BESLUT. Tillsyn av handläggning av ärende vid socialtjänsten i Jönköping

Transkript

1 /(\ BESLUT 1nspekt1onen för vård och omsorg Dnr / (10) Avdelning sydöst Alexandra Engelholm, Jönköpings kommun Socialnämnden Kansliet för nämndservice Jönköping Ärendet Tillsyn av handläggning av ärende vid socialtjänsten i Jönköping Beslut Inspektionen för vård och omsorg (IVO) ställer krav på att Jönköpings socialnämnd ska: Redovisa hur nämnden säkerställer att det yttersta ansvaret tas för att placerade barn och unga får sina behov tillgodosedda Tillse att rapporter enligt lex Sarah utreds i enlighet med lagstiftningen och att de anställdas rapporteringsskyldighet tillgodoses Tillse att dokumentation förs i enlighet med bestämmelserna i socialtjänstlagen Redovisningen av vidtagna åtgärder ska ha inkommit till IVO senast den 25 augusti Bakgrund Med anledning av uppgifter som framkom i media gällande en ungdom född-96 inledde Inspektionen för vård och omsorg (IVO) en egeninitierad tillsyn av handläggningen i ärendet. IVO begärde in följande dokumentation av nämnden: En redogörelse av ärendet där det ska framgå hur barnets behov har tillgodosetts vid placeringar och omplaceringar och vilken uppföljning av vården som skett Lex Sarah rapport med tillhörande utredning Socialnämndens dokumentation gällande aktuellt barn från och med januari 2014 fram till 24 februari Inspektionen för vård och omsorg Telefon Fax Box 2163 registrator.jonkoping@ivo.se Org nr Jönköping

2 Inspektionen för vård och omsorg Dnr / (10) Avgränsning av ärendet IVO har valt att avgränsa tillsynen till socialnämndens handläggning av ärendet från och med 1 januari 2014 fram till 24 februari Redovisning av ärendet Socialnämndens dokumentation Socialnämnden har haft kännedom om den unge och dennes familj under lång tid och har haft en rad insatser under ungdomens uppväxt. Sedan 2012 har den unge vårdats enligt 2 och 3 LVU. Januari - april 2014 I början av 2014 var den unge placerad på ett hem för vård eller boende (HVB). Efter en tids placering gjorde HVB-hemmet bedömningen att de inte kunde tillgodose den unges behov eller trygga den unges och andras säkerhet. Platsen sades därefter upp av HVB-hemmet. Socialtjänsten konstaterade i samband med detta att HVB-hemmet inte hade uppfyllt de syften som funnits med placeringen. Beslut togs att den unge omgående skulle omplaceras till Statens institutionsstyrelses (SiS) särskilda ungdomshem. I samband med ansökan om plats på ett av SiS särskilda ungdomshem framförde SiS till socialtjänsten att de ansåg att de hade svårt att hjälpa ungdomar med den unges problematik och att institutionsvård inte ansågs vara ett bra alternativ för aktuell ungdom. Det framgick även att SiS hade kö både till akut- och till behandlingsplatser. Under våren 2014 hölls flera möten på socialtjänsten i ärendet. Handläggaren hade även möte med socialnämndens ordförande och påtalade flera gånger att hon ansåg att SiS inte var rätt vårdform för den unge. Det framkom även att tidigare erfarenheter av placering för den unge på SiS särskilda ungdomshem hade visat att den unge inte utvecklats positivt och att hennes beteende/trotssyndrom förvärrats vid vård under dessa former. Den unge fick i början av mars 2014 en akutplats på ett av SiS särskilda ungdomshem. Utifrån SiS tidigare erfarenhet av den unge och hennes behov fick hon vård i enskildhet. Efter en tids placering uppgav personalen på det särskilda ungdomshemmet att den unge så snart som möjligt borde omplaceras utifrån att personalen ansåg att placeringsformen inte var den rätta på längre sikt. Under mars 2014 uttryckte socialtjänstens handläggare återigen till sin chef att handläggaren ansåg att vård på SiS särskilda ungdomshem inte var rätt placering för den unge. Enligt journalen delar handläggaren inte

