Konsekvenser, resultat och effekter. av Ungdomsstyrelsens bidragsgivning till ideella organisationer

Transkript

1 Konsekvenser, resultat och effekter av Ungdomsstyrelsens bidragsgivning till ideella organisationer Återredovisning av sju statsbidrag enligt krav i förordningar år 2009 U N G D O M S S T Y R E L S E N S S K R I F T E R : 12

2

3 Förord Ungdomsstyrelsen fördelar statsbidrag till flera ideella organisationer. Vi fördelar bidrag till kvinnors organisering, organisationer bildade på etnisk grund, nationella minoriteter, HBT-organisationer samt Ungdomsorganisationer. Myndigheten fördelar även projektstöd till jämställdhetsprojekt, ungas fritid och organisering samt insatser mot rasism och liknande former av intolerans. För flertalet av dessa statsbidrag ska Ungdomsstyrelsen enligt förordning lämna en redogörelse för vad bidragen har använts till och om det är möjligt en bedömning av statsbidragets effekter i förhållande till syftet med bidragen. Återredovisningen ska lämnas till regeringen senast den 1 juni varje år. Följande förordningar berörs: Förordning 2005:765 om statsbidrag för nationella minoriteter, Förordning 2005:1089 om statsbidrag för kvinnors organisering, Förordning 2006:390 om statsbidrag till jämställdhetsprojekt, Förordning 2008:62 om statsbidrag till verksamheter mot rasism och liknande former av intolerans, Förordning 2008:63 om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund och Förordning 2008:349 om statsbidrag till organisationer för homosexuella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck. I den här rapporten redovisar myndigheten resultat och möjliga effekter av statsbidragen. För organisationsbidrag redovisas utfallet av bidragsgivningen för 2009 och för projekt samt verksamhetsbidrag för I rapporten redovisar Ungdomsstyrelsen också en bedömning av hur återrapporteringskravet kan tolkas och hanteras av myndigheten. Det finns vidare förslag på hur uppföljningssystemet kan stärkas och utvecklas. Ungdomsstyrelsen har också gett en grupp forskare i uppdrag att ta fram en kunskapsöversikt om effekter av statsbidrag till ideella organisationer. Den finns som signerad bilaga och författarna står själva för innehåll och slutsatser. På Ungdomsstyrelsen har Maria Sundbom Ressaissi haft huvudansvaret för rapporten i samarbete med Barbro Kristiansson, Ammar Makboul, Omar Nur och Fredrik Wikström. I arbetet har även Moa Högberg, Marina Tjelvling, Torgny Sandgren och Nils-Olov Zethrin deltagit. Per Nilsson generaldirektör

4

5 Innehåll INNEHÅLL... 1 INLEDNING... 2 Underlag för rapporten... 3 Rapportens upplägg och innehåll... 4 DEL 1 UNGDOMSSTYRELSENS UPPFÖLJNING OCH ÅTERRAPPORTERING AV BIDRAG I FRAMTIDEN... 5 Att redovisa hur bidragen har använts... 6 Att bedöma effekter av bidrag i förhållande till deras syfte... 7 System för ansökning, redovisning och sammanställning - pågående utveckling Effektuppföljning begränsningar och möjligheter Sammanfattning och slutsatser DEL 2 NÅGRA BILDER AV EFFEKTER OCH RESULTAT FRÅN BIDRAGSGIVNINGEN ÅR 2008 OCH Inledning Statsbidrag till kvinnors organisering Statsbidrag till jämställdhetsprojekt Statsbidrag för nationella minoriteter Statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund Statsbidrag till verksamheter mot rasism och intolerans Statsbidrag till hbt-organisationer Sammanfattande diskussion om konsekvenser och effekter av bidragsgivningen 2008 och Bilaga 1 Fördelning av etablerings- och organisationsbidrag för 2009 till kvinnors organisering. 72 Bilaga 2 Fördelning av verksamhetsbidrag till kvinnors organisering år Bilaga 3 Fördelning av jämställdhetsbidrag för Bilaga 4 Fördelning av statbidrag för 2009 till organisationer bildade på etnisk grund FRISTÅENDE RAPPORTBILAGA Bidrag till vad? en kunskapsöversikt över effekter och metoder rörande statliga bidrag till ideella organisationer

6 Inledning Sedan sommaren 2007 har Ungdomsstyrelsen haft ansvar för att fördela ett antal för myndigheten nya bidrag till ideella organisationer. Fördelningen av respektive statsbidrag styrs av olika förordningar. Gemensamt för dessa är att det finns likalydande krav på hur uppdragen ska återrapporteras till regeringen. Utöver Ungdomsstyrelsens årsredovisning ska myndigheten senast den 1 juni varje år lämna en sammanfattning av hur bidragen har använts. Om det är möjligt ska Ungdomsstyrelsen också redovisa vilka effekter som bidragen fått i förhållande till dess syfte 1. Den här rapporten är en samlad återredovisning för följande bidrag: - Statsbidrag till kvinnors organisering - Statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund - Statsbidrag till företrädare för nationella minoriteter - Statsbidrag till organisationer för homosexuella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck (hbt-organisationer) - Statsbidrag till jämställdhetsprojekt - Statsbidrag till verksamheter mot rasism och liknade former av intolerans Huvudsyftet med rapporten är att lämna en återrapportering enligt nämnda återrapporteringskrav. Samtidigt är det första gången som Ungdomsstyrelsen lämnar denna form av återredovisning. Det har föranlett ett behov av att utreda förutsättningar och tillvägagångssätt för återkommande uppföljningar och rapporteringar av bidragsgivningen. Ytterligare ett syfte med årets rapportering är därför att redogöra för vår utredning och bedömning av möjliga ambitionsnivåer, tillvägagångssätt och fokus för framtida rapporteringar av bidragens användning och effekter. De nya uppdragen som Ungdomsstyrelsen successivt tagit över innebär att myndigheten steg för steg har arbetat fram och anpassat tillämpningar, handläggarrutiner och ärendehanteringssystem till allt fler bidragsformer. Myndigheten arbetar också med att bygga upp en bra dialog med nya målgrupper. Att hantera flera skilda stödformer riktade till föreningslivet öppnar nya möjligheter för myndigheten men är också utmanande på flera sätt. Det ger å ena sidan möjlighet till en helhetssyn och ökad kunskap om villkoren för bidragsgivningen och föreningarna samt underlättar en effektivisering i handläggningen. Å andra sidan är det svårare att hantera delvis olika krav och villkor på ett så sammanhållet sätt som möjligt. En central del i det arbetet är att utveckla ett arbetssätt för att årligen rapportera till regeringen om bidragens användning och effekter. Bidragen har många gemensamma nämnare som ibland gör det relevant att lyfta analyser över stödformsgränserna och att hitta gemensamma system för exempelvis bidragsredovisningar och datainsamling. Samtidigt ska resultat från varje bidrag kunna bedömas och presenteras för sig. Därför har vi valt att lämna en samlad rapport till regeringen där vissa delar är gemensamma och andra är specifika för respektive stödform. 1 Den här rapporteringen omfattar inte bidraget till ungdomsorganisationer eller till antidiskrimineringsverksamhet. De nuvarande förordningarna för dessa bidrag ställer inte krav på en sådan återrapportering. 2

