Landsbygdsutveckling i strandnära lägen LIS. Riktlinjer för stadsbyggnadsnämndens verksamhet

Transkript

1 Landsbygdsutveckling i strandnära lägen LIS Riktlinjer för stadsbyggnadsnämndens verksamhet Stadsbyggnadsnämnden Februari 2013

2 Innehållsförteckning Inledning... 1 Strandskyddet i den kommunala planeringen... 2 Lagstiftning... 2 Strandskyddets syfte... 3 Fri passage... 3 Utvidgat strandskydd översyn pågår... 4 Landsbygd och landsbygdsutveckling... 5 Länsstyrelsens syn på landsbygdsutveckling och strandskydd... 5 Definition av begreppet landsbygd... 5 Motiv för landsbygdsutveckling i strandnära lägen... 6 Negativ befolkningsutveckling på landsbygden... 6 Svag marknad för exploateringar och investeringar... 7 Stadsbyggnadsnämndens prövning av ärenden för enstaka komplettering... 8 Begreppsdefinitioner, enstaka komplettering mfl begrepp... 8 Riktlinjer för dispens från strandskydd i landsbygd (LIS)... 9 Vattendirektivet Restriktiva områden andra värden att beakta och säkerställa Illustrationer: Foton: Tony Davidsson stadsbyggnadskontoret, Sundsvalls kommun Ronnie Nordström, miljökontoret, Sundsvalls kommun

3 (13) Inledning Dessa riktlinjer har tagits fram för att säkerställa en enhetlig och rättssäker prövning av Stadsbyggnadsnämndens beslut om dispens från strandskyddet vid uppförande av enstaka en och tvåbostadshus med tillhörande komplementbyggnader och andra åtgärder i anslutning till befintligt bostadshus (MB 7 kap 18d andra stycket). Riktlinjerna gäller under en övergångsperiod fram tills dessa att kommunens översiktsplan ÖP2021 vunnit laga kraft. Syftet med Landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS) är att stimulera den lokala och regionala utvecklingen i områden som har god tillgång till fria strandområden och där en viss byggnation kan ske utan att strandskyddets syften åsidosätts. Det är stadsbyggnadsnämnden som handlägger dispensärenden från strandskydd. Vid prövning av upphävande av dispens från strandskyddet får endast de skäl som finns angivna i 7 kap. 18c och 18 d användas. Skälen i 18d avser landsbygdsutveckling i strandnära läge. Kommunstyrelsens tidigare utskott, samordningsutskottet, beslutade att uppdra till koncernstaben att genomföra en planeringsinsats för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, LIS- områden, som tematiskt tillägg till översiktsplanen. (Dnr KS ). Utskottet godkände även direktiven för arbetet. Ett planförslag har tagits fram och samråd har genomförts. Ett antal synpunkter har kommit in som innebär att områdena bör ses över och även i vissa delar förändras. Stadsbyggnadskontoret är beredande förvaltning för kommunstyrelsen i översiktsplanering. På uppdrag av kommunfullmäktige arbetar Stadsbyggnadskontoret även med en ny kommuntäckande översiktsplan. Plan- och utvecklingsutskottet har den 23 oktober 2012 beslutat att det tematiska tillägget för LIS-områden och riktlinjer utifrån upprättad samrådsredogörelse, får arbetas in i den kommuntäckande översiktsplanen. Då kan Lis-områden integreras med övriga planeringsfrågor som avser landsbygden istället för att hanteras som ett separat tematiskt tillägg. Genom att stadsbyggnadsnämnden antar riktlinjer kan dispenser för enstaka komplettering av LIS-skäl hanteras av nämnden fram till dess att översiktsplanen vunnit laga kraft Inför färdigställandet av dessa riktlinjer har samråd genomförts med Länsstyrelsen och miljönämnden.

