Granskning av flyktingmottagandet. Halmstad kommun

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av flyktingmottagandet Fredrik Ottosson Cert. Kommunal rev. Halmstad kommun Viktor Prytz Januari 2016

2 Innehåll Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och Revisionsfråga-or Revisionskriterier Kontrollmål Avgränsning Metod Regelverk mottagande och etableringen av nyanlända Etablering av vissa nyanlända invandrare Roller och ansvar Statlig ersättning för flyktingmottagande Iakttagelser och bedömningar Mottagandet av nyanlända med uppehållstillstånd (utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden) Iakttagelser Bedömning Riktlinjer och rutiner för utbildningsväsendet Iakttagelser barn- och utbildningsnämnden - grundskolan Iakttagelser utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden- gymnasieskolan Bedömning Nyanlända barn/ungdomars undervisning Iakttagelser barn- och utbildningsnämnden -grundskolan Iakttagelser utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden- gymnasieskolan Bedömning SFI-undervisning och samhällsorientering (utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden) Iakttagelser samhällsorientering Iakttagelser svenska för invandrare (SFI) Bedömning Rutiner för hantering av statlig grund- och schablonersättning Iakttagelser Bedömning Rutiner för ansökning av återsökningsbara statliga ersättningar Iakttagelser Bedömning Fördelning av den statliga ersättningen av 23

3 Iakttagelser Bedömning Revisionell bedömning Bedömning mot kontrollmålen Revisionell bedömning av 23

4 Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Halmstads kommun har genomfört en granskning av flyktingmottagandet. Granskningen har utgått från två revisionsfrågor. Bedriver barn- och ungdomsnämnden och utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden en ändamålsenlig och ekonomiskt tillfredsställande verksamhet för personer som är asylsökande och nyanlända med uppehållstillstånd? Har barn- och ungdomsnämnden, utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden, hemvårdsnämnden och socialnämnden tillräckligt fungerande rutiner för återsökning från staten av kostnader för asylsökande och nyanlända med uppehållstillstånd? Vi bedömer att barn- och ungdomsnämnden samt utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden inte fullt ut bedriver en ändamålsenlig och ekonomiskt tillfredsställande verksamhet för personer som är asylsökande och nyanlända med uppehållstillstånd. Vi bedömer att barn- och ungdomsnämnden, utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden, och socialnämnden delvis har fungerande rutiner för återsökning från staten av kostnader för asylsökande och nyanlända med uppehållstillstånd. Vi bedömer att hemvårdsnämnden inte har rutiner för återsökning från staten av kostnader för nyanlända med uppehållstillstånd. Vi grundar vår bedömning ovan på utvärderingen av granskningens kontrollmål enligt nedan. Kontrollmål Mottagandet av nyanlända med uppehållstillstånd är uppbyggt på ett ändamålsenligt sätt. Nyanlända barn/ungdomar ges undervisning och stöd i utbildningsväsendet på ett ändamålsenligt sätt. Det finns riktlinjer och rutiner för hanteringen av nyanlända elever inom utbildningsväsendet. SFI-undervisning och samhällsorientering ges på ett ändamålsenligt sätt. Det finns goda rutiner för hantering av statlig grund- och schablonersättning inom flyktingmot- Kommentar Uppfyllt Delvis uppfyllt Delvis uppfyllt Uppfyllt Uppfyllt 3 av 23

5 tagandet. Det finns ändamålsenliga rutiner för ansökning av återsökningsbara statliga ersättningar inom flyktingmottagandet. Den statliga ersättningen för en insats tilldelas den verksamhet som har haft kostnaden för insatsen. Delvis uppfyllt Uppfyllt 4 av 23

6 1. Inledning 1.1. Bakgrund Den 1 december 2010 övertog Arbetsförmedlingen delar av ansvaret för introduktionen av och introduktionsersättningen till nyanlända. Trots förändringen har kommunerna fortfarande ett visst ansvar både för personer som är asylsökande och för dem som har fått uppehållstillstånd. Att lyckas med integreringen av dessa nyanlända är en framgångsfaktor för en kommun. För en del av sina uppgifter har kommunen rätt att återsöka kostnaderna. Kunskapen om ersättningsreglerna är i vissa fall bristande, vilket leder till att kommunen inte söker det den har rätt till. Halmstads kommun tar emot ganska många nyanlända med uppehållstillstånd i förhållande till sin befolkning. År 2014 kom kommunen på 112:e plats av landets 290 kommuner. I kommunen planeras ett asylboende som fullt utbyggt ska kunna ta emot runt 700 personer Syfte och Revisionsfrågor Granskningen syftar till att besvara nedanstående revisionsfrågor. Bedriver barn- och ungdomsnämnden och utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden en ändamålsenlig och ekonomiskt tillfredsställande verksamhet för personer som är asylsökande och nyanlända med uppehållstillstånd? Har barn- och ungdomsnämnden, utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden, hemvårdsnämnden och socialnämnden tillräckligt fungerande rutiner för återsökning från staten av kostnader för asylsökande och nyanlända med uppehållstillstånd? 1.3. Revisionskriterier Lag om mottagande av asylsökande Socialtjänstlagen Skollagen Asylersättningsförordningen Nya ersättningsförordningen 1.4. Kontrollmål Mottagandet av nyanlända med uppehållstillstånd är uppbyggt på ett ändamålsenligt sätt. Nyanlända barn/ungdomar ges undervisning och stöd i utbildningsväsendet på ett ändamålsenligt sätt. Det finns riktlinjer och rutiner för hanteringen av nyanlända elever inom utbildningsväsendet. SFI-undervisning och samhällsorientering ges på ett ändamålsenligt sätt. 5 av 23