3 Inspektionen för vård och omsorg Dnr / (10) socialnämndens ordförandes åsikt om den unges behov varpå handläggaren valde att avsäga sig ärendet i slutet av mars Maj-augusti 2014 I maj 2014 tar två nya handläggare över ärendet. Enligtjournalanteckningar informerades handläggarna om att både nämnd och högre chefer hade beslutat att det i dagsläget inte fanns några andra alternativ än att den unge skulle vara fortsatt placerad på aktuell akutplats på SiS. Detta i avvaktan på att det skulle finnas en enskild behandlingsplats på SiS tillgänglig. Handläggarna informerades även om att, ifall någon annan placering skulle kunna bli aktuell, måste ungdomen övertyga om att hon kunde fungera i samhället utan att vara en fara för sig själv. Denna journalanteckning rättades efter tillsägelse. I rättelsen skrevs att nämnden hade tagit beslut om att den unge skulle vara placerad och att rollen som de nya handläggarna hade var att rätta sig efter de högre tjänstemännens direktiv att verkställa nämndens beslut. I mitten av maj 2014 gjorde personalen på det särskilda ungdomshemmet, där den unge var placerad, en lex Sarah-rapport. Rapporten grundade sig på att personalen ansåg att det bara var förvaring av ungdomen utifrån att institutionen endast erbjöd akutplatser och inte behandling. Personalen ansåg även att den unges trotssyndrom triggades av den strama planeringen och den låsta miljön. Den unge omplacerades till en behandlingsplats inom SiS den 9 juli Vid behandlingskonferens i mitten av augusti 2014 hade personalen på det särskilda ungdomshemmet svårt att beskriva situationer som varit bra kring ungdomen utifrån att det varit sommar och mycket vikarier. De kunde inte heller beskriva hur de arbetade för att klargöra olika situationer eller förebygga missförstånd. I slutet av augusti 2014 gjordes en planering för den unges skolgång. September februari 2015 I september 2014 gjorde socialtjänstens handläggare en lex Sarah rapport gällande ärendet (se vidare under rubrik lex Sarah rapport). I samband med detta avsade sig handläggaren ärendet. Under september 2014 uppgav personalen på SiS särskilda ungdomshem, i möte med socialtjänstens nya handläggare, att det var oklarheter i SiS uppdrag från socialtjänsten. Efter att den första planeringen gjordes hade personalen från SiS medverkat vid ett nämndsmöte och där muntligen fått ett helt annat uppdrag än uppdraget de fått vid placeringen. En ny vårdplan upprättades utifrån detta av den nya handläggaren. Den nya vårdplanen godkändes dock inte av SiS eftersom de ansåg att även detta innebar ett nytt uppdrag.

4 Inspektionen för vård och omsorg Dnr / (10) Någon form av planering kring att ungdomen ska flytta hem påbörjades i november En överenskommelse upprättades den 5 november Av denna framgår att den unge skulle :fa flytta från institutionen den 1 februari 2015 om hon följde överenskommelsen. Om ungdomen inte följde överenskommelsen skulle fortsatt vård på SiS institution som utsågs av socialtjänsten gälla. Joumalanteckningar från och med 19 november 2014 till och med den 7 januari 2015 saknas. Vårdens upphörande har behandlats i domstol under hösten Av vårdplan daterad 8 januari 2015 framgår att tidigare otydligheter i uppdrag avsevärt hade försvårat behandlingsmöjlighetema. Ungdomen ansågs ha fungerat på ett tillräckligt gott sätt under friare former under tiden hon varit placerad på behandlingsplats på SiS. Utifrån detta föreslog handläggaren att LVU-vård i hemmet skulle prövas. Lex Sarah rapport Den 30 september 2014 gjorde socialtjänstens handläggare en lex Sarah rapport gällande aktuellt ärende. Handläggaren ansåg att den unge inte :fatt den vård denne hade varit i behov av under en längre tid. Den unge hade varit på ett flertal institutioner utan önskvärt resultat. Handläggaren ansåg att hon inte varit fri i sin tjänsteutövning att föreslå den vård som hon bedömde vara till den unges bästa. Handläggaren ansåg även att den unge som vid tidpunkten för rapporten var institutionsplacerad inte fick rätt form av vård. F örbättringsförslaget var att ha öppna diskussioner kring olika bedömningar eller att den som stod för bedömningen skulle skriva under den. Händelsen hade enligt rapporten medfört skada för den unge. Socialnämnden genomförde en utredning utifrån den lex Sarah rapport som inkommit. Av utredning framgår bland annat att syftet med bestämmelserna om lex Sarah primärt inte innefattar att lösa problem i relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare. Utredningen belyser de olika roller som de som arbetar inom förvaltningen har jämfört med den politiska ledningen i nämnden utifrån att handläggare inte har ansett sig vara fria att göra sin professionella bedömning. Det framkommer vidare att det i rapporten anförs att händelsen medfört skada på brukaren, men att nämndens bedömning är att anmälan inte pekar på något specifikt och konkret som inträffat och som skulle kunnat utgöra skada eller risk för skada. Utredaren hänvisar till att frågan om vårdens upphörande samt placeringsbeslut har prövats av såväl förvaltningsrätt som kammarrätt som båda funnit att nämnden haft fog för sina beslut. I utredningen konstateras även att det som anmälan beskriver snarast är förhållanden som kan kopplas till hur handläggare upp