4 (13) Strandskyddet i den kommunala planeringen Lagstiftning Byggande och exploatering inom strandskyddsområde regleras både genom plan- och bygglagen (PBL) och genom miljöbalkens lagstiftning (MB). Strandskyddsbestämmelserna finns i 7 kap. miljöbalken: 13 Strandskydd gäller vid hav och vid insjöar och vattendrag samt syftar till att långsiktligt. 1. trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och 2. bevara goda livsvillkor för växt- och djurlivet på land och i vatten 14 Strandskyddet omfattar land och vattenområden intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. 15 Inom ett strandskyddsområde får inte 1. nya byggnader uppföras, 2. byggnader eller byggnaders användning ändras eller andra anläggningar eller anordningar utföras, om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt, 3. grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten utföras för byggnader, anläggningar eller anordningar som avses i 1 och 2, eller 4. åtgärder vidtas som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Lag (2009:532). Förbuden i 15 omfattar en mängd olika åtgärder. Många av dessa åtgärder kräver en prövning inom ramarna för PBL, exempelvis genom förhandsbesked och bygglov. Miljöbalken 7 kap 18 d-e 18 d Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av dispens från strandskyddet inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen får man också beakta om ett strandnära läge för en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden. Om prövningen gäller en dispens för att uppföra enstaka en- eller tvåbostadshus med tillhörande komplementbyggnader och andra åtgärder får man istället beakta om huset eller husen avses att uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus. 18 e Med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen avses vid tillämpningen av 18 d ett område som 1. är tillämplig för utveckling av landsbygden, 2. är av ett sådant slag och en sådan begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt, 3. endast har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften, a) i eller i närheten av tätorter b) i ett kust eller skärgårdsområde från Forsmark till Klockestrand vid Ångermanälven eller från Skatudden vid Näskefjärden till gränsen mot Finland, c) på Gotland, eller d) vid Vänern, Vättern, Mälaren, Siljan, Orsasjön, Skattungen, Oresjön eller Oreälv mellan Orsasjön och Skattungen, om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området, och 4. inte är ett kust- eller skärgårdsområde från gränsen mot Norge till Forsmark, utmed Ölands kust eller i Ångermanland från Klockestrand vid Ångermanälven till Skatudden vid Näskefjärden.

5 (13) En grundregel i svensk lag är att speciallag gäller framför allmän lag och att en fråga inte ska dubbelprövas. Vid prövning av undantag från strandskyddet av åtgärder som också prövas enligt PBL ska inte prövningen enligt MB omfatta de delar som regleras i plan- och bygglagen. Vid planläggning och vid prövning av bygglov och förhandsbesked ska klarläggas om åtgärden är förenlig med allmänna och enskilda intressen. Detta regleras i andra kapitlet PBL. Därmed omfattar inte dessa riktlinjer de prövningar som skall ske enligt PBL då dessa följer av Plan- och bygglagens bestämmelser. Strandskyddets syfte Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet, som inte ska missgynnas av exempelvis stängsel, murar, bryggor, golfbanor eller byggnader. Strandskyddet ska inte enbart skydda och tillvarata behoven i dag utan även tillgodose en långsiktigt hållbar förvaltning av strandområdena i syfte att bevara dem för kommande generationer. Strandskyddet har betydelse för såväl friluftslivet som den biologiska mångfalden och bidrar till uppfyllelse av flera av de av riksdagen antagna miljökvalitetsmålen. Bestämmelserna gäller vid alla kuster, sjöar och vattendrag oavsett storlek. Det skyddade området är normalt 100 meter från strandkanten både på land och i vattenområdet och inkluderar även undervattensmiljön. En utvidgning av strandskyddet kan göras upp till 300 meter om det behövs för att tillgodose strandskyddets syften. Figur 1 Det generella strandskyddet är 100 meter från stranden vid normalvattenstånd på land och i vatten. Länsstyrelsen kan utvidga strandskyddet upp till 300 meter på land och i vatten. Fri passage För att trygga allmänhetens tillgång till fria stränder och bevara goda livsvillkor för växt- och djurlivet på land och i vatten ska det i princip alltid finnas en fri passage mellan strandlinjen och byggnader eller anläggningar. Det är funktionen av den fria passagen som är det väsentliga, alltså att passagen ska vara och upplevas som tillräckligt bred för att människor inte ska avhålla sig från att vistas på platsen och kunna passera. Bredden på den fria passagen är beroende av förhållandena på platsen; variationer i vattenstånd med mera men bör aldrig vara mindre än några tiotal meter i bredd från strandlinjen. Vid tätare bebyggelse är det viktigt att gränsen mellan privat och allmänt är tydlig. Då är det lämpligt att den fria passagen markeras i terrängen genom en häck, ett staket eller annan gränsmarkering.