7 Det finns goda rutiner för hantering av statlig grund- och schablonersättning inom flyktingmottagandet. Det finns ändamålsenliga rutiner för ansökning av återsökningsbara statliga ersättningar inom flyktingmottagandet. Den statliga ersättningen för en insats tilldelas den verksamhet som har haft kostnaden för insatsen Avgränsning Granskningen avser inte mottagande av ensamkommande flyktingbarn Metod Granskningen kommer att genomföras genom intervjuer och dokumentstudier. Intervjuer har genomförts med skolområdeschef, rektorer, enhetschef etablering, socialsekreterare, bosättningshandläggare, personal som återsöker medel inom berörda verksamheter samt berörda ekonomer. Ett flertal dokument kommer att granskas, såsom styr- och uppföljningsdokument, riktlinjer för utbildning för nyanlända elever, rutiner och riktlinjer, överenskommelser om mottagande. 6 av 23

8 2. Regelverk mottagande och etableringen av nyanlända Det finns ett stort omfång lagar och förordningar som styr mottagandet och etableringen av nyanlända invandrare i Sverige. Bland annat är utlänningslagen (2005:71) central för att hantera frågor om viseringsrätt, asyl och annat som kan höra till en individs migrationsprocess. Lagen innehåller definitioner, allmänna bestämmelser och villkor för att en utlänning ska få resa in i, samt att vistas och att arbeta i Sverige. Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. LMA (1994:137) fastställer bestämmelser och avgränsningar om sysselsättning för och bistånd till flykting eller annan skyddsbehövande som ansökt om uppehållstillstånd, och av särskilda skäl har medgetts rätt att vistas i Sverige medan ansökan prövas Etablering av vissa nyanlända invandrare Under 2010 antogs lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare tillsammans med ett antal förordningar som reglerar etableringen av nyanlända hos kommunerna, den s.k. etableringsreformen. Bestämmelserna syftar till att underlätta och påskynda etablering i arbets- och samhällslivet för vissa i lagen angivna invandrare. En viktig målsättning är att ge nyanlända goda förutsättningar för egenförsörjning. Målgruppen för lagen är nyanlända som har fyllt 20 år men inte 65 år och har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande. Ensamkommande barn som fyllt 18 år har också rätt att ta del av etableringsinsatser. Det nuvarande systemet för mottagandet av nyanlända bygger på frivilliga överenskommelser mellan länsstyrelserna och kommunerna. Målsättningen är att antalet anvisningsbara platser i överenskommelserna ska motsvara det beräknade behovet av anvisningsbara platser, dvs. länstalet. Många kommuner tecknar överenskommelser som gäller tillsvidare med minst årliga dialoger om antalet platser Roller och ansvar Migrationsverket ska beräkna hur många nyanlända som har behov av plats för bosättning i en kommun under det kommande året. Arbetsförmedlingen ska, efter samråd med Länsstyrelserna och Migrationsverket, fastställa en fördelning av mottagningsbehovet i varje län (länstal) samt att Arbetsförmedlingen har ansvar att vid behov anvisa bosättning i en kommun till en nyanländ som har rätt till en etableringsplan. Länsstyrelsen ska träffa överenskommelser med kommuner inom länet om mottagandet av vissa nyanlända samt förhandla om mottagandet av asylsökande ensamkommande barn och ungdomar. Arbetsförmedlingen har även ett samordningsansvar för etableringsinsatser. Det är däremot kommunerna som ansvarar för det praktiska arbetet med mottagning t.ex. boendeförsörjning, svenska för invandrare (SFI) och samhällsorientering. 7 av 23

9 2.2. Statlig ersättning för flyktingmottagande De sammanlagda statsbidragen som årligen betalas ut till landets kommuner för insatser inom flyktingmottagandet uppgår till mångmiljardbelopp. Detta regleras i ett antal förordningar. Det är i första hand Migrationsverket som handlägger och utbetalar ersättning till kommunerna, men vissa bidrag för regionala utvecklingsinsatser handläggs av Länsstyrelsen. Ersättningar som rör kommunmottagna personer med uppehållstillstånd (inkl. anhöriga) regleras i den så kallade nya ersättningsförordningen (NyErsF). Den gäller samtliga personer som tagits emot efter 1 december Ersättningar som rör asylsökande personer i kommunen regleras i den så kallade asylersättningsförordningen (AsylErsF). Vissa ersättningar utbetalas per automatik, andra ersättningar behöver kommunen ansöka om särskilt. Frågan om statsbidrag berör verksamheter inom flera olika förvaltningar. För att kommunen ska få ersättningar krävs både kunskap och välfungerande rutiner. Annars finns en risk att ansökningar uteblir och att verksamheterna missar viktiga intäkter. Vissa ersättningar ges schablonmässigt, medan andra motsvarar faktiska kostnader eller andel av kostnader. En del ersättningar innehåller tröskelvärden som behöver uppnås för att ersättning ska beviljas. Kommunen behöver vid ansökan lämna in underlag som styrker behov av insatser och kostnader. För vissa insatser finns möjlighet att fortsätta återsöka ersättning för kostnader till dess att en individ beviljats svenskt medborgarskap. Andra faktorer som påverkar en kommuns intäkter är utformningen av avtal med staten, framförallt gällande ensamkommande barnverksamhet. 8 av 23

10 3. Iakttagelser och bedömningar Mottagandet av nyanlända med uppehållstillstånd (kommunmottagna) har varierat mellan åren. En ökning märktes år Under 2014 tog kommunen emot många nyanlända i förhållande till sin befolkning. Av Sveriges 290 kommuner hamnade Halmstads kommun 2014 på 112:e plats när det gäller mottagande i förhållande till kommunbefolkningen. Under år 2015 togs 733 nyanlända med uppehållstillstånd emot för bosättning i kommunen. Antalet nyanlända med uppehållstillstånd som tagits emot i kommunen för bosättning, period (prognos på helår) Källa: Migrationsverket och enheten för etablering Antalet asylsökande som vistas i kommunen har också ökat de senaste åren, detta då Migrationsverket driver anläggningsboenden i kommunen. Under år 2015 fördubblades antalet asylsökande från 769 den 1 januari 2015 till personer den 1 december Genom Svenska kyrkan driver kommunen 100 så kallade evakueringsplatser, dvs. tillfälliga boenden för asylsökande. Migrationsverket har tvingats be kommunerna om hjälp med att anordna boende för asylsökande på grund av det ökade inflödet Mottagandet av nyanlända med uppehållstillstånd (utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden) Iakttagelser Som tidigare beskrivits har Arbetsförmedlingen tagit över ansvaret för arbetet med att etablera den nyanlände på arbetsmarknaden och ekonomiskt stöd under etableringsperioden. Kommunernas uppdrag består numera av hjälp med boende, råd och stöd i sociala frågor, utbildning i svenska för invandrare och samhällsorientering. Kommunen har ingått en överenskommelse med Arbetsförmedlingen, Migrationsverket, Region Halland, 9 av 23