7 För närvarande vidareutvecklas Ungdomsstyrelsens elektroniska ärendehanteringssystem. Det kommer att utgöra en viktig infrastruktur för uppföljning av bidrag. Ungdomsstyrelsen har också prövat andra metoder för att inhämta uppgifter till exempel i form av fokusgrupper och systematiska besök hos organisationerna. Målet är att Ungdomsstyrelsen fortsättningsvis ska kunna följa upp resultat och tendenser avseende bidragens användning och eventuella effekter på ett ändamålsenligt, systematiskt och effektivt sätt. Vår förhoppning är att uppföljningen och rapporteringen av vår bidragsgivning inte bara resulterar i återrapporteringar till regeringen, utan att den också blir betydelsefull för utvecklingen av Ungdomsstyrelsens egen verksamhet och en värdefull återkoppling till målgrupperna. Underlag för rapporten Tidigare forskning och utvärderingar av statsbidrag Tre statsvetare, Anna Danielson, doktorand vid Södertörns högskola, Pär Zettergren, doktorand vid Uppsala universitet samt Erik Amnå, professor vid Örebro universitet, har fått i uppdrag av Ungdomsstyrelsen att redovisa resultat från forskning och utvärderingar som är relevanta för Ungdomsstyrelsens uppföljningsuppdrag. De hade även i uppgift att dra slutsatser och lämna rekommendationer om metoder och avgränsningar som är relevanta vid sådana uppföljningar. Rapporten presenterar också en enkel modell för hur bidragseffekter kan definieras och förstås. Rapporten från forskarna presenteras i sin helhet som en bilaga till rapporten. Författarna står själva för rapportens innehåll och slutsatser. Fokusgrupper Ungdomsstyrelsen har genomfört tre fokusgrupper med representanter från olika föreningar och organisationer som har fått bidrag från myndigheten. I grupperna fanns representanter för samtliga typer av organisationer som omfattas av de aktuella bidragsformerna. Syftet med fokusgrupperna var att få ta del av organisationernas egna beskrivningar av hur bidraget har påverkat dem, vad det används till och vilka effekter de ser av sitt arbete. Dokumentationen från fokusgrupperna har dels använts i analysen av vilka typer av effekter som är rimliga och relevanta att följa upp, vilket också är till nytta när Ungdomsstyrelsen utvecklar och tar fram nya redovisningsblanketter etc. Resultatet från gruppernas samtal finns också med som ett av flera underlag för bedömningen av bidragets användning och effekter i årets rapportering av bidragen. Fokusgruppernas resultat betraktas som ett uttryck för specifika erfarenheter eftersom det handlar om enstaka organisationer. Forskarna bakom den externa rapporten har varit närvarande och även de lyfter in resultat från fokusgrupperna i sin rapport. 3

8 Systematiska organisationsbesök Under våren har Ungdomsstyrelsen prövat en modell för systematiskt dokumenterade besök hos organisationer för ett av bidragen som vi fördelar, nämligen statsbidrag till kvinnors organisering. Samma typ av frågor som diskuterats i fokusgrupperna har ställts till organisationerna. Ungdomsstyrelsens handläggning och målgruppskontakter Ungdomsstyrelsens bedömningar och slutsatser i rapporten bygger utöver forskarrapporten, fokusgrupper och besöksdokumentation på uppgifter och resultat som vi idag kan hämta in på olika sätt: genom ansöknings- och redovisningshandlingar, via handläggningsprocessen, konferenser, hearingar och övriga kontakter med organisationer. Bedömningar och förslag som lämnas i rapporten när det gäller framtida uppföljningar av bidragets användning och effekter baseras på en analys av myndighetens förutsättningar att göra det inom ramen för befintliga uppdrag och resurser och med stöd av våra ordinarie handläggningsprocesser och ärendehanteringssystem. Ungdomsstyrelsen har också haft de båda betänkandena Rörelser i tiden (SOU 2007:66) och Fritid på egna villkor (SOU 2009:29) som utgångspunkt för slutsatserna. Rapportens upplägg och innehåll Rapporten består av två delar. Rapportens första del svarar mot målsättningen att utreda de förutsättningar som finns för att lämna en återrapportering till regeringen och att lämna en bedömning av hur vi kan göra detta fortsättningsvis. Rapportens andra del utgör årets återrapportering avseende resultat från respektive stödforms fördelning, bidragens användning och om möjligt även effekter. Redovisningen bygger på de uppgifter och källor som finns tillgängliga idag och som varit möjliga att sammanställa och analysera. Redovisningarna från de respektive stödformerna skiljer sig åt när det gäller omfattning och fokus. En orsak är att det finns skillnader när det gäller förutsättningar att följa upp de olika bidragen, exempelvis vilka underlag som hämtas in. Några förordningar har också funnits under så pass kort tid att det ännu inte inkommit underlag för bedömningar. Rapportens andra del avslutas med en sammanfattande diskussion kring årets återrapportering. 4

