VASAREGIONENS SÄRSKILDA KOMMUNINDELNINGSUTREDNING 2014

Transkript

1 VASAREGIONENS SÄRSKILDA KOMMUNINDELNINGSUTREDNING 2014 Personalarbetsgruppens slutrapport

2 1. Inledning Personalarbetsgruppens uppdrag och arbetsplan Avgränsningar Antalet anställda och personalens arbetsuppgifter Personalens rekryteringsbehov Möjligheter, problem och utmaningar vid kommunsammanslagningar (plus och minus) personalperspektiv Ledarskap och förmansarbete Harmonisering av löner Personalens ställning Sammanfattning

3 1. Inledning Finansministeriet fattade den 20 mars 2014 beslut om att för Vasaregionens och Sydösterbottens kommuner (Storkyro, Korsnäs, Laihela, Malax, Korsholm och Vörå samt städerna Kaskö, Kristinestad, Närpes och Vasa) genomföra en särskild kommunindelningsutredning, för vilken ministeriet tillsatte kommunindelningsutredare. Till kommunindelningsutredare utsåg finansministeriet pol.mag Jan-Erik Enestam och licentiat i samhällsvetenskaper Ossi Repo. (VM/253/ /2013) Beredningsarbetsgruppen (kommunernas stads- och kommundirektörer) för Vasaregionens särskilda kommunindelningsutredning tillsatte den 24 april 2014 en personalarbetsgrupp för att kartlägga de tio kommunernas personalmängd och struktur. Personalarbetsgruppen har bestått av en arbetsgivarrepresentant från varje kommun. Därtill har huvudavtalsorganisationerna utsett en arbetstagarrepresentant från varje kommun för att delta i personalarbetsgruppens arbete. Personalarbetsgruppen har sammanträtt sex gånger under tiden juni-november Medlemmarna har varit följande: Arbetsgivarrepresentanter: Järvi-Laturi Jaana, Förvaltningsdirektör, Storkyro Westerdahl Caroline, Ekonomichef, Korsnäs Vilmunen Tarja, Förvaltningsdirektör, Laihela Granlund Charles, Personalchef, Malax Vesterinen-Kern Kaisa, HR-chef, Korsholm Holtti Tom, Kommunsekreterare, Vörå Kaseva Margit, Förvaltningschef, Kaskö Äbb Stig, Personalchef, Kristinestad -> Sjöqvist Dan-Anders Förvaltningschef, Kristinestad > Holmlund Helena, Personalchef, Närpes Kaunisto Leena, Personaldirektör, Vasa Ekonomichef Caroline Westerdahl har fungerat som arbetsgruppens ordförande och HR-chef Kaisa Vesterinen-Kern har fungerat som arbetsgruppens sekreterare. 2

4 Arbetstagarrepresentanter: Ojala Aila, JHL, Storkyro Kronqvist Anna-Lena, Jyty, Korsnäs Laukkonen Markku, Juko, Laihela Hendricksson Anders, Jyty, Malax Granström Sonja, Jyty, Korsholm Södergård Marlen, JHL, Vörå, > Witting-Englund Britt-Marie, Tehy, Vörå -> Juvonen-Engvall Saara, Super, Kaskö Sjöqvist Leif, Jyty, Kristinestad Storsved Yngve, Jyty, Närpes Helala Aira, JHL-127, Vasa -> Suomela Seija, JHL-127, Vasa, > Vasaregionens särskilda kommunindelningsområde består av tio kommuner och städer vars storlek sett till antalet invånare varierar från 1360 invånare till invånare, jfr tabell 1. Kommunernas invånarantal år 2013 och Stad/ Totalt antal Finsk- Svensk- Övriga Totalt antal Finsk- Svensk- Övriga kommun invånare 2013 språkiga språkiga språk invånare 2012 språkiga språkiga språk Storkyrö Korsnäs Laihela Malax Korsholm Vasa Vörå kommuner Kaskö Kristinestad Närpes kommuner ALLA TOTALT Källa: samt Österbottens Förbund, Österbotten i siffror 2013, samt Vasa stad Tabell 1: Kommunernas -, Vasaregionens -, Sydösterbottens samt Vasa utredningsområdes invånarantal åren 2013 och

5 I.o.m. omfånget av föreliggande kommunindelningsutredning (många kommuner) samt varierande storlek kommunerna emellan, olika språkliga ställning mm. finns det många utmaningar att vid en ev. kommunsammanslagning ta ställning till. Personalarbetsgruppen har analyserat statistikmaterial gällande kommunernas personalmängd och struktur samt lyft fram aspekter att beakta gällande personalens ställning, löneharmoniseringar samt ledarskap och förmansarbete vid ev. kommunfusioner. 2. Personalarbetsgruppens uppdrag och arbetsplan Kommunindelningsutredarna pol.mag. Jan-Erik Enestam och licentiat i samhällsvetenskaper Ossi Repo har till personalarbetsgruppen gett som uppdrag att: kartlägga kommunernas nuvarande personalmängd och struktur, även beakta samarbetsorganisationer till nödvändiga delar, utreda personalens pensionsprognoser samt prognoser gällande kunnande och rekryteringsbehov för den kommunala servicen, uppskatta vad en harmonisering av lönerna skulle kosta under en tre års harmoniseringsperiod, till väsentliga delar skilt kartlägga personalmängd, -struktur och beräkningar för utredningsområdets södra del, Sydösterbottens kommuner, (3 kommuner, d.v.s. Kaskö, Kristinestad och Närpes) och skilt för Vasa regionens kommuner (7 kommuner, d.v.s. Storkyro, Korsnäs, Laihela, Malax, Korsholm, Vasa och Vörå) Avgränsningar Personalarbetsgruppen har valt att presentera sitt material utgående från det material som erhållits från FCG. I FCG:s presenterade statistik ingår inte lantbruksavbytare, brandmän, samkommuners eller övriga samarbetsorganisationers personal. En del skillnader i kommunernas/ städernas organisering av hälsovårdstjänster finns även noterat i FCG:s utredning (jfr. bilaga 1, sid 4). Arbetsgruppen har i sin rapport i huvudsak analyserat helheten av det material som presenters i rapporten om Vasautredningens rekryteringsbehovs uppskattning/ Rekrytointitarpeiden ennakointi, Vaasan selvitysalue (jfr. bilaga 1). Därtill har en del beräkningar och statistikmaterial presenterats skilt för Sydösterbottens kommuner (jfr. bilaga 2) och skilt för Vasaregionens kommuner (jfr. bilaga 3). 4