11 Försäkringskassan och Länsstyrelsen om nyanländas etablering. Syftet med överenskommelsen är bland annat att på lokal nivå tydliggöra ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. I Halmstads kommun är det utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden som ansvarar för det praktiska initiala mottagandet och att betala ut ekonomiskt bistånd till de nyanlända under perioden i etableringsinsatser. Arbetet är sedan hösten 2014 organiserat under en särskild enhet för etableringsfrågor. Tidigare svarade en tjänsteman placerad på Halmstad kompetenscentrum för det praktiska mottagandet av de nyanlända medan biståndet handlades på enheten för ekonomiskt bistånd. I och med det ökade mottagandet beslutades det på våren 2014 att inrätta en samordnartjänst för integrationsfrågorna. Samordnaren gavs i uppdrag att bygga upp enheten för etablering. Den 1 juli 2015 anställdes samordnaren som chef för enheten fram till , varefter anställningen förlängdes ytterligare sex månader. Förutom chefen består enheten av tre socialsekreterare, en boendehandläggare, en administrativ handläggare, en ekonom/kvalitetssäkrare. Utöver dessa finns även två projektanställda fältkoordinatorer. Dessa handläggares arbetsuppgift är att möta och skapa goda kontakter med de som bor på anläggningsboendena i kommunen. Det saknas skriftliga rutiner för arbetet. Av våra intervjuer framgår nedanstående ansvarsfördelning och arbetssätt. Socialsekreterarna handlägger det ekonomiska biståndet till gruppen. Boendehandläggaren tar emot nyanlända som anvisas om bosättning från Arbetsförmedlingen. Av överenskommelsen om mottagande framgår att kommunen ska ta emot 90 nyanlända med uppehållstillstånd genom anvisning. Arbetet består främst av att finna ett lämpligt boende till dem som anvisas. Samarbetet med det kommunala bostadsbolaget upplevs fungera väl. De tilldelade lägenheterna är inte samlade till ett område i kommunen. Handläggaren förmedlar boendet och den nyanlände får direkt ett eget kontrakt Bedömning Vi bedömer att kontrollmålet Mottagandet av nyanlända med uppehållstillstånd är uppbyggt på ett ändamålsenligt sätt är uppfyllt. Vi grundar vår bedömning på att det inom enheten för etablering finns upparbetade arbetssätt och uppgiftsfördelning för mottagandet. Dessa skulle med fördel dokumenteras i form av skriftliga rutiner och arbetsprocesser. Vidare anser vi att en långsiktig lösning på chefskapet för enheten behöver tas fram Riktlinjer och rutiner för utbildningsväsendet Under hösten år 2015 har barn- och ungdomsförvaltningen, utbildnings- och arbetsmarknadsförvaltningen samt socialförvaltningen arbetat med att utveckla samverkan mellan dem. Det har tagits fram en övergripande rutin för hur samverkan kring barn och unga ska bedrivas. Ett fokusområde inom samverkan är nyanlända. Styrgruppen för samverkan kommer i december fatta beslut om att ge ett uppdrag om att utveckla och förbättra samverkan kring nyanlända mellan de tre förvaltningarna Iakttagelser barn- och utbildningsnämnden - grundskolan Det finns en övergripande samordning av mottagandet av nyanlända i grundskolan som administreras och organiseras via personal på Kärnhuset. Det innebär att vissa skolplace- 10 av 23

12 ringar sker via Kärnhuset samt att viss samordning och stöd ges till rektorer och lärare. Samtliga rektorer anser att detta inte är tillräckligt stöd och samordning. Det finns inga övergripande rutiner eller processer för mottagande av nyanlända barn och elever som nämnden har fastställt eller säkerställt. Det finns inte några gemensamma rutiner eller processer för kartläggning av elevernas förutsättningar och behov. Kartläggning av eleverna sker på respektive skola utifrån lokala processer och rutiner. Rektorerna på de skolor som har förberedelseklasser har tagit fram egna rutiner för kartläggning av elevernas kompetenser och förkunskaper. Det finns inga övergripande rutiner för hur övergången från förberedelseklass till ordinarie undervisningsklass ska ske. Övergången beslutas av rektor utifrån egna rutiner. Samtliga rektorer anser att det behövs övergripande ramverk eller grunder för rutiner och riktlinjer som samtidigt ger utrymme för lokala anpassningar. Vidare efterfrågar rektorerna ett ökat utbyte inom kommunen för att skapa förutsättningar för en ökad likvärdighet. Under december 2015 genomfördes ett övergripande ledarmöte som samtliga rektorer var inbjudna till med fokus på inkludering, mångkulturalitet och flerspråkighet. På dagordningen fanns bland annat presentation av nuläget, mottagande och kartläggning, stödmaterial och fortbildningspaket samt svenska som andraspråk. Rektorerna anser att det finns en tydlighet i att följa lagstiftningen vad gäller att förberedelseklass endast är tillgängligt för nyanlända barn som fyllt sju år. Lagstiftningen kommer att ändras vid årsskiftet 2015/16. Det kommer att innebära att nyanlända barn har rätt till förberedelseklass de fyra första åren i Sverige, vilket innebär att barn som går i förskolan sina första år i Sverige börjar i förberedelseklass när de börjar i grundskolan Iakttagelser utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden- gymnasieskolan Det finns rutiner för kartläggningssamtalen som genomförs med varje elev. Kartläggningen ska genomföras innan eleven börjar. Det finns mallar och blanketter för detta moment. Vårdnadshavare eller god man deltar vid kartläggningssamtalet. Under hösten år 2015 har detta förändrats på grund av den ökande elevmängden och eleverna skrivs in innan kartläggningen är genomförd. På så sätt är eleven på plats och kartläggningen sker så fort som möjligt. Samtliga intervjuade anser att mottagandet är systematiserat och att det bara finns en väg in i utbildningen på gymnasieskolan. Vid överlämningar från grundskolan sker en överlämning av befintligt material som kompletteras med en kartläggning. Elever som har befunnit sig i Sverige över fyra år har inte rätt att gå språkintroduktionen utan hänvisas till andra program. Efter genomförd kartläggning placeras eleven i en grupp som motsvarar elevens nivå. I samband med undervisningen fortsätter kartläggningen för att följa elevens utveckling och förhandskunskaper inom olika ämnen för att ytterligare anpassa undervisningen och eventuell grupplaceringen efter elevens behov och förutsättningar Bedömning Vi bedömer att kontrollmålet finns riktlinjer och rutiner för hanteringen av nyanlända elever inom utbildningsväsendet inte är uppfyllt för barn- och utbildningsnämnden. Det är uppfyllt för utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden. 11 av 23

