Förändrad stadsdelsindelning

Transkript

1 Malmö stad Stadskontoret Förändrad stadsdelsindelning Remissförslag remissförslaget om förändrad stadsdelsindelning.doc Malmö den 26 juni 2012 Matts Hansson Anders Spjuth

2 2 Remissversion I denna PM redovisas stadskontorets förslag till en förändrad stadsdelsindelning. Förslaget innebär att de nuvarande tio stadsdelarna sammanförs till fem i syfte att kompensera för den verksamhetsminskning som blir följden om det förslag till förändrad skolorganisation genomförs. Den primära avsikten med remissen är att inhämta synpunkter på denna nya indelning och hur den kan påverka förutsättningarna för en väl fungerande och effektiv verksamhet med goda möjligheter till lokal demokrati med brukar- och medborgarinflytande. Remissvar ska ha inkommit till stadskontoret senast den 30 september Det fortsatta utredningsarbetet och genomförandet bör därefter ske i fullständig samordning med den förestående omorganisationen av skolverksamheten. Förslaget innebär att fem stadsdelsfullmäktige bildas för styrning och ledning av fem stadsdelsförvaltningar. Ytterligare frågor med anknytning till själva nämndsorganisationen behandlas inte i detta sammanhang.

3 3 1. Inledning 1:1 Bakgrund Kommunstyrelsen godkände den 30 april 2012 ett remissförslag om en förändrad skolorganisation. Förslaget är nu ute för remissbehandling med svar senast den 31 augusti Förslaget innebär att grundskole- och förskoleverksamheten, som idag bedrivs inom ramen för stadsdelsorganisationen, kommer att föras över till nybildade egna nämnder och fackförvaltningar, en för grundskolan och en för förskolan. Därutöver bildar den befintliga utbildningsnämnden den nya gymnasienämnden. Förutsatt att de föreslagna förändringarna genomförs kommer de verksamhetsmässiga, organisatoriska och ekonomiska förhållandena för stadsdelarna att förändras högst västentligt. Om förslaget genomförs kommer stadsdelarnas verksamhetsvolym att minska med % räknat i ekonomiska termer. 1:2 Uppdraget Dessa förväntade förändringar erbjuder samtidigt goda möjlighet att lyfta fram och koncentrera insatserna på att utveckla de verksamheter som blir kvar i stadsdelsorganisationen. Därför bör anpassningen till dessa förändrade förhållanden ske utifrån ett offensivt förhållningssätt som tar tillvara alla möjligheter att stärka stadsdelarnas befintliga och kvarvarande verksamheter ur både ett medborgar- och ett brukarperspektiv. På samma sätt är det angeläget att stadsdelarnas lokala demokratiarbete och de förtroendevaldas framskjutna roll i medborgardialogen ytterligare ska kunna förstärkas för styrning och planering av stadsdelens befolkningsansvar i alla dess delar - socialt, kulturellt och miljömässigt. I samband med att remissförslaget om ny skolorganisation godkändes den 30 april 2012 beslutade därför kommunstyrelsen även att ge stadskontoret i uppdrag att utreda konsekvenserna för den kommunala organisationen med särskild inriktning på stadsdelarna av föreslagna förändringar inom skolorganisation. 1:3 Tidplan Dessa omfattande förändringar kommer att kräva en både organisatorisk och verksamhetsmässig omdaning av stadsdelsorganisationen. Denna bör naturligtvis genomföras samtidigt med förändringarna i skolverksamheterna. Åtgärderna för en förändring inleds genom denna remiss där stadsdelsfullmäktige och andra berörda nämnder och förvaltningar samt även andra organisationer och intressenter uppmanas lämna sina synpunkter och bedömningar om detta förslag till en ny stadsdelsindelning som består i att de tio nuvarande stadsdelarna läggs samman till fem nya stadsdelar med fem fullmäktige och fem förvaltningar på ett sätt som redovisas i det följande. Tidplanen innebär att remissbehandlingen pågår med svar till stadskontoret senast den 30 september Därefter sker en successiv koordinering av det fortsatta arbetet att inrätta en förändrad skolorganisation och en förändrad stadsdelsindelning så att verksamheterna i sina nya former kan starta samtidigt den 1 juli 2013.

