Bidrag till vad? En kunskapsöversikt över effekter och metoder rörande statliga bidrag till ideella organisationer

Transkript

1 Bidrag till vad? En kunskapsöversikt över effekter och metoder rörande statliga bidrag till ideella organisationer Anna Danielson Pär Zetterberg Erik Amnå Rapport till Ungdomsstyrelsen April 2009

2 1

3 Innehåll Förord 2 Inledning 4 Uppdrag och avgränsningar 4 Aktuella förordningar 5 Utgångspunkter 5 Effekter på olika nivåer 5 Organisationsbidrag kontra projektbidrag 6 Effekter av statsbidrag på organisationer en kunskapsöversikt 7 Aktuellt kunskapsläge 7 Tendenser till interna effekter 8 Påverkar bidrag organisationers administration? 8 Påverkar bidrag val av mål, strategier och verksamhet? 8 Finns sektorsspecifika tendenser? 10 Vad vet vi om effekter av statsbidrag på samhället? 13 På väg mot en ny relation 13 Aktuellt kunskapsläge 14 Tendenser till samhällseffekter 15 Politisk påverkan 15 Samhällets välfärd 15 Finns sektorsspecifika tendenser? 16 Metoder för utvärdering av statsbidrag 18 Problematiken 19 Metodik i tidigare studier 19 Rekommendationer 20 Avslutande diskussion 22 Vidare reflektioner kring utvärderingar av statliga bidrag 22 Om Ungdomsstyrelsens uppdrag framöver 23 Referenser 24 2

4 Förord Våren 2009 fick vi, tre statsvetare, i uppdrag av Ungdomsstyrelsen att under en månad sammanställa kunskapsläget när det gäller statliga bidrag till ideella organisationer. Vi ska också beskriva kunskap om effekterna av organisationernas arbete och redogöra för olika effektutvärderingsmetoder. Vi svarar gemensamt för innehållet i rapporten. Härmed överlämnar vi vår rapport och tackar för förtroendet. Södertörn, Uppsala och Örebro den 27 april 2009 Anna Danielson Pär Zetterberg Erik Amnå Doktorand Doktorand Professor Södertörns högskola/ Uppsala universitet Örebro universitet Uppsala universitet 3

5 Inledning Vad vet vi om statsbidragets effekter på ideella organisationer? Hur påverkas samhället i stort? Finns det metoder för att tillskansa sig denna kunskap? Under de senaste decennierna har forskningen kring det civila samhället ökat explosionsartat. Generellt sett betonas civilsamhällets instrumentella roll för demokrati och samhällets goda. Kort sagt det är i dagsläget vanskligt att tänka sig en fråga eller ett område i samhället som inte engagerar aktörer i det civila samhället (Wijkström, Einarsson, Larsson 2004, Wijkström, Einarsson 2006). I dag omfattar denna forskningsgren ett stort antal discipliner och teman. Det har lett till att det enbart inom den svenska debatten finns ett flertal användningsområden för och definitioner av begreppet civil sektor (Wijkström 2004, Göransson 2005, Johansson 2005, Vogel, Amnå, Munck och Häll 2003). Trots civilsamhällets roll som en viktig aktör gentemot staten saknas djupare kunskap om ideella organisationer, deras verksamheter, under vilka förhållanden de verkar och effekter av statliga bidrag till organisationer (Wijkström, Einarsson, Larsson 2004, Statskontoret 2004:17). Talande är att en rapport från år 1992 om motiv till och effekter av statliga bidrag knappt alls omfattar de bidrag som är riktade till ideella organisationer (DS 1992:46). Mer än tio år efter denna rapport ser läget inte mycket bättre. Så här skriver Johansson i Ideella mål med offentliga medel. Förändrade förutsättningar för ideell välfärd: Det är också slående att det överhuvudtaget saknas utvärderingar av statsbidragens effekter i de statliga utredningar som genomförts. Istället handlar en stor del av senare års forskning dels om den civila sektorns utveckling i Sverige (Wijkström, Einarsson 2006) och dels om statens styrning av bidragen. Frågor som problematiserar konflikten mellan synen på ideella organisationer som självständiga aktörer som staten bör stödja men inte styra och statliga krav på resultatredovisning. Kraven på resultatstyrning vid bidragsgivning ökade från slutet av 1980-talet och under hela 1990-talet. Därefter saknas generella riktlinjer och under 2000-talet är den övergripande tendensen att kravet på resultatstyrning har blivit mindre tydligt. Den grundläggande tanken är att resultat och effekter ska bedömas i de flesta fall men att skillnader finns mellan olika typer av bidrag, framförallt i fråga om mål och återrapporteringskrav (Statskontoret 2004:17, SOU 2007:66). Ungdomsstyrelsen fördelar omkring 300 miljoner kronor i bidrag till ideella organisationer på uppdrag av regeringen varje år. Myndigheten förvaltar två huvudsakliga bidragsformer: bidrag till rikstäckande organisationer eller organisationer av riksintresse (organisationsbidrag) samt bidrag till särskilt avgränsade projekt eller verksamheter (projektbidrag). För ett antal av dessa ska Ungdomsstyrelsen årligen presentera en rapport till regeringen som bedömer bidragens användning, resultat och effekter i förhållande till bidragens syfte. Uppdrag och avgränsningar Inför Ungdomsstyrelsens rapport till regeringen har myndigheten gett oss i uppdrag att presentera en översikt över aktuell kunskap om effekter av statliga bidrag till ideella organisationer. Vi ska också kartlägga metoder för uppföljning och utvärdering av statsbidrag. Rapporten ska utgöra ett underlag inför Ungdomsstyrelsens redovisning till regeringen. Rapportens syfte är tudelat. Dels presenterar vi en kunskapsöversikt över vad forskningen vet om effekter av statliga bidrag till föreningslivet. Det gäller både effekter på organisationerna själva samt effekter på en samhällsnivå. Rapportens andra syfte är att bidra med kunskap och rekommendationer kring metoder för uppföljning och utvärdering av statliga bidrag till ideella organisationer. 4

6 Rapporten kommer främst att omfatta forskningslitteratur gjord på 2000-talet, men även äldre studier kommer att tas upp om dessa bedöms som särskilt relevanta. Begreppet forskningslitteratur kommer i viss mån att omfatta statliga utredningar och dylikt. Det är inte alltid en klar gräns mellan de två fälten då offentliga rapporter inte sällan bygger på forskning som har tagits fram av externa experter på uppdrag av statliga departement och myndigheter. Likaså kommer vi i den mån det är relevant att titta på propositioner och förarbeten gällande de aktuella förordningarna. Rapportens fokus ligger på statliga bidrag; frågan om kommunala bidrag eller EU-bidrag tas upp i den mån denna pekar på intressanta tendenser eller bedöms vara relevant för rapportens slutsatser. 1 Aktuella förordningar Utöver de avgränsningar som gjorts ovan står bidrag som regleras av följande förordningar och som delas ut av Ungdomsstyrelsen i fokus: 2005:765 Förordning om statsbidrag för nationella minoriteter, 2005:1089 Förordning om statsbidrag för kvinnors organisering, 2006:390 Förordning om statsbidrag till jämställdhetsprojekt, 2008:62 Förordning om statsbidrag till verksamheter mot rasism och liknande former av intolerans, 2008:63 Förordning om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund och 2008:349 Förordning om statsbidrag till organisationer för homosexuella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck. Värt att understryka är att även litteratur som berör andra områden från vilka det rimligen går att dra paralleller till denna rapports specifika sektorer kommer att tas med i rapporten. Utgångspunkter Effekter på olika nivåer Det finns förväntningar från politiskt håll om att statligt stöd till ideella organisationer ska ha ett stort antal positiva effekter. För att visa hur komplex frågan om det statliga stödet till dessa organisationer är kan man tänka sig fyra nivåer på vilka eventuella effekter kan ta sig uttryck; individ-, organisations-, stats- och samhällsnivå. Individ Organisation Stat Samhälle OUTPUT Figur 1. Effekter av statsbidrag olika nivåer 1 Ideella organisationer mottar offentligt stöd av olika slag. Utöver bidragsgivningen från stat, kommuner, landsting och EU förekommer stöd via särskilda avtal, gåvor, skattereduktioner, lotterier etcetera. 5