6 3. Antalet anställda och arbetsuppgifter Presentation av använt material Som grundmaterial till antalet anställda har personalarbetsgruppen i sin rapport använt sig av FCG:s statistik angående prognosen av antalet anställda inom utredningsområdet samt behovet av arbetskraft fram till år Prognosen grundar sig på kommunernas befolkningsprognoser och utvecklingen av servicebehovet. Utgående från servicebehovet har man kunnat prognostisera behovet av olika yrkeskategorier. För att beräkna de anställdas antal har man använt KEVA:s personalstatistik från år Observationer angående källmaterialet De uppgifter som finns till förfogande anger endast de anställdas antal och tar inte i beaktande eventuella deltids- eller tidsbundna anställningar inte heller till olika frånvaron som tjänste-/arbetsledigheter, långa sjukledigheter eller föräldraledigheter. I kommunerna samt mellan olika yrkesgrupper kan betydliga skillnader uppkomma i tillämpningen av kollektivavtal, liksom även i antalet vikarier och korta anställningsförhållanden. Detta gör att uppgifterna om antalet anställda inte ger en helt sanningsenlig bild. Även outsourcing av kommunala tjänster kan snedvrida statistiken över de anställda. Personalstrukturen Enligt statistiken utgör antalet anställda i utredningsområdet år 2013 sammanlagt personer. De största yrkesgrupperna är klart lärarna (18,8 %), dagvårdarna (13,6 %) samt primärskötarna och närvårdarna (13,2 %). Hälsovårdpersonalen utgör den största yrkesgruppen inom kommunernas serviceområden. Förutom primärskötarna och närvårdarna utgör sjukskötarna (7,3 %) övrig hälsovårdpersonal (6,1 %) samt läkarna (1,5 %) sammanlagt 28,2 % av kommunernas personal. Personalens antal inom den övriga servicen som kommunerna tillhandahåller, utgör vardera ca 5 % av hela personalresursen. Förvaltnings- och stödtjänster samt byråpersonal utgör sammanlagt 11,5 %. 5

7 7 kommuner 3 kommuner 10 kommuner Vasa utredningsområde Personal % Personalt % Personalt % Byråarbete 555 5,6 % 77 5,5 % 632 5,6 % Förvaltnings- och stödtjänster 616 6,2 % 53 3,8 % 669 5,9 % Kostservice 395 4,0 % 93 6,6 % 488 4,3 % Städ- och fastighetstjänster 451 4,5 % 98 7,0 % 549 4,8 % Området teknik och miljö 585 5,9 % 57 4,1 % 642 5,7 % Kultur- och fritid 329 3,3 % 28 2,0 % 357 3,2 % Personal inom socialvården 517 5,2 % 43 3,1 % 560 4,9 % Läkare 154 1,6 % 20 1,4 % 174 1,5 % Sjukskötare 704 7,1 % 125 8,9 % 829 7,3 % Övrig hälsovårdspersonal 609 6,1 % 87 6,2 % 696 6,1 % Primärskötare och närvårdare ,1 % ,2 % ,2 % Hemhjälpare och stödpersoner 436 4,4 % 134 9,5 % 570 5,0 % Lärare ,0 % ,6 % ,8 % Dagvård och förskola ,0 % ,3 % ,5 % Totalt ,0 % ,0 % ,0 % Tabell 2: Personalantal år 2013 enligt yrkesgrupp och enligt utredningsområde. Diagram 1: Personalen yrkesgruppvis i Vasa utredningsområdes kommuner. 6

8 Kommunens skyldigheter inverkan på personalantalet Kommunens möjlighet att påverka antalet anställda är begränsade, p g a de skyldigheter som kommunerna åläggs via lagstiftningen, direkt eller indirekt. Detta sätter gränser för minimiantalet anställda. Speciellt just inom de större yrkesgrupperna, lärare, primärskötare och närvårdare, sjukskötare samt dagvårdare, ökar behovet av personal i takt med kommuninvånarnas behov. Utvecklingen av servicebehovet samt kommunvisa skillnader Kommuninvånarnas servicebehov kommer att växa i samtliga kommuner inom utredningsområdet fram till år 2029, vilket gör att behovet av mera personal ökar. Det finns stora kommunvisa skillnader angående de olika kommunernas serviceutvecklingsbehov. I de kommuner där det sker en befolkningsökning kommer man att ha ett tryck på en ökning av personal, speciellt inom dagvård, grundläggande utbildningen samt inom andra stadiets utbildning. I kommuner där befolkningen minskar, kommer behovet att minska åtminstone med tio procent inom ovannämnda personalgrupper. Inom alla kommuner kommer man att ha ett snabbt växande behov av personal inom vården och äldreomsorgen, till följd av den åldrande befolkningen och det ökade behovet av omvårdnad. Behovet av vårdpersonal kommer att öka inom utredningsområdets kommuner, men speciellt berör det de kommuner där befolkningen minskar, och befolkningsstrukturen snabbt snedvrids. SOHÄ-reform Även SOHÄ-reformen blir för Vasaregionens utredningsområde en viktig fråga i.o.m. att reformen kan komma att påverka antalet anställda i kommunerna. Genomförs reformen så att över 40 % av kommunernas personal överförs till ett vårdområde, blir rekryteringsbehovet för de kommuner som ingår i utredningen ett helt annat än vad som presenteras i föreliggande rapport. Gällande SOHÄ-reformen bör noteras att förutom kommunernas anställda finns hälso- och sjukvårdspersonal även till stora delar anställda inom samkommuner i området. Språkfrågan De olika språkförhållandena inom utredningsområdet är en avgörande faktor vid översynen av personalbehovet. Behovet av personal inom tvåspråkiga områden är större än de enspråkiga kommunernas personalbehov, t ex behovet av undervisningspersonal är betydligt större än normalt i tvåspråkiga kommuner. Språkfrågan påverkar även personalens rörlighet inom utredningsområdet. Dessutom bör beaktas de anställda som talar ett främmande språk. Denna grupp anställda växer kontinuerligt. Ökning av arbetets effektivitet Det är svårt att förutse en effektivering av servicen, ty gällande kommunorganisationerna är den beroende av flera faktorer. Om kommunernas skyldigheter ökar ytterligare eller uppgifternas antal ökar, medför detta att kommunernas utvecklingsmöjligheter minskar. Om kommunens åligganden ger möjlighet till verksamheternas utveckling, kan en ökad 7