4 4 1:4 Syfte och inriktning för en förändrad stadsdelsorganisation Ett första syfte med denna förändring är att åstadkomma ett befolkningsunderlag som ger bästa möjliga socioekonomiska och demografiska balans. Detta medför att de fem områdesprogrammen fördelas på vardera fem nya stadsdelar. Förändringen ska vidare skapa organisatoriska sammanhang som med egen bärkraft kan garantera en effektiv styrning och ledning och bilda verksamheter som till omfånget är tillräckligt robusta för att klara oförutsedda kostnadsökningar och intäktsminskningar. Detta innebär bl a en strävan mot att de ombildade stadsdelarna bör ha en jämförbar befolkningsstorlek och dessutom få en personalvolym som i stort kan kompensera bortfallet av skolverksamhetens personal. Slutligen och kanske det viktigaste syftet av alla är att dessa omorganiserade stadsdelar måste tillgodose både brukar- och medborgarmedverkan för en väl fungerande lokal demokrati med en nära dialog mellan stadsdelens innevånare, förvaltningsorganisationen och stadsdelens egna förtroendevalda. Det är dessutom ett absolut krav att den befintliga stadsdelsorganisationen kan fortsätta att fungera på ett effektivt sätt med god ordning och hög kvalitet samtidigt som förändringarna förbereds och de nya förvaltnings- och beslutsorganisationerna för skolverksamheten och de sammanslagna stadsdelar inrättas för att sedan kunna fungera med full kraft i alla delar redan från start den 1 juli Den nuvarande stadsdelsorganisationen verksamheter, personal och ekonomi 2:1 Befintliga verksamheter Stadsdelsförvaltningarna inrymmer idag följande verksamhetsområden: förskola/pedagogisk omsorg skola (årskurs 0-9)/fritidshem fritid och kultur individ och familjeomsorg (IoF) vård och omsorg (VoO) övrigt med bl. a medborgarkontor 2:2 Ekonomi och resursfördelning Stadsdelsfullmäktiges budget finansieras genom det kommunbidrag som man tilldelas enligt en särskild fördelningsmodell där resurserna beräknas utifrån befolkningens storlek, ålder och levnadsförhållanden. Kommunbidraget till stadsdelsfullmäktige består av tre delar samt en investeringsram enligt följande: - Kommunbidrag för det samlade befolkningsmässiga ansvaret inom det geografiska området. Detta bidrag uppgår till ca Mkr i budget 2012 och avser den ordinarie verksamheten. - Kommunbidrag för den anslagsfinansierade verksamhet som bedrivs i vissa stadsdelar men som tillhandahålls för innevånare i alla stadsdelar. Uppgår i budget 2012 till 190 Mkr. - Kommunbidrag avseende ekonomisk hjälp uppgår till 746 Mkr i budget Beviljas utöver och oberoende av ramtilldelningen

5 5 - Investeringsram totalt cirka 97 Mkr (avser framförallt inventarier och utrustning) Fördelning av ekonomiska resurser Skolverksamheten är idag den dominerande delen av stadsdelarnas verksamhet. För 2012 anslås sammanlagt 4 575Mkr till stadsdelsfullmäktiges budget för förskoleverksamhet och skolverksamhet inklusive fritidshem. Nettokostnaderna för dessa verksamheter utgör idag ca 55 % av den totala budgeten. Vård- och omsorgsverksamheten utgör ca 33%. Dock gäller här stora skillnader mellan de enskilda stadsdelarna. I t ex. stadsdel Limhamn/Bunkeflo utgör de ekonomiska resurserna för pedagogisk verksamhet cirka 66 % av den totala verksamheten och i Oxie uppgår andelen för pedagogisk verksamhet till 68 %. Tabell 1 : Budget 2012 Ekonomiska resurser inom förskola/skola, IoF, VoU och övrig administration per stadsdel (tkr) Förskola IoF VoO Övrig Fritid och Total o. skola adm. kultur Centrum S Innerstaden V Innerstaden Limhamn Bunkeflo Hyllie Fosie Oxie Rosengård Husie Kirseberg Malmö stad Källa: Kommunfullmäktiges budgetskrivelse 2012 (beslutad juni 2011). Resursfördelat kommunbidrag. 2:3 Personal Som framgår av tabell 2 (nedan) uppgår i dagsläget den totala personalstyrkan i stadsdelarna till ca anställda varav den pedagogiska verksamheten utgör ca 55 %. Vård och omsorg är den näst största verksamheten med ca 37 % medan IoF och övrig administration/fritid och kultur utgör 5% respektive 3 %. Dock är variationen stor mellan de olika stadsdelarna. I exempelvis Rosengård uppgår andelen anställda inom pedagogisk verksamhet till 68 % samtidigt som VoO har en andel på endast 18 %. Även i Limhamn/Bunkeflo och Oxie utgör skolverksamheten över 60 % av antalet anställda. 1 Tkr. Observera att alla siffror i tabellerna är avrundade.