6 (13) Det kan finnas omständigheter som gör denna regel inte kan uppfyllas. Exempelvis om det är omöjlig med hänsyn till de planerade byggnadernas eller anläggningarnas funktion. Ett annat exempel är om stranden i övrigt inte är allemansrättsligt tillgänglig och den aktuella platsen inte behövs för att upprätthålla strandskyddets syften. Figur 2: Det ska alltid finnas en fri passage mellan strandlinjen och byggnader eller anläggningar Utvidgat strandskydd översyn pågår I Sundsvalls kommun så har länsstyrelsen i Västernorrlands län beslutat att utvidga strandskyddet till 200 meter från strandlinjen vid öarna i Bottenhavet och i Ljungan upp till Harabergsbron. Enligt de nya reglerna återinträder strandskyddet automatiskt då en detaljplan ändras. Beslut om att upphäva strandskyddet i en detaljplan fattas av kommunen. Ett arbete med översyn av det utvidgade strandskyddet pågår hos länsstyrelsen. Den skall vara klar senast 31 december 2014.

7 (13) Landsbygd och landsbygdsutveckling Länsstyrelsens syn på landsbygdsutveckling och strandskydd Länsstyrelsen har även i sin skrift landsbygdsutveckling i översiktsplanering 2012:16 angett att vid prövning och upphävande av strandskydd i detaljplan eller dispens från strandskyddet får beaktas endast de sex särskilda skäl som är angivna i 7kap. 18 c i miljöbalken. I områden som har angetts som landsbygdsutvecklingsområden i strandnära läge kommer ytterligare två skäl enligt 7 kap. 18 d i miljöbalken. o Om en byggnad, anläggning, verksamhet eller åtgärd bidrar till utveckling av landsbygden. Varje enskilt fall ska motiveras med hur en åtgärd kan leda till långsiktiga sysselsättningseffekter eller hur den kan bidra till att upprätthålla serviceunderlaget i landsbygder. o Om prövningen gäller en dispens för att uppföra enstaka en- eller två-bostadshus med tillhörande komplementbyggnader och andra åtgärder får man istället beakta om huset eller husen avses att uppföras i anslutning till befintligt bostadshus. Här behövs således ingen motivering av hur åtgärder bidrar till landsbygdsutveckling Länsstyrelsen bedömer att ca 200 meter är att betrakta som att uppföra i nära anslutning i glest befolkade områden. Länsstyrelsen i Västernorrland har via förordning beslutat att förbuden i strandskyddsbestämmelserna i 7 kap. 15 miljöbalken inte ska gälla o Kompletteringsåtgärder till en huvudbyggnad som vidtas inom 15 meter från huvudbyggnaden men inte närmare strandlinjen än 25 meter o Kompletteringsåtgärder till en huvudbyggnad inom en tomtplats som har angetts i beslut om dispens o Kompletteringsbyggnader längre bort från stranden än huvudbyggnaden får också uppföras utan dispens Definition av begreppet landsbygd Landsbygd kan definieras på flera olika sätt. Sundsvalls kommun använder här den definition som finns i genomförandestrategin för Länsstyrelsens landsbygdsprogram. Som landsbygd räknas hela länet utom tätorter med fler än invånare. För Sundsvalls del innebär det att tätortsområdet från kommungränsen i norr ner till Njurundabommen i söder inte är landsbygd. I övriga mindre tätorter med karaktär av landsbygd kan LIS användas som dispensskäl vid enstaka kompletteringar, under förutsättning att riktlinjerna följs (7 kap. 18 d andra stycket).