9 Del 1 Ungdomsstyrelsens uppföljning och återrapportering av bidrag i framtiden Författarna till rapportbilagan konstaterar att staten har stor tilltro till den civila sektorn och att det finns positiva förväntningar när det gäller vilken betydelse medborgarnas engagemang och insatser har för demokratin och samhällsutvecklingen. Sektorn tillmäts ett egenvärde i sig och dess insatser uppfattas ge ett mervärde utöver det offentlig eller privat sektor kan bidra med. Värdet av ett förtroendefullt samarbete och av organisationernas självständighet betonas i officiella dokument. Det är en utgångspunkt för de statsbidrag som i olika former erbjuds ideella organisationer. Det råder med andra ord sedan länge en konsensus kring det positiva med att stärka ideella föreningars organisering och verksamhet. Samtidigt har statsbidragen skilda syften. Utöver behovet av att säkerställa att skattemedel används på ett avsett sätt är det relevant för staten att få återkoppling på hur bidragen har använts i förhållande till syftet och om de i praktiken får de effekter som avsågs. Frågan om att följa upp och utvärdera effekter av statsbidrag till ideella organisationer är inte ny och den är komplex. Det väcker frågor om bidragets syfte: Vad kan vi förstå av statens avsikter med bidraget? Vad menar vi med effekter av bidraget? Är det främst frågor om hur bidragssystemet påverkar organisationernas existens och möjlighet att verka? Eller bör vi rikta blicken mot vad som kommer ut av deras verksamhet till nytta för medlemmar, målgrupper, staten eller samhället? Av förordningarna framgår det att Ungdomsstyrelsen ska återredovisa effekter om det är möjligt. I vilken mån är det över huvudtaget möjligt att klargöra om bidragens syfte har uppfylls och om detta i så fall beror just på bidraget? Forskningsöversikten i rapportbilagan belyser svårigheterna med utvärderingar av bidragseffekter. Rapportförfattarna påtalar också att få sådana studier faktiskt har genomförts. Kan det finnas risk att resultat- och effektuppföljningar av organisationsbidrag som ju i hög grad ska stärka en självständig organisering, kan bidra till en icke avsedd styrning av organisationernas verksamhet? Vilken uppföljning bör bidragsgivaren själv ansvara för inom ramen för återrapporteringskrav och vad bör istället vara en uppgift för oberoende forskare och utvärderare? Utmaningen för Ungdomsstyrelsen som bidragsgivande myndighet är att komma fram till vilket fokus för uppföljningar som är lämpligt utifrån såväl bidragens syfte som vår roll som statlig bidragsgivare och detta med hänsyn till tillgängliga budgetramar och verktyg. Dessa frågor diskuteras i den här rapportdelen. 5

10 Att redovisa hur bidragen har använts Ungdomsstyrelsen ska enligt förordningarna lämna en sammanfattande redogörelse av vad bidraget har använts till i förhållande till bidragens syften. Hur ett bidrag används kan betraktas som en form av effekt och därmed som del av en effektkedja till följd av bidragsgivningen. Men för enkelhetens skull och i enlighet med hur återrapporteringskravet är formulerat väljer vi att behandla det i ett separat sammanhang. Ungdomsstyrelsen behöver granska den verksamhet som organisationerna bedriver av flera skäl. Till att börja med gör vi det vid prövningen av ansökan för att kunna bedöma en organisations rätt till bidrag. Har organisationen den ambitionen och den verksamhet som bidraget är avsett för? Därefter, vid organisationernas återredovisning av bidraget, ska vi ta ställning till om det har använts enligt förordningen. I annat fall kan Ungdomsstyrelsen besluta om återkrav. Slutligen, vilket är det som åsyftas i förordningskravet ovan, ska bidragets användning följas upp för att öka kunskapen om vilka aktiviteter och verksamheter som bidragen har underlättat eller resulterat i. Det är relevant att veta mer om vilken verksamhet som faktiskt bedrivs med stöd av bidraget, i synnerhet vid organisationsbidrag där organisationerna inte söker bidrag för särskilt angivna aktiviteter eller verksamheter. Andra relevanta frågor kring bidragsgivningen är bidragets andel av övriga intäkter och hur det används. Går det till administration eller verksamhet? Till intern eller extern verksamhet? Används pengarna centralt eller lokalt? Dessa slags uppgifter kan i sin tur säga något om vilka strategier organisationerna använder för att dra nytta av det stöd som de får, om deras förutsättningar och vad bidraget betyder för verksamheten. Förutsättningar att redogöra för organisationsbidragens användning Organisationsbidragen får användas relativt fritt av organisationerna inom ramen för de syften som anges i förordningarna. Även om organisationer som får samma form av bidrag har ett gemensamt övergripande syfte är det uppenbart att den verksamhet som bedrivs varierar stort mellan organisationerna och att deras verksamheter inte låter sig sammanfattas på ett enkelt sätt. Vid ansökan om organisationsbidrag behöver organisationerna inte lämna någon budget och därmed redovisar de inte heller hur bidraget används utifrån en angiven budget. För organisationsbidrag till kvinnors organisering tillämpas en särskild redovisningsmall där organisationerna får svara på frågor om vilken verksamhet som bedrivits med hjälp av bidraget och hur det har använts i förhållande till andra intäkter. För andra stödformer består redovisningen idag av ordinarie verksamhets- och ekonomiska berättelser från organisationerna. Utifrån nuvarande underlag i redovisningarna är det ofta svårt att bedöma hur statsbidraget har använts i förhållande till andra intäkter. Verksamhetsberättelserna är ofta mycket olikartade i form och innehåll och det är därför svårt att göra jämförelser mellan organisationer. Då de flesta underlag består av olika typer av pappershandlingar är det ett mycket omfattande arbete att systematiskt sammanställa uppgifter från dessa till en sammanfattande och rättvisande bild. Det som är möjligt idag är att göra vissa urval och kvalitativa nedslag som exemplifierar verksamheter och bidragets användning, vilket illustreras av redovisningarna i rapportens andra del. 6

