ut som regeringen i Peking vill komma till rätta med för att nå målsättningen från 2011, såsom bristande infrastruktur, behov av ny teknik för att nå de djupa fyndigheter som dominerar Kinas resurser, miljöproblematik, vattenbrist med mera. Flertaler oberoende bedömare menar dock att målsättningarna är orealistiska och att kanske en femtedel av de produktionsvolymer som aviserats är mer rimligt. Indiens regering släppte en utkastversion av en nationell strategi för skiffergas under våren 2012, vilken i första hand fokuserar på den inhemska produktionen och de insatser som krävs för att få den att fungera. Två viktiga aspekter som tas upp är regelsystem och institutionella ramverk samt ansvarsfördelning mellan olika offentliga instanser. När den slutliga versionen av strategin släpps, troligen inom kort, pekar förhandsbedömningar på att kontrakt för omkring 100 områden lämpliga för utvinning kommer att auktioneras ut till såväl inhemska som utländska aktörer. Även i Brasilien planeras auktionering av kontrakt (koncessioner) specifikt för skiffergas. Ett antal privata aktörer, såsom det brasilianska konsortiet Cebasf och Shell, har redan genomfört provborrningar och för att förstärka denna utveckling har Brasilianska utvecklingsbanken (BNDES), inom ramen för sitt nya energi-innovationsprogram, Inova Energia, meddelat att man avser skapa en särskild kreditlinje för exploatering av skiffergas. Detta är en viktig signal om politikens inriktning i frågan, då BNDES är Brasiliens i särklass största kreditgivare och i praktiken ett direkt instrument åt regeringen. Avslutningsvis några ord om USA. Den övergripande bilden av den politiska diskussionen visar på en övervägande positiv inställning och på långtgående ambitioner att utveckla okonventionella fossila energikällor av olika slag i syfte att stärka ekonomin och minska beroendet av importerad energi. Handelsfrågan står i centrum för detta ska skiffergas exporteras och i så fall till vem? Nyligen fattades ett beslut av USA:s energidepartement (DoE) att tillåta export även till länder med vilka USA inte har frihandelsavtal, däribland Japan och Indien. Fortfarande bromsas dock detta av balansgången mellan de förväntade effekterna av ökad export: ökade exportintäkter å ena sidan, ökade inhemska priser å den andra. Det finns också en växande opposition mot gasutvinningen i USA. Främst är det olika miljögrupper, men också lokala politiker, privatpersoner och företag som upplever de negativa konsekvenserna av fracking -tekniken, såsom försämrad vattenkvalitet, lokal seismisk aktivitet och lokala luftföroreningar. Dessa problem kan förväntas öka framöver givet det stora antal nya borrhåll som kommer att krävas för att hålla produktionen igång. 3 http://www.japantimes.co.jp/news/2013/05/20/business/u-s-shale-gas-alters-japans-energyplans/#.ubpptplmh8e 17

4 Sammanfattning och avslutande resonemang Den kraftigt ökade skiffergasutvinningen i USA har väckt förhoppningar om att billig energi, som dessutom är renare än kol och mindre politiskt laddat än kärnkraft, ska finnas tillgänglig för världen under många decennier framöver. De länder som saknar egna tillgångar, däribland Japan och Sydkorea, har positionerat sig för att öka importen av gas, i första hand från Nordamerika och i senare skeden från andra länder såsom Brasilien, Ryssland och Libyen. De framtida potentiella exportörerna, med USA i spetsen, kämpar med frågor som infrastruktur, institutionella förutsättningar och en tilltagande miljöproblematik. Det är i dagsläget oklart hur utvecklingen kommer att se ut och vilka de dominerande spelarna kommer att bli. Från utvecklingen så här långt går dock att dra vissa slutsatser som kan indikera mer eller mindre troliga scenarier för framtiden: Utvecklingen i USA har möjliggjorts av en unik kombination av faktorer (politik, teknik/kunskap, geografi och juridik) som inte omedelbart går att föra över till andra länder. Även i USA är det dock oklart hur mycket av de kända resurserna som kommer att utvinnas. Dagens pris på omkring $4/MMbtu börjar närma sig det pris då kol återigen blir konkurrenskraftigt som råvara för elproduktion (ca $5/MMbtu) 4. Kostnadsbilden förändras hela tiden och de senaste uppgifterna pekar på att trenden är uppåtgående. De stora kända resurserna av skiffergas och skifferolja på andra platser kommer i många fall sannolikt att bli mycket svåra att utvinna. Politiska hinder, tekniska/kunskapsrelaterade hinder, institutionella hinder och oro för miljöproblem skapar tillsammans en hög tröskel som kommer bli kostsam att ta sig över. I denna genomgång sticker Brasilien och Indien ut som de länder som har störst möjligheter att inleda kommersiell produktion av skiffergas och -olja i närtid. Indien kommer dock allra mest troligt inte att exportera sina råvaror utan använda dem för att möte det växande inhemska behovet av energi. Även Kina har ambitiösa planer på att börja utvinna skiffergas, främst för inhemska behov. Ryssland är ett annat land med gott om gas och olja, men liksom i Brasilien finns dessa huvudsakligen i otillgängliga områden utan befintlig infrastruktur. Sammantaget är det utifrån det material Tillväxtanalys beaktat troligt att gasboomen i USA kommer att fortsätta under ett antal år framöver, möjligen flera decennier. Produktionstakten kommer dock sannolikt att mattas av något allt eftersom de mest produktiva områdena (s.k. sweet spots ) töms på gas och olja. Det tål att upprepas att studier visar att en genomsnittlig brunn tappar 80 95% av produktionskapaciteten på tre år. 5 Kostnaderna för att hålla produktionen igång, vilket alltså kräver kontinuerliga investeringar i nya borranläggningar, har uppskattats till 42 miljarder dollar per år jämfört med intäkterna från gasförsäljning i USA under 2012 på drygt 30 miljarder dollar. 6 På andra platser adderar en rad faktorer hinder på vägen som talar för en mer blygsam utveckling. På många håll, inte minst i Europa men också i till exempel Kina, Indien och Brasilien, är oron för miljöproblem relaterade till skiffergas och skifferolja stor och bristen 4 Enligt uppskattningar av IEA. 5 Enligt uppgifter från Mikael Höök, universitetslektor Globala Energisystem, Uppsala Universitet. 6 Ibid. 18