9 effektivitet uppnås. Dock kräver utvecklingen ofta märkbara investeringar och andra satsningar i organisationens och verksamhetens utveckling. Genom att värna om personalens välmående på arbetsplatsen, kunnande och genom gott ledarskap, kan personalen arbetsförmåga och effektivitet utvecklas. I förändringsskedet blir dessa faktorer allt viktigare. Gallring i servicenätet Med beaktande av ovannämnda faktorer är möjligheter att påverka antalet personal som producerar tjänster mycket begränsade i kommunerna i utredningsområdet, om man inte klart gallrar i servicenätet. Utmaningen i att gallra i servicenätet är att trygga tillgången på tjänster. Personalmängdens utveckling Den totala personalmängden i alla kommuner i utredningsområdet väntas ha en jämn ökning under hela tiden fram till år Det finns stora skillnader kommunerna emellan. Hur stor ökningen i antal personer är beror på hur snabbt man kan åstadkomma en effektivitetshöjning i att producera tjänster under de här åren. Genom att höja effektiviteten kan samma arbetsmängd utföras med färre antal anställda. Utvärdering av kommunorganisationens förändringseffekt Genom att förändra kommunsturkturen kan man få en effektivitetshöjande effekt eller en effektivitetssänkande effekt. En stor organisation har möjlighet att rikta personalresurserna så, att tjänsterna kan produceras optimalt. I praktiken betyder detta att man blir tvungen att gallra i servicenätet. En stor organisation har även möjlighet att investera mera i arbete som stöder infrastrukturen och arbetssätten och minska ev. överlappande funktioner, då det är möjligt att se verksamheten ur ett större helhetsperspektiv. Inom vissa tjänster där det inte finns minimikrav på personalantalet, kan man även uppnå stordriftsfördelar. Ur personalplaneringssynpunkt bör man även uppmärksamma det lagstadgade 5- års anställningsskyddet, under vilket det inte ges möjligheter till extra uppsägningar. 4. Personalens rekryteringsbehov Frågeställningen beskrivs utgående från FCG:s utredning angående rekryteringsbehovet inom hela Vasa utredningsområde. FCG:s utredning angående rekryteringsbehovet baserar sig på Kevas statistik. Kevas statistik och prognoser baserar sig på pensionsförsäkringsuppgifter per I FCG:s utredning har servicebehovet beräknats på basen av ändringar i de demografiska faktorerna och utredningen bygger på antagandet att behovet av äldreomsorgstjänster senareläggs med två år under åren (75 år 2012 till 77 år 2029). 8

10 Utgångspunkten är att servicebehovet ges värdet 100 år Servicebehovet ökar överlägset mest inom äldreomsorgen, från 100 (2012) till 133 (2029), dvs. 33 %. På följande plats kommer specialsjukvården där servicebehovet ökar med 24 %. Inom området Totala uppgifter ökar servicebehovet med 19 %. Dessa prognoser, och detta gäller framför allt inom äldreomsorgen, återspeglar sig tydligt i det framtida personalrekryteringsbehovet fram till år FCG har utrett kommunernas rekryteringsbehov utgående från två olika alternativ. I det första alternativet bibehålls nuvarande produktivitet och i det andra alternativet ökar produktiviteten med 0,5 % per år. Personalbehovet har beräknats vara arbetstagare fram till år 2029 (produktiviteten ±0) och arbetstagare fram till år 2029 (produktiviteten +0,5 %/år). Personalbehovet ökar överlägset mest inom gruppen primärskötare/närvårdare (19 %, produktiviteten + 0,5 %) och ökningen börjar från år 2017 och en kraftig ytterligare höjning börjar år På följande plats kommer hemvårdare och hjälpare (14,5 %). Personalbehovet inom övriga områden uppvisar en ganska jämn linje utom inom dagvården och förskolan där personalbehovet minskar och minskningen beräknas börja år FCG:s utredning räknar med att man inom utredningsområdet sparar 18,2 milj. fram till år 2020 och 43,2 milj. fram till år 2029 om produktiviteten kan höjas med 0,5 % per år (beräknat enligt en genomsnittlig personalkostnad om per år och anställd). Enligt FCG:s utredning går 2534 arbetstagare (22 %) i pension fram till år 2020, 4076 arbetstagare (36 %) fram till år 2025 och 5199 arbetstagare (46 %) går i pension fram till år 2029 i kommunerna inom Vasa utredningsområde. Åren utgör toppen i pensioneringsprognosen, 1124 arbetstagare går i pension under en tre års period. Den absoluta toppen infaller år 2015 med 390 pensioneringar. Pensionsavgången under åren gäller födda personer som i de flesta fall anställts i slutet av 1970-talet och i början av 1980-talet som resultat av den nya folkhälsolagen, grundskollagstiftningen, den dåvarande statsandellagstiftningen (gav mera statsandelar då kommunerna ansökte och kunde anställa mera personal) och nya uppgifter inom den allmänna förvaltningen. Personalrekryteringsbehovet har beräknats genom att personalbehovet, som beräknats på basen av demografiska faktorer, har jämförts med den kalkylerade pensionsavgången. Inom Vasa utredningsområde har personalrekryteringsbehovet beräknats vara arbetstagare per år fram till år 2025 och arbetstagare per år under åren om produktiviteten inte höjs. Om vi höjer produktiviteten med 0,5 % per år beräknas personalrekryteringsbehovet vara arbetstagare per år fram till år 2025 och arbetstagare per år under åren Fram till år 2025 har vi följande personalrekryteringsprognos inom olika områden/ yrkesgrupper med en 0,5 % effektivitetshöjning: 9