11 Förutsättningar att redogöra för projektbidragens användning När det gäller projekt- och verksamhetsbidrag, är det betydligt lättare att bedöma hur bidraget har använts än vad fallet är för organisationsbidrag. Bidraget som söks är relaterat till en budget och ska också redovisas mot den. Även projektets aktiviteter, metoder och mål ska anges i ansökan och avvikelser rapporteras vid återredovisningen. Inom stödformerna jämställdhetsbidrag och verksamhetsbidrag för kvinnors organisering finns redan idag verktyg för att bedöma och kategorisera bidragen utifrån projektens mål och syfte, vilket underlättar möjligheten för att ge en sammanfattande bild av bidragets användning i förhållande till syftet. Det utarbetas även för bidraget mot rasism och intolerans. Här är utmaningen att hitta gemensamma rutiner för myndigheten och system för att sammanfatta, systematisera och kategorisera de projekt som redovisas. Förutsättningar i framtiden Det är viktigt att kunna hitta tidseffektiva och om möjligt gemensamma rutiner och verktyg för de olika bidragen. Det gör det lättare att ge en rättvisande bild som också är jämförbar mellan organisationer och över tid. På så sätt kan Ungdomsstyrelsen peka på tendenser och förändringar i hur bidragen används. Ungdomsstyrelsen ser för närvarande över rutiner och krav för organisationernas återredovisningar och arbetar med att ta fram verktyg för att underlätta kvantitativa sammanställningar av uppgifter som lämnas från organisationerna. Vi reviderar eller tar fram nya mallar för redovisning. Den pågående utvecklingen av ett nytt ärendehanteringssystem, som beskrivs närmare längre fram i rapporten, kommer att innebära att vi kan skapa en databas av inlämnade uppgifter och därmed ta fram statistik och sammanställningar. För projektredovisningar utvecklar vi dessutom en databas som ska var sökbar på webben och som kommer att kunna synliggöra projektens aktiviteter och resultat också för våra målgrupper. Sammantaget är Ungdomsstyrelsens möjligheter goda att på ett samlat sätt rapportera hur organisations- och projektbidrag används. Att bedöma effekter av bidrag i förhållande till deras syfte Bidragens syften I rapportbilagan påpekar författarna att det i vissa fall saknas eller finns lite vägledning om vad som menas med de syftesformuleringar som återfinns i förordningarna, i till exempel förarbeten och liknande. Stödet till kvinnors organisering och till nationella minoriteter har däremot föregåtts av omfattande offentliga utredningar och det finns principiella resonemang kring olika bidragsformer i andra källor. En central sådan är Rörelser i tiden (SOU 2007:66), betänkandet om en ny folkrörelsepolitik som snart ska resultera i en proposition. Ansvaret att tolka och operationalisera förordningarnas syften faller i hög grad på bidragsgivande myndighet. Det behöver göras dels för att kunna besluta om organisationers rätt till bidrag och för att ta fram olika sätt att följa upp bidragens användning och effekter i förhållande till syftet. 7

12 De statsbidrag som ska återrapporteras den 1 juni har olika karaktär. Fyra av de berörda förordningarna reglerar den typ av statsbidrag som brukar benämnas organisationsbidrag. Deras syften är följande: Statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund Syftet med statsbidraget är att stärka organisationernas egna initiativ och verksamheter som rör kultur, språk, identitet och delaktighet i samhället. Statsbidrag för nationella minoriteter Syftet med statsbidraget är att stödja och underlätta verksamheten för de organisationer som företräder nationella minoriteter. Bidrag kan lämnas till organisationer som bedriver verksamhet som syftar till att stärka inflytandet för den nationella minoriteten, att främja den egna nationella minoritetsgruppens identitet, kultur och språk, att motverka diskriminering eller att sprida kunskap om den egna gruppen. Statsbidrag till organisationer för homosexuella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck (hbt-organisationer) Syftet med statsbidraget är att stödja organisationernas egna initiativ och verksamheter med ändamål att stärka ställningen i samhället för homosexuella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck. Statsbidrag till kvinnors organisering Syftet med statsbidraget är att stödja kvinnors organisering i egna sammanslutningar. Bidraget skall främja kvinnors deltagande i den demokratiska processen och i samhällslivet. Bidraget skall också möjliggöra för kvinnor att bevaka sina rättigheter och driva sina krav. Förordningen för kvinnors organisering innefattar även ett verksamhetsbidrag till projekt. I fråga om syftesformuleringar och förväntade effekter ligger det närmast till hands att diskutera detta projektbidrag tillsammans med organisationsbidraget, men när det gäller hantering och former för redovisning eller bedömningar av resultat med mera liknar förfarandet det som gäller för projektbidragen. Två av de berörda förordningarna reglerar projektbidrag eller verksamhetsbidrag: Statsbidrag till jämställdhetsprojekt Bidrag syftar till att stödja projekt vars syfte ligger inom ramen för regeringens mål för jämställdhetspolitiken. Dess delmål är: - Kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhällsmedborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet. - Kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor ifråga om utbildning och betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. - Kvinnor och män ska ta samma ansvar för hemarbetet och ha möjlighet att ge och få omsorg på lika villkor. - Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet. Statsbidrag till verksamheter mot rasism och liknande former av intolerans Syftet med statsbidraget är att stödja verksamheter vars syfte är att förebygga och motverka rasism och liknande former av intolerans, som bland annat islamofobi, afrofobi, antisemitism, antiziganism och homofobi. Ansökningarna ska prövas med hänsyn till verksamhetens förutsättningar att ge upphov till långsiktiga effekter. 8