13 Vi konstaterar att det inte finns övergripande rutiner eller processer för mottagande av nyanlända barn och elever i grundskolan. Det finns inte heller gemensamma rutiner eller processer för kartläggning av elevernas förutsättningar och behov. Kartläggning av eleverna sker på respektive grundskola utifrån lokala processer och rutiner. Verksamheten för nyanlända i grundskolan bygger i varierande omfattning på erfarna rektorer och pedagoger som fungerar som eldsjälar i den egna skolan. Det finns vid granskningstillfället ingen övergripande struktur med lokala riktlinjer och rutiner, kollegialt utbyte eller stöd för kompetensutveckling. Inom språkintroduktionen finns det rutiner och processer för mottagande vilket omfattar kartläggningen av elevernas förutsättningar och behov. Vi rekommenderar nämnderna att utifrån den nuvarande situationen även planera framåt. Eleverna som nu befinner sig i förberedelseklass, språkintroduktion eller SFI kommer efterhand att övergå till ordinarie undervisning och utbildningar. Detta kommer att ändra förutsättningarna för övrig personal inom utbildningsväsendet i fråga om bland annat stöd, anpassningar, undervisningssituation, organisation och integration Nyanlända barn/ungdomars undervisning Iakttagelser barn- och utbildningsnämnden -grundskolan I grundskolan tas nyanlända emot i förberedelseklasser som vid granskningstillfället finns vid sju skolor i kommunen. Förberedelseklasserna är placerade på skolor som ligger i geografiska områden som är berörda av tillströmningen av nyanlända. Det är barn- och ungdomsförvaltningen som beslutar om vilka skolor som ska ha förberedelseklass. Det finns mellan elever i varje förberedelseklass. Det finns förslag inom barn- och ungdomsförvaltningen att utöka antalet skolor för att klara tillströmningen av elever och samtidigt ta hänsyn till den generella lokalsituationen och närhetsprincipen. Nuvarande förberedelseklasser finansieras framförallt genom statsbidrag. Modersmålsundervisning och studiehandledningen bekostas och genomförs inom ramen för den ordinarie verksamheten för dessa undervisningsformer. Fördelningen sker genom ordinarie resursfördelningssystem. De intervjuade rektorerna anser att förberedelseklasserna och introduktionen till ordinarie undervisning fungerar i varierande utsträckning. Det förekommer att eleverna i förberedelseklass inte får den undervisningstid eller ämnesundervisning som de har rätt till. Vidare uppstår svårigheter på skolorna när de nyanlända eleverna övergår till ordinarie klasser samt när de behöver stöd i undervisningen. Stödet ska då genomföras i enlighet med skollagen samtidigt som skolan inte får någon extra resurstilldelning utöver den vanliga resurstilldelningen. Nyanlända elever har generellt ett större stödbehov än andra elever. Vidare har skolorna svårigheter att ta tillvara elevernas eventuella kunskaper från tidigare skolgång då språkproblematik ofta skymmer dessa kunskaper. Det saknas även resurser för att ge studiehandledning på modersmålet fullt ut vilket försvårar undervisningssituationen för eleverna. Undervisningen i Svenska som andraspråk (SvA) har vuxit det senaste året och bedöms av de intervjuade att växa framöver. Beslutet att en elev ska läsa SvA istället för ämnet 12 av 23

14 svenska tas av rektor. Svenska är ett omfattande ämne för eleverna och samtidigt saknas det lärare som kan undervisa i SvA i den utsträckning som efterfrågas. Det finns ett nätverk för all personal som arbetar med nyanlända elever. Nätverket träffas ett par gånger per termin och har en gemensam plattform på intranätet. Nätverket ska öppna upp möjligheter för spridning av viktig information och är en möjlighet att dela med sig av kunskapsutvecklande arbetssätt inom gruppen. I delårsrapporten för 2015, som hanterades i barn- och ungdomsnämnden , framgår att ökat antal barn och elever i förskolor och skolor, genom befolkningstillväxt samt ökat antal nyanlända, skapar behov av utökning inom personal, riktade kompetensutvecklingsinsatser och lokaler. Vidare har det startats ytterligare förberedelseklasser våren 2015 och ytterligare grupper inrättades i augusti. I protokoll från samma möte framgår att nämnden fick information om nyanlända Vidare hanteras ärendet Uppföljning och åtgärder av brister utifrån patientsäkerhetsberättelse. I patientsäkerhetsberättelsen från elevhälsans medicinska del ( till ) framgår att det finns en oro i elevhälsan att kunna genomföra de lagstadgade hälsoundersökningarna i tid för samtliga barn på grund av att undersökningarna tar längre tid när det gäller nyanlända barn. Vidare framgår att elevhälsan har fått utökade tjänster inom det medicinska området för att hantera den ökade arbetsbelastningen. Det har även utformats nya rutiner för nyanlända elever vad gäller bland annat hälsosamtal, provtagning och undersökningar. Nämnden har, utifrån protokollen, inte fått någon ytterligare information om nyanlända och den aktuella situationen för verksamheterna under år 2015 (sista tillgängliga protokoll är från ) Iakttagelser utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden- gymnasieskolan Vid nämndens möte beslutade nämnden att ställa sig bakom en begäran om tilläggsanslag avseende lokalkostnaderna på Kattegattgymnasiet. Ärendet handlade bland annat om ökande antal elever på Introduktionsprogrammet-Språkintroduktion vilket innebar större lokalbehov. Enligt då tillgänglig statistik hade antal elever förändrats från 71 (2013) till en prognos på 240 (2016). Vid nämndens möte beslutade nämnden bland annat att språkintroduktionen skulle bedrivas på Sannarps- och Sturegymnasiet från och med hösten Undervisningen för nyanlända som varit i landet kortare än fyra år sker inom ramen för Introduktionsprogrammet-Språkintroduktionen. Utbildningen har fokus på svenska språket för att eleven ska kunna gå vidare till något annat program i gymnasieskolan, eller annan utbildning. Eleven kan även få undervisning i de grundskole- och gymnasieämnen som eleven behöver för sin fortsatta utbildning. Utbildningen läggs upp efter att elevens kunskaper validerats, det vill säga att man har tagit reda på vilken nivå av utbildning som passar eleven. Detta sker genom en kartläggning som genomförs i samband med inskrivningen. 13 av 23

