YTTRANDE Ärendenr: NV Miljödepartementet STOCKHOLM

Transkript

1 1(7) SW E D I SH E N V IR O N M EN T A L P R OT E C T IO N AG E NC Y YTTRANDE Ärendenr: NV Miljödepartementet STOCKHOLM Yttrande angående överklagande i fråga om tillstånd enligt miljöbalken till miljöfarlig verksamhet inom Göteborgs skärgårdsskjutfält. Ert dnr M2012/21/Me Försvarsmakten (FM) erhöll 21 december 2012 tillstånd från Miljöprövningsdelegationen vid Länsstyrelsen i Västra Götalands län. Beslutet överklagades till mark- och miljödomstolen (MMD), som med eget yttrande överlämnat målet till regeringen enligt 21 kap. 7 andra stycket miljöbalken. Naturvårdsverket har i skrivelse 11 september 2013 anmodats att yttra sig i ärendet och särskilt belysa påverkan avseende buller, djur- och växtliv samt friluftsliv. Vi har fått anstånd till 13 januari 2014 att inkomma med yttrande. Med anledning av detta lämnar vi nu följande synpunkter. Sammanfattning Naturvårdsverket anser att Försvarsmakten bör kunna bedriva verksamhet på den aktuella platsen. Med hänsyn till att verksamheten ger upphov till stora störningar på olika övriga samhällsintressen anser vi att det är viktigt att verksamheten bedrivs med rimliga begränsningar och med skäliga försiktighetsmått enligt vad som redogörs för nedan. Vi anser att verksamheten bör begränsas i större utsträckning än vad som beslutats av länsstyrelsen och föreslagits av MMD eftersom många fler människor än vad som redovisats utsätts för bullernivåer över tillämpliga riktvärden, hänsyn inte har tagits till riktlinjerna om begränsning av skjutning kvälls- och nattetid och tillräcklig hänsyn inte har tagits till bevarandevärden i de områden som anges enligt 3 och 4 kap miljöbalken (MB). B E SÖ K: ST O C K H O LM V ALH A L L AV ÄGEN 195 Ö ST E R SU N D F O R SK AR E N S V ÄG 5, HUS U B P O ST: ST O C K HO LM TEL: F AX: E-POST: R E G IST R AT O R@NAT U RV AR D SV E R K E T.SE IN T E R N E T: WWW. N AT U R V AR D SV E R K E T.SE

2 NATURVÅRDSVERKET 2(7) Naturvårdsverkets ställningstaganden Tillståndet bör tidsbegränsas, lämpligen till 15 år. Totalramen för verksamheten bör begränsas till 75 skjutdagar och skott finkalibrig ammunition under ett maximalt år med ett genomsnitt under en treårsperiod på högst 30 dagar och skott per år. Under nattetid (22-07) bör verksamhet få ske endast under 15 nätter per år. Sommaruppehållet bör förlängas till och med 31 augusti med hänsyn till friluftsliv samt säl. Det bör inte göras något undantag från dessa begränsningar (enligt andra stycket i villkor 2) för enstaka stora övningar. All verksamhet ska rymmas inom den angivna ramen. Med hänsyn till närheten till Natura 2000-område och fågelfaunan bör det under en prövotid om två år föreskrivas att verksamhet inte får pågå under 1 april 31 augusti. Vi tillstyrker MMDs förslag angående Försvarsmaktens informationsskyldighet till den berörda allmänheten. Det bör dock i villkoret även anges den kortaste tid före planerad verksamhet som informationen ska vara de berörda tillhanda, exempelvis en månad. Vi tillstyrker länsstyrelsens förslag angående tungmetaller liksom att tillstånd bör förenas med villkor om att endast blyfri ammunition ska användas senast fem år efter det att beslutet vunnit laga kraft. Utveckling av grunderna för våra ställningstaganden Hänsyn enligt 2 kap miljöbalken (MB) Enligt 3 kap 10 MB ska, om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med den fysiska miljön. Om området behövs för en anläggning för totalförsvaret ska försvarsintresset ges företräde. Enligt 4 kap 1 får 4 kap inte utgöra hinder för utförandet av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Även om totalförsvaret har