7 Givet den här nivåindelningen kan man gå ett steg längre och peka på olika sorters effekter som bidrag förväntas ge upphov till och här är det viktigt att skilja mellan inputeffekter och outputeffekter beroende på när i den politiska beslutsprocessen som effekten förväntas ske. För att exemplifiera: inputeffekter kan på en individnivå innebära en stärkt förmåga att delta i politiska beslutsprocesser samt en ökad frihet. På organisationsnivå förväntas bidragen skapa starkare föreningar med större möjligheter att påverka den politiska sfären. För statens del kan inputeffekter handla om bredare beslutsunderlag samt ökad samverkan med medborgerliga sammanslutningar. Slutligen, inputeffekter på samhällsnivån handlar om ökad mobilisering och en aggregerad politisk kapacitet. Vad gäller förväntade outputeffekter syftar dessa, till skillnad från inputeffekter, på vad som kommer ut ur politiska beslutsprocesser. De kan till exempel på individnivå handla om en bredare tillgång på service och andra tjänster, på organisationsnivå om möjlighet till kapacitetsstärkande, på statlig nivå om implementering av och en ökad legitimitet för den förda politiken, och slutligen på samhällsnivån om förändrade attityder och värderingar. En poäng här är att denna exemplifiering enbart visar exempel på förväntade effekter; om man skulle addera de mer oväntade konsekvenserna skulle bilden te sig än mer komplex. Att ta sig an frågan om statliga bidrags effekter på ideella organisationer utgör därför en stor analytisk utmaning. Organisationsbidrag kontra projektbidrag Givet förordningarna ovan kommer denna rapport att behandla två typer av bidrag: organisations- samt projektbidrag 2, och i den mån relevanta skillnader och/eller likheter mellan dessa två bidragsformer visar sig kommer dessa att redovisas. Enligt statens intentioner som de uttrycks i förordningarna stipulerar organisations- respektive projektbidrag en delvis skild användning. Tanken med organisationsbidrag är att det finns ett egenvärde i att organisationen finns och verkar, varför det (inom vissa ramar) finns ett relativt stort utrymme för fri användning av stödet. Projektbidrag däremot fördelas till särskilda ändamål och verksamheter som begränsas av tydligt angivna projektmål och tidsramar. Till viss del kan organisationsbidrag därmed främst antas syfta till att generera effekter på organisationerna, medan projektbidrag i större utsträckning antas ge upphov till effekter på en samhällsnivå alternativt på den specifika målgruppen. Samtidigt samverkar ofta dessa två bidragsformer; forskningen pratar om den manifesta och den latenta nivån - där den senare ofta är en förutsättning för en lyckosam förra. Den manifesta nivån av en organisation handlar om synligheten i samhället, exempelvis i samband med aktioner, debattinlägg och demonstrationer. Den latenta nivån berör organisationens grundläggande struktur det osynliga vardagsarbetet som omfattar medlemsrekrytering, nätverkande med andra aktörer, olika kurser, utbildningar och studiecirklar. De båda nivåerna samverkar i meningen att kraften i en organisations manifesta yttringar ofta beror på dess latenta styrka (Thörn 2005). Staten har en liknande syn, nämligen att organisationsbidrag bör stärka den grund som varje självständig organisation vilar på i sin tur en förutsättning för att andra bidrag ska fungera väl i organisationen (SOU 2007:66). Ur denna diskussion kan vi skönja en intressant hypotes angående skillnader mellan organisations- och projektbidrag vad gäller förväntade effekter. Johansson menar att den förra formens målformuleringar tenderar att peka ut organisationers roll som röst för olika intressen 3, medan projektbidrag tenderar att framhäva serviceproduktionsrollen (Johansson 2005). Kan vi med andra ord förvänta oss att organisationers möjligheter att 2 Alternativt, bidrag till tydligt utpekade verksamheter, i fortsättningen dock enbart kallade projektbidrag. 3 Se kommande avsnitt om samhällseffekter för en utförligare diskussion om ideella organisationers olika roller. 6

8 spela olika roller till viss del beror på vilken typ av bidrag de får? Här bör en åtskillnad göras mellan vilken typ av organisation det gäller (vilket även Johansson menar). Socialt inriktade föreningar nämns exempelvis som en typ där både röst- och serviceroll finns med i bilden. Givet en dylik åtskillnad är det rimligt att tänka sig att det föreligger en skillnad i tyngd angående vilken roll som premieras; må vara att förordningarna till viss del uttrycker detta på ett indirekt plan det handlar om att stärka organisationen som sådan för att denna sedan ska ha en större kapacitet att påverka den politiska sfären. Effekter av statsbidrag på organisationer en kunskapsöversikt Med effekter på organisationer avses i denna rapport interna effekter på föreningar som mottar statsbidrag hur bidraget påverkar organisationens möjligheter att verka och existera, vilken tyngd bidraget har för organisationens totala ekonomi och finansiering - frågor i skärningspunkten mellan självständighet och samtidig efterlevnad av bidragets syfte. Interna effekter handlar även om hur organisationen använder bidraget - vad man så att säga gör för pengarna. Frågor som aktualiseras här är exempelvis om och i så fall hur bidraget stärker organisationens möjligheter att sprida information om sin verksamhet, om det underlättar administrationen av verksamheten, samt om bidraget ökar möjligheterna till samarbete med andra aktörer. Aktuellt kunskapsläge Den statliga bidragsgivningen har varit objektet för en mängd utredningar och utvärderingar, men de har inte regelmässigt omfattat analyser rörande bidragens effekter på mottagande organisationer. Majoriteten av de studier som har gjorts är genomförda utifrån ett givar- eller systemutformarperspektiv, varför kunskaperna kring interna effekter och organisationernas perspektiv är fragmentariska och svagt sammanhållna (Johansson 2005). I många fall saknas denna kunskap helt, annat än på ett anekdotiskt plan (Wijkström, Einarsson, Larsson 2004). Utan tvekan är detta problematiskt givet de stora förväntningar som läggs på civilsamhället både när det gäller ett rikt föreningsliv och ett demokratiskt och tolerant samhällsliv i stort. Samtidigt som man erkänner ett behov av djupare kunskap om förhållandet mellan staten, statliga bidrag och ideella organisationer vill Wijkström, Einarsson och Larsson även betona att huvudansvaret för verksamhet, styrning och ekonomi trots allt ligger hos organisationerna själva. De menar att det finns en tendens att alltför mycket av ansvaret för organisationernas utveckling läggs på bidragsgivaren; ett i deras tycke skevt perspektiv då organisationer alltid har frihet att tacka nej till bidrag om de anser att statens vilja inte stämmer överens med organisationens värderingar och verksamhet. Emellertid går det inte att bortse ifrån att statliga bidrag är av mycket stor vikt för många organisationer och för deras finansiering av verksamheten. Därför är det inte heller är möjligt att bortse från interna organisationseffekter som genereras av statsbidrag (Wijkström, Einarsson, Larsson 2004). Inom forskning som är gjord med ett organisationsperspektiv bör man skilja mellan å ena sidan direkta utvärderingar av bidrag och mer generella organisationsstudier å den andra, i vilka bidrag kommer in som en av flera variabler som möjligen påverkar organisationerna. Bland det fåtal studier som finns med ett organisationsperspektiv har fokus legat på det senare - med andra ord inte på utvärderingar som konkret undersöker statsbidrags specifika betydelse. Givet denna separation är det trots allt möjligt att skönja tendenser till interna effekter. Analyserna är inte direkt kopplade till sektorerna som är särskilt intressanta för Ungdomsstyrelsen men mot bakgrund av den tunna materialfloran är det av vikt att inkludera även dessa studiers resultat. 7