15 Efter språkintroduktionen ska eleven överföras till ett nationellt program eller annat introduktionsprogram. I detta sammanhang finns det rutiner i form av överlämningskonferens och elevgenomgångar. Samtliga intervjuade ser idag att verksamheten bedrivs utifrån elevernas situation och att kartläggningen är ett viktigt moment. De ser vidare att behoven kommer att öka vilket kommer att leda till ökade personal- och kompetensbehov samt behov av större lokaler. Ledningen för språkintroduktionen ser olika sätt att möta dessa utmaningar till exempel genom att erbjuda andra undervisningstider eller kvalitetssänkningar om det inte går att lösa situationen med bemanning och lokaler. Studiehandledning på modersmålet och modersmålsundervisningen bedrivs på skolan med stöd från Kärnhuset. Det finns ett samarbete mellan språkintroduktionen och Kärnhuset som enligt gymnasieskolan kan utvecklats ytterligare. Varje månad rapporteras antalet elever som fått permanent uppehållstillstånd under den gångna månaden till enheten för etablering. Vid förfrågan rapporteras även annan statistik såsom antalet elever, andelen asylsökande, andelen som fått permanent uppehållstillstånd med kommunplacering, antalet ensamkommande, antalet flickor/pojkar samt antalet språkgrupper Bedömning Vi bedömer att kontrollmålet Nyanlända barn/ungdomar ges undervisning och stöd i utbildningsväsendet på ett ändamålsenligt sätt är delvis uppfyllt för båda nämnderna. Undervisningen i förberedelseklass och språkintroduktionen är i flera delar ändamålsenlig. Däremot är det i nästa steg när eleven lämnar förberedelseklass för årskursplacering som det uppstår generella brister i fråga om överlämning, mottagande, undervisning och stöd. För språkintroduktionen finns det rutiner inom detta område. Vi anser vidare att utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden samt barn- och ungdomsnämnden ytterligare kan utveckla styrning och kontroll över verksamheterna som riktar sig till nyanlända barn och ungdomar. Framförallt kan uppföljningen utvecklas för att tydliggöra situationen i utbildningarna för nämnderna. Samtliga utbildningsverksamheter som riktar sig till nyanlända har vuxit i antal elever i hög hastighet det senaste året. Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden samt barn- och ungdomsnämnden bör mot bakgrund av denna utveckling vara uppdaterade för att kunna ta ansvar för verksamheten fullt ut SFI-undervisning och samhällsorientering (utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden) Iakttagelser samhällsorientering Samhällsorientering riktar sig till individer mellan 18 och 64 år som är nya i Sverige. Utbildningen ska omfatta minst 60 timmars om Sverige och hur det svenska samhället fungerar. Det är kommunens ansvar att samhällsorienteringen genomförs. I Halmstads kommun är utförandet av samhällsorienteringen upphandlat. Utförare är företaget AlphaCe. När Arbetsförmedlingen har upprättat en etableringsplan för individen 14 av 23