11 Personalrekryteringsprognos fram t.o.m. 2025, 0,5 % effektivitetshöjning 7-kommuner 3-kommuner 10-kommuner Rekryteringsprognos, 7-kommuner Rekryteringsprognos, 3-kommuner Rekryteringsprognos, 10-kommuner Antal personal Antal personal Antal personal Förändring Pensioneringar Rekryteringar Förändring Pensioneringar Rekryteringar Förändring Pensioneringar Rekryteringar Yrkesgrupp 2013 * 2013 * 2013 * ** *** totalt ** *** totalt ** *** totalt Byråarbete Förvaltnings- och stödtjänster Kostservice Städ- och fastighetstjänster Området teknik och miljö Kultur- och fritid Personal inom socialvården Läkare Sjukskötare Övrig hälsovårdspersonal Primärskötare och närvårdare Hemhjälpare och stödpersoner Lärare Dagvård- och förskola TOTALT Källa: FCG och *) Uppskattning enligt antal försäkrade **) Personalmängdens beräknade förändring Tabell 3: Personalrekryteringsprognos år 2025 yrkesgruppsvis och per utredningsområde Det största personalrekryteringsbehovet infaller åren 2015 och Stort rekryteringsbehov inom områden där ändringar i servicebehovet är omfattande och rekryteringsbehovet därför kommer att innebära stora utmaningar gäller i synnerhet primärskötare/närvårdare och hemvårdare medan byråarbete och städning/fastighetsskötsel är områden där pensioneringar underlättar anpassningen till realistiska resurser. Jämför bilaga 1; FCG:s utredning Rekrytointitarpeiden ennakointi. Vaasan selvitysalue Heikki Miettinen. I bedömningen av rekryteringsbehovet ingår en del osäkra faktorer. Kommunala anställningsförhållanden upphör också av andra orsaker än pensioneringar och dessa har inte beaktats i FCG:s utredning. En förutsättning för att uppnå 0,5 % produktivitetsökning är att nuvarande tillämpade normer och rekommendationer (t.ex. vårdkvalitetsrekommendationer, personalkvantitetsrekommendationer och städnormer) luckras upp. Ändringar i yrkesstrukturen inom äldreomsorgen och hemvården kan också inverka på personalrekryteringsbehovet. Hemvårdarna som yrkesgrupp upphör så småningom och i samband med pensionsavgångar rekryteras i stället närvårdare varvid närvårdarna som personalresurs medför en ökad kompetens inom äldrevården varefter sjukskötarnas uppgiftsområde kan ses över. Den pensionsreform, som för närvarande är under beredning och som antagligen träder i kraft 2017, kommer också att ha betydelse för personalrekryteringsbehovet. Om pensionsåldern höjs, kommer detta att betyda, åtminstone på längre sikt, att personalrekryteringsbehovet minskar. 10

12 5. Möjligheter, problem samt utmaningar vid kommunsammanslagningar (plus och minus) - personalperspektiv Den viktigaste resursen i kommunerna är dess personal. Kommunfusioner berör de anställda på många sätt eftersom det kan ske stora förändringar i arbetsuppgifterna och arbetsförhållanden för de anställda. En del yrkesgrupper berörs mera än andra av kommunfusionen och det är naturligtvis viktigt att se vilka dessa grupper är. När flera kommuner går samman är det oftast en stor omställning för de anställda. Själva organisationen är ny, servicestrukturen, ledningsstrukturen, förvaltningen och den politiska verksamhetskulturen är ny. Flera olika verksamhetskulturer ska harmoniseras vilket är en utmaning och ansträngning för hela personalen. Olika utredningar kan visa på att kommunsammanslagningar medför en effektivering av den kommunala verksamheten. Det är bra att komma ihåg att detta är en vision som enbart visar på de möjligheter man har att organisera verksamheten. Oftast har man haft andra saker i fokus än personalfrågor när man genomfört kommunfusioner. Då kanske man inte når den effektivitet och produktivitet i servicen som man förväntat sig. Personalen är en viktig resurs både i verksamheten och i reformarbetet. Förmännen och personalen går tidsmässigt i olika takt genom förändringsprocessen Det som för personalen just blivit aktuellt och som upplevs problematiskt ses inte längre som ett problem av ledningen. Ledningens attityder och ledarskap är avgörande när kommunfusionen genomförs. Arbetsgruppen har funderat på möjligheter och problem vid en kommunsammanslagning, sett ur ett konkret personalperspektiv. Nedan listas olika synpunkter som plus och minus och utmaningar PLUS Det finns nya arbetsmöjligheter där man bättre kan utnyttja sin kompetens. Mera tvåspråkiga arbetsmiljöer. Hos en del av personalen kan motivationen öka när gamla rutiner bryts. Nya synsätt och arbetsmetoder, ger möjligheter med hjälp av IT En större arbetsenhet är ett bättre stöd för personalen - mera specialister. Bättre möjligheter till yrkesmässig kompetensutveckling. Möjlighet till arbetsrotationen ökar. Man kan koncentrera sig på en/egen arbetsuppgift. 5 års anställningsskydd. Till en början minskar den externa rekryteringen. Lättare att ordna vikarier vid olika frånvaron. Genom kommunsammanslagningar ökar specialkunnandet och vikariebehovet minskar. En mera kostnadseffektiv verksamhet kan uppnås om processerna ändras. 11