9 Tendenser till interna effekter När det gäller rena utvärderingar har Johansson (2003, 2005) genomfört två sammanhängande analyser kring hur sociala organisationer uppfattar statsbidrags mål, kriterier och effekter. Analysen omfattar alla organisationer inom det sociala området som fick bidrag år Resultaten grundar sig på en enkät till samtliga organisationer med en svarsfrekvens på 86 procent, vilket får klassas som relativt högt. Enkäten kompletteras med strukturerade intervjuer med ett urval av organisationerna. En annan utvärderingsstudie rör handikapporganisationer där Nordfeldt och Söderholm (2001) analyserar bidragssystemets effekter på dessa organisationer. På samma vis som Johansson gör man detta dels genom en enkät till samtliga handikapporganisationer som fick statsbidrag år 2001, dels genom intervjuer med företrädare för nitton handikapporganisationer. Urvalet för intervjuerna baseras på spridning vad gäller medlemmars funktionshinder, organisationens ålder och storlek samt verksamhet inriktad mot barn/ungdomar respektive vuxna. Wijkströms, Einarssons och Larssons studie (2004) är i större utsträckning en mer allmänt hållen organisationsstudie i vilken man på ett teoretiskt plan lyfter in interna effekter i analysen. Resultaten belyses dock med två intervjubaserade fallstudier av Röda korset och IOGT-NTO och deras upplevelser av statliga bidrag. 5 Denna studie är därmed tämligen snäv jämfört med exempelvis Johanssons. Ovanstående analyser lyfter i synnerhet fram två tänkbara interna effekter som följer av statliga bidrag: påverkan på en organisations interna administration och påverkan på organisationers mål, strategier och val av verksamhet. Påverkar bidrag organisationers interna administration? Statliga bidrag kräver ofta en både omfattande och sinsemellan varierande administration hos den mottagande organisationen. Till exempel har de flesta bidragsgivande departement och myndigheter skilda krav på hur den bidragsberättigade verksamheten ska följas upp och återrapporteras. Rimligen är dessa olika bud främst ett problem för större organisationer som oftare får bidrag från skilda håll. I de två fallstudier som ingår i Wijkströms, Einarssons och Larssons analys belyses denna komplexitet, och man pekar på två delvis skilda sätt att hantera en dylik administrativ utmaning. Röda korset har valt en centraliserad administration bestående av en central enhet som hanterar de olika bidragen. IOGT-NTO har en mer decentraliserad form, vilket hänger samman med en överlag mer decentraliserad organisationsstruktur. IOGT-NTO arbetar även med färre typer av bidrag (Wikström, Einarsson, Larsson 2004). Vidare, enligt diskussionen i föregående avsnitt, har särskilt organisationsbidrag som syfte att stärka en organisations latenta kraft underlätta administration, främja genomförande av kurser och utbildningar, stärka medlemsrekrytering och informationsspridning etcetera. I de utvärderingar som har gjorts klargörs emellertid inga entydiga resultat angående denna typ av administrativa effekt. Påverkar bidrag val av mål, strategier och verksamhet? En stor del av forskningen kring ideella organisationer har behandlat frågan om organisationers självständighet gentemot staten, givet att en större eller mindre del av verksamheten är statligt finansierad. Dahlstedt kallar detta för något av samhällspolitikens 4 Med sociala organisationer menas i denna studie (enligt förordning 1998:1814) de som bedriver verksamhet inom områdena alkohol och narkotika, utsatta barn och deras familjer, samt våld mot kvinnor. 5 Viktigt att ha i åtanke här är att båda dessa organisationer är relativt stora samt även befinner sig i en internationell kontext, varför deras representativitet för merparten av svenska ideella organisationer kan ifrågasättas något. 8

10 dilemma; att finna en rimlig avvägning mellan å ena sidan självständighet, och å andra sidan övergripande samhällelig styrning och garanti för jämlikhet och rättvisa (Dahlstedt 2000). af Malmborg och Wijkström slår fast att en organisations ekonomiska förutsättningar av naturliga skäl påverkar utrymmet för dess organisering och verksamhet. Där det statliga stödet är mindre betydelsefullt kan organisationen lättare upprätthålla sin självständighet samtidigt som man på grund av bristande ekonomiska resurser ofta tvingas begränsa vidden av eller tiden man kan lägga ned på sin verksamhet. Gynnsammast ur ett självständighetsperspektiv är att ha flera inkomstkällor (af Malmborg, Wijkström 2005). Hur olika organisationer har löst detta varierar stort. En del finansierar nästan hela sin verksamhet med det statliga stödet medan andra är mer beroende av medlemsavgifter eller andra inkomstkällor. Organisationer inom välfärdssektorn finansieras till procent av statliga och kommunala bidrag (Wijkström, Einarsson, Larsson 2004, Johansson 2005). Zetterberg påpekar att det relevanta är om ett ekonomiskt beroende också för med sig andra beroendeställningar som är kopplade till själva verksamheten eller organisationen som sådan. Om inte ser han ingen risk för en urholkning av organisationers autonomi (Zetterberg 2004). I Nordfeldts och Söderholms studie framgår att statsbidragets andel av handikapporganisationernas intäkter skiljer sig åt från fem procent av de totala intäkterna upp till hela 90 procent. Nordfeldt och Söderholm kan dock inte dra några slutsatser gällande organisationernas grad av beroende. Studien baseras på en enkätundersökning och frågan ställdes rörande organisationernas upplevelse av beroende gentemot staten, men då ett stort antal organisationer valde att inte svara på just denna fråga görs ingen utförligare tolkning i analysen. (Nordfeldt, Söderholm 2001). I Johanssons utvärdering om statsbidrags effekter på sociala organisationer menar omkring hälften av organisationerna att möjligheten att få statsbidrag påverkar deras strategiska beslut. Johansson skriver: Det är tydligt att statsbidragsfrågan ständigt finns i bakhuvudet hos ledningsföreträdare för många organisationer. Exempelvis upplever många organisationer att kravet på att presentera en verksamhetsplan för de kommande tre åren är svårförenligt med organisationens interna demokratiska processer. Samtidigt är det få av dessa organisationer som hävdar att de helt eller delvis ändrat sina mål och strategier för att öka chansen att få statsbidrag. De flesta anser istället att statens mål och syften stämmer väl in på organisationens egna. Bland de fåtal organisationer som faktiskt har ändrat sina mål och former för arbetet anser ingen att förändringarna har varit till det sämre (Johansson 2003). Angående mål och strategier menar Johansson sammanfattningsvis att organisationsbidrag uppfattas (av de undersökta organisationerna) som den effektivaste formen för att undvika alltför mycket statlig styrning av verksamheten. Organisationsbidrag ses som ekonomiskt stöd med enbart en låg grad av statlig inblandning och klassas av alla organisationer i undersökningen som något mycket viktigt för deras verksamhet. Johansson bedömer att organisationsbidraget skapar möjligheter att bedriva verksamheter som både staten och organisationerna klassar som angelägna, verksamheter som organisationerna annars skulle ha små möjligheter att bedriva. Själva mottagandet av statligt stöd verkar emellertid i betydande mån inverka på organisationernas strategiska handlande men detta anses samtidigt inte utgöra en illegitim statlig styrning av organisationernas verksamhet (Johansson 2003, Johansson 2005). Johansson problematiserar emellertid detta ytterligare: Intrycket som ges är alltså att organisationsföreträdarna visserligen kan ha andra prioriteringar än bidragsgivare, men 9