8 (13) Motiv för landsbygdsutveckling i strandnära lägen Negativ befolkningsutveckling på landsbygden Sundsvalls kommun har från 2001 till 2010 ökat med ca 2600 invånare. Detta är jämfört med kommuner av samma storlek en mycket låg utvecklingstakt. Det finns därför skäl att arbeta för att nå en snabbare befolkningsökning. Befolkningsökningen sker dessutom framförallt inom tätortsområdet Alnö-Sundsvall-Njurunda som inte omfattas av LIS. I Kovland/Sättna är befolkningsantalet i stort sett oförändrat sedan I Matfors, som tidigare minskat, har en viss befolkningsökning skett senaste åren. Kommundelarna Stöde och Indal/Liden har tillsammans minskat med ca 470 invånare under samma tid. Dessa två kommundelar har både negativt födelsenetto och flyttnetto. Befolkningsförändring per kommundel i Sundsvall förändring Sundsvalls tätortsområde Alnö 3 Sättna 4/5 Njurunda 6 Matfors 7 Stöde 8 Indals-Liden Källa: Sundsvalls statistikdatabas. Befolkningsminskning leder till minskat konsumtionsunderlag för handel, minskad efterfrågan från lokala tjänsteföretag och neddragning av offentlig service. Med syfte att tillvarata de investeringar som redan är gjorda i kommundelarna och upprätthålla serviceutbud som finns behövs fler möjligheten att utveckla verksamheter och boenden i lägen som uppfattas som attraktiva och som är av intresse för exploatering. Strandskyddets värden skall inte äventyras men inte heller de möjligheter som finns för utveckling av kommunens landsbygdsområden. Det som bidrar till att utveckla möjligheterna för fritidsboende, boende, turism och annan näringslivsutveckling i landsbygden och som i prövning bedöms lämpligt att utveckla i strandnära lägen bör kunna prövas som dispensskäl enligt LIS.

9 (13) Svag marknad för exploateringar och investeringar I kommunens landsbygdsområden med oförändrad eller minskande befolkning är fastighetspriserna ofta låga. Det är svårt att finansiera en nybyggnation/investering i dessa områden om det inte finns kvaliteter som ger mervärden för fastigheten. Sådana kvaliteter är tex natursköna omgivningar, vattenkontakt, eller utblickar, sydvästlägen, mm. Attraktiva lägen kan öka intresset att bosätta sig på en ort. Ur sysselsättnings- och näringslivssynpunkt bör möjligheterna finnas för verksamheter att utvecklas på landsbygden. För verksamheter med inriktning mot besöksnäring som t ex camping, hotell- och konferensanläggningar, restauranger mm kan behov finnas av att få utveckla vissa funktioner, delar av verksamheter i strandnära lägen. Exempel kan vara dansbanor, bryggor för kanotilläggningar, bastubyggnader, övernattningsstugor mm. Sammantaget kan möjligheten till vattennära lägen bidra till ett starkare näringsliv och ett större befolkningsunderlag, än vad som annars kulle vara fallet. Det bidrar även till att behålla kundunderlaget för nuvarande servicefunktioner.

10 Stadsbyggnadsnämndens prövning av ärenden för enstaka komplettering Vid dispens eller upphävande av strandskyddet måste en uppskattning göras över vilka långsiktiga effekter som de föreslagna lättnaderna kan ha på strandskyddets syften. Det ska fortfarande långsiktigt finnas o God allmänrättslig tillgång till strandområden o Goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten Stadsbyggnadsnämnden kan begära att sökande kompletterar med utredningar/inventeringar för att kunna bedöma de långsiktiga effekterna. o Fri passage skall säkerställas vid strandskyddsdispens. Begreppsdefinitioner, enstaka komplettering mfl begrepp Avsikten med enstaka komplettering är att kunna lägga till bostadshus där sådan redan finns. Det kan handla om ersättning av äldre fritidshus, eller komplettering med ytterligare något fritidshus eller bostadshus i anslutning till bebyggelse. Prövning av komplementbyggnader kan endast göras när det sker samtidigt som prövningen om att bygga bostadshuset. Enstaka: Med enstaka menas etablering som inte bedöms kräva detaljplanläggning. En- och tvåbostadshus: Med en- och tvåbostadshus menas gårdar, villor, parhus och fritidshus. Komplementbyggnader: Gäststugor, garage, uthus, sjöbodar/båthus, bastubyggnader mm. I anslutning till befintligt bostadshus: Enligt regionalt ställningstagande av länsstyrelsen i Västernorrland ska befintligt bostadshus finnas inom 200m. Kust- och skärgårdsområden: Strandskyddsområden som ansluter till salt eller bräckt vatten. 8 (13)