företräde enligt ovan ska hänsynsreglerna i 2 kap. MB tillämpas på försvaret och försvarsanläggningar. Det innebär bl a att tillräckliga undersökningar måste göras för att kunna bedöma vilka försiktighetsmått och begränsningar som kan vara behövligt och rimligt att vidta i det aktuella fallet. Det går inte att, som FM gör, motivera verksamheten med att den har lokaliserats och utvecklats successivt under flera decennier. Det är konsekvenserna av den sökta verksamheten som ska beskrivas och det är den sökta verksamheten som ligger till grund för beslut om tillstånd ska lämnas och vilka försiktighetsmått som bör föreskrivas. Det är sökanden som bestämmer ramarna för prövningen genom sin ansökan och yrkanden. För det fall en sökande väljer att ansöka om en stor maximal produktionsvolym, stor

3 NATURVÅRDSVERKET 3(7) omfattning på verksamheten, så är det den maximala volymen eller omfattningen som ligger till grund för prövningen. Tidsbegränsat tillstånd Vi anser att ett tillstånd bör ges för en begränsad tid, lämpligen femton år. Det är olyckligt att låsa den militära skjut- och övningsverksamheten i mer än 15 år eftersom militär övningsverksamhet kan förändras, utreds hur dagens ammunition kan ersättas och en osäkerhet om framtidens försvar liksom hur faunan i området påverkas av verksamheten. Det finns också planer på en bebyggelseutveckling och ett nyttjande av området för friluftsliv och turism som kan behöva beaktas mer än i dag. Begränsning av verksamhetens omfattning Vi anser att den militära verksamheten bör inskränkas ytterligare, utöver vad som framgår av de villkor som MMD förordar i sitt yttrande. Vi finner inte att tillräcklig hänsyn tagits till hur många som störs av buller, områdets värde för faunan, friluftsliv och turism. Länsstyrelsen anser att området omfattas av bestämmelserna i 3 kap 2 MB, (se s. 26 i MKB:n), sådana områden skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan påverka områdenas karaktär. Hänsyn till detta bör vägas in tydligare än vad MPD gjort i sitt beslut och vi anser att verksamheten av detta skäl bör begränsas ytterligare Skärgårdsskjutfältet ligger inom ett område av riksintresse för friluftsliv enligt 3 kap 6 MB. Även om 3 kap 10 MB ger företräde för totalförsvaret vid oförenliga ändamål bör enligt vår åsikt större hänsyn tas till friluftlivets värde i området. Det finns även en koppling till att skjutfältet ingår i område av riksintresse enligt 4 kap 1-2 MB, se nedan. Som framgår av MPDs beslut ingår skjutfältet i Riksintresse med särskilda hushållningsbestämmelser (Bohuskusten), d v s 4 kap 1-2 MB. Detta berörs inte i någon djupare analys i beslutet. På sid tas avvägningen upp enligt 3 kap 10 MB, d v s när ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål och om området behövs för totalförsvaret ska försvarsintresset ges företräde. MPD anser att tillstånd ska lämnas och med en ganska oklar motivering med att motsättningarna främst gäller omfattningen av verksamheten eftersom den medför bullerproblem och inskränkningar i friluftslivet för ett stort antal personer. Enligt 3 kap 10 MB framgår att beslut om riksintressen enligt 3 kap inte får strida mot bestämmelser i 4 kap. Det framgår visserligen av 4 kap 1 att bestämmelserna inte utgör hinder för anläggningar för totalförsvaret, men vi anser dock att den aktuella verksamheten ska ta skälig hänsyn till de värden som 4 kap avser att skydda. Vi anser inte att det vare sig i MPDs beslut eller i MMDs yttrande tas den skäliga hänsyn som kan krävas i det aktuella fallet med hänsyn till bestämmelserna i 4 kap 1-2 MB. Göteborg stad har vid olika tillfällen framfört vilket värde området har för friluftsliv och turism, dvs de intressen som