13 Dessa två huvudtyper av bidrag - projektbidrag och organisationsbidrag skiljer sig åt på några väsentliga punkter. I betänkandet Rörelser i tiden menar utredaren att de bör ha skilda återrapporteringskrav och föreslår att projektbidrag bör redovisas utifrån uppsatta resultatmått medan organisationsbidragens redovisningar istället skulle kunna bestå i en diskussion om måluppfyllelsen. Även rapportbilagans författare gör en tydlig uppdelning mellan dessa båda bidragsformers funktion och syften och argumenterar för att detta i sin tur påverkar såväl vilka effekter som bör vara föremål för uppföljning och vilka metoder som bör användas. Organisationsbidragens syften Organisationsbidrag utgår i hög grad utifrån att det finns ett egenvärde i att organisationerna existerar och verkar och att det lämnas ett stort utrymme för organisationernas egna prioriteringar. Det finns en gemensam nämnare i folkrörelsetanken. Staten vill stärka medborgarnas möjligheter att organisera sig och driva gemensamma intressen för att bidra till samhällsutvecklingen på egna villkor. Dessa stödformer bör därför ge ett relativt fritt spelrum för användningen av bidragsmedlet, med begränsningen att det används inom ramen för bidragets syfte. Organisationsbidrag syftar alltså i hög grad till att stödja det som i forskarrapporten benämns som den latenta nivån i en organisation, det vill säga till att stärka den grundläggande strukturen, organisering, rekrytering, interna demokratiska processer och administration. I samtliga fyra stödformer finns det dock formuleringar som pekar på vad som bör komma ut i nästa led till exempel att inflytandet för gruppen ökar, att en viss verksamhet bedrivs, att gruppen kan driva sina krav, dvs. till uttryck på den så kallade manifesta nivån. Det finns en förväntan om att organisationerna ska åstadkomma något positivt som ett resultat eller effekt av sin organisering och mobilisering av medborgare. Organisationsbidragens syften betonar mer eller mindre uttryckligen organisationernas frihet att driva sin egen verksamhet och ta egna initiativ. Detta är viktigt att ta hänsyn till vid uppföljningen av användning och effekter. Det är intressant att uppmärksamma skillnaderna mellan de fyra organisationsbidragen. Samtliga är riktade till organisationer som företräder samhällsgrupper som på olika sätt möter strukturella hinder i samhället. Däremot styrs de av olika politikområden: folkrörelse-, integrations- och nationell minoritetspolitik. Förordningarna för bidrag till kvinnors organisering och till hbt-organisationer uttrycker att stöden ska främja deltagande i den demokratiska processen och samhällslivet respektive stärka gruppens ställning i samhället. Även för stödet till nationella minoriteter finns begrepp som att stärka inflytande och motverka diskriminering men stödet ska samtidigt underlätta verksamhet kring områden som språk och kultur. Syftet med bidraget till etniska organisationer skiljer sig från de andra organisationsbidragen genom att någon vidare effekt för samhället eller för gruppens ställning inte anges. Bidraget ska stärka verksamhet, som rör språk, kultur, identitet och delaktighet. Det är verksamheten som betonas, även om ett begrepp som delaktighet antyder att insatserna bör leda till ökad delaktighet i samhället för målgrupper och medlemmar. 9

14 Att bidragen har olika syfte återspeglar sannolikt historiken varför organisationerna har bildats och hur majoriteten av organisationerna verkar i dag. En viss tendens i våra fokusgrupper var just att fler organisationer som representerar kvinnor och hbtorganisationer hade en renodlad ambition att påverka samhället medan till exempel de etniska organisationerna förmedlade en mer skiftande bild av att vara både en intresseorganisation som vill påverka samhällsutvecklingen och serviceförmedlare som erbjuder verksamhet för medlemmar och målgrupper. Skillnaderna torde även säga något om statens syn och förväntningar på dessa organisationers roll inom ramen för de olika politikområden som ytterst styr bidragen. Ett exempel som visar att statens syn på organisationers roll i samhället förändras är de skiftande förordningar som styrt bidraget till etniska organisationer. Detta återspeglar tydligt förändringarna i integrationspolitiken som bidraget är en del av. Ungdomsstyrelsen bedömer att organisationsbidragen har grundläggande likheter i vad de avser att stärka, men att det finns anledning att ta hänsyn till rådande skillnader vid uppföljning av bidragen. Effekter av ett bidrag vars syfte främst handlar om att stärka verksamheter, kan möjligen behöva följas upp på ett annat sätt än effekter av ett bidrag som syftar till att stärka en grupps ställning i samhället. Projektbidragens syften Projektbidrag och verksamhetsbidrag fokuserar mer direkt på att en viss typ av verksamhet bedrivs eller att ett uttalat mål ska uppfyllas. Organisationen är snarast ett medel för att uppnå detta mål. Organisationerna bör vid ansökan kunna visa hur just deras projekt eller verksamhet förväntas bidra till att uppfylla bidragets övergripande mål eller syfte. Samtidigt finns det även när det gäller projektbidrag en implicit avsikt att ta vara på och stärka ideella föreningars egna initiativ och engagemang. Att det är en ideell organisation som bedriver verksamheten eller projektet tillför ett mervärde som staten uppmuntrar. De utvärderingar som redovisas i rapportbilagan visar att projektbidrag också får effekter för själva organisationen, det vill säga att projektverksamhet kan stärka en organisation även internt. Även om projektbidragen som berörs av denna rapport har målformulerade syften så är de relativt brett formulerade: Att främja olika aspekter av jämställdhet eller att motverka rasism och intolerans i olika former. Organisationerna kan inom ramen för målsättningarna bedriva ganska vitt skilda projekt med olika målgrupper, metoder och projektmål. Uppföljningar av effekter bör beakta denna spridning. Jämställdhetsprojekt ska därutöver stimulera nytänkande och i fråga om bidraget för att motverka rasism ska projekt bedömas efter om de kan få långsiktiga effekter. De olika ambitionerna behöver beaktas vid uppföljningen. En sammanfattande slutsats när det gäller att bedöma effekter av bidrag i förhållande till deras syften är att förordningarna är ganska vagt och brett formulerade. Det kan vara adekvat ur ett styrningsperspektiv samtidigt som det försvårar en effektiv uppföljning av bidragens effekter. Det är en utmaning att hantera den balansgång som detta innebär. 10