6 6 Tabell 2: Personal inom BoU, IoF, VoO och övrig administration per stadsdel BoU IoF VoO Övrig Total adm. Centrum S Innerstaden V Innerstaden Limhamn Bunkeflo Hyllie Fosie Oxie Rosengård Husie Kirseberg Malmö stad Källa: HR strategiska avdelningen, stadskontoret, Malmö stad Övrig adm. inkluderar även personal för fritid och kultur samt administration av skolverksamhet 3. Resurser i stadsdelar utan förskole- och skolverksamhet Kommunbidraget för stadsdelsorganisationen omfattar idag totalt Mkr. Om skolverksamheterna lämnar stadsdelsorganisationen reduceras kommunbidraget till omkring Mkr (se tabell 3 nedan) och antalet anställda till omkring 6845 personer (se tabell 4 nedan).

7 7 Tabell 3: Budget 2012 Ekonomiska resurser i stadsdelarna utan förskole- och skolverksamhet (tkr) IoF VoO Övrig Fritid och Total adm. kultur Centrum S Innerstaden V Innerstaden Limhamn Bunkeflo Hyllie Fosie Oxie Rosengård Husie Kirseberg Malmö stad * Tillkommer ekonomisk hjälp för hela Malmö 745 Mkr enl. budget Tabell 4: Personal i stadsdelarna utan förskole- och skolverksamhet IoF VoO Övrig Total adm. Centrum S Innerstaden V Innerstaden Limhamn Bunkeflo Hyllie Fosie Oxie Rosengård Husie Kirseberg Malmö Källa: HR strategiska avdelningen, stadskontoret, Malmö stad, 2012 Övrig adm. inkluderar även personal för fritid och kultur samt administration av skolverksamhet

8 8 En stor del av stadsdelarnas administration utgörs idag av administrativa resurser till skolverksamheten. Utifrån en synnerligen schablonmässig uppskattning (reduktion 55 %) skulle ca 190 av cirka 350 medarbetare som arbetar på stadsdelskanslierna kunna komma att beröras. I samtliga stadsdelar blir VoO den dominerande verksamheten både personellt och ekonomiskt. Detta är särskilt markant för VoO i Västra innerstaden med 92% av personalen och 88 % av de tilldelade ekonomiska resurserna, i Limhamn/Bunkeflo med 92 % av personalen och 79% av ekonomiska resurser inom VoO och i Hyllie med 89 % av personalen och 81% av ekonomiska resurser. Av tabell 3 framgår att t ex Oxie, Kirseberg och Husie får en liten verksamhet med en budget på mkr. Det är därför uppenbart att en överföring av grundskolan och förskolan till egna facknämnder medför att stadsdelarna i flera fall förlorar en stor del av sin egen bärkraft och sina förutsättningar att hålla kvar en godtagbar stabilitet, effektivitet och kvalitet i den samlade verksamheten. 4. Förslag om ny stadsdelsindelning 4:1 Motiv och beskrivning av förslaget Detta förslag till ny stadsdelsindelning syftar till att skapa mera robusta organisationer med goda möjligheter till fortsatt utveckling av verksamheter och serviceutbud. Vidare syftar det till att ge goda förutsättningar för stadsdelarnas politiska styrning genom sina fullmäktige och genom medborgar- och brukarkontakter för den politiska dialogen i frågor som rör stadsdelarnas befolkningsansvar, bl. a genom medborgarkontoren och andra mötesplatser i stadsdelen. Förändringen sker i första hand för att tillförsäkra goda förhållanden och fortsatta utvecklingsmöjligheter för de kvarvarande verksamheterna med individ och familjeomsorg, vård och omsorg samt fritid och kultur med bl. a stadsdelsbiblioteken. I den fortsatta processen kan naturligtvis även frågan väckas om en omfördelning av verksamheter och enheter från eller till stadens facknämnder och -förvaltningar men i detta inledande skede föreslås inga sådana åtgärder. Vidare utgår förslaget om sammanläggning helt från befintliga gränsdragningar, dvs. stadsdelarna sammanförs i sina nuvarande former. Här föreslås att följande stadsdelar sammanförs till nya större stadsdelar med egna stadsdelsfullmäktige och stadsdelsförvaltningar: Kirseberg och Centrum bildar stadsdel Norr Södra Innerstaden och Västra Innerstaden bildar stadsdel Innerstaden Limhamn/Bunkeflo och Hyllie bildar stadsdel Väster Fosie och Oxie bildar stadsdel Söder Rosengård och Husie bildar stadsdel Öster