11 att de upplever en ganska stor handlingsfrihet i användningen av bidraget när man väl fått sitt sökta bidrag (Johansson 2005:63). Vid sidan av eventuell inverkan på mål och strategier är det relevant att ställa sig frågan om statliga bidrag underlättar för en viss typ av verksamhet framför andra typer. Wijkström, Einarsson och Larsson håller det för självklart att riktade projektbidrag påverkar vad och hur organisationerna gör något. Detta utvecklas dock inte närmare. På samma vis hävdas att även det mer generella bidraget påverkar organisationerna och då kanske på mer oförutsedda vis och eventuellt även i en högre grad än projektbidrag. Det man syftar på är främst det långsiktiga beroende som organisationsbidrag kan ge upphov till - man biter inte gärna den hand som föder en. I längden kan detta utgöra en större utmaning för organisationens självständighet än vad projektbidrag gör (Wijkström, Einarsson, Larsson 2004). Tanken om risken för långsiktigt beroende och en inneboende statisk effekt hos organisationsbidrag får stöd i de gjorda utvärderingarna. Enligt Johansson menar organisationsföreträdare att bidragssystemet premierar organisationen i sig, framför de konkreta verksamheter som bedrivs och de nya former för arbete som man försöker utveckla. Johansson pekar på att bidragssystemet (i synnerhet organisationsbidrag) på grund av vagt formulerade mål ställer orimligt höga krav på den myndighet som sköter bidragsgivningen. Det missgynnar organisationer som sysslar med opinionsbildning, debatt och liknande företeelser eftersom detta är aktiviteter som ofta är svåra att precisera i verksamhetsplaner (Johansson 2003, Johansson 2005). Tendensen är densamma i Nordfeldts och Söderholms studie. Inom handikapprörelsen återfinns starka drag av folkrörelse i den mer traditionella meningen samtidigt som det växer fram nya rörelser. Det är främst de senare som uttrycker denna kritik (Nordfeldt, Söderholm 2001). Finns sektorsspecifika tendenser? Som framgår ovan finns det i dagsläget väldigt lite litteratur som konkret fokuserar på effekterna av statliga bidrag till ideella organisationer. Utifrån denna rapports perspektiv blir denna situation extra problematiskt då det inte finns några studier som berör denna fråga utifrån rapportens specifika sektorer. Vad som finns är studier som allmänt belyser organisationernas verksamhet, i synnerhet vad gäller kvinno- och etniska organisationer. Nedan följer en översiktlig genomgång av de olika sektorerna: syftet är dels att belysa något av den verksamhet som organisationerna bedriver dels att peka på möjliga likheter och skillnader jämfört med de skönjbara effekter som diskuterats tidigare. Givet det bristande forskningsunderlaget kommer även diskussioner från fokusgrupper som Ungdomsstyrelsen genomförde i mars 2009 att tas upp i mindre mån. 6 De slutliga resultaten bör dock tolkas med viss försiktighet då materialet är tunnsått. Vad gäller så kallade hbt-organisationer samt verksamheter och organisationer mot rasism finns i princip inget material alls, varför dessa sektorer inte kommer att belysas närmare. 7 Organisationer för nationella minoriteter Förordningen (2005:765) anger att syftet med organisationsbidraget är att underlätta organisationernas verksamhet; att främja den egna gruppens identitet, kultur och språk, att motverka diskriminering, att sprida kunskap om den nationella minoritetsgruppen samt att stärka inflytandet för den nationella minoriteten. En statlig kartläggning över de nationella minoriteternas organisationer visar att förutsättningarna för verksamheten skiljer sig åt 6 Fokusgrupperna genomfördes på Ungdomsstyrelsen under tre dagar i mars 2009 med företrädare för alla de sektorer som regleras av förordningarna ovan. 7 Det är generellt sett en väldigt sned fördelning mellan olika sektorer både vad gäller statliga utredningar och förarbeten samt andra studier - där i synnerhet hbt-organisationer är förbisedda. 10

12 markant mellan olika grupper. Några har ett välfungerande kansli och goda ekonomiska möjligheter att bedriva verksamhet, medan andra helt saknar ekonomi för detta vilket i förlängningen även ger dem sämre möjligheter att utöva sin röstfunktion (Ds 2003:10). Under samtalen i fokusgrupperna framkom det tydligt att organisationsbidrag ses som avgörande för att kunna bedriva en verksamhet exempelvis för att kunna finansiera utbildningsverksamhet och konferenser. Vidare möjliggör organisationsbidraget låga medlemsavgifter (viktigt så att alla i målgruppen har råd att vara medlem). Det innebär också att man slipper jobba i projektform. Den deltagande organisationen upplevde inte en otillbörlig styrning från staten men var ändå noga med att framhäva att det är organisationen och inte staten som vet vad som är bäst för medlemmarna. Kvinnors organisering Av förordningen (2005:1089) framgår att syftet med statsbidraget är att stödja kvinnors organisering i egna sammanslutningar; vilket i sin tur förväntas främja kvinnors deltagande i den demokratiska processen, i samhällslivet i stort samt möjliggöra för kvinnor att driva sina specifika frågor. Forskning klassar kvinnlig organisering som en variant av politisk aktivitet som ett alternativ till den konventionella politiken då denna inte i tillräckligt hög grad anses tillgodose kvinnors intressen. Kvinnors organisering blir därmed både ett alternativ till och en utmaning för den etablerade politiska formen (Rönnblom 2002). Kvinnoorganisationer kännetecknas ofta av platta (nätverksliknande) organisationsmodeller till skillnad från den traditionellt hierarkiska modellen som inkluderar en fungerande styrelse och möjligheter till ansvarsutkrävande (Eduards 2002, Rönnblom 2002). Valet av struktur motiveras vanligen med att nätverket är en mer demokratisk form jämfört med den hierarkiska. Dock har flertalet kvinnoorganisationer som ingår i Rönnbloms studie sett sig tvingade att bilda en formell förening för att vara berättigade till statliga bidrag samt för att ha den administrativa kapaciteten att hantera bidragen. Rönnblom skriver: Mötet med den etablerade politikens regler för politiskt arbete verkar med andra ord innebära slitningar mellan kvinnogruppernas visioner och de förutsättningar som ges (Rönnblom 2002: ). Samtidigt menar Rönnblom att statliga bidrag stärker kvinnoorganisationers legitimitet i samhället; att vara berättigad till bidrag innebär att man uppfattas som en riktig förening, även om detta sker till priset av den platta organisationsmodellen. (Rönnblom 2002) De organisationer som deltog i fokusgrupperna bedriver verksamhet som går ut på utbildning, kursverksamhet och nätverkande mellan kvinnoorganisationer. De driver också specifika kvinnofrågor (till exempel med målsättningen att stärka kvinnor i arbetslivet). En tydlig effekt som organisationerna ser av organisationsbidraget är att det stärker den geografiska spridningen. Utan bidraget menar många att det skulle vara omöjligt att verka över hela landet. Det är i synnerhet administrativa kostnader som täcks av organisationsbidraget. Pengarna fungerar som ett grundstöd och används främst till basverksamhet (möjliggör att ha ett kansli etcetera). Vidare ansågs bidraget underlätta en kontinuitet i verksamheten vilket är viktigt eftersom kvinnoorganisationer ofta jobbar utifrån ett långsiktigt perspektiv (med målsättningen att påverka attityder och beteenden i samhället). Emellertid betonades också en risk med detta. Om organisationen blir för beroende av bidrag riskerar den att hamna i en sårbar situation om den plötsligt står utan. 11