på vatten skapar intressekonflikter och ytterligare motstånd. Trots det tyder mycket på att kommersiell utvinning av skiffergas och -olja kommer att inledas under kommande år. I vilken omfattning och till vilken kostnad är dock oklart. På grund av de stora osäkerheterna är det svårt att uttala sig om möjliga geopolitiska konsekvenser av skiffergasboomen, men det tycks ställt utom allt rimligt tvivel att gasen under kommande decennier kommer att spela en stor roll för utvecklingen på de internationella energimarknaderna. Effekterna verkar dock inte bli så stora som de mest optimistiska prognoserna tidigare gjort gällande. USA:s konkurrenskraft har stärkts av sänkta elpriser under en tid, men priserna är nu på väg upp igen och ser ut att stabilisera sig på en nivå runt eller något över dagens. Stärkta drivkrafter att exportera kan leda till ännu högre priser på sikt. De länder som positionerat sig för att importera billig gas kommer troligen inte att kunna räkna med de låga priser som gällt hittills. Fortfarande finns dock betydande vinster, inte minst säkerhetspolitiska, att göra för Japan, Sydkorea, Indien med flera i att diversifiera bort från olja och gas från Ryssland och Mellanöstern. Brasilien har tagit viktiga steg mot att utvinna de mycket stora resurser som bedöms finnas där. På sikt kan detta bidra till att stärka den brasilianska ekonomin och bidra till rollen som dominerande politisk makt i Sydamerika energifrågan har redan tidigare visat sig spela en viktig roll i det sammanhanget. 4.1.1 Effekter på den Europeiska gasmarknaden I Europa kan skiffergasen, inte minst i Polen och Ukraina, spela en viktig roll för att bryta beroendet av import av rysk gas. Generellt sett är ökad självförsörjning en stark drivkraft, i synnerhet i de länder som idag har en stor andel gas i energimixen, såsom Tyskland och Storbritannien. Det finns ett nära samband mellan skiffergas och andra delar av den europeiska gasmarknaden. Utvinningen från konventionella gaskällor inom EU bedöms minska de närmaste årtiondena. Förespråkare för skiffergas menar att den nya energikällan kan fylla detta gap. Tillgången på flytande naturgas, LNG, ökar. Det har redan förändrat den europeiska gasmarknaden och gett alternativ till länder som tidigare var närmast helt beroende av rysk gas. Skiffergas producerad i andra delar av världen kan lättare användas i Europa om infrastrukturen för LNG byggs ut ytterligare. Kapaciteten inom EU för att omvandla flytande LNG till gasform kan fördubblas fram till år 2020 7. Flexibiliteten för traditionell naturgas blir större genom fler gasledningar och bättre lagringskapacitet. Tillgången till naturgas från Kaukasus bedöms öka. Nyligen beslöt Azerbajdzjan att satsa på den transadriatiska gasledningen, TAP, där gas kan transporteras via Turkiet till Grekland, Albanien och Italien. Därmed faller den omtalade Nabuccoledningen med anslutningar mot Centraleuropa. Rysslands Gazprom avser dock fortfarande att gå vidare med South Stream-projektet som kan leverera gas till samma område via Svarta havet utan att passera Ukrainas territorium. Lönsamheten i South Stream kan minska om långsiktiga kontrakt blir svårare i framtiden, när en större andel av gas kan komma att säljas på spotmarknader. Skiffergasen bidrar till detta, dels genom ökat intresse 7 Joint Research Centre. 2012. Unconventional gas: potential energy market impacts in the European Union. A report by the Energy Security Unit of the European Commission s Joint Research Centre. 19