15 Förväntade effekter av bidragen I rapportbilagan beskriver författarna olika sätt att förstå och åskådliggöra effekter av statsbidrag. För det första konstaterar de att det finns förväntningar från samhället om att statsbidrag får effekter på fyra olika nivåer: för individer, organisationer, staten och samhället. För det andra klargör de att effekter kan delas upp i å ena sidan så kallade inputeffekter, vilka innebär att bidraget skapar förutsättningar för individen eller organisationen etc. så att de därmed är bättre rustade att till exempel driva sina frågor eller genomföra ett projekt. Outputeffekter å andra sidan, beskriver vad som faktiskt kommer ut av det arbete och insatser som bedrivs med stöd av bidraget - för individer, organisation, stat eller samhälle. För det tredje illustrerar författarna att effekter av bidrag faller ut i en kedja av utfall. Den omedelbara effekten kan vara att vissa organisationer får bidrag men inte andra och att anslag och fördelningsnycklar resulterar i olika stora bidrag. Hur det faktiska bidraget används i organisationen är nästa steg och därefter vad det i sin tur innebär för organisationens utveckling och förutsättningar. I steget därefter hamnar effekter av organisationernas insatser och verksamheter hos den nära målgruppen. Det kan till exempel handla om deltagare i en utbildning som har fått ökade kunskaper. Att detta i sin tur får genomslag i samhället i stort är den sista länken i kedjan av avsedda eller tänkbara effekter i förhållande till bidragens syfte. Författarna påpekar också att det vid sidan av förväntade effekter kan uppstå oväntade effekter som också är betydelsefulla att fånga upp, särskilt om de dessutom är oönskade eller kontraproduktiva. I fokusgrupper och vid besök hos organisationer har vi förenklat indelningen av olika typer av effekter och nivåer, genom att tala om interna respektive externa bidragseffekter, något vi väljer att fortsätta med även här. De interna effekterna handlar då om hur bidragen har påverkat organisationerna, om deras förutsättningar att existera och verka och vad de har kunna göra för bidraget. De externa effekterna handlar om vad organisationen och verksamheten har betytt för att påverka målgrupper och processer i samhället. Individnivån berörs både internt som medlemmar och externt som målgrupper. Författarna till rapportbilagan drar vid sin analys av stödformernas syfte och karaktär slutsatsen att det finns fog för delvis skilda fokus för uppföljning av effekter av organisations- respektive projektbidrag. För organisationsbidraget är organiseringen i sig en del av syftet, och det borde därför vara centralt att titta på hur bidragen påverkar organisationernas möjlighet att existera och verka, det vill säga inputeffekter. För projektbidrag finns en större förväntan på att se effekter av verksamheterna för målgrupper och i samhället, det vill säga outputeffekter. I Ungdomsstyrelsens språkbruk skulle dessa motsvaras av interna respektive externa effekter. Resultatet av fokusgrupperna stödjer argumentationen. Organisationer som får organisationsbidrag har lättare att tala om just hur bidraget har stärkt deras förutsättningar att verka än att ge svar på hur dessa verksamheter har påverkat samhällsprocesser. I fråga om inflytande var det till exempel lättare att svara på om man deltagit i referensgrupper eller lyckats bjuda in en politiker än att uttala sig om vilken effekt detta fått på politiken. Det finns dock skillnader mellan olika typer av organisationer. De organisationer som har bildats just för att driva opinion i specifika frågor har en klart angiven agenda och har lättare för att peka på hur deras arbete har kunnat ge effekter i förhållande till målsättningarna. 11

16 I fokusgrupperna hade organisationer som fått projektbidrag lättare att tala om vad verksamheten förväntas leda till externt. Att bidragen ska användas till en avgränsad insats och att det finns ett uttalat mål som ska utvärderas underlättar samtal om bidragseffekter. Men det är tydligt att det även vid projektbidrag är svårt att bedöma hur projektresultat förhåller sig till bidragens övergripande syften. En form av projektbidrag, verksamhetsbidrag för kvinnors organisering, har samma syfte som motsvarande organisationsbidrag där kan det vara så att projektet i lika hög grad syftar till att uppnå interna som externa effekter. Interna och externa effekter av organisationsbidrag Ungdomsstyrelsen bedömer alltså att interna effekter av organisationsbidraget är den mest centrala nivån för uppföljning av organisationsbidrag. Bidragen ska bidra till en stark, fungerande, demokratisk organisation som har ideella och materiella resurser: Organisationerna ska kunna driva sina frågor och verka för det som de finner viktigt. Detta är ett mål i sig för organisationsbidraget. Hur kan man mäta att organisationernas förutsättningar att existera och verka har stärkts? Det är svårt att finna några givna mått eller indikatorer som med hög säkerhet kan tala om i vilken mån organisationerna har stärkts eller om dess verksamhet underlättats på grund av bidraget. Det är naturligt att tänka sig att exempelvis ett ökat antal organisationer eller medlemmar skulle vara ett sådant mått. Medlemsutveckling som effektmått är dock inte oproblematiskt en organisation som har ett begränsat rekryteringsunderlag kan på andra sätt ha stärkt sin organisering. Ur de enskilda organisationernas perspektiv kan också alltfler organisationer in i bidragssystemet innebära att fler organisationer delar på samma kaka och att de i slutändan får försämrade ekonomiska förutsättningar. Det blir en negativ konsekvens av ett i grunden positivt resultat att fler organisationer bildas. I organisationernas egna beskrivningar finns olika exempel på hur bidraget underlättar en organisations möjligheter att verka. Att få ett kontinuerligt stöd till administration och till kansliet har stor betydelse. Att ha en anställd är en styrka, personen i fråga kan arbeta med rekrytering, sprida information, delta i referensgrupper på dagtid, sköta ansökningar och redovisningar. Bidrag underlättar vidare för riksorganisationer att samla medlemsföreningar till möten och utbildningar, vilket ökar medlemmarnas förtroende för organisationen. Stödet stärker organisationernas möjligheter att synliggöra och marknadsföra verksamheten och det kan användas för att stödja nyetablering av föreningar lokalt. Att få bidrag ger ökad legitimitet i samhället man är godkänd av staten. En uppföljning av interna effekter på organisationsnivå, bör fånga denna typ av processer men också vara öppen för att hämta in oväntade effekter. Den kan inkludera vissa kvantifierbara uppgifter från till exempel enkäter eller redovisningar men bör också bygga på kvalitativa uppgifter i handlingar och svar från organisationerna. Det är dock relevant att försöka synliggöra vad som sedan kommer ut av organisationsbidragen i förhållande till syftet för målgrupper och i samhället. Många organisationer som får organisationsbidrag försöker påverka villkor i samhället och via organisationerna kan vi också få del av intressanta resultat som förmedlas. I den mån det låter sig göras, finns det också skäl att försöka bedöma sådana effekter. Vår bedömning är att det inom ramen för återrapporteringsuppdraget främst kommer att handla om en analys av organisationernas egna bedömningar av vilka effekter de ser för t.ex. målgrupper, medlemmar och i samhället i stort av deras verksamheter. 12

