Utredningen om skatt på flygresor: 2030-sekretariatets remissvar

Transkript

1 Finansdepartementet Skatte- och tullavdelningen Enheten för mervärdesskatt och punktskatter Utredningen om skatt på flygresor: 2030-sekretariatets remissvar 2030-sekretariatets kommentarer i sammanfattning: Flyget är idag subventionerat jämfört med andra transportslag. Flyget bör stå för sina klimatkostnader, liksom t.ex. bilen och tåget. Liksom andra transportslag, har flyget en betydande potential att effektiviseras och skifta från fossila till förnybara drivmedel, vilket bör stimuleras. Det sker bättre med differentierade avgifter än med en lika för alla-skatt. Flyget är i hög grad internationellt, vilket betyder att lösningar som enbart gäller den svenska marknaden normalt sett är mindre effektiva än vad som kan uppnås globalt, på EU-nivå eller i bilaterala samarbeten. I delar av Sverige är det redan idag enkelt att avstå från att ta flyget, och en omställning bör påskyndas, medan det i delar av landet där tåget är sämre utbyggt och avstånden längre kan vara aktuellt med ett tidsbegränsat undantag från kostnadshöjningen. Små flygplan och helikoptrar bör inte undantas från avgifter. Kostnadspåslag för flyget bör inte gå till statskassan generellt, utan användas för att påskynda omställningen till hållbara transporter, eller som en del av en grön skatteväxling. Staten inklusive myndigheterna bör vara föregångare i omställningen. Bakgrund Betänkande av Utredningen om skatt på flygresor ( har på regeringens uppdrag utrett en skatt på flygresor. Utredningsdirektiven är mycket snäva, t.ex. behandlas inte alls flyggods och skatt per flygplan har inte granskats, med motiveringen att då Enligt direktiven ska emellertid utredningen utforma en skatt på flygresor. Utredningen har därför valt att inte utreda denna modell vidare. Den bedöms falla utanför utredningens uppdrag. En lång rad andra möjligheter att minska flygets klimatpåverkan har inte heller utretts, vilket betyder att beslutsunderlaget är ofullständigt (ingen skugga över utredningen här; det är regeringens direktiv som försatt oss i denna situation). Skatten föreslås införas 1 januari 2018, med nivåerna 80 kronor för inrikes resor, 280 kronor inom EU och 430 kronor för övriga världen. Diagrammen nedan, hämtade från utredningen, visar den begränsade effekt förslaget bedöms ha på antalet flygningar, vilket bör has i åtanke när det diskuteras. Minskningen bedöms bli 2-3 procent av det totala antalet flygpassagerare, 3,6-4,8 procent för inrikes flyget, att jämföra med Transportstyrelsens prognos på en ökning av antalet avresande passagerare med 3,6 procent per år.