13 MINUS - Svårt att förlora sin egen verksamhetskultur och sin identitet den egna kommunen har ändå sin egen historia - Förändringsmotstånd och rädsla hos en del av personalen. (Viktigt att man uppmärksammar detta tillräckligt.) - Rädslan att bli utan arbete. Vad händer efter fem år? - Osäkerheten för nya arbetsuppgifter i den nya organisationen. - Om arbetsuppgifterna förändras och inte upplevs som utmanande, kan det försämra arbetsmotivationen. - IT-systemens integrering är kostsamt och tar lång tid - En stor organisation vars verksamhet sträcker sig över ett stort geografiskt område gör att dialogen mellan chefer och anställda minskar eller försvinner helt. - Avstånden kan ha en negativ effekt på en del av personalen. - Arbetsresorna kan förlängas om man måste byta arbetsplats. - Anpassningssvårigheter till den nya organisationen tar lång tid och man kanske får räkna med upp till tre år innan personalen har funnit sin roll i den nya organisationen. - Löneharmonisering upplevs som en långsam process. - En tung process för alla berörda. UTMANINGAR ± Förmännen är i en nyckelroll för att få en snabb harmonisering. ± Förmågan till förändringsledarskap ± Kostnadseffektiviteten uteblir ± Ökade språkkrav 6. Ledarskap och förmansarbete En omfattande kommunfusion är en krävande process för ledningen, inte minst inledningsvis när den nya organisationen skall utformas och olika verksamhetskulturer sammanjämkas. Vem ska hålla i förändringsprocessen? Hur genomför man förändringen när det gäller personalen? - är frågor som i ett tidigt skede borde klarläggas. Kommunikationen mellan förmän på olika nivåer är mycket viktig. Att utforma en ny struktur både för verksamheten för ledarnas och förmännens beslutsbehörighet är en central uppgift i förändringsskedet. Tjänstemannaledningens och den politiska ledningens roll och arbetsfördelning förändras också väsentligt i förhållande till dagsläget. En fusion behöver förberedas i god tid före och personalen introduceras i den nya organisationen. För detta kan man utnämna en förändringsledare/projektchef. Väsentligt i inledningsskedet är också i vilken takt politiska beslut gällande ev. förändringar i servicens struktur (lokalisering och servicenivå) inom den fusionerade kommunen fattas, d.v.s. att det finns tydliga målsättningar och ramar (verksamhetsprinciper) utifrån vilka sektorledning och förmän kan arbeta. Hur de övergripande målsättningarna, 12

14 tyngdpunktsområdena, och verksamhetsprinciperna utformas för den nya kommunen påverkar också vart personalresurserna styrs (verksamhetsmässigt och geografiskt) En fusion ställer också nya krav på koncernledning, planering och uppföljning av ekonomisamt IT-system. Utredningar i samband med kommunfusioner anger att de största förändringarna i praktiken berör personal inom allmän förvaltning och personer som har en ledande position inom sin sektor. De som arbetat i mindre organisationer upplever att den nya organisationen är mer formell och beslutsfattandet långsammare (delvis beroende på att samarbetet i mindre kommuner mellan ledare och medarbetare och mellan personal och förtroendevalda till en del sker mer informellt). I större organisationer är planering/beredning ofta mer omfattande och kraven på formellt beslutsfattande större. En större organisation upplevs mer professionell och den samlade sakkunskapen starkare när t.ex. sakkunniga inom ett område som tidigare arbetat ensamma, bildar en arbetsgemenskap. Erfarenheter från tidigare fusioner i landet lyfter särskilt fram betydelsen av ett interaktivt (växelverkande) och närvarande ledarskap inom verksamhetsområdet för att förändringsprocessen skall lyckas. Traditionellt har kommunernas personalpolitik präglats av förhållandevis enhetliga principer. Med tanke på de betydande förändringar som är aktuella (SOTE-reformen och t.ex. en stor kommunfusion som här skisseras, kommunala bolag osv) så kan man fråga sig om mer sektorrelaterade (och divergerande) riktlinjer måste accepteras och behövs inom personalpolitiken för att verksamheten skall bli ändamålsenlig och målsättningarna uppnås. 7. Harmonisering av löner Enligt principerna för överlåtelse av rörelse överförs anställda från en arbetsgivare till en annan med samma anställningsvillkor som tidigare. Den uppgiftsrelaterade lönen kan därför inte sjunka när arbetsgivaren byts, om uppgifterna är de samma. Behov av harmonisering uppstår då lönenivån för motsvarande uppgifter varierar hos de båda arbetsgivarna. Enligt de kommunala kollektivavtalen bestäms den uppgiftsrelaterade lönen i första hand utgående från arbetets svårighetsgrad. Samma uppgiftsbeskrivning ska innebära samma nivå på den uppgiftsrelaterade lönen. Till sitt förfogande har arbetsgivarna ändå en skälig övergångsperiod för harmoniseringen av lönerna. När en noggrannare harmoniseringsplan görs upp, fungerar arbetsvärderingen som grund för arbetet. Om de kommuner som upplöses uppgår i en utvidgad kommun, bibehålls i allmänhet de lönesystem som tillämpats i den utvidgade kommunen och de upplösta 13