5 Inspektionen för vård och omsorg Dnr / (10) fattat växlingen mellan den rätt som nämnden har att avslå ett förslag till beslut och den information som en ordförande eller en person i arbetsledande ställning kan ge om de beslut som kan komma att tas och hur handläggaren själv förhållit sig till det besked som lämnats. Nämnden avslutar utredningen genom att konstatera att det rapporterade inte inryms i vad som är att hänföra till sådant missförhållande som ska åtgärdas inom ramen för lex Sarah. Förvaltningen rekommenderas istället att fortsatt arbeta med att förtydliga de gränssnitt som finns för sin personal. Socialnämndens yttrande Av socialnämndens yttrande framkommer bl.a. följande. Den unge och hennes familj har fortlöpande under åren begärt vårdens upphörande samt överklagat placeringsbeslut. Samtliga överklaganden har avslagits i domstol. Vid tiden för omplaceringen till SiS framförde ordföranden i socialnämnden sin oro till handläggarna. Han gav även uttryck för sin åsikt om att placering skulle ske utanför hemmet utifrån att vare sig hemmet eller den unge var så långt komna i vården att hon kunde återvända hem. Nämnden uppger att vården av den unge har varit svår att få till stånd. Dels på grund av att nätverket haft en kraftig inverkan på den unge men även utifrån att handläggare haft ambitionen att försöka ge vård utan stora ingripande former. En försvårande omständighet har varit att SiS inte kunnat tillhandahålla den plats som varit mest lämpad i stunden trots att de har i uppdrag att faktiskt tillhandahålla sådana platser. Detta har lett till att den unge inte kunnat få den vård som behövts. Hon har inte heller fått ett bemötande med kontinuitet på SiS med rätt behandlingsinriktning eller med rätt kompetens. Nämnden har gjort en anmälan till JO utifrån platsbristen på SiS. Socialnämnden anför vidare att den brist som skulle kunna konstateras i ärendet möjligen är att större krav borde ha ställts på SiS att tillmötesgå nämnden ifråga om att tillgodose den enskildes behov av vård. Skälen för beslutet Tillämpliga bestämmelser 2 kap. 1, 3 kap. 3, 11 kap. 5, 14 kap. 3 och 6 socialtjänstlagen (2001 :453), SoL 4 kap. 1 och 7 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS, (SOSFS 2014:5)

6 Inspektionen för vård och omsorg Dnr / (10) Bedömning IVO finner att nämnden brister i handläggningen av aktuellt ärende inom följande områden: Kommunens yttersta ansvar Lex Sarah Dokumentation Kommunens yttersta ansvar Mot bakgrund av vad som framkommit i tillsynen bedömer IVO att kommunen brustit avseende sitt yttersta ansvar när det gäller att tillgodose en placerad ungdoms behov. Kommunen ansvarar för socialtjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver (2 kap. 1 SoL). Bestämmelsen i 2 kap. 1 SoL stadgar uttryckligen att kommunens yttersta ansvar inte innebär en inskränkning i det ansvar som andra huvudmän har. Å andra sidan finner IVO att det yttersta ansvaret ändå medför att socialnämnden inte kan förhålla sig passiv när plats saknas eller när SiS signalerar att de inte anser sig kunna tillgodose ungdomens behov. IVO delar nämndens uppfattning om att det är domstolens uppgift att ta ställning till placeringsform. IVO kan dock konstatera att för att vård under samhällets mest ingripande former inte ska bli mer omfattande än nödvändigt är det av yttersta vikt att socialnämnden ser till både att det finns ett tydligt uppdrag och ett fungerade samarbete med andra huvudmän. Av joumalanteckningar framgår att SiS vid flera tillfällen framfört att det är otydligheter i uppdraget från socialtjänsten. Nämnden har i yttrandet till IVO medgett att den unge inte kunnat få vård med rätt behandlingsinriktning på SiS men nämnden menar samtidigt att SiS har en skyldighet att tillhandahålla platser utifrån det behov som ungdomen har. IVO finner att när nämnden under en längre period haft kännedom om att SiS inte kan tillgodose den placerade ungdomens behov kan inte nämnden förhålla sig passiv med hänvisning till att den andra huvudmannen måste ändra på sin verksamhet. Mot bakgrund av nämndens kännedom kring den unges behov konstaterar IVO att nämnden inte varit tillräckligt aktiv för att fullgöra sitt yttersta ansvar. Utöver de samarbetssvårigheter som IVO anser har funnits mellan nämnden och SiS framkommer även att ärendet präglats av interna motsättningar mellan tjänstemän och politiker. Flera handläggare har avsagt sig ärendet och en lex Sarah rapport har upprättats utifrån att