4 NATURVÅRDSVERKET 4(7) enligt 4 kap 2 MB särskilt ska beaktas vid bedömningen av exploateringsföretag eller andra ingrepp i områden som dessa. Vi delar MPDs uppfattning att verksamhet bör kunna få bedrivas, men vi anser inte att det i 4 kap ges stöd för att en hur stor verksamhet som helst ska kunna få bedrivas, även om 4 kap inte utgör något hinder för utförandet av de anläggningar som behövs för totalförsvaret. Vi anser alltså att den militära verksamheten måste ta större hänsyn till friluftsliv och turism enligt 4 kap 2 MB. Göteborgs stads synpunkter måste vid en sådan bedömning väga tungt eftersom där både finns kunskap om nuvarande aktiviteter och ansvar för hur skärgården ska utvecklas i framtiden. Som framgår av MPDs beslut har verksamheten under åren som högst pågått 20 dagar per år och antalet avlossade skott har som flest varit Vi kan inte se att Försvarsmakten har kunnat motivera varför skott per år ska tillåtas. Mot bakgrund vad vi framför ovan i detta avsnitt anser vi att verksamheten bör begränsas ytterligare utöver vad MPD har beslutat. Länsstyrelsen har i sitt yttrande föreslagit att som ett medelvärde under en treårsperiod bör verksamheten begränsas till högst 75 dagar och skott finkalibrig ammunition. Vi anser att verksamheten bör kunna begränsas även mer än detta. Vi anser dock inte att verksamheten bör begränsas lika mycket som Göteborgs stad anser (se yttrande 22 augusti 2012 från kommunstyrelsen). Länsstyrelsen har i sitt yttrade, men även Havs- och Vattenmyndigheten i sitt yttrande (daterat ), ansett att sommaruppehållet bör förlängas till och med 31 augusti med hänsyn till friluftsliv och sälarnas pälsömsning. Vi delar denna ståndpunkt Med hänsyn även till bullerstörningar (enligt nedan) anser vi att verksamheten bör få omfatta högst 75 skjutdagar och skott finkalibrig ammunition under ett maximalt år med ett genomsnitt under en treårsperiod på högst 30 dagar och skott per år. Skjutning under nattetid (kl 22-07) bör tillåtas under högst 15 nätter per år. Under perioden 1 juni 31 augusti får ingen verksamhet pågå. All verksamhet ska inrymmas i detta, vid extrema fall kan tillsynsmyndigheten medge vissa undantag, allmänheten ska alltid informeras om kommande skjutningar och övrig störande verksamhet. Buller I MPDs beslut s redovisas hur störningarna av buller blir. När det gäller störningar orsakade av buller från vapen med grov kaliber och sprängningar utgår redovisningen från hur många som utsätts för buller som överskrider 95 dbc. Vi anser att detta är vilseledande eftersom det riktvärde som man bör utgå ifrån är 90 dbc, se t ex FMs MKB, , kompl , s. 33 där riktvärden för tunga vapen redovisas. Av fotnoten framgår att 5 db lägre värden bör eftersträvas. Vi anser att detta värde bör tillämpas i detta fall. Göteborgs stad utgår också från detta värde när man i sitt yttrande (sommaren 2012, sid 3 i bilagan) pekar på hur många som blir drabbade av bullernivåer över 90 dbc. Av MKB:n framgår t ex att vid skjutning med granatgevär, 8,4 cm, överskrids 95 dbc för 110 personer i södra området och för skjutning i norra området överskrids riktvärdet för 2 personer. Vi vill peka på att (se s 62 i MKB:n) 2 500