9 4:2 Konsekvenser vad gäller verksamheternas ekonomi och personalvolym Tabellerna nedan visar att den föreslagna sammanläggningen till stor del kompenserar för det ekonomiska bortfall som en överföring av skolverksamheten till egna nämnder skulle innebära. De enskilda nya stadsdelarna återfår därigenom en storlek som gäller idag. Exempelvis skulle Centrum och Kirseberg tillsammans bilda en stadsdel med en ekonomi och personalvolym som motsvarar stadsdelarnas tidigare storlek och ekonomi på 600 Mkr med en personalstyrka på anställda. 9

10 10 Tabell 5: Utgår från budget 2012: Ekonomiska resurser i fem stadsdelar utan förskole- och skolverksamhet (tkr) IoF VoO Övrig Fritid Total adm. och kultur Norr Centrum Kirseberg Innerstaden S Innerstaden V Innerstaden Väster Limhamn Bunkeflo Hyllie Söder Fosie Oxie Öster Rosengård Husie Tabell 6: Personal i fem stadsdelar utan förskole- och skolverksamhet IoF VoO Övrig Total adm. Norr Centrum Kirseberg Innerstaden S Innerstaden V Innerstaden Väster Limhamn Bunkeflo Hyllie Söder Fosie Oxie Öster Rosengård Husie Övrig adm. inkluderar även personal för fritid och kultur samt administration av skolverksamhet Det bör påpekas att de personella resurserna till fritid- och kulturverksamheten i stadsdelarna ingår i vad som sammanfattas här i Övrig administration. Dessa personalgrupper har därför inte kunnat särskiljas från andra delar i denna rubrik. Verksamheterna för fritid och kultur organiseras dessutom på olika sätt i de olika stadsdelarna. Som exempel har Rosengård 56 personer verksamma inom förebyggande och fritidsinriktade verksamheter. I denna sammanställning är dessa inkluderade i övrig administration.