11 (13) Riktlinjer för dispens från strandskydd i landsbygd (LIS) Dessa riktlinjer avser att stödja ärenden om enstaka komplettering av bostadshus i anslutning till befintlig bebyggelse. Annan lokalisering av byggnader och verksamhet som avser stödja landsbygdsutveckling behandlas i kommunens översiktsplan. Frågor som behandlas i samband med prövning enligt PBL tas inte upp i dessa riktlinjer. Vid tillämpning av LIS för enstaka en- och tvåbostadshus ska nämnden: kontrollera att åtgärden inte ska utföras på en plats som omfattas av områdesskydd som är beslutat av länsstyrelsen, kommunen eller Skogsstyrelsen inte ge dispens vid sjöar utan bebyggelse eller i kust- och skärgårdsområden, se till att en fri passage finnas närmast stranden så att allmänheten inte stängs ute från strandområdena och för att bevara goda livsvillkor för växter och djur. se till att åtgärden är förenlig med strandskyddets syften Vid prövningen om åtgärden är förenlig med strandskyddets syften ska åtgärden stämmas av mot: kommunens översiktsplan (inklusive fördjupningar och tillägg), pågående planering, samt mot andra planeringsunderlag av betydelse. Särskilt ska då beaktas riksintressen för natur och friluftsliv, natura 2000-områden, naturvårdsobjekt, kommunala naturreservat objekt med skydd enligt kulturminneslagen.. Skogsstyrelsens karttjänst, skogens pärlor, samt rödlistade arter i artportalen (För övriga riksintressen sker avvägning i bygglovet) Strandskyddets syfte får inte påverkas. Anpassning till ett förändrat klimat kräver att hänsyn skall tas till stigande havsnivåer, ökad risk för höga flöden i vattendrag och därmed efterföljande ras- och skred risker. Detta är en viktig lokaliseringsfråga vid byggande i anslutning till vatten men den prövas enligt plan- och bygglagen (PBL) och ingår därför inte i ovanstående riktlinjer. Sundsvalls kommun har via projektet klimatanpassa Sundsvall lagt fast en nivå vid byggande vid havet. Samma förhållande gäller för eventuell risk för påverkan av vattentäkter, ras- och skred risker mm. Riskerna för påverkan skall bedömas i handläggningen enligt PBL och sker parallellt med prövningen av strandskyddsdispensen. I samtliga bygglovärenden bör vatten- och avloppsfrågor hanteras, liksom övriga ställningstaganden utifrån riktlinjerna. Lagstiftningens restriktivitet avseende dispenser längs havskusten innebär att tillämpning av enstaka komplettering inte bör användas som dispensskäl på andra platser här än i fastställda LIS-områden. (Se översiktskarta bilaga 1 från Naturvårdsverkets handbok 2009:4, utgåva 2. Strandskydd en vägledning för planering och prövning.) LIS-områden kommer att fastställas i den kommande översiktsplanen ÖP 2021.