15 kommunernas lönesystem samordnas med dem. Det är också möjligt att utveckla ett nytt lönesystem för den utvidgade kommunen om det anses vara ändamålsenligt, till exempel om det gamla lönesystemet inte fungerat bra. Målnivåerna som grundar sig på en arbetsvärdering bör vara ekonomiskt realistiska och möjliga att nå upp till. De ramar som avtalas för harmoniseringen lämnar ofta utrymme för tolkning för dem som verkställer harmoniseringen. När ramarna utarbetas kan man endast utgå ifrån en uppskattning av hur många anställdas arbetsuppgifter som har samma svårighetsgrad som tidigare. I det skedet har arbetsvärdering ännu inte utförts hos den nya arbetsgivaren. I allmänhet finns det inte heller någon slutgiltig uppfattning om vilken lönenivå harmoniseringen ska leda till. Det finns inte heller någon exakt uppfattning om i vilken grupp uppgifternas svårighetsgrad ändras så att de blir avsevärt mycket mer eller mindre krävande. När uppskattningen preciseras kan det hända att behovet av harmonisering inte motsvarar det behov som uppskattades när ramarna gjordes upp. Därför bör till exempel tidsfristen för harmoniseringen vara tillräckligt flexibel. De uppgiftsrelaterade lönerna varierar mellan kommunerna, och arbetsvärderingssystemen och principerna för beviljande av individuella tillägg skiljer sig säkert också. Om de uppgiftsrelaterade lönerna för liknande arbetsuppgifter skiljer sig väldigt mycket kan det vara ekonomiskt orealistiskt att gå in för att höja lönerna till den högsta nivån, utan då är till exempel medianlönerna den nivå som man kan harmonisera till inom en rimlig tid (t ex 3-5 år). Berörda kommuner borde förbereda sig för löneharmonisering så snart som möjligt inför en kommunsammanslagning. Till personalarbetsgruppens uppdrag hör att uppskatta vad en harmonisering av lönerna skulle kosta. Detta är inte ett alldeles enkelt uppdrag. Det finns skillnader i de uppgiftsrelaterade lönerna som baserar sig på kommunens storlek och därmed storleken på arbetsplatserna. Inom kollektivavtalet för undervisningspersonal finns fortfarande löneskillnader p.g.a. dyrortsklassindelning. Vasa stad hör till dyrortsklass I medan de övriga 9 kommunerna hör till dyrortsklass II. För att få fram en grov uppskattning av vad en löneharmonisering för ifrågavarande tio kommuner, samt alternativet 3+7 kommuner, skulle kosta har medellönerna och antalet ordinarie anställda per kollektivavtalsenlig lönesättningspunkt samlats in kommunvis och sammanställts. Det är de uppgiftsrelaterade heltidslönerna som jämförs, eftersom det är de som ska harmoniseras vid en eventuell kommunsammanslagning. Detta kan göra att beräkningen blir något i överkant, eftersom inte alla befattningar och tjänster nödvändigtvis är på heltid, men det bör ändå inte ge fel bild eftersom kostnader ofta tillkommer av tidsbundna anställningar som används för att täcka upp för deltidsarrangemang. Beräkningen gäller endast tillsvidare anställd personal, eftersom det i första hand är den fasta personalen som automatiskt överförs som gamla arbetstagare/tjänstemän till den nya kommunen. Det potentiella behovet av visstidsanställda och vikarier i en storkommun är 14

16 omöjligt att uppskatta i detta läge. Den personalmängd som beräkningen gjorts på i detta skede är anställda. Beräkningen har gjorts enligt lönenivåerna hösten I beräkningen har uppskattats vad löneharmoniseringskostnaden skulle bli om man harmoniserade de uppgiftsrelaterade lönerna med kommunernas medianlön som mållön, men också som jämförelse vad en harmonisering upp till den högsta lönen skulle kosta. Det senare alternativet dock så att inom lönesättningspunkter, där endast en eller några enstaka har en betydligt högre lön än de övriga, har lönerna beräknats upp till den nästhögsta lönen för att undvika en betydande snedvridning av kostnadsberäkningen enbart p.g.a. individuella lönetoppar. I beräkningen har också uppskattats vad harmoniseringens kostnadsinverkan på arbetserfarenhetstilläggen, branschtilläggen och de årsbundna tilläggen skulle vara. Den uppskattningen har gjorts enligt ett genomsnittligt tillägg på 8 %. Inom AKTA, TS och LÄKTA kan många ha bara 3 % i tillägg eller ännu vara helt utan tillägg, men inom UKTA kan personalen få betydligt högre procentuella tillägg, varför 8 % har använts som en för ändamålet lämplig, genomsnittlig uppskattning. I en preliminär kostnadsberäkning kan man inte ta hänsyn till vad löneskillnaderna beror på, såsom ansvarsområden, behörighetskrav, belastnings-faktorer, olikheter i arbetsvärderingsfaktorer och organisationsstrukturer osv. Att gå ner på lönenivå enligt uppgiftsbeskrivning i detta skede skulle vara ett alltför omfattande arbete! Under sammanställningen av lönematerialet noterades att användningen av kollektivavtalens lönesättningskoder delvis varierar mellan kommunerna och en del gamla eller egna lönesättningskoder finns med. Dessa har inte alls kunnat tas med i jämförelseberäkningen i detta skede när närmare information runt respektive kommuns lönesättning saknas. Kommunerna har också olika löneprogram, vilket kan ha någon inverkan på hur löneuppgifterna presenteras och grupperas. I övrigt har alla kollektivavtals löner varit med i jämförelsen och kostnadsberäkningen, förutom kommundirektörernas löner. Dessa har inte räknats med i harmoniseringskostnaderna, eftersom de torde behöva individuella lösningar. Eftersom social- och hälsovårdsreformen i högsta grad kommer att påverka personalstrukturen inom kommunerna har ett kostnadsalternativ utan denna personal också tagits fram dock så att beräkningen endast exkluderar vårdpersonal, inte de som arbetar inom stödtjänster i vårdsektorn (t ex anstaltsbiträden, matservice, kanslifunktioner). 15