2 Förslaget bedöms enligt utredningen själv minska klimatutsläppen med motsvarande 0,08-0,2 miljoner ton koldioxid per år, jämfört med de totala utsläppen från svenskarnas flygresande på 11 miljoner ton (in- och utrikes). Sveriges totala utsläpp av koldioxid är 53 miljoner ton. Det står därmed klart att flygskatten i sig inte har särskilt stor betydelse när det gäller att nå de nationella och internationella klimatmålen. Internationella regler Utredningen nöjer sig med att konstatera att Chicagokonventionen från 1944 förhindrar Sverige från att införa en koldioxidskatt på flyget, vilket snart sagt alla är överens vore bättre än utredningens förslag om lika skatt för alla. Vi menar att det är dags att i grunden reformera den 70 år gamla konventionen, som trädde i kraft 1944, långt innan jet-eran och långt innan klimatfrågan aktualiserades. Alla förändringar kräver 2/3 majoritet, vilket betyder att Sverige och andra länder med klimatambitioner bör överväga att lämna avtalet. Bilaterala avgifter på flyget mellan två EU-länder kan införas, med större klimatnytta och lägre risk för sämre konkurrenskraft och förlorade jobb än om man agerar på egen hand. Chicagokonventionen begränsar hur det får göras, enligt internationell lag är det förbjudet att beskatta bränslet på internationella flygresor, undantag om två EU-länder har kommit överens om att beskatta bränslet. Däremot är det tillåtet att beskatta bränslet för inrikesflyg. Utredningen slår fast att sådana bilaterala avtal är svåra att nå, utan att redogöra för på vilka grunder man kommit fram till detta tvärtom bedömer vi att det bör vara lätt att nå avtal med de länder som infört (och i vissa fall därefter avskaffat) flygskatt, differentierade landningsavgifter eller liknande. Sådana möjligheter bör sonderas. En liknande bedömning gör forskare från KTH som studerat frågan; Sådana problem har medverkat till att Danmark, Nederländerna och Irland avskaffat sina flygskatter. Å andra sidan har Tyskland, Österrike, Storbritannien, Frankrike och Norge flygskatter. Det talar för möjligheten av en överenskommelse mellan ett antal medlemsländer om skatt på ungefär samma nivå. Sverige skulle kunna bidra till det. En klubb av klimatambitiösa länder skulle som alternativ till flygskatt kunna överväga att ingå bilaterala avtal om att beskatta bränslet. Det skulle ge högre klimateffektivitet. Flyget och utsläppshandeln Utredningen konstaterar att flyget, med undantag för det utomeuropeiska, ingår i EU:s utsläppshandel ETS, men det har i dagsläget inte en tillräckligt styrande effekt eftersom

3 kostnaden för utsläppsreduktioner (CERs) är så låg. Det må ligga vid sidan om denna utredning och detta remissvar, men vi konstaterar att CER-priset måste upp väsentligt för att påskynda en omställning av flyget. Det bör också vara möjligt att inkludera flygets hela klimatpåverkan i EU ETS, inte bara koldioxidutsläppen vattenångan står vid längre flygningar för nästan lika stor klimatpåverkan som själva koldioxiden men ingår inte alls i EU ETS. Därtill måste vi förhålla oss till att en flygskatt i Sverige kan (och tänks) leda till att flyget i Sverige minskar sitt behov av utsläppsrätter. Då frigörs fler utsläppsrätter för andra som därmed till en lägre kostnad kan öka sina utsläpp. Därmed blir den totala effekten liten, enligt utredningen, med en risk att det totalt sett faktiskt resulterar i högre utsläpp av koldioxid och en större klimatpåverkan än om en skatt inte skulle införas. Detta dels om trycket att minska utsläppen minskar i andra sektorer när priset på utsläppsrätter minskar, dels om en betydande del av det minskade flygresandet ersätts av bilkörning, som ju inte ingår i utsläppshandeln. Det får anses som troligt, t.ex. för sträckor som Jönköping-Stockholm eller Sundsvall-Stockholm. Då är alltså risken att inrikesflygets minskade utsläpp motsvaras av ökade utsläpp på andra håll inom den handlande sektorn, och leder till ökade utsläpp från biltrafiken, som ligger utanför den handlande sektorn. Regeringen lanserade i juli i 2016 utsläppsbromsen, där man för 300 miljoner kronor per år ska köpa utsläppsrätter från EU ETS, med det uttryckliga målet att göra utsläppen dyrare och miljö- och klimatministrarna slog fast att Detta är klimatpolitik på riktigt. Det blir då svårbegripligt om samma regering avser öka tillgången på utsläppsrätter genom en flygskatt, lika för alla. Skatt eller avgift Sedan många år tillbaks beskattar Sverige bilar utifrån deras klimatpåverkan. För både den nuvarande och den föregående regeringen, och för landets konsumenter, är det självklart att en eldriven Tesla och en monster-hummer inte ska ha samma skatt. Ändå är det just en sådan lika-för-alla-skatt som utredningen föreslår och som regeringen, utan att invänta remissbehandlingen av utredningen, slår fast att man avser lägga fram. En lika-för-alla beskattning vore en missad chans att på allvar stimulera en omställning i klimatvänligare riktning. Utredningen slår själv fast att den nivå på skatten som föreslås, och som får bedömas som den högsta regeringen kan tänkas lägga fram, inte leder till en absolut minskning av mängden flygresor, bara att ökningen går långsammare; Oavsett om en skatt på flygresor införs eller inte är det troligt att efterfrågan, särskilt på utrikes flygresor, kommer att öka. Transportstyrelsen bedömer att antalet avresande passagerare ökar 3,6 procent per år, medan flygskatten ska minska antalet passagerare med 3,6-4,8 procent; i bästa fall försenas ökningen med ett och ett halvt år. Det stärker bilden av att flygskatten så som den föreslås är ett trubbigt instrument för att nå den minskade klimatpåverkan som bör vara målet. Utredningen föreslår en skatt per passagerare, vilket troligen inte stimulerar flygbolagen att effektivisera sin verksamhet särskilt mycket. Flygstolar som skattebas skulle däremot styra bolagen till färre men bättre fyllda avgångar vilket skulle minska flygets klimatpåverkan. Utredningen bedömer att det inte är möjligt att differentiera skatten utifrån serviceklasser eftersom klasser kan se olika ut för olika flygbolag. Det stämmer inte. Frankrikes skattenivå är 1,13 euro i normalklass inom EES och Schweiz, 11,27 i Première eller Affaires, 4,51 respektive 45,07 utanför EU/EES. Också Storbritannien differentierar utifrån Reduced