12 (13) Vattendirektivet Inom den Europeiska Unionen (EU) finns det sedan år 2000 ett gemensamt regelverk, vattendirektivet, som skall säkra en god vattenkvalitet i Europas grund- och ytvatten. Vattendirektivet ställer krav på att alla EU:s medlemsländer arbetar på ett gemensamt sätt med vattenförvaltningen. Arbetet ska vara inriktat på att minska föroreningar och förbättra tillståndet för de vattenförande ekosystemen. Det övergripande målet är att uppnå god vattenstatus till år 2015, eller i några fall senast till år I Sverige är Vattenförvaltningen ansvarig att vattendirektivet följs. Den nya vattenförvaltningen skiljer sig från ett traditionellt sätt att arbeta med vattenfrågor främst på några grundläggande punkter: Man arbetar med avrinningsområden, som är vattnets naturliga väg i landskapet, snarare än med administrativa gränser. Vattenförvaltningen skall involvera alla som berörs av vattenfrågor. Näringsliv, markägare, intresseorganisationer och många fler kommer att bli ombedda att yttra sig i frågor som berör förvaltningen. Statusklassificeringen av grundvattenförekomster delas in i kvantitativ status och kemisk status. Ytvattenförekomster bedöms utifrån ekologisk status och kemisk status. Ämnen som ingår i klassificeringen av kemisk status är de 33 prioriterade ämnen som EU har gemensamma gränsvärden för. En huvudregel vid nybyggnation vid vatten är att statusen på vattnet ej får försämras av tillkommen bebyggelse. Kommunen har gått igenom Vattenmyndigheternas system VISS och där tagit fram den bedömda ekologiska statusen av de utpekade vattenområdena. I Sundsvalls kommun så är det miljökontoret som arbetar med frågan enligt direktivets intentioner. Det har tagits fram riktlinjer som antogs av miljönämnden i april 2009 där bland annat avloppsfrågor (små avloppsanläggningar) skall behandlar utifrån vattenförekomstens status. Dessa riktlinjer styr vilka skyddsåtgärder som ska vitas när det gäller rening utifrån vattnets skyddsvärden. Områden som omfattas av hög skyddsnivå d.v.s. mer långtgående rening finns på GIS-kartor hos kommunen. I yttranden från miljökontoret i bygglovs- och planfrågor lyfts aspekterna fram hur en föreslagen exploatering kan komma att påverka vattenförekomster. Det kan röra frågor kring bl.a. VA och dagvatten, men även hur marken används ur ett biologiskt perspektiv som har koppling till strand- och vattenmiljön.

13 (13) Restriktiva områden andra värden att beakta och säkerställa I samband med lokaliseringsprövning behöver många avvägningar göras. Detta oberoende av om det samtidigt skall ske en prövning av dispens från strandskyddet. Det kan då handla om tex följande: Riksintressen o skyddsavstånd till väg- och järnvägsanläggningar av riksintresse underskrids o natur-, kultur- eller rekreationsintressen påtagligt påverkas negativt o flygets och försvarets intressen påverkas negativt Naturreservat Byggnation får inte strida mot naturreservatets ändamål och skötselplan. Natura 2000, biotopsskyddsområden och naturminnen. Natura 2000 områdens värden påverkas Vattenskyddsområden Prövning skall ske så att inte vattentäkter riskerar att skadas eller hotas Lokala och regionala naturintressen. Lokala eller regionala naturvårdsobjekt får inte påtagligt skadas Lokala och regionala fritids- och rekreationsintressen Lokala och regionala fritids- och rekreationsintressen får inte påtagligt påverkas negativt. Kulturmiljöer med lagskydd Objekt och miljöer med skydd enligt kulturminneslagen har långtgående skyddsbstämmelser. Det är inte kommunen som här avgör vad som är negativ påverkan utan tillstånd krävs från länsstyrelsen innan eventuella ändringar och ingrepp görs. Sundsvalls kommuns kustplan Sundsvalls kommun har tagit fram en kustplan för att beskriva de värden som finns längs med Sundsvalls kust. Dessa värden klassas enligt en tregradig skala. Planeringsunderlaget som kustplanen utgör ger ett bra underlag och anvisningar var längs kusten det finns värdefulla områden och vad värdet består av, samt var man bör undvika att ge strandskyddsdispenser. Eftersom LIS enligt lagstiftningen inte bör användas som dispensskäl längs Sundsvalls havskust, utanför eventuellt utpekade LIS-områden, så bedöms dessa riktlinjer för enstaka kompletteringar kunna samordnas med kustplanens rekommendationer. STADSBYGGNADNÄMNDEN FEBRUARI 2013