11 11 4:3 Konsekvenser för den demografiska strukturen Som framgår av tabellen nedan blir de demografiska förhållandena bättre balanserade mellan stadsdelarna genom den föreslagna sammanslagningen. Denna sammanslagning innebär också att områdesprogrammen för ett socialt hållbart Malmö fördelas på alla nya stadsdelar. Tabell 7: Demografisk struktur i fem stadsdelar Folkmängd Andel Andel Antal hushåll utländsk förvärvsar med 2012 bakgrund betande ekonomiskt bistånd 2011 Norr Centrum Kirseberg Innerstaden S Innerstaden V Innerstaden Väster Limhamn Bunkeflo Hyllie Söder Fosie Oxie Öster Rosengård Husie *Källa: Välfärdsredovisning 2012, Befolkningsprognos 2012, SCB 2010 Vad gäller antalet personer med utländsk bakgrund och förvärvsarbetande är skillnaderna idag mycket stora. I Rosengård uppgår andelen med utländsk bakgrund till 87 %. Av dessa förvärvsarbetar 35%. Detta kan jämföras med Västra Innerstaden där andelen förvärvsarbetande idag är 74 % och andelen med utländsk bakgrund 17 %. Vid sammanslagningen minskar variationerna även om de fortfarande finns kvar. Exempelvis kommer Rosengård - Husie att ha en andel av förvärvsarbetande på 53 % och andel utländsk bakgrund på 61 % medan Centrum - Kirseberg kommer att ha 64 % förvärvsarbetande och 34 % med utländsk bakgrund. 5. Utvecklingsfokus på stadsdelarnas kvarvarande befintliga verksamheter Detta förslag om sammanläggning till fem nya stadsdelar med fem fullmäktige och fem förvaltningar syftar i grunden till att åstadkomma en hållbar ekonomisk och organisatorisk bas för en fortsatt väl fungerande och effektiv verksamhet. Detta gäller till att börja med för de kvarvarande befintliga verksamheterna med vård och omsorg (VoO), individ och familjeomsorg (IoF), samt stadsdelarnas kultur- och fritidsverksamhet med bl. a stadsdelsbiblioteken och medborgarkontoren. Det är dessutom synnerligen angeläget att även de sammanförda stadsdelarna kan fortsätta utvecklingen av en brukar- och medborgardialog av hög kvalitet som underlag för den politiska beslutsprocessen. Här kan också stadsdelarnas kultur- och fritidsverksamheter vara betydelsefulla resurser som sociala mötesplatser, t ex på stadsdelsbiblioteken och naturligtvis på medborgarkontoren.

12 12 5:1 Vård och omsorgsverksamheten Vård och omsorgsverksamheten svarar för insatser till stöd och service för äldre, personer med funktionsnedsättning, personer som vårdar eller stödjer en närstående och personer som har behov av sjukvård eller rehabilitering i hemmet. Stadsdelarnas ansvar avser både myndighetsutövning dvs. att utreda vilka insatser den enskilde har rätt till, samt drift av verksamheten för t.ex. särskilda boendeformer, hemtjänst, mötesplatser, avlastning, anhörigstöd, hemsjukvård, rehabilitering, habilitering m.m. Verksamheten innebär bl. a att ca 7700 malmöbor får insatser i ordinärt boende, ca 2250 malmöbor får insatser i särskilt boende, ca 5800 malmöbor får hälso- och sjukvårdsinsatser/rehabilitering och ca 1900 malmöbor får insatser enligt lagen om stöd och service (LSS). 5:2 Individ- och familjeomsorgsverksamheten Invid- och familjomsorgen har dels en myndighetsutövande funktion, dels ett ansvar att erbjuda råd och stöd åt allmänheten. Kommunen har det yttersta ansvaret för att de personer som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Frivillighet är en viktig princip i verksamheten. Emellertid finns vissa insatser som ges utan samtycke från den enskilde. Dessa sker med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Individ- och familjeomsorgsverksamheten i Malmö bedrivs helt genom stadsdelsförvaltningarna med stadsdelsfullmäktige som beslutande organ. Därutöver har sociala resursnämnden ett ansvar för kommungemensamma anknytande verksamheter, t.ex. familjerätten som i huvudsak är lagstadgad enligt föräldrabalken och berör frågor kring faderskap, vårdnad, umgänge, adoption samt även verksamheten för familjerådgivning. 5:3 Den lokala demokratin Då tio stadsdelar infördes i Malmö stad år 1996 var en av de främsta orsakerna att stärka och utveckla den lokala demokratin. Det är viktigt att med nya och större stadsdelar, fortsätta att pröva och utveckla nya former för att stärka det lokala demokratiarbetet genom att medborgaren ges möjlighet att delta och påverka utvecklingen i stadsdelen i olika avseenden. En viktig utgångspunkt är då att redan vid beredningen inför politiska beslut, även i andra nämnder men som berör den enskilda stadsdelen, beakta de erfarenheter och den lokalkännedom som stadsdelens medborgare besitter. Stadsdelsfullmäktiges demokratiska uppdrag kvarstår och ska förstärkas i den nya organisationen. En översyn av stadsdelsfullmäktiges reglemente bör ske för att tydliggöra och precisera deras ansvar i arbetet med demokratin. Det kan då handla om beredningen av ärenden som rör till exempel planering av den fysiska miljön i den egna stadsdelen, och att fortsätta utvecklingen av former för dialog och delaktighet med de tekniska förvaltningarna där medborgarnas erfarenheter och kunskaper tillgodogörs i berednings- och beslutsprocessen hos de tekniska förvaltningarna och nämnderna. Ansvaret för de nya stadsdelsfullmäktige (och naturligtvis också deras förvaltningar) blir då bland annat att, med utgångspunkt från en god lokal förankring, föra in en social erfarenhet och analys i samhällsplanering och miljöfrågor så att den sociala hållbarheten i stadens utveckling kan betonas än mer. Här kan man också utnyttja de breda kontaktytor med medborgarna som de egna verksamheterna erbjuder. Dessutom är naturligtvis medborgarkontoren viktiga resurser i detta sammanhang.