13 Jämställdhetsprojekt Här talar vi om statliga bidrag till projekt vars syften är att främja jämställdhet mellan män och kvinnor; projekt med mål som ligger inom ramen för regeringens jämställdhetspolitik. Enligt förordningen får bidrag endast ges till projekt som är skäliga ur en kostnadssynpunkt. Vidare betonas nyskapande projekt eller sådana som kan ge kunskap för en vidareutveckling av jämställdhetsarbetet. I en av de få utvärderingar som gjorts finns Integrationsverkets analys (2007:11) av beviljade projektbidrag under år Utvärderingen tar upp projektens mål och effekter, dock i en mycket generell mening givet den stora variationen av projekt. Rapporten bygger på resultat från en enkätundersökning som genomfördes med representanter för alla beviljade projekt, från intervjuer med Integrationsverkets projekthandläggare och från ett seminarium med projektorganisationer och tjänstemän från Integrationsverket. Argumentet bakom valet av metod är att väga in både kvantitativ och kvalitativ data. Utvärderarna finner att projektens effekter blir svårbedömda på grund av mycket vaga och breda mål. Målen uttrycker visioner snarare än konkreta mål; vilket enligt utvärderarna delvis beror på att Integrationsverket enbart kräver en projektidé och inte en detaljerad arbetsplan med tydliga delmål. Angående interna effekter sammanfattas dessa med att deltagande organisationer har gått från passivitet till aktivitet. Projekten aktiverade många människor som antingen arbetade med eller deltog i projekten; även mindre lyckade projekt fick positiva effekter i den meningen att ansvarig organisation anser sig ha lärt sig mycket på vägen, bland annat i kontakter med externa aktörer och myndigheter, något som kan underlätta kommande satsningar. Vidare anses projektbidraget öka legitimiteten i projekten samt allmänt stärka organisationens position i samhället (Integrationsverket 2007:11). Organisationer bildade på etnisk grund Syftet med statens bidrag är att stärka etniska organisationers egna initiativ och verksamheter som rör kultur, identitet, språk samt deras delaktighet i samhället. I en promemoria från 2007 uttrycker regeringen sina tankar bakom den nya förordningen och klargör exempelvis att tidigare krav på att organisationerna skulle bidra till regeringens mål med integrationspolitiken var ett hot mot organisationernas självständiga verksamhet och att de därför tas bort. Det statliga stödet är ett renodlat organisationsstöd; det finns ett stort värde i självständiga föreningar som bedriver verksamhet som svarar mot medlemmarnas behov och önskemål (Integrations- och jämställdhetsdepartementet 2007). En kartläggning visar att en majoritet av organisationerna inom denna grupp bedriver en verksamhet som syftar till kultur- och identitetsbevarande, snarare än aktiva åtgärder för ökad integration (Ds 2003:10). Ur statens synvinkel ses dock all verksamhet oavsett om den inriktas mot kulturstärkande åtgärder, socialt arbete eller intresserepresentation som integrationsfrämjande och av stor betydelse för medlemmarnas deltagande i samhället. Emami menar att det i etniska organisationer sannolikt tar längre tid att utveckla en intern demokrati och föreningsliv; avgörande är medlemmarnas tidigare erfarenheter av självorganisering och deltagande i frivilligorganisationer. Detta har i sin tur avgörande inflytande över organisationernas mobiliseringsförmåga och i förlängningen deras manifesta styrka (Emami 2004). 8 Inte alla projekt som ingår i denna utvärdering hade ett jämställdhetsstärkande syfte, varför slutsatserna bör läsas i ljuset av detta och ses som exempel på projektutvärderingar. 12

14 I samtal med fokusgrupperna framkom att organisationsbidraget framförallt täcker administrativa kostnader såsom lokalhyra, Internetkostnader och andra kostnader förknippade med ett fungerande kansli. Vidare betonar organisationerna att det statliga bidraget gör det möjligt att anordna gemensamma aktiviteter för medlemmarna, vilket stärker gruppens interna sammanhållning. Utan organisationsbidrag anser flertalet att det vore svårt att överhuvudtaget driva en basverksamhet. Vidare är organisationsbidrag att föredra framför projektbidrag då de senare anses kräva en annan form av administration, exempelvis personer som specifikt arbetar med projektet. Sammanfattningsvis kan vi se att de organisationer i fokusgrupperna som får organisationsbidrag (inom grupperna nationella minoriteter, kvinnors organisering och etniska organisationer) uppger en användning av bidraget som i mångt och mycket överensstämmer med bidragets intentioner vilket i och för sig kanske inte är så förvånande. Jämfört med diskussionen ovan angående skönjbara effekter är organisationsföreträdarna mer explicita än i tidigare undersökningar vad gäller bidragets påverkan på eller underlättande av den interna administrationen. Intressant att notera är att kvinnoorganisationerna lyfter fram den risk som även Wijkström, Einarsson och Larsson talar om: Faran för att som organisation bli för beroende av bidraget. Exakt om och i så fall hur denna risk påverkar organisationernas verksamhet utvecklas emellertid inte närmare. Av intresse är även att de flesta effekter av projektbidrag som kan utläsas i Integrationsverkets analys kommer i motsats till det förväntade i form av effekter på organisationerna själva. Det handlar om en rörelse från passivitet till aktivitet och stärkande av organisationens ställning och legitimitet. De förväntade effekterna på samhället och jämställdhetsarbetet i stort är betydligt mer oklara. Vad vet vi om effekter av statsbidrag på samhället? Den svenska staten sätter en stor tilltro till det civila samhället. Ideella organisationers verksamhet förväntas på olika vis resultera i positiva effekter på demokratin och samhället som helhet. Frågan är i vilken mån den teoretiska diskussionen är verklighetsförankrad? På väg mot en ny relation Ideella organisationer har olika roller i samhället: att vara en röst för och kanalisera medborgarnas intressen gentemot staten, att skapa social integration mellan människor, att producera tjänster, att konstituera en frizon i samhället för kreativitet och andra värderingar än de som för tillfället dominerar i samhället, att mobilisera resurser för medborgerliga aktiviteter, etcetera (Amnå 2005, Wijkström 2004, Statskontoret 2004:17, af Malmborg, Wijkström 2005, Johansson 2005, Vogel, Amnå, Munck, Häll 2003). Blennberger benämner dessa relationstyper gentemot staten som avantgarde - utveckla prototyper för sociala lösningar, komplement - tillägg till offentlig verksamhet, alternativ till offentlig regi, ersättning exempelvis för avvecklad offentlig verksamhet (Blennberger 1993). Med början under 1990-talet ses en tydlig utveckling mot en förändrad relation mellan stat och ideella organisationer. Dels lyfts föreningarna på fler och fler områden in i samtalet, dels betraktas de som viktiga aktörer och inte minst leverantörer inom välfärdsområdet (Amnå 2005, Amnå 2008, Johansson 2005). Tydligt är att vi ser en trend mot ökad betoning av ideella organisationers roll som serviceproducenter. Relationen mellan stat och organisation tar mer och mer formen av entreprenader och kontrakt (Wijkström 2004). Wijkström och Einarsson understryker att utvecklingen sker på bekostnad av andra möjliga roller, i synnerhet röst- eller språkrörsfunktionen. Den traditionella betydelsen av medlemmar tycks minska till förmån 13