7 Inspektionen för vård och omsorg Dnr / (10) ungdomen inte får rätt vård eftersom att tjänstemän inte ansett sig vara fria att göra sin professionella bedömning (se vidare nedan under avsnittet om lex Sarah). IVO finner att de motsättningar och samarbetssvårigheter som varit i ärendet, såväl interna som externa genomsyrar ärendet på ett sådant sätt att den unges behov inte alltid sätts i främsta rummet. IVO ser allvarligt på detta och vill påtala att socialnämnden måste klara av att överbrygga den här typen av svårigheter för att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter gällande att tillgodose placerade barn och ungas behov. Nämnden ska redovisa till IVO hur den säkerställer att det yttersta ansvaret tas för att placerade barn och unga får sina behov tillgodosedda. Lex Sarah IVO bedömer att kommunen brister i sin hantering av lex Sarah genom att i aktuellt ärende inte utreda det rapporterade missförhållandet och på så vis inte heller tillgodose rapporteringsskyldigheten. I 14 kap 3 SoL framkommer att de som arbetar inom socialtjänsten genast ska rapportera om han eller hon uppmärksammar eller får kännedom om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, som rör den som får, eller kan komma i fråga för, insatser inom verksamheten. Rapporteringsskyldigheten fullgörs till berörd socialnämnd. Skyldigheten att rapportera enligt 14 kap 3 SoL gäller för var och en som fullgör uppgifter inom de verksamheter som omfattas. Syftet med bestämmelsen är att verksamheten ska utvecklas och att missförhållanden ska rättas till. Det är viktigt att komma till rätta med brister i verksamheten och förhindra att liknande missförhållanden uppkommer igen. Det är den som omfattas av rapporteringsskyldigheten som ska bedöma om det som inträffat är en sådan händelse som ska rapporteras. Det är den som bedriver verksamheten som har ansvar för att dokumentera och utreda det rapporterade. Enligt 14 kap 6 SoL ska ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, dokumenteras, utredas och avhjälpas eller undanröjas utan dröjsmål. I aktuellt ärende har nämnden tagit emot en rapport från en anställd om ett missförhållande eller en risk för ett missförhållande som rör en enskild person som nämnden ansvarar för. IVO finner att det rapporterade missförhållandet rör att den unge inte fått den vård hon varit i behov av under en längre tid samt att handläggaren anser att den unge fortsatt får fel vård. Handläggaren tror att detta