16 anmäls de till samhällsintroduktionen. Kommunen faktureras per studerande och etableringsenheten hanterar ekonomin. Halmstad kompetenscentrum har en inspektör som till viss del granskar verksamheten. AlphaCe gör regelbundet egna utvärderingar med deltagarna. Det genomförs även regelbundna möten för information och utbyte mellan Arbetsförmedlingen, Halmstad kompetenscentrum och etableringsenheten. Mötena handlar bland annat om samordning kring samhällsorienteringen. Ledningen för Halmstad kompetenscentrum bedömer att samhällsorienteringen bedrivs på ett tillfredställande sätt men att inspektionen kan utvecklas Iakttagelser svenska för invandrare (SFI) För att få rätt till SFI måste den studerande vara folkbokförd i kommunen. Från att personen har erhållit uppehållstillstånd och ansökt om SFI ska utbildningen erbjudas inom 3 månader. Halmstad kommun klarar denna tidsgräns med några få undantag. Det förekommer att eleven inte kan börja på grund av till exempel en familjesituation eller en arbetsmöjlighet. Eleven ansöker om att studera SFI hos Halmstad kompetenscentrum som gör den inledande kartläggningen. I kommunen finns två utbildningsanordnare; Komvux inom kommunen och den privata utföraren Lernia. Vid ansökningstillfället väljer eleven utbildningsanordnare. Halmstads kommun, i form av kompetenscentrum, ansvarar för all SFI-undervisning i kommunen, oavsett vem som utför den. Vid handläggning av ansökan görs en övergripande kartläggning av elevens studieerfarenhet och arbetslivserfarenhet. Utifrån kartläggningen placeras eleven i en undervisningsgrupp. Undervisningsgrupperna är indelade i olika studietakter och i tre nivåer. Utifrån lokala riktlinjer är det intagning vart 5:e vecka med nya grupper. Rektorerna anser att kartläggningarna i nuläget inte är tillräckliga då det har förekommit flera brister som resulterat i att eleven placerats i felaktig undervisningsgrupp. Omplaceringen kan ta några dagar till några veckor beroende på hur fort felplaceringen upptäcks. Det innebär även att SFI behöver komplettera kartläggningarna. Kompetenscentrum är medvetna om att den inledande kartläggningen ofta behöver kompletteras med ytterligare delar som lärarna inom SFI observerar. Representanterna för lärcentrum anser att det är svårt att placera eleven i rätt grupp från början då information ofta är bristfällig och att eleverna har svårt att värdera sina egna förkunskaper. Rektorerna anser att nuvarande rutiner för kartläggning och antagning riskerar att skapa långa väntetider utan undervisning för eleverna. Om anmälan till SFI lämnas in nära efter att en ny grupp har startat är det som längst fem veckor till nästa start. Vidare har det vid flera tillfällen varit bristfälliga kartläggningar och eleverna har placerats i felaktiga undervisningsgrupper. Detta resulterar i ytterligare väntetid för eleven för att placeras i rätt undervisningsgrupp. När eleven börjar på SFI tar eleven och anordnaren fram en individuell studieplan som beskriver elevens plan för studierna. Planen skickas till kompetenscentrum som godkänner den. Godkännandet är ett krav för att ersättningen till anordnaren ska betalas ut. Övergångar mellan nivåerna inom SFI hanteras av anordnarna. Rektorerna anser vidare att de har svårt att organisera verksamheten då de inte förfogar fullt ut över elevregister, elevresultat, betyg, statistik, underlag för uppföljning med mera som ligger till grund för verksamheten. Detta underlag hanteras primärt av Halmstad 15 av 23

17 kompetenscentrum och rektorerna har mycket begränsad tillgång till detta. Situationen försvårar även rektorernas möjlighet att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete. Lärcentrum har som utgångspunkt att hantera utförarna av SFI på samma sätt och har organiserat underlag och elevregister på ett övergripande sätt som uppfyller det kravet. Undervisningen sker i olika grupper som är utformade i tre olika nivåer. Nivåerna motsvarar olika förkunskaper och innehåll för eleverna. Undervisningen omfattar i genomsnitt 15 timmar i veckan under en femveckorsperiod. Undervisningen bedrivs under hela dagen och det erbjuds även kvällskurser för elever som har anställning. Eleverna erbjuds regelbundet nationella prov och de får betyg i ämnen. Lärarna har legitimation men några saknar behörighet för att undervisa på SFI. Vid anställningen ställer rektorerna som krav att läraren ska läsa in behörigheten inom två år och har fram till dess en visstidsanställning. SFI har regelbundna möten med arbetsförmedlingen angående praktikplatser och arbetsmöjligheter. De har även utbyte med olika företag för att ordna språkpraktik för eleverna. Vid utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens möte beslutades att nämnden ställer sig bakom en begäran om tilläggsanslag avseende lokalkostnaderna på Kattegattgymnasiet. Ärendet handlade bland annat om ökande antal elever på SFI vilket innebar större lokalbehov. Enligt dåvarande statistiska underlag hade antalet nyanlända till Halmstad ökat och prognosen visade på en fortsatt ökning. Antal anmälda till SFI var då omkring per månad jämfört med tidigare per månad. Utvecklingen och prognosen av antalet elever på SFI var enligt följande (mars 2015): Totalen inom parentes, mellanskillnaden är antalet hos Lernia som också bedriver SFI (448) (682) (727) (826) Riksdagen har beslutat om en förändring i skollagen som innebär att SFI inte längre kommer att vara en egen skolform. SFI kommer istället att vara en del av skolformen vuxenutbildningen. Förändringen ska tillämpas från och med Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden har noterat denna förändring och beslutade att de även i fortsättningen ska bedriva vuxenutbildning i egen regi. I samband med rapportering till nämnden från kontaktpolitikernas besök i verksamheten, , beslutade nämnden att ge förvaltningschefen i uppdrag att lämna rapport om elever som studerar vid SFI och under eftermiddagarna finns inom aktiviteter hos de externa anordnarna, med återrapportering till nämnden i oktober. Det hade framkommit ett visst missnöje från eleverna vad gäller bland annat praktikmöjligheterna. Rapporteringen av uppdraget skedde vid mötet Halmstad kompetenscentrum har en kvalitetsinspektör som följer upp SFI-verksamheten hos utförarna. I förhållande till Lernia genomförs inspektioner utifrån det avtal som finns. Senaste inspektionen genomfördes under år SFI inom den kommunala vuxenutbildningen ligger under samma nämnd som kompetenscentrum. Därmed kan inte samma förhållande råda mellan kompetenscentrum och komvux SFI. Istället för inspektion ge- 16 av 23