4 rate och Standard rate. Regeringen bör inte lägga fram ett förslag baserat på så uppenbart felaktiga påståenden som de utredningen presenterar. Nya flygplan har normalt 20-40% lägre förbrukning än de som ersätts och europeisk flygforskning räknar med att till år 2020 kunna utveckla flygplan med 50 procents lägre bränsleförbrukning, 80 procents lägre utsläpp av kväveoxider och halverat buller jämfört med flygplan som produceras i dag. Nyligen flög exempelvis BRA på biobränsle, med nya effektivare flygplan och kunde uppvisa drygt 65 % lägre koldioxidutsläpp än med de flyg de annars använder på samma sträcka, och KLM allokerar avfallsbaserade biobränslen för alla sina flygningar Los Angeles-Amsterdam. En sådan omställning bör premieras och påskyndas, vilket förslaget till flygskatt inte gör. Specifikationerna för JetA tillåter upp till 50% biobränsle, som vanligen produceras av restprodukter eller avfall, med en minskad klimatpåverkan jämfört med det fossila bränsle det ersätter på %. Inom år förutspås kortare flygsträckor kunna gå på el. I linje med sjupartiöverenskommelsen i miljömålsberedningen och den lika breda enigheten om att nå en fossiloberoende fordonsflotta, bör nya ekonomiska villkor för flyget stimulera effektivare plan och ett byte till förnybara drivmedel lika-för-alla-skatten gör inte det. Utredningen nöjer sig med att konstatera att en koldioxidskatt inte vore möjlig, och ägnar inte mycket kraft åt att utforska andra möjligheter. Utredningen bör därför kompletteras med en analys av vad andra länder redan gör, som klimat- och miljömässigt är smartare än en skatt lika-för-alla. Differentierade avgifter I Norge beslutade stortinget år 2016 att införa differentierade landningsavgifter (i ett första steg 25 %) beroende om flyget använder biodrivmedel eller inte, vilket år 2018 ska utvecklas till en kvotplikt som anger en successivt stigande miniminivå av biodrivmedel flygbolagen ska ha. Flygbranschen känner till och har tidigare accepterat liknande avgiftssystem; t.ex. har Sverige haft differentierade landningsavgifter sedan 1994 för buller och 1998 för kväveoxid. Det har gett minskningar på 60 respektive 30 procent; till skillnad från en skatt lika för alla så stimuleras en verklig omställning. ASSIST visar i en särskild rapport hur de är utformade och vilken effekt de har. 1 Redan 1998 föreslog EU:s transportministrar differentierade landningsavgifter 2 och det är vad International Council on Clean Transportation i Washington lyfter fram som särskilt effektivt för ett grönare flyg; Even if the adopted standard is stringent enough to incrementally improve fuel efficiency beyond business-as-usual, a supporting measure may be needed to promote structural efficiency, including the use of lightweight materials and efficient aircraft design. Differentiated landing fees based on the fuel efficiency of in-service aircraft is one potential incentive European Conference of Ministers of Transport: Efficient Transport for Europe Policies for the Internalisation of External Costs: Policies for the Internalisation of External Costs, Trends_ pdf