8 Inspektionen för vård och omsorg Dnr / (10) har sin grund i att handläggare inte varit fria att göra sin professionella bedömning. IVO anser att nämnden inte har utrett det som rapporterats som det faktiska missförhållandet. Utredningen berör inte den unge och hennes behov utan tar endast sikte på de motsättningar som råder mellan tjänstemän och politiker. I utredningen omnämns i och för sig att domstol har prövat överklagande gällande vården, men detta är inget som fråntar nämnden den skyldighet de har att utreda det rapporterade missförhållandet. IVO vill återigen påtala att något ställningstagande inte kan tas gällande om vård enligt L VU är rätt vårdform för ungdomen. IVO ser dock allvarligt på att handläggare anser att de inte varit fria i sin tjänsteutövning att föreslå den vård de bedömer vara till den unges bästa. Även om det är nämnden som fattar beslut om omedelbart omhändertagande och ansökan om vård enligt L VU är det av yttersta vikt att det råder ett sådant arbetsklimat att handläggare kan lägga fram de förslag som de anser är det bästa för den unge. Det är handläggare som har professionen att utreda den unges behov och handläggarens bedömning är av avgörande betydelse för hela den fortsatta handläggningen av ett ärende såväl i nämnden som i domstol. Bestämmelserna om lex Sarah infördes för att det är angeläget med ökade ansträngningar för att förebygga missförhållanden. Personalen ska ge den enskilde insatser av god kvalitet och bidra till god kvalitet genom att rapportera missförhållanden i verksamheten som rör enskilda som får insatser. För att systemet ska fungera krävs att den som förestår verksamheten utreder det som är det faktiska missförhållandet. IVO finner att genom att nämnden inte fullgör sina skyldigheter gällande att utreda det rapporterade missförhållandet innebär det indirekt att personalens rapporteringskyldighet inte kan fullgöras. Ett sådant tillvägagångssätt kan inte heller anses förenligt med kraven på god kvalitet enligt 3 kap. 3 SoL. Mot bakgrund av det ovan anförda ska nämnden redovisa till IVO hur nämnden tillser att rapporter enligt lex Sarah utreds i enlighet med lagstiftningen och på ett sådant sätt att rapporteringsskyldigheteten tillgodoses. Dokumentation IVO finner att socialnämnden brister i dokumentationen av ärendet då det saknas joumalanteckningar för en längre period trots att det sker händelser i ärendet som omfattas av dokumentationsskyldigheten.

9 Inspektionen för vård och omsorg Dnr / (10) Av handlingarna i ärendet framgår att det inte finns några joumalanteckningar från och med den 19 november 2014 till och med den 7 januari Enligt 11 kap 5 SoL ska handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling dokumenteras. Dokumentationen skall utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Av sammanträdesprotokoll från den 12 december 2014 framkommer att omprövning av vården skett i domstol under den period för vilken journalanteckningar saknas. Det framkommer även att det finns en utredning daterad den 24 november Mot bakgrund av detta bedömer IVO att det skett saker i ärendet som omfattas av dokumentationsskyldigheten i 11 kap 5 SoL under den period som det saknas joumalanteckningar för. Att underlåta att dokumentera under en längre period anser IVO medför risker för den enskildes rättssäkerhet. Det innebär även att IVO i sin tillsyn inte kan följa ärendet och därmed inte bedöma om nämndens handläggning är förenlig med lagstiftningen. Detta medför i sin tur att handläggningen i ärendet inte kan anses uppfylla socialtjänstlagens krav på god kvalitet. Nämnden ska redovisa till IVO hur nämnden säkerställer att dokumentationsskyldigheten fullgörs. Utöver ovanstående åtgärdskrav vill IVO även uppmärksamma nämnden på att handlingar som upprättas gällande enskilda ska begränsas till att innehålla uppgifter som bedöms vara tillräckliga, väsentliga och ändamålsenliga i förhållande till vad saken gäller ( 4 kap. 1 SOSFS 2014:5). Joumalanteckningama ska även hållas ordnade så att det enkelt går att följa och granska handläggningen av ärenden och åtgärder som vidtas i samband med verkställighet av beslut samt genomförande och uppföljning av insatser (4 kap. 7 SOSFS 2014:5). I aktuellt ärende finner IVO att det förekommer uppgifter om bland annat vårdnadshavare som inte är väsentliga och ändamålsenliga i förhållande till vad saken gäller. IVO anser även att det är svårt att granska handläggningen i ärendet, inte enbart utifrån att det saknas joumalanteckningar för en period, utan även utifrån på vilket sätt dokumentationen utförts. IVO har :fatt begära kompletteringar vid ett flertal tillfällen för att ra in samtliga begärda handlingar från nämnden, men även med ett fullständigt underlag är det svårt att följa vad som hänt i ärendet. Flera dokument så som t.ex. vårdplaner är också otydliga till sitt innehåll.

10 Inspektionen för vård och omsorg Dnr / (10) Övrigt Vad gäller frågan om platsbrist har IVO:s myndighetsledning haft ett möte med företrädare för SiS. Beslut i detta ärende har fattats av enhetschef Erik Kangeryd. I den slutliga handläggningen har inspektörerna Petra Johansson och Ingela Hansson deltagit. Inspektör Alexandra Engelholm har varit föredragande.,~sti~ för vård och7org Erik Kangeryd l l