från producentländerna att exportera LNG till Europa när den amerikanska marknaden försvinner, dels genom eventuell utvinning i europeiska länder. Vad som händer med den europeiska gasmarknaden på några års sikt diskuteras intensivt. Tonläget är redan högt när det gäller EU-kommissionens försök att bryta upp de stora gasbolagens monopolliknande ställning. Rysslands president Vladimir Putin anklagar EU för försöken att bryta upp Gazproms långsiktiga kontrakt och monopol på transport via gasledningarna. EU-kommissionen är angelägen om att det tredje energimarknadspaketet genomförs fullt ut med ökad konkurrens som följd. Utvinning av skiffergas kan öka trycket att göra gasledningarna tillgängliga för fler energiföretag, menar forskaren Jonas Teusch i en rapport åt tankesmedjan CEPS 8. 4.2 Metanhydrat möjligen en viktigare energikälla i Sydostasien Avlutningsvis bör nämnas att det i Kina, Japan och Sydkorea parallellt med diskussionen om skiffergas och -olja pågår en intensiv aktivitet kring metanhydrat (läs mer om metanhydrater i underlaget från Japan). Uppskattningar visar att metanhydrat, även kallat brinnande is, kan utgöra en ännu större källa till energi än skiffergas. I en artikel i Washington Post nyligen 9 citeras statistik från US Geological Survey som visar att de globala reserverna av metanhydrat ligger någonstans mellan 10 000 och 100 000 triljoner (tusen miljarder) kubikfot, eller minst mer än tolv gånger all skiffergas i USA. Vad gäller Japan uppskattas reserverna av metanhydrat kunna räcka för att göra landet självförsörjande på naturgas i 100 år. Japan Oil, Gas and Metals National Corporation (JOGMEC) fullföljde också världens första lyckade testborrning av metanhydrat i Stilla havet i mars 2013. Även Kina har ett flertal pågående projekt, bland annat tillsammans med Vietnam, för att försöka exploatera kända men dåligt kartlagda reserver under havsbotten i Sydkinesiska havet. Produktionskostnaderna är dock fortfarande okända, likaså möjliga miljörisker. Ur ett klimatperspektiv är metanhydrat dock ett problematiskt bränsle på grund av den höga koncentrationen av metan (ur ett isblock på en kubikmeter dunstar 160 kubikmeter metan när isen smälter). Framtiden för metanhydrat är liksom för skiffergasen och skifferoljan oviss, men enligt vissa bedömare ligger en metanhydratrevolution på global nivå närmare än en skiffergasrevolution på global nivå. Frågan är därmed intressant att studera vidare, även ur ett svenskt perspektiv. 8 Teusch, Jonas. 2012. Shale Gas and the EU Internal Gas Market: Beyond the hype and hysteria. CEPS Working Document No. 369. 9 http://www.washingtonpost.com/blogs/wonkblog/wp/2013/03/12/japan-tries-to-unlock-the-worlds-biggestsource-of-carbon-based-fuel/ 20

Figur 6 Illustration av metanhydratreserver Källa: Der Spiegel, http://www.spiegel.de/international/world/warning-signs-on-the-ocean-floor-china-andindia-exploit-icy-energy-reserves-a-523178.html 21

www.tillvaxtanalys.se Tillväxtanalys, myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, är en gränsöverskridande organisation med 60 anställda. Huvudkontoret ligger i Östersund och vi har verksamhet i Stockholm, Brasilia, New Delhi, Peking, Tokyo och Washington D.C. Tillväxtanalys ansvarar för tillväxtpolitiska utvärderingar, analyser och internationellt kontaktskapande och därigenom medverkar vi till: stärkt svensk konkurrenskraft och skapande av förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft, hållbar tillväxt och hållbar regional utveckling Utgångspunkten är att forma en politik där tillväxt och hållbar utveckling går hand i hand. Huvuduppdraget preciseras i instruktionen och i regleringsbrevet. Där framgår bland annat att myndigheten ska: arbeta med omvärldsbevakning och policyspaning och sprida kunskap om trender och tillväxtpolitik genomföra analyser och utvärderingar som bidrar till att riva tillväxthinder göra systemutvärderingar som underlättar prioritering och effektivisering av tillväxtpolitikens inriktning och utformning svara för produktion, utveckling och spridning av officiell statistik, fakta från databaser och tillgänglighetsanalyser tillhandahålla globala mötesplatser och främja internationellt kontaktskapande inom tillväxtpolitiken Svar Direkt: Här redovisar Tillväxtanalys de uppdrag myndigheten får i dialog med våra uppdragsgivare och som ska redovisas med kort varsel. Övriga serier: Rapportserien Tillväxtanalys huvudsakliga kanal för publikationer. Statistikserien löpande statistikproduktion. Working paper/pm metodresonemang, delrapporter och underlagsrapporter är exempel på publikationer i serien. Tillväxtanalys Studentplan 3, 831 40 Östersund Telefon: 010 447 44 00 info@tillvaxtanalys.se www.tillvaxtanalys.se