17 Interna och externa effekter av projektbidrag Uppföljningar av projektbidrag bör alltså ha främsta fokus på externa effekter, dvs. på vilka resultat projekten får och vad de bedöms leda till. Det framgår dock av forskarrapportens genomgång av ett antal projektutvärderingar att även projektbidraget får interna effekter på organisationen, till exempel att projekt kan bidra till att även föreningens ordinarie verksamhet stärks, engagemanget ökar och att föreningen blir synliggjord i omgivningen. Fokus på externa effekter på samhällsnivå innebär större utmaningar än de interna effekterna. Hur kan de ganska vida målen brytas ned till olika effektmått? Vilka källor bör användas? Hur kan det vara möjligt att på jämförbara sätt följa upp projekt som sinsemellan kan ha mycket olika målgrupp, metoder, mål och fokuseringar? Även för projektbidrag anser Ungdomsstyrelsen att de uppföljningar och bedömningar som myndigheten kan göra inte är tillräckliga för att besvara komplexa samband mellan ökad måluppfyllelse i samhället och de bidrag som fördelas. Det är särskilt komplext att bedöma effekter långt bak i en effektkedja. För att fånga upp projektspecifika resultat behöver vi i regel förlita oss på de självvärderingar och uppgifter som organisationerna själva lämnar. Förutsättningarna hos organisationerna att göra självvärderingar är olika. En mindre organisation som är lokal har sämre förutsättningar att följa upp effekter ur ett långsiktigt perspektiv än en större organisation, där ett projekt kan vara ett led i ett långsiktigt arbete hos organisationen. För en liten lokal organisation kan ett projekt i vissa fall ha effekter ända ner på individnivå eller på en liten väldefinierad grupp, medan en större organisation har en målsättning att uppnå resultat på ett mer övergripande plan i samhället. Till exempel i form av ökad kunskap inom ett visst ämnesområde eller opinionsbildning för en viss sak. Att projektbidragen är avsedda för projekt som pågår upp till ett år gör det svårare för organisationerna att bedöma effekterna av bidraget. Flera organisationer anser att ett år är alldeles för kort tid för att bedriva ett projekt, eftersom det förutom själva aktiviteterna även krävs för- och efterarbete. I slutredovisningarna för projektbidragen framgår därför ofta i större utsträckning resultat som uppnåtts utifrån de konkreta mål som ställts upp för projektet än effekter utifrån mer övergripande mål på samhällsnivå. Konsekvenser av bidragssystemet systemberoende effekter En typ av bidragseffekter handlar om vilka konsekvenser som sådana aspekter som anslagsstorlek, utformning och tolkning av regler, fördelningsnycklar, formella krav för ansökan och redovisning, prioriteringar, informationsinsatser och handläggningsrutiner får för organisationerna och i förhållande till bidragens syften. Dessa konsekvenser kallas här systemberoende effekter. Konstruktionen av bidragssystemet och bestämmelser som tillämpas påverkar exempelvis vilka organisationer som söker och som uppfyller kraven för bidragen. De kan i förlängningen antas påverka organisationernas struktur: hur de organiserar sig, bedriver verksamhet och använder resurser genom en anpassning till regelverket. Hur mycket resurser krävs för bidragsrelaterad administration? Denna slags effekter blir ofta synliggjord av handläggare i samband med handläggningsprocessen och de förmedlas även från organisationerna i den löpande kontakten och dialogen med målgruppen. Myndigheten menar att dessa slags effekter är av stor betydelse att beakta när bidragssystem utformas i förordningar, föreskrifter och andra tillämpningsbestämmelser. 13

18 Det är i det här ledet som det blir tydligt att den bidragsgivande myndigheten själv är en del av effektkedjan, och det går att ifrågasätta om myndigheten själv ska göra sådana bedömningar av effekter? Samtidigt kan våra bedömningar ge värdefulla indikationer på att förändringar behövs. När det gäller begränsade problem kring viss policy eller prioritering på myndigheten är uppföljningen ett verktyg för att snabbt revidera dessa. När det gäller mer övergripande utmaningar i bidragssystemen kan myndigheten delge dessa till regeringen som kan initiera en djupare utredning eller oberoende utvärdering. System för ansökning, redovisning och sammanställning - pågående utveckling I dag samlar Ungdomsstyrelsen in uppgifter, erfarenheter och resultat från organisationerna på lite olika sätt, beroende på stödform. Orsaken är givetvis faktiska skillnader i villkor för stödformerna, men det beror också på att Ungdomsstyrelsen tagit över rutiner, riktlinjer och mallar från tidigare bidragsgivare och att det ännu pågår ett utvecklingsarbete att se över, ta tillvara och utveckla nya rutiner. I ansökningarna för organisationsbidrag lämnas ordinarie föreningshandlingar kring verksamhet och ekonomi såsom stadgar, verksamhetsberättelser, balans- och resultaträkningar, protokoll och verksamhetsplaner. Där framgår också uppgifter om antal medlemmar, föreningar och spridning i landet med mera. I projektansökningarna finns mer detaljerade uppgifter om projektmål, metod, målgrupper och budget med mera. Även organisationernas redovisningar av hur beviljade bidrag har använts skiljer sig åt mellan olika former av bidrag. För samtliga projektbidrag finns mallar för redovisning som på olika sätt fångar in föreningarnas projektresultat och deras egna bedömningar av mål- och effektuppfyllelse. Dessa kan i framtiden utvecklas för att på ett än mer systematiskt sätt fånga in resultat och effekter i förhållande till bidragets syfte. Redovisningar av organisationsstöd lämnas i de flesta fall i form av organisationernas verksamhetsberättelser och ekonomiska redovisning för verksamhetsåret. För bidrag till kvinnors organisering finns dock särskilda mallar där organisationerna även får besvara frågor om bidragets användning och effekter. Sådana typer av mallar kan underlätta en systematisk sammanställning som kan fånga upp relevanta uppgifter. Erfarenheterna från detta bidrag kan tas tillvara vid utveckling av redovisningsformer för andra bidrag. Via ansökningar, redovisningar och uppföljningar kan vi få in kvantitativa och kvalitativa uppgifter som framförallt kan visa hur bidragen har använts, men som också kan säga något om vilka effekter som bidragen får för organisationerna. Dessa uppgifter kan tas in med regelbundenhet som möjliggör att följa en utveckling över tid. Ett problem är dock att uppgifterna i regel lämnas som olika handlingar och det är en tidskrävande och grannlaga uppgift att sammanställa och analysera innehållet i exempelvis verksamhetsberättelser som ofta ser mycket olika ut. På myndigheten pågår nu ett arbete med att se över vilka uppgifter som inhämtas via ansökningar och redovisningar för de olika stödformerna samt i vilken form de lämnas. Det är viktigt dels för att effektivisera arbetet och för att vi ska kunna få olika synergieffekter, men inte minst för att vi bättre ska kunna följa upp och redovisa bidragens användning och effekter. 14