5 NATURVÅRDSVERKET 5(7) personer i södra området (GRG 8,4 mm) och nästan personer (GRG id 7) i södra området utsätts för nivåer över 90 dbc, Lx, alltså en väsentlig skillnad. När det gäller sprängning anges på s 13 i beslutet att, i södra området, vid sprängning med 1 kg överskrids 95 dbc för knappt 400 personer och vid sprängning med 2 kg överskrids 95 dbc för drygt personer och i norra området överskrids inte riktvärdet alls. Vi anser att det i stället bör uppmärksammas att i södra området utsätts personer för nivåer över 90 dbc vid sprängning med 1 kg och vid sprängning med 2 kg i norra området utsätts över personer för nivåer över 90 dbc, alltså väsentligt fler. Det bör också, som Göteborgs stad påpekar, beaktas att under sommaren vistas betydligt fler människor i skärgården än de boende som bullerstörningarna relateras till. Det bör också uppmärksammas att det enligt de riktvärden som tagits fram för grova vapen bör skjutning kvälls- och nattetid begränsas. Detta ska beaktas mot bakgrund av att nattsömnen är viktig och störd nattsömn kan innebära hälsoeffekter. Senare års forskning visar också på nattsömnens betydelse. Skjutning nattetid bör därför begränsas utöver vad som anges i MPDs beslut. Av Naturvårdsverkets riktlinjer framgår att åtgärder mot buller i första hand bör vidtas genom avskärmningar och liknande och i andra hand genom reglering av tider när verksamheten får bedrivas. Det är därför positivt med de åtgärder som Försvarsmakten har genomfört genom att anlägga skjutbana mm, något som myndigheten åberopar för att få utöka verksamheten. Vi anser emellertid inte att dessa åtgärder utgör tillräckliga skäl för att tillåta en utökad verksamhet. Den militära skjutverksamheten med skjutning i fält är till vissa fall omöjlig att reglera genom tekniska åtgärder varför det är viktigt att begränsa de tider då verksamheten tillåts. Enligt 2 kap 3 MB ska den som bedriver en verksamhet utföra de skyddsåtgärder och iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet för människors hälsa. Av 7 samma kapitel framgår att en rimlighetsbedömning av kraven ska göras. Vid en bedömning enligt 2 kap. 3 och 7 anser Naturvårdsverket att det är rimligt att verksamheten begränsas utöver vad som anges i MPDs beslut på så sätt som vi föreslår. Buller är ett delmål under miljömålet God bebyggd miljö. Det är en generell strävan att minska bullret i samhället och det är därför angeläget att begränsa bullerstörningarna från det aktuella skjutfältet. Störande buller har blivit ett allt större folkhälsoproblem. Omkring svenskar utsätts för vägtrafikbuller som överstiger 55 dba, utomhus vid bostaden (se WSP rapport, Uppskattning av antalet exponerade för väg-, tåg- och flygtrafikbuller överstigande ekvivalent ljudnivå 55 dba, nov 2009, framtagen på uppdrag av Naturvårdsverket). Av de facto 2010, Miljömålsrådets uppföljning av Sveriges miljömål, s. 73, framgår att målet är att antalet människor som utsätts för trafikbullerstörningar överstigande de riktvärden som riksdagen ställt sig bakom för buller i bostäder ska ha minskat med 5 % till 2010 jämfört med år Enligt den fördjupade utvärderingen av miljömålen från 2012, Steg på vägen, (NV rapport 6500), har delmålet inte nåtts

6 NATURVÅRDSVERKET 6(7) trots att målsättningarna är lågt satta. Omfattande åtgärder vidtas för att begränsa bullerexponeringen från trafiksektorn. Det finns ingen motsvarande beräkning av antalet bullerexponerade från skjutfält, men med hänsyn till de höga bullernivåer som uppkommer är störningen stor för de närboende vid skjutfälten. Det ska också framhållas att de ökade bullerstörningarna för boende i Göteborg och andra tätorter innebär att många människor söker sig till rekreationsområden som det aktuella skärgårdsområdet för att bl a få uppleva en tystare miljö. Det är därför enligt Naturvårdsverket angeläget att även bullerexponeringen från skjutfälten begränsas i största möjliga omfattning. Generalläkaren anser i sitt yttrande ( ) att stora nationella och internationella övningar kan planeras och inrymmas i befintligt tillstånd. Vi delar den uppfattningen. Som framgår ovan är det