15 för avlönade anställda samt för frivilliga utan formellt inflytande i organisationen vilket är kopplat till utvecklingen. (Amnå 2008, Wijkström, Einarsson 2006). Uppluckringen mellan ideell och statlig/offentlig verksamhet väcker en mängd frågor. På vilket sätt kommer detta att påverka organisationers självständighet och vad kommer att ske med den mer medlemsfokuserade verksamheten? Uppluckringen innebär vidare att statsbidrag i större utsträckning blir föremål för ett nyttobaserat tänkande. Det är dock en utveckling som är senkommen i Sverige jämfört med andra europeiska länder (Grassman, Svedberg 1995). Om statliga bidrag nu utgår från nya syften krävs det naturligen nya system för att följa upp och utvärdera hur de statliga resurserna används (Wijkström, Einarsson 2006). Aktuellt kunskapsläge Ideella organisationer förväntas bedriva sin verksamhet på ett annat sätt än vad som är gängse i offentlig eller vinstdriven regi. Forskningen talar om ideella organisationers särart respektive mervärde (Amnå 1995, Wijkström, Lundström 2002, Wijkström, Einarsson 2006). Diskussionen cirklar ofta kring civilsamhällets kvalitativa effekter på samhället, vilket i förlängningen berör medborgarnas normer, attityder och värderingar. I den svenska kontexten betonas ofta folkrörelsernas roll som medbyggare av samhället under en stor del av 1900-talet (Gawell 2005, Johansson 2005, Qvarsell 1995, Ekström 1995). Både i den allmänna debatten och i forskningslitteraturen är det en frekvent förekommande åsikt att om bara organisationerna lyckas med sin verksamhet så får det positiva effekter på samhället som helhet. Som af Malmborg och Wijkström skriver är det emellertid svårt att fastställa om verksamheten verkligen leder till att världen blir bättre, människorna lyckligare och livet vackrare. (af Malmborg, Wijkström 2005:81). Mot denna bakgrund - och utifrån ett statligt perspektiv - är frågan om statsbidragens effekter på ideella organisationer central. Staten måste kunna rättfärdiga kostnaden för att stödja en föreningspluralism samt å andra sidan utöva en rimlig kontroll över skattebetalarnas pengar (Johansson 2005). Problemet idag är att vetskapen är mycket tunnsådd gällande hur realiteten svarar upp mot dessa hypotetiska förväntningar. Den ofta citerade Putnam och dennes tes om att socialt kapital skapas genom deltagande i organisationer vilket i sin tur har positiva effekter på demokratin, har rönt mycket uppmärksamhet världen över och utgör enligt Borevi kärnan i det svenska folkrörelseidealet (Borevi 2002). Samma fråga kvarstår dock; hur ser mekanismerna ut? Hur kan exempelvis medlemskap i en idrottsorganisation ha en instrumentell positiv verkan på demokratin? Exempelvis Rothstein framhåller en annan tes, nämligen att socialt kapital skapas genom tillit till politiska institutioner och till den offentliga sektorn som helhet. Annorlunda uttryckt: om medborgarna litar på statliga tjänstemän, att dessa är icke-korrupta och trovärdiga, ökar även medborgarnas ömsesidiga tillit (Rothstein 2003). Ur denna rapports synvinkel är problemet tudelat; dels är det inte klarlagt hur kopplingen egentligen ser ut mellan organisationer och effekter på samhället. af Malmborg och Wijkström menar att det är troligt men inte alls säkert att ideella organisationer tillför ett mervärde. Vidare skriver de att: Om så sker och hur detta går till är därmed ett par av de mest väsentliga frågorna att ta sig an och systematisera framöver för den svenska forskningen inom organisationsfältet (af Malmborg, Wijkström 2005:97). Den andra sidan av myntet står i fokus i den här rapporten. Frågan om konkreta effekter av statsbidrag som ytterligare en länk i en tänkbar orsakskedja. Även om vi stipulerar att 14

16 organisationernas verksamhet ger positiva effekter på samhället, består svårigheten här i att visa att denna verksamhet inte hade initieras utan statsbidrag, samt att separera bidragets effekt från andra påverkansfaktorer. Tendenser till samhällseffekter I linje med diskussionen ovan finns det få studier som faktiskt behandlar ideella organisationers eventuella påverkan på samhällsutvecklingen och än färre reflektioner kring statsbidragens roll i denna orsakskedja. De utvärderingar vi redan har nämnt (Johansson 2003, 2005 samt Nordfeldt och Söderholm 2001) visar på en del resultat som berör dessa externa effekter. Litteraturbristen till trots är det, mot bakgrund av diskussionen ovan angående interna effekter, rimligt att anta att statliga bidrag faktiskt spelar en roll för organisationerna. Om vi gör ett sådant antagande, är det då möjligt att urskilja tendenser till samhällseffekter? Som vi redan har argumenterat för bör en åtskillnad göras mellan å ena sidan de effekter som berör inputsidan av beslutsprocesser, å andra sidan de som handlar om output. Politisk påverkan Frågan om ideella organisationers möjligheter att påverka den förda politiken (input) lider av bristande empiriskt underlag. Som vi såg i den enkla skisseringen angående effekters fyra nivåer så förväntas statsbidrag stärka kapaciteten hos mottagande organisationer, varpå attityder och värderingar i samhället ska ändras till det bättre. Som utgångspunkt bör man här understryka att civilsamhället i sig inte är ett idealtillstånd kännetecknat av frihet och jämlikhet; tvärtom omsluter denna sektor (liksom samhället i övrigt) makt- och konfliktmönster och därmed förtryck och exploatering (Hall 1989). Med andra ord, alla föreningar har inte samma möjligheter till inflytande (Dahlstedt 2000). I Johanssons analys av sociala organisationer är resultaten något oklara; föreningsrepresentanterna verkar anse att det statliga bidraget varken gynnar eller missgynnar organisationens röstfunktion och förmåga till inflytande (Johansson 2003). I Nordfeldts och Söderholms studie framkommer att handikapporganisationerna åtminstone själva ser sig som en viktig röst i samhället och att de anser att statsbidraget bidrar till denna funktion (Nordfeldt, Söderholm 2001). Exakt hur kausaliteten ser ut exemplifieras dock inte närmare. Andra exempel som har lyfts fram i litteraturen är kvinnojourer och humanitära organisationer som anses fylla viktiga roller som ombud och representanter för sina målgrupper (Svedberg 2005). Låt oss för en stund ta in ett mikroperspektiv och titta på individnivån. I en kvantitativ intervjuundersökning om föreningslivets betydelse för individuellt politiskt deltagande en jämförelse mellan invandrade och infödda svenskar finner Myrberg belägg för den tänkbara inputeffekten att organisationsdeltagande påverkar en individs möjligheter att delta på den politiska arenan. Sambandet gäller för aktiviteter såsom manifestationer, politiska kontakter och medlemskap i partier men inte för benägenheten att rösta i allmänna val (Myrberg 2004; se också Teorell 2003). Därmed finns det visst belägg för att statliga bidrag till underrepresenterade grupper kan leda till ett stärkande av den politiska jämlikheten - även om organisationen själv kan ha svårt att identifiera en sådan effekt i utvärderingar liknande de som Johansson samt Nordfeldt och Söderholm genomfört. Samhällets välfärd Effekter på samhällets välfärd handlar om outputsidan av beslutsprocesser, det faktiska genomförandet av politik. Ideella föreningars roll som välfärdsbyggare är kanske det mest utforskade området vad gäller samhälleliga effekter av organisationers verksamhet. 15