19 Ungdomsstyrelsens elektroniska ärendehanteringssystem används för att ta emot digitala ansökningar och när det gäller projektstöden även för att ta emot redovisningar. Myndigheten genomför just nu en omfattande utveckling av ett nytt elektroniskt ärendehanteringssystem för att möta nya behov. Det nya systemet förväntas ge flera fördelar. Det kommer att öka effektiviteten och frigöra tid för handläggning och uppföljning. Om vi kan få in fler likvärdiga handlingar/ uppgifter än idag digitalt kan dessa sammanställas och databehandlas på ett effektivt sätt. Vi får större möjligheter att samla statistik över flera år och kan därmed på ett bättre sätt än idag göra analyser av tendenser. Ungdomsstyrelsen arbetar också med att bygga upp en projektdatabas som kan vara sökbar från vår webbplats. Under våren 2009 har vi etablerat en självvärderingsenkät för projektbidrag där man kan ange/skatta insatserna i relation till bidragets syfte. Avsikten är att resultaten av dessa kontinuerligt ska presenteras på webbplatsen och kommuniceras med målgruppen tillsammans med en projektkatalog. Förhoppningarna är att denna typ av erfarenhets- och resultatspridning ska kunna främja ytterligare utveckling i ideella sektorn och därmed bidra till att förstärka effekterna av bidragen enligt förordningarnas syften. Effektuppföljning begränsningar och möjligheter Ovan har Ungdomsstyrelsen redogjort för hur vi ser på bidragens syfte och förväntade effekter samt vilka effekter som därmed kan vara centrala att fokusera på i kommande uppföljningar av bidragen. I det följande gör Ungdomsstyrelsen en bedömning av möjligheterna att årligen kunna genomföra ändamålsenliga uppföljningar, analyser och återrapporteringar enligt förordningarnas krav. Utmaningar vid effektuppföljningar Ungdomsstyrelsen har tidigare i rapporten berört olika problem eller utmaningar att förhålla sig till vid beslut om strategier och modeller för uppföljning och redovisning. I detta avsnitt förtydligas de mest avgörande av dem. Metodologiska problem och utmaningar vid effektuppföljning De resultat från tidigare erfarenheter som forskarna lyfter fram i rapportbilagan visar att det av många skäl kan vara mycket komplext och vanskligt att avgöra vilka effekter ett statsbidrag får. Även om det finns en stark tilltro till civilsamhällets positiva effekter för till exempel demokrati och social sammanhållning så finns det ännu kunskapsluckor kring hur kopplingen mellan organisationer och effekter på samhället ser ut. Det finns vidare få studier som har försökt sig på att klarlägga sambandet mellan statliga bidrag och effekter i organisationer och för samhället. De erfarenheter som redovisas i forskningsbilagan pekar på ett antal problem: Målen för statsbidrag är ofta vaga och övergripande och därmed svåra att utvärdera. Det är svårare att följa upp och klargöra orsakssamband ju längre fram i en effektkedja de uppstår, t.ex. effekten på samhällsutvecklingen av bidrag. Sådana effekter visar sig inte heller på kort tid. 15

20 För att verkligen utvärdera effekter av ett bidrag krävs omfattande studier, där man bör ha kontrollgrupper, flera informanter, före- och efter-studier och har möjlighet att kontrollera för andra faktorer och oväntade effekter. Dessa resurser finns inte tillgängliga inom ramen för reguljär uppföljning, utan då handlar det mer om att genomföra utvärderingar eller bedriva forskning. Risk för oavsiktlig styrning Mål och syfte för bidragen, och i synnerhet organisationsbidragen, ger organisationerna ett stort utrymme att ta egna initiativ. Samtidigt som uppföljningar av effekter ska relateras till syftena behöver mått och frågeställningar utformas så att de inte enbart fångar upp vissa typer av resultat eller så att organisationernas val av verksamhet eller organisering inte styrs på ett oönskat sätt av uppföljningen. Det kan ställa krav på mer tidskrävande metoder som öppna frågor eller fokusgrupper. Förutsättningar för organisationerna Organisationerna som får bidrag är den huvudsakliga källan till kunskap om bidragets betydelse. Ungdomsstyrelsen ska återredovisa bidraget varje år och redan idag lämnar organisationerna en mängd uppgifter i ansökan och redovisningar, särskilt de som söker organisationsbidrag kontinuerligt. Det är viktigt att vår uppföljning och återrapportering inte medför oproportionerligt mycket merarbete för organisationerna och att den upplevs som meningsfull, t.ex. genom att deras återrapportering kan stödja den interna organisations- och kunskapsutvecklingen. Om Ungdomsstyrelsens samlade rapportering kan bidra till att synliggöra och öka erkännandet av organisationernas insatser och därmed stärka legitimiteten i bidragssystemet, är detta betydelsefullt för organisationerna på längre sikt. Begränsningar i uppdrag och resurstilldelning Ungdomsstyrelsens möjligheter att löpande följa upp och rapportera resultat och effekter av bidragen bestäms till stor del av myndighetens uppdrag och den resurstilldelning som oftast följer därav. Ungdomsstyrelsen har i uppdrag att fördela bidrag och återrapportera enligt förordning, men har i övrigt inget tydligt kunskapseller främjandeuppdrag när det gäller de områden som bidragen rör. Det innebär att Ungdomsstyrelsen först och främst behöver hitta modeller för uppföljning av bidragen med verktyg och arbetssätt som kan integreras i vårt reguljära handläggnings- och ärendehanteringsarbete och som därmed inte kostar mer än idag i form av verksamhetsmedel eller personalinsatser. 16