angeläget att buller minskar i samhället och vi anser inte att dessa övningar kan motivera att olägenheter bör tillkomma utöver de som tillstånd ges för. Verksamheten bör därför begränsas (som även framgår ovan) till att omfatta högst 75 skjutdagar och skott finkalibrig ammunition under ett maximalt år med ett genomsnitt under en treårsperiod på högst 30 dagar och skott per år. Skjutning under nattetid (kl 22-07) bör också begränsas och tillåtas under högst 15 nätter per år. All verksamhet ska inrymmas i detta, vid extrema fall kan tillsynsmyndigheten medge vissa undantag, allmänheten ska alltid informeras om kommande skjutningar och övrig störande verksamhet. Natura 2000 Av MPDs beslut framgår att skjutfältet angränsar och t o m i viss mån överlappar Natura 2000-område. Även verksamheter som sker utanför Natura 2000-område kan påverka Natura 2000-område. På sid 28 i miljöprövningsdelegationens beslut ( ) framgår att länsstyrelsen anser att särskilda villkor bör föreskrivas och de tider då verksamheten ska få förekomma ska begränsas mer än vad Försvarsmakten har åtagit sig. I övrigt kan vi inte finna att frågan har berörts närmare och att det inte har gjorts någon tydlig bedömning av hur Natura 2000-område påverkas och om det i så fall krävs tillstånd enligt 7 kap 28 a MB. Detta är en brist och en sådan bedömning bör alltså göras. Vi bedömer att påverkan på Natura 2000-området inte är så omfattande att verksamheten inte kan tillåtas, däremot kan vissa inskränkningar och begränsningar krävas. Vi anser därför att det, i avvaktan på en Natura utredning, bör villkoras, med en maximal prövotid på två år, att skjut- och sprängningsverksamhet inte tillåts 1 april 31 augusti, med hänvisning till försiktighetsprincipen, se 2 kap 3 MB. Artskydd Under avsnittet 8.5 Naturmiljö i MKB:n framgår att de fågelinventeringar som gjorts på och 1990-talet visar att fågelbestånden minskat på de öar som Försvarsmakten använder, medan bestånden i regel ökat inom skärgårdsskjutfältet i övrigt. Vi anser att det bör göras en kompletterande fågelinventering för att kunna ta ställning till om åtgärder kan behövas för att begränsa verksamheten med hänsyn till effekter på fågelfaunan. I avvaktan på

7 NATURVÅRDSVERKET 7(7) kompletterande inventeringar bör villkoras, med en prövotid på två år, att skjutoch sprängningsverksamhet inte tillåts under 1 april - 31 augusti med hänvisning till försiktighetsprincipen, se 2 kap 3 MB. Vi vill också framhålla att skärgårdsområdet är ett häckningsområde, rastområde samt övervintringsområde för ett antal skyddsvärda och i vissa fall rödlistade fågelarter med osäker långsiktig bevarandestatus nationellt. Verksamheten kan därför enligt vår bedömning, bli aktuell för en prövning enligt artskyddsförordningen (2007:845). Metallföroreningar Länsstyrelsen tar i sitt yttrande upp problemen med utsläpp av tungmetaller. Vi ställer oss bakom vad länsstyrelsen framför och vill särskilt stryka under vikten av att de utredningar som länsstyrelsen anser bör göras verkligen blir genomförda och att erforderliga åtgärder utifrån dessa vidtas. Länsstyrelsen föreslår i sitt yttrande ett villkor som innebär att endast blyfri ammunition ska användas senast efter fem efter det beslutet vunnit laga kraft. Vi står även bakom det förslaget. Beslut om detta yttrande har fattats av undertecknad avdelningschef Lena Callermo. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt närvarit sektionschefen EvaLinda Sederholm, miljöjuristen Camilla Lindholm och handläggaren Ebbe Adolfsson, föredragande. Lena Callermo Ebbe Adolfsson Kopia: Länsstyrelsen i Västra Götaland Försvarsmakten Havs- och vattenmyndigheten Göteborgs stad