18 nomför inspektören under läsåret 2015/16 en utvärdering av verksamheten. Representanterna för kompetenscentrum anser att detta förfarande är olyckligt då det innebär att utförarna inte behandlas lika. Representanterna för kompetenscentrum anser att SFI-verksamheten i kommunen motsvarar det som förväntas av dem. En problematik som de framförallt oroas över är elevernas låga betyg. De upplever att eleverna har för bråttom i sina studier och därmed nöjer sig med ett lägre betyg. Detta kan enligt representanterna för kompetenscentrum härledas till den begränsade tiden på två år som eleverna är berättigade till etableringsersättning Bedömning Vi bedömer att kontrollmålet SFI-undervisning och samhällsorientering ges på ett ändamålsenligt sätt är uppfyllt. Vi grundar vår bedömning på att det finns en tydlig process och riktlinjer för mottagandet och genomförande av SFI-verksamheten. Verksamheten bedrivs i stora delar utifrån gällande lagstiftning. Det brister framförallt vad gäller systematiskt kvalitetsarbete. Vidare präglas kompetenscentrum och den kommunala SFI-verksamheten av ett stort engagemang för eleverna och verksamheten. Vi rekommenderar utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden att utveckla rektorernas förutsättningar att bedriva systematiskt kvalitetsarbete Rutiner för hantering av statlig grund- och schablonersättning Iakttagelser Halmstads kommun erhåller årlig grundersättning för ordinarie flyktingmottagande, samt schablonersättning för nyanlända med uppehållstillstånd och deras anhöriga (som ansökt om uppehållstillstånd inom aktuell tidsfrist). Grundersättningen uppgår år 2015 till kronor. Schablonersättningen utbetalas automatiskt av Migrationsverket kvartalsvis under en tvåårsperiod. Den avser finansiering av kommunens insatser för praktiskt mottagande, introduktion i skolan, SFI och samhällsorientering m.m. Kommunen erhåller även schabloniserad ersättning för initiala kostnader för ekonomiskt bistånd innan etableringsersättning kommer igång. För ensamkommande barn lämnas på motsvarande sätt årlig grundersättning om 500 tkr. Vidare ges en engångsschablon om 30 tkr för barn som beviljats uppehållstillstånd. Övriga ersättningar för målgruppen ansöks särskilt. Dessutom fördelar Migrationsverket årligen ut sammanlagt 50 mnkr i en årlig ersättning för förebyggande stödinsatser för asylsökande barn enligt Socialtjänstlagen (SoL) utifrån hur många asylsökande barn som vistas i respektive kommun (s.k. majbidrag). Detta kräver heller ingen ansökan. Enheten för etablering administrerar schabloninbetalningarna som kommer till kommunen från Migrationsverket. Som ny enhet blev en av uppgifterna att få ordning på dessa inbetalningar, vilka uppgår till ansenliga belopp. En databas i Excel har byggts upp i vil- 17 av 23

19 ken samtliga nyanlända som genererar schablonersättning registreras. Sedan registreras löpande för varje person de inbetalningar som görs av Migrationsverket. På detta sätt går det att följa hur stor del av schablonersättningen som har betalats ut för respektive person. Samtliga inbetalningar konteras ett balanskonto från vilken sedan utbetalningar görs till de verksamheter i kommunen som har rätt att ta del av schablonersättningen. Utbetalningarna registreras sedan i Excelfilen Bedömning Vi bedömer kontrollmålet Det finns goda rutiner för hantering av statlig grund- och schablonersättning inom flyktingmottagandet är uppfyllt Vi grundar vår bedömning på att det inom utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden har inrättats ett ändamålsenligt system för att registrera inbetalningar och utbetalningar av schablonersättningen. Genom detta arbetssätt har kommunen kontroll över vilka ersättningar som har kommit in och vilka som förväntas i framtiden samt till vilka kommunala verksamheter som utbetalning har skett Rutiner för ansökning av återsökningsbara statliga ersättningar Iakttagelser Som inledningsvis nämnts kan det uppstå återsökningsbara kostnader inom flera av kommunens verksamheter. Inom barn- och utbildningsnämndens område finns möjlighet att söka ersättning för asylsökande, tillståndssökande barn och elever samt papperslösa (dvs. utan tillstånd att vara i Sverige). Inom förvaltningen ansöker en av rektorerna för förberedelseklasserna om statlig ersättning för samtliga elever och barn i förskola och grundskola. Ersättning söks för asylsökande och papperslösa. Ersättning för asylsökande söks fram till barnet kommunmottas. I dag hämtas uppgifter om vilka barn i grundskolan för vilka kommunen kan söka ersättning hos lärarna i förberedelseklasserna. Rutiner för att istället använda elevregistret håller på att tas fram för att underlätta arbetet och säkerställa att alla asylsökande barn tas med i ansökan. Det har varit svårare att utveckla rutinerna gällande barn i förskolan. Möjligheten att söka ersättning för extraordinära skolkostnader är känd. Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden söker ersättning för asylsökande elever på gymnasiet. Ansökningshandlingarna upprättas av ekonomen på centralförvaltningen. Underlag i form av uppgifter om vilka ungdomar som ska tas med i ansökan förses av två lärare på gymnasiets språkintroduktion. Rutiner saknas för att söka ersättning för extraordinära kostnader. Inom socialnämnden finns det möjlighet att söka ersättning för placeringar inom individ- och familjeomsorgen och för ensamkommande barn. Inom socialnämndens individ- och familjeomsorgsverksamhet finns möjlighet att återsöka kostnader för placeringar av barn och unga, både för asylsökande och för dem med uppehållstillstånd. Av våra intervjuer framgår att det saknas upparbetade rutiner för detta arbete. Dessa kostnader kan fångas upp av gruppen som hanterar återsökningen för ensamkommande barn. 18 av 23