17 UPPSKATTADE KOSTNADER FÖR LÖNEHARMONISERING baserar sig på insamlat lönematerial från alla tio kommuner enligt varje kommuns medellön per lönesättningskod Alternativet sammanslagning av 10 kommuner Storkyro, Kaskö, Korsnäs, Kristinestad, Laihela, Malax, Korsholm, Närpes, Vasa, Vörå Kaskö, Kristinestad, Närpes Storkyro, Korsnäs, Laihela, Malax, Korsholm, Vasa, Vörå enligt medianlön euro euro euro Kostnadsökning per månad inverkan på tillägg, 8% summa ökning per månad Årskostnadsökning inkl. semesterpenning Total kostnadsökning inkl. soc. kostn. 30% Total kostnad exkl. personal inom SOHÄ enligt högsta lönen euro euro euro Kostnadsökning per månad inverkan på tillägg, 8% summa ökning per månad Årskostnadsökning inkl. semesterpenning Total kostnadsökning inkl. soc. kostn. 30% Total kostnad exkl. personal inom SOHÄ Alternativet sammanslagning av 3+7 kommuner Tabell 4: Uppskattade årskostnader för löneharmonisering per utredningsområde Arbetsgruppen önskar framföra för läsaren att denna kostnadsuppskattning på inget sätt kan anses vara bindande inför en eventuell kommunsammanslagning, utan det handlar uttryckligen om en grov, preliminär kostnadsuppskattning, som endast kan ses som riktgivande inför ett samgångsavtal eller andra avgörande sammanhang. 8. Personalens ställning Personalens ställning vid kommunstrukturreformer stipuleras i kommunstrukturlagen 4 k ( /1698). Paragrafen gäller temporärt och hänvisar vidare till andra paragrafer i samma lag, vilket stipulerar om - att sammaslagningsutredningen ska ske i samarbete med företrädare för personalen i kommunerna ( 4 b) - hur personalen kan delta i beredningsarbetet ( 7 och 12) - personalens ställning är vid en ändring i kommunindelningen ( 29). Kommunstrukturlagens 29 2 moment, som gäller temporärt (L 478/2013), stipulerar i korthet att om en kommunindelning träder i kraft vid ingången av åren har inte arbetsgivaren rätt att säga upp ett anställningsförhållande av ekonomiska orsaker eller av produktionsorsaker (Arbetsavtalslagen 55/2001 eller Lagen om kommunala tjänsteinnehavare 304/2003). Anställningsskyddet gäller i fem år från att kommunindelningen trätt i kraft, men vägrar en anställd ta emot erbjudna arbetsuppgifter eller tjänst kan den anställde sägas upp. Om förtroendemäns ställning finns skrivet i 16

18 arbetsavtalslagen (13 kap. 4 ) och gällande kommundirektörernas kommande ställning i den nya kommunen avtalas om och skrivs in i sammanslagningsavtalet (Kommunstrukturlagen 8 7 punkten). Utgående från FCG:s statistiska sammanställning gällande personalen kan konstateras att på sammanslagen nivå tenderar personalens ställning vara relativt bra. Det finns både ett rekryteringsbehov och en pensionsavgång, vilket delvis kan trygga anställningar efter fem år och delvis kan underlätta strukturella förändringar eller anpassning till förändrade servicebehov. Vid kommunsammanslagningar finnas det alltid stora förväntningar på inbesparingar inom förvaltningen och stödfunktionerna. Med erfarenhet av tidigare samgångar tenderar dessa förväntningar inte förverkligas fullt ut. Orsaker går bland annat att finna i det merarbete som förvaltningen får för att samordna den nya kommunens organisation, främst internt med en större personalmängd, harmonisering av olika förvaltningskulturer, mera komplicerad förvaltningsstruktur och -processer, större geografisk spridning av verksamhetsställen m.m., men även externt med större antal kommuninvånare, organisationer och företag, varierande politiska kulturer m.m. Implementeringen av samordnade processer och tillvägagångssätt tar lång tid och medför mycket mera administrativt arbete samt merarbete för förmän men det är av central betydelse för det är inom förvaltningen, som man har de bästa möjligheterna att på sikt påverka produktiviteten För serviceproduktionen inom äldreomsorgen, utbildningen eller barnomsorgen är personalbehovet långs styrt av lagstiftning och inga större ändringar torde ske vid en kommunsammanslagning såvida man inte samtidigt gör anpassningar i servicenätet. Sociala tjänsterna borde bättre kunna samordnas inom ett större regionalt område vid en kommunsamgång än vad det är idag med många små enheter där nästan alla har svårigheter med rekryteringen av behörig personal. Om inte eventuellt den pågående social- och hälsovårdsreformen ger alternativa lösningsmodeller? Inom utredningsområdet kommer behovet av språkkunskaper att öka inom en ev. ny stor kommunal organisation. Flera kommuner arbetar idag till största delen på ett språk internt och tvåspråkigt eller flerspråkigt externt i enlighet med samhällets krav. Vasa, Kaskö stad samt Storkyro och Laihela kommuner har förvaltningsspråket finska, medan övriga har svenska som förvaltningsspråk. Det finns en relativt stor mängd arbetstagare och tjänstemän som känner sig mycket osäkra när de i tal och skrift ska uttrycka sig på det andra inhemska språket om man ens har de språkliga kunskaper som behövs för att klara av en tvåspråkig kommunikation. Ökad invandring och internationalisering av samhället börjar även ställa krav på att kommunal service ska kunna erbjudas på engelska. En språklig strategi och plan för förverkligande är av största vikt vid en större samgång i regionen. Personalens känslomässiga välfärd och stöd bör beaktas i en samgång, eftersom det innebär nya kolleger och förmän, ändrade arbetsuppgifter, ev. ändrad språklig miljö osv. 17