17 Möjligen beror detta på den mycket konkreta karaktären av tjänsteproducerande insatser, det är helt enkelt lättare att utläsa effekterna när något produceras som inte fanns innan. En brasklapp bör dock slängas in; frågan om huruvida samma verksamhet inte hade bedrivits utan organisationen förblir obesvarad, liksom den relaterade frågan om huruvida organisationen hade kunnat bedriva samma verksamhet utan statligt stöd eller inte. En del forskning hävdar att sociala organisationer ibland har en mer avgörande betydelse än vad många har föreställt sig i synnerhet för vissa grupper som är speciellt utsatta. Exempelvis lyfts handikapporganisationer och äldreorganisationer fram som exempel på organisationer som starkt har förbättrat sina målgruppers livsvillkor (Grassman, Svedberg 1995). Svedberg drar slutsatsen att: Det socialt inriktade frivilligarbetets största betydelse återfinns i det mer lösligt eller inte alls strukturerade sociala frivilligarbete som uppstår spontant inom föreningslivets ramar (Svedberg 2005:49). Om eventuella statsbidrag har bidragit till det är dock en öppen fråga. Finns sektorsspecifika tendenser? Liksom i avsnittet som behandlar interna effekter på de aktuella sektorerna finns det inga studier eller utvärderingar som rör hbt-organisationer eller verksamheter mot rasism, varför dessa sektorer utesluts även denna gång. Vidare behandlar en majoritet av studierna nedan den allmänna relationen mellan samhället och organisationerna; med andra ord föreligger enbart undantagsvis en fokusering på de precisa effekterna av statliga bidrag. Organisationer för nationella minoriteter Trots en avsaknad av litteratur som rör nationella minoriteters organisationer finner vi det intressant att framföra några reflektioner. När det gäller effekter som rör inputsidan är det rimligt att tänka sig att dessa organisationer har en relativt stark röst gentemot staten, givet det jämförelsevis snäva politikområde som dessa organisationer främst arbetar med i sin roll som minoritet. Utan att dra alltför långtgående slutsatser av detta (som vi såg ovan föreligger samtidigt stora skillnader mellan olika minoritetsgrupper gällande den latenta kapaciteten) kan det vara värt att nämna att denna tanke bekräftades av fokusgrupperna. Den organisation som deltog i samtalet anser sig ha en god dialog med statliga myndigheter, främst just i arbetet med den nya minoritetslagen. Situationen är dock en annan på regional och lokal nivå, där det upplevs som betydligt svårare att få kontakt med den politiska sfären. Samtidigt vill man lyfta fram paradoxen i att minoritetsställningen innebär uppenbara fördelar men även nackdelar i det att man som erkänd minoritet riskerar att falla mellan stolarna att andra etniska grupper uppfattas ha större behov av stöd. Kvinnors organisering De kvinnoorganisationer som deltog i fokusgrupperna vill betona sin roll som röst och språkrör för kvinnofrågor och kvinnors rättigheter. I likhet med nationella minoriteter är det alltså inputsidan som lyfts fram. Kvinnoorganisationerna upplever att politikerna ser dem som en legitim resurs och en viktig röst i debatten - man har många politiska kontakter och driver ett aktivt lobbyarbete. Vidare menar organisationerna att det är betydligt lättare att ha just förekomst av politiska kontakter som måttstock på samhällseffekter, jämfört med vad som faktiskt kommer ur den verksamhet som riktas mot målgruppen eller samhället i stort. Det sistnämnda arbetet handlar till stor del om att påverka attityder. Organisationerna upplever stora svårigheter med att mäta effekterna av detta arbete och att beskriva detta i påkallade utvärderingar. 16

18 Jämställdhetsprojekt Vad gäller utvärderingar av specifika jämställdhetsprojekt är en av få studier Integrationsverkets analys av beviljade projektbidrag under år 2004 som diskuterats i tidigare avsnitt (Integrationsverket 2007). Som vi redan har sett kritiseras projekten för att uttrycka visioner snarare än konkreta mål vilket gör effekterna svårbedömda. Frågan ställs om det ens är önskvärt att försöka utvärdera effekter givet att detta i nuläget inte går att göra på ett tillfredsställande sätt. Organisationernas självutvärderingar samt ekonomiska redovisningar får tjäna som verktyg för att bedöma eventuella samhällseffekter och på frågan om projekten bidragit till att öka integrationen i samhället blir svaret det beror på. Utvärderarna menar att det finns ett visst externt genomslag, genom att flera projekt visat att de haft kontakt med media och andra viktiga aktörer i samhället, samt i viss grad genererat empowerment hos utsatta målgrupper. Man identifierar emellertid ett flertal faktorer som hade kunnat stärka projekten och i förlängningen deras effekter, såsom mer detaljerad planering, riskanalys och tydligare formulerade mål och handlingsplaner. (Integrationsverket 2007) En liknande utvärdering är Kulturrådets analys av bidrag till projekt som syftar till att främja jämställdhet inom scenkonstområdet (2009). Även här identifierar utvärderarna att mål för projekt inom kultursektorn vanligtvis är mycket svåra att mäta. Intressant är att det i utredningen Plats på scen (SOU 2006:42) står att det räcker med att organisationers återrapportering anger vilka insatser som har gjorts för att uppnå målen men inte vilka resultat som har kommit ur dessa insatser med andra ord, en utvärderingsmetod som inte kan besvara den ställda frågan. Kulturrådet anser att det krävs mätbara mål och utvecklade mål- och resultatanalyser för att kunna bedöma effekter. (Kulturrådet 2009). Organisationer bildade på etnisk grund Statens syfte med stöd till etniska organisationer väcker frågor om mångkulturalism och en mångkulturell demokrati. Kan nationell samhörighet och gemenskap mellan medborgare underlättas via statligt stöd till olika etniska grupperingar? Enligt Putnam skulle enbart ett överbryggande socialt kapital det som omfattar människor tvärs över sociala indelningar såsom etnisk tillhörighet kunna främja integration och demokrati. Utifrån ett mångkulturellt perspektiv har emellertid staten även anledning att stödja organisationer som arbetar med att bevara och utveckla den egna gruppens samhörighet och identitet (Borevi 2002). Enligt Borevi står staten inför ett spänningsförhållande mellan å ena sidan att främja den övergripande medborgargemenskapen och å andra sidan att respektera människors tillhörigheter till olika etniska gemenskaper (Borevi 2004:49). Ur den synvinkeln finns det ett spänningsfält mellan interna effekter och samhällseffekter; en spänning som får hanteras av både staten och av de ideella organisationerna själva. I linje med detta menar Wijkström att organisationer inom civilsamhället (och då kanske i synnerhet etniskt baserade sådana) har en parallell, tudelad, legitimitet; dels som en aktör som bidrar till förändring och utveckling av samhället, dels som en aktör som bevarar traditioner och stabilitet (Wijkström 2004). Denna dubbelorientering betonas i en organisationsstudie rörande iranska organisationer, där organisationsföreträdare uppger en inriktning både gentemot Sverige och gentemot Iran (Emami 2004). Jämfört med andra västeuropeiska länder har Sverige en hög andel organiserade invandrare (Odmalm 2004). Utifrån ett inputperspektiv förväntas etniska organisationer fungera som språkrör för de grupper som de representerar. För att detta ska realiseras krävs dock ett politiskt utrymme för deltagande och påverkan, ett utrymme som skapas av 17