20 Kommunen har en överenskommelse med staten om mottagande av ensamkommande barn, vilket innebär att kommunen får en ersättning per överenskommelsen plats. En fast ersättning om kronor utgår automatiskt för varje överenskommen plats och ytterligare 300 kronor återsöks kvartalsvis. För placeringar som sker utöver överenskommelsen söks faktiska kostnader. Tidigare svarade chefen för boendeverksamheten för arbetet men från och med andra kvartalet har ansvaret lyfts över till en grupp tjänstemän på centralkontoret. Inom gruppen finns förvaltningens IT-samordnare, ekonom och en utredare. Inför varje kvartalsvis ansökan tas uppgifter ut från verksamhetssystemet om vilka ensamkommande barn som har varit placerade och vilka kostnader som har uppkommit. Det går inte att få ut en samlad bild med uppgifter som behövs för ansökan utan tjänstemännen behöver emellanåt gå in i respektive barns journal för att ta ut beslut, underlag och fakturakopior. När ansökan görs försöker man i största möjliga utsträckning att låta billigare placeringar belägga platser i överenskommelsen (vilket generar en ersättning om kronor/dygn) medan de dyrare återsöks för faktiska kostnader. Utöver kostnader för själva boendet kan kommunen återsöka kostnader för den sociala utredning som görs på varje barn och de kostnader som uppstår för transport av barnet till kommunen från de boenden som först tar emot barnen. Utredningskostnaderna hanteras av en administratör på socialförvaltningen medan ansvaret för transportkostnader inte är tydligt fördelat. Inom hemvårdsnämnden finns möjlighet att söka ersättning för insatser till äldre och funktionshindrade som ges med stöd av socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Ersättning går endast att söka för nyanlända med uppehållstillstånd. För asylsökande utgår ingen ersättning från Migrationsverket. 1 Hemvårdsförvaltningen är rätten till ersättning för målgruppen inte spridd och det saknas upparbetade rutiner för att identifiera ersättningsgilla insatser. Enheten för etablering har gett hemvårdförvaltningen information när en nyanländ över 65 år tagits emot i kommunen. Inom socialnämnden finns möjlighet att söka ersättning för insatser som ges med stöd av lag om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) Bedömning Vi bedömer att kontrollmålet Det finns ändamålsenliga rutiner för ansökning av återsökningsbara statliga ersättningar inom flyktingmottagandet är delvis uppfyllt. Vi bedömer att socialnämnden, utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden och barn- och utbildningsnämnden delvis har ändamålsenliga rutiner för att söka statlig ersättning. Däremot bedömer vi att hemvårdsnämnden saknar rutiner för ansökning av återsökningsbara statliga ersättningar. Vi konstaterar att det finns ändamålsenliga rutiner för att söka ersättning för ensamkommande barn och för skola och barnomsorg. När det gäller de ensamkommande barnen grundar vi vår bedömning på att verksamhetssystemet används för att säkra att ersättning söks för alla placerade ensamkommande barn. Vidare används möjligheten att välja vilka placeringar som ska belägga plats i överenskommelsen och för vilka faktiska kostnader ska återsökas. Rutinerna för ansökan inom skola och barnomsorg behöver utvecklas. Det 1 Kommunen har inget ansvar för sådana insatser till de asylsökande. 19 av 23

21 gäller främst för kostnader inom förskolan och extraordinära kostnader inom gymnasiet. Vidare anser vi att det bör övervägas om inte ansökningsarbetet inom grundskolan bör överlåtas till en administratör. Vi konstaterar att det saknas ändamålsenliga rutiner för att söka ersättning inom hemvårdsnämnden för äldre- och funktionshinderomsorg som ges till nyanlända med uppehållstillstånd. Vi grundar vår slutsats på att det saknas tydliga rutiner och tillräcklig kunskap om ersättningsreglerna Fördelning av den statliga ersättningen Iakttagelser Nedan följer en redogörelse över hur de statliga ersättningarna fördelas inom kommunen. Schablonersättningen som betalas ut per mottagen nyanländ med uppehållstillstånd fördelas mellan utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden och barn- och ungdomsnämnden enligt en skriftlig överenskommelse mellan berörda förvaltningschefer. Schablonersättning som utgår för barn till och med maj månad det år barnet fyller 16 år utgår i sin helhet till barn- och utbildningsnämnden. Schablonersättningar för övriga, dvs. ungdomar i gymnasieålder och vuxna tillfaller utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden. Grundersättningen för mottagandet av nyanlända med uppehållstillstånd tillfaller utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden. Övriga ersättningar fördelas enligt tabellen nedan. Ersättning Grundersättning ensamkommande barn Extra schablonersättning för ensamkommande barn om 30 tkr. Majersättningen Initiala kostnader för ekonomiskt bistånd Mottagande nämnd Socialnämnden Överförmyndaren Socialnämnden Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden Det kan tilläggas att överförmyndaren internfakturerar socialnämnden för kostnader för god man efter det att barnet kommunmottagits Bedömning Vi bedömer att kontrollmålet Den statliga ersättningen för en insats tilldelas den verksamhet som har haft kostnaden för insatsen är uppfyllt Undantaget är den extra schablonutbetalningen som görs till kommunen när ett ensamkommande barn kommunmottas. Ersättningen avser att täcka kostnader inom både socialnämnden och överförmyndaren. 20 av 23

22 Vidare anser vi att beslut om hur schablonersättningen ska fördelas inte bör fattas av tjänstemän utan lyftas till kommunstyrelsen. Beslutet bör föregås av en genomlysning av vilka verksamheter i kommunen som har kostnader som ersättningen avser att täcka. 21 av 23

23 4. Revisionell bedömning 4.1. Bedömning mot kontrollmålen Kontrollmål Mottagandet av nyanlända med uppehållstillstånd är uppbyggt på ett ändamålsenligt sätt. Nyanlända barn/ungdomar ges undervisning och stöd i utbildningsväsendet på ett ändamålsenligt sätt. Det finns riktlinjer och rutiner för hanteringen av nyanlända elever inom utbildningsväsendet. SFI-undervisning och samhällsorientering ges på ett ändamålsenligt sätt. Det finns goda rutiner för hantering av statlig grund- och schablonersättning inom flyktingmottagandet. Det finns ändamålsenliga rutiner för ansökning av återsökningsbara statliga ersättningar inom flyktingmottagandet. Den statliga ersättningen för en insats tilldelas den verksamhet som har haft kostnaden för insatsen. Kommentar Uppfyllt Delvis uppfyllt Delvis uppfyllt Uppfyllt Uppfyllt Delvis uppfyllt Uppfyllt 4.2. Revisionell bedömning Vi bedömer att barn- och ungdomsnämnden samt utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden inte fullt ut bedriver en ändamålsenlig och ekonomiskt tillfredsställande verksamhet för personer som är asylsökande och nyanlända med uppehållstillstånd. Vi bedömer att barn- och ungdomsnämnden, utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden, och socialnämnden delvis har fungerande rutiner för återsökning från staten av kostnader för asylsökande och nyanlända med uppehållstillstånd. Vi bedömer att hemvårdsnämnden inte har rutiner. 22 av 23

24 Uppdragsledare Carl-Magnus Stenehav Projektledare Fredrik Ottosson 23 av 23