19 Kommunikation och öppen informationsgång gällande samgångens beslut och planer är viktig för att personalen ska känna att de är en del av omstruktureringen och inte enbart anonyma knappar som flyttas omkring. För att personal ska känna att den nya kommunen är något som man bygger upp tillsammans så bör den nya organisationen byggas upp på nytt och personalens intresse för olika arbetsuppgifter bör beaktas. Att försöka smälta in personalen i en existerande organisation kan fort leda till att det upplevs finnas olika klasser av anställda, där tidigare kommunal tillhörighet har betydelse för vilka arbetsuppgifter som erhålls. För personalförvaltningen (och övrig förvaltning) är bildandet av en helt ny kommun ett klart mycket mera arbetskrävande alternativ. Kommunerna är skyldiga att iaktta det allmänna avtalet om samarbete för samtliga anställda i den nya kommunen. Det betyder att all personal bör höras innan överflyttningen till tjänste- eller arbetsavtalsförhållanden i den nya kommunen. Om nya kommuner bildas måste man vid beredningen av personalstrukturen beakta att bland annat tjänstemannaledningen i de kommuner som upplöses inte till alla delar kan behålla sin tidigare ledarställning. 9. Sammanfattning Att genomföra en kommunsammanslagning inom Vasaregionens utredningsområde (tio städer och kommuner) blir en stor utmaning med tanke på kommunernas varierande storlek, kommunernas olika språkliga ställning och många överlappande funktioner samt överlappande personella resurser. Aspekter som talar för framtida omorganiseringar är att ett stort rekryteringsbehov främst p.g.a. av pensioneringar inom de närmast kommande 10 åren föreligger inom den kommunala sektorn. Den pensionsreform, som för närvarande är under beredning och som antagligen träder i kraft 2017, bör hållas i åtanke då den kommer att ha betydelse för det framtida personalrekryteringsbehovet inom utredningsområdet. Om pensionsåldern höjs medför detta, åtminstone på längre sikt, att personalrekryteringsbehovet minskar. Löneharmoniseringar är en viktig fråga att ta i beaktande vid ev. kommunsammanslagningar. Förutom harmoniseringar av arbetstagarnas lönenivåer under en övergångstid på 3-5 år behöver även ledande tjänstemäns löner granskas och tidskrävande arbetsvärderingar genomföras för att ge en relevant och rättvis lönesättning. Personalarbetsgruppen har samlat in grundmaterial över medellöner för Vasa utredningsområdes kommuner och sammanställt en grov, preliminär kostnadsuppskattning över vad månads- och årskostnaden för en löneharmonisering upp till medianlön respektive högsta lön enligt lönesättningspunkterna kunde uppskattas till. Personalarbetsgruppen betonar att beräkningen måste ses som en grov, preliminär kostnadsuppskattning som inte som sådan kan användas i samgångsavtal eller andra avgörande sammanhang, utan endast kan ses som riktgivande. 18

20 Osäkerhetsaspekter i detta skede för Vasaregionens utredningsområde är ändå huruvida SOHÄ-reformen kommer att påverka kommunernas antal anställda. Genomförs reformen så att över 40 % av kommunernas personal överförs till ett vårdområde blir rekryteringsbehovet för utredningens kommuner ett helt annat än vad som presenteras i föreliggande rapport. Personalarbetsgruppen vill betona att en ev. kommunfusion behöver förberedas i god tid före sammanslagningen och personalen måste ges tid till introduktion i den nya organisationen. För detta kan utnämnas en förändringsledare/projektchef. Erfarenheter från tidigare kommunfusioner i landet och området lyfter särskilt fram betydelsen av ett interaktivt (växelverkande) och närvarande ledarskap inom alla verksamhetsområden för att förändringsprocessen skall lyckas. Personalarbetsgruppen har tagit del av utkast till samgångsavtal och i sitt PM (dat ) framfört sina kommentarer till avtalsutkastet. Detta är erfarenheter som personalarbetsgruppen särskilt vill lyfta fram och betona. Källor: Finansministeriet, Kommun- och regionförvaltningsavdelningens beslut VM/253/ /2013 FCG, Rekrytointitarpeiden ennakointi, Vaasan selvitysalue, (Bilaga 1) FCG, Rekrytointitarpeiden ennakointi, Kaskinen, Kristiinankaupunki ja Närpiö yhdessä (Bilaga 2) FCG, Rekrytointitarpeiden ennakointi, Vaasan selvitysalue, 7 kuntaa, (Bilaga 3) Förteckning över tabeller och diagram: Tabell 1: Kommunernas -, Vasaregionens -, Sydösterbottens samt Vasa utredningsområdes invånarantal åren 2013 och 2012 Tabell 2: Henkilöstömäärä vuonna 2013 ammattiryhmittäin ja selvitysalueittain Diagram 1: Vaasan selvitysalueen kuntien työntekijät ammattiryhmittäin. Tabell 3: Personalrekryteringsprognos år 2025 yrkesgruppsvis och per utredningsområde Tabell 4: Uppskattade årskostnader för löneharmonisering per utredningsområde Bilagor: FCG, Rekrytointitarpeiden ennakointi, Vaasan selvitysalue, (Bilaga 1) FCG, Rekrytointitarpeiden ennakointi, Kaskinen, Kristiinankaupunki ja Närpiö yhdessä (Bilaga 2) FCG, Rekrytointitarpeiden ennakointi, Vaasan selvitysalue, 7 kuntaa, (Bilaga 3) 19