19 de skiljelinjer som existerar i ett samhälle. I den svenska kontexten har konflikterna traditionellt rört sig runt klassrelaterade frågeställningar - varför etnicitet som grund för mobilisering blir problematiskt då denna skiljelinje inte är lika kompatibel med det svenska idealet om jämlikhet som klassfrågan är. Således kan de politiska möjlighetsstrukturerna vara begränsade för etniska organisationer. En stark etnisk profilering kan möjligtvis uppfattas som en motsättning gentemot jämlikhetsidealet (Odmalm 2004). Dahlstedt är inne på samma linje och menar att i Sverige har jämlikhet i princip blivit detsamma som likhet vilket skapar en problematisk situation för etniska organisationer när det gäller deras möjligheter att påverka politiken(dahlstedt 2000). Det finns emellertid inga entydiga resultat om vad en begränsad möjlighetsstruktur leder till. Exempelvis menar Verba, Ahmed och Bhatt att etniska gruppers begränsade tillgång till den politiska arenan kan vägas upp av ett förstärkt medvetande hos organisationen om deras specifika politiska position som etnisk gruppering (Verba, Ahmed, Bhatt 1971). Emami är till viss del inne på ett annat spår och menar att svaga organisationer i form av bristande engagemang och svagt ledarskap är orsak till varför en majoritet av etniska grupperingar i Sverige inte har lyckats driva sina frågor på ett sätt som har påverkat samhället i någon stor utsträckning. En sammanhängande förklaring till detta saknas dock (Emami 2004). I samtalen med fokusgrupperna framkom liknande resultat (se ovan) - flertalet etniska organisationer upplever att det är svårt att få kontakt med den politiska sfären. Man anser inte att man har samma legitimitet som organisationer med infödda svenskar. Samtidigt framhäver man att de statliga bidragen ger dem en ökad legitimitet och att ju större organisationen är desto lättare öppnas dörrarna till det politiska beslutsfattandet. Sammanfattningsvis tycks det som om att idén att organisationsbidrag är inriktat på inputsidan stämmer för de specifika sektorerna och deras typer av organisationer (vilka berör utsatta grupper i samhället mer eller mindre). I likhet med den förda diskussionen menar Amnå att det civila samhället i stort har distanserats från inputsidan av det politiska systemet från intresseartikulering och opinionsbildning och istället dragit mot outputsidan (Amnå 2008). Att kunna påverka den politiska sfären, och i förlängningen samhället, ses dock som något mycket viktigt av de organisationer som deltog i fokusgrupperna, även om åsikterna skiftade om huruvida stat och myndigheter var nåbara eller inte. Frågan är hur den nya relationen som växer fram mellan staten och de ideella organisationerna i form av kontraktering och entreprenader kan komma att påverka dessa sektorer? En hypotes skulle då vara att fokusgruppernas organisationer och liknande föreningar får svårare och svårare att finna en plats i det nya förhållandet. Exempelvis skriver Emami i sin studie om Sverigeiranier att etniska organisationer kommer att vara bland de sista som går in i en kontraktsbaserad relation med staten. Förutom bristande administrativa resurser är det svårt att på ett meningsfullt sätt kontraktera många av de aktiviteter som dessa organisationer sysslar med (Emami 2004). Metoder för utvärdering av statsbidrag En viktig del av regeringens uppdrag till Ungdomsstyrelsen består i att presentera hur myndigheten tar sig an återrapporteringskravet. Som vi har sett är det ingen enkel uppgift att bedöma vilka effekter statens bidrag till ideella organisationer har. Flera utvärderingar har exempelvis pekat på problem med mål som är svåra att mäta, vilket givetvis försvårar utvärderingsarbetet. Vi redogör här för denna och annan problematik för att sedan lyfta fram de sätt genom vilka utvärderingar hittills har genomförts. Slutligen lämnar vi några rekommendationer rörande metodval i samband med denna typ av utvärderingar. 18

20 Problematiken Frågan om målstyrningens ändamålsenlighet inom företag och förvaltning är relativt väl utforskad och både inom internationell som svensk forskning är kritiken utbredd. För att målstyrning ska fungera på ett tillfredsställande sätt förutsätts exempelvis enkla styrförutsättningar, säker orsakskunskap, mätbara mål samt repetitiva verksamheter och aktiviteter. Enligt Johansson är det mycket svårt att tillämpa mål- och resultatstyrning på det sätt som anges i förarbeten och förordningar. Åtminstone tre huvudsakliga problem kan identifieras: För det första är det, som ovan nämnts, svårt att göra målen mätbara vilket leder till otydlighet. För det andra är det i politiska miljöer ofta svårt att dra en klar skiljelinje mellan mål och medel. För det tredje kan olika mål inte rangordnas vilket skapar prioriteringsproblem (Johansson 2003). Utöver målstyrningens specifika problem finns det ytterligare utmaningar i samband med utvärderingar av föreningsbidrag. Som vi har diskuterat tidigare i rapporten är det inte alltid enkla och direkta samband som förutsätts mellan insatsen (bidragen) och de tänkta effekterna. Det blir genast betydligt svårare att säkerställa det mervärde som bidragen tillför så fort vi går bortom tämligen enkla mål som till exempel att bidragen ska leda till en medlemsökning (där vi kan jämföra medlemsantalet före och efter bidragets införande). Problematiken belyses exempelvis av frågan om eventuell påverkan på politiska beslutsprocesser. Två centrala frågeställningar att besvara är hur man med säkerhet kan veta dels att en organisation inte hade genomfört en påverkansprocess utan statliga bidrag, dels att regeringen inte hade infört en ny lag eller dylikt om inte den undersökta organisationen hade pressat på för en förändring. Metodik i tidigare studier De utvärderingar som har gjorts av statliga bidrag till ideella föreningar har samtliga ställts inför den problematik som här lyfts fram. De har också påfallande ofta tagit sig an utmaningarna på ett liknande sätt nämligen genom att genomföra enkätundersökningar. Så har exempelvis Johansson arbetat i sin utvärdering av bidrag till sociala organisationer, liksom Nordfeldt och Söderholm i sin studie av handikapporganisationer. Den typ av enkätundersökningar som det här är fråga om baserar huvudsakligen sina slutsatser på organisationernas egna utsagor om eventuella effekter. Studierna bygger med andra ord på en självvärderingslogik. Organisationerna gör en bedömning av vad de uppfattar att bidraget har skapat för mervärden, dels för den egna verksamheten och för medlemmarna, dels för samhället i stort. En liknande enkätundersökning genomförde Integrationsverket för att utvärdera projektbidrag. Kulturrådets utvärdering av projektbidrag för jämställdhet inom scenkonsten innehöll även den ett inslag av självvärdering. Återrapporteringen skedde emellertid i termer av vilka insatser som gjorts för att stärka jämställdheten, snarare än genom att värdera resultatet av dessa åtgärder. Medlet (insatsen) hamnar här i fokus, snarare än i vilken grad bidragen har medfört uppfyllelse av målen. Utvärderingen baserades även på konferenser som anordnades med bland andra verksamhetsföreträdare. Bland andra metoder som har använts i tidigare studier märks exempelvis intervjuer med ett urval av organisationsföreträdare. Dessa har ofta utgjort kompletterande delar till större enkätundersökningar (exempelvis Johanssons samt Nordfeldts och Söderholms studier). Gemensamt för dessa studier är att de lyckas fånga in organisationernas bild av bidragens effekter. Med utvärderingarna går det alltså att få en uppfattning om vad de som använder 19