13 13 5:4 Samverkan Uppdraget bör också ta en tydlig utgångspunkt i ambitionen att förbättra och finna vägar för samverkan med andra aktörer som är aktiva i stadsdelen. Förmågan att samverka och koordinera arbetet med andra aktörer ska utvecklas som en viktig framgångsfaktor. På en nivå handlar samverkan om att genom samspelet mellan medborgare, politiker och tjänstemän stärka kompetens och ömsesidig förståelse. På en annan nivå kan samverkan handla om att effektivisera verksamhet och processer genom koordinering med andra nämnder och förvaltningar inom den kommunala organisationen. För övriga kommunala nämnder (och naturligtvis också deras förvaltningar) innebär dessa resursstarkare sammanförda stadsdelar att förutsättningarna ökar för att utveckla nya former för dialog och samverkan med stadsdelsfullmäktige. 5:5 Likabehandling Enligt kommunallagen skall kommunen behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Förmågan att samverka med andra stadsdelar är en grundläggande förutsättning för att medborgaren skall behandlas lika oberoende av i vilken stadsdel de bor och får sin service. Då styrning, ledning och processer utvecklas i stadsdelarna och av stadsdelarna ska dessa därför stödja en ökad likabehandling av medborgarna. Sammanfattningsvis poängteras därför att de processer för styrning och ledning som efterhand utvecklas i de nya stadsdelsfullmäktige ska ha sin utgångspunkt i dessa tre byggstenar om stärkt demokrati, samverkan och likabehandling. 7. Förslag till beslut Mot bakgrund i de motiveringar som här framförs föreslås att stadsdelsorganisationen i Malmö stad anpassas till den förändrade situation som uppkommer om förslaget om ändrad skolorganisation genomförs. Förslaget innebär att de tio nuvarande stadsdelarna läggs samman till fem stadsdelar med egna stadsdelsfullmäktige och stadsdelsförvaltningar på det sätt som här är beskrivet. Förslaget sänds ut på remiss med svar senast den 30 september Därefter fortsatta åtgärder koordineras successivt med planering och införande av ny skolorganisation. Remissinstanserna föreslås även lämna synpunkter på de nya nämndernas uppdrag eftersom den nya skolorganisationen förändrar stadsdelarnas uppdrag och det är viktigt att fastställa inriktningen för de fem nya nämnder och förvaltningar som föreslås. Ett första alternativ är att nämnderna enbart ska ansvara för individ- och familjeomsorgen, det vill säga att de blir sociala distriktsnämnder och att verksamheten i övrigt centraliseras. Ett andra alternativ är att dessa nämnder koncentreras på individ- och familjeomsorg samt vård och omsorg.

14 14 Ytterligare ett alternativ är att nämnderna även ska ha ett demokrati- och medborgaruppdrag för att utveckla närdemokratin. Man måste då överväga vilka ansvarsområden nämnderna måste omfatta för att kunna fylla ett sådant uppdrag liksom vilka befogenheter och resurser nämnden behöver. -- ///// --