5 Delvis statsägda SAS anger också i en hållbarhetsrapport att de rekommenderar en klimatavgift utifrån kväveoxidmodellen: To date, the climate impact of air transport has focused on CO2 emissions. However the focus is shifting to also include other climate effects, primarily nitrogen oxides and water vapor. SAS and the airline industry recommend the ECAC s model of differentiated landing fees based on nitrogen oxide emissions 4 Differentierade avgifter utifrån klimatpåverkan eller, i andra hand, andel förnybara drivmedel, vore också i linje med hur Sverige beskattar andra fordonsslag, exempelvis personbilar. För både den nuvarande och den föregående regeringen, och för landets konsumenter, är det självklart att en eldriven Tesla och en monster-hummer inte ska ha samma skatt. Swedavia tar ut passageraravgift, startavgift, avgasavgift, bulleravgift, parkeringsavgift för flygplan och terminaltjänstavgift, men endast avgas- och bulleravgiften har någon miljökoppling, och Swedavia har de senaste åren kontinuerligt sänkt sina avgifter mot flygföretagen, med 3,7 procent från april En paradox är att Swedavia nu sänker sina avgifter just för att den satsning man gjort på att delfinansiera flygbränsle inte användes. Avgifterna skiljer sig mycket åt mellan flygplatser och det finns ett betydande spelrum inom riktlinjerna för hur mycket som tas ut, vilket diskussionerna om Köpenhamns höga avgifter visar. Vi bedömer att en klimat- eller förnybarhetskomponent bör kunna läggas in i avgiften, där fossila flygplan delfinansierar de som flyger förnybart. Det påstås ibland och utredningen antyder att EU inte tillåter medlemsstater att ta ut en avgift på flygbränslet. Så var fallet med mineraloljedirektivet, men det ersattes 2003 av energiskattedirektivet, därtill behandlas inte differentierade avgifter alls, och drivmedelsbeskattning behandlas i nuläget av EU:s institutioner utifrån förslaget som lades i EU:s vinterpaket, med utmärkta tillfällen att förtydliga att EU tillåter beskattning av flygbränsle. Utredningen nämner att FFF-utredningen föreslog att kvotplikt för flygbränslen borde utredas och att Miljömålsberedningen senare instämt 5. Mot den bakgrunden hade det varit naturligt att belysa frågan, men det har inte utredningen gjort. Moms Inrikes persontransporter har 6 procent moms (utom bilpooler som har 25 procent), medan utrikes flygresor är momsbefriat. Detta riskerar leda till en snedvriden konkurrens, och gynnar t.ex. Köpenhamns flygplats på Sturups bekostnad, varför vi föreslår att enhetlig moms för flygresor inom och utanför landet utreds. Avgränsning Flertalet förslag till avgränsningar är okomplicerade, t.ex. att barn under två år inte ska beläggas med skatt eller att nödlandningar inte ska skattebeläggas. Men att bara ta ut skatt för flygplan med över tio passagerare innebär att den klimatmässigt värsta formen av flyg undantas chartrade flygplan för mycket få passagerare. Denna flygform växer dessutom snabbt, med Uber-liknande lösningar som gör privatjet tillgängliga för fler. Att förbättra deras

6 kostnadsläge jämfört med kommersiellt flyg med lägre klimatpåverkan är kontraproduktivt. Samma sak gäller helikoptertransport, som enligt utredningen ska undantas. Priskänslighet I frågan om hur mycket en flygskatt kan inverka på flygandet tycks såväl förespråkare som motståndare överdriva kostnadens betydelse; de nivåer som föreslås kommer som utredningen själv slår fast inte att få någon särskilt stor klimatmässig betydelse och inte heller i grunden förändra reseströmmar till eller från någon enskild destination. Det stärker vår bild att arbetet med att förbättra andra former av kollektivt resande behöver stärkas, och att flygets omställning till hållbara drivmedel behöver påskyndas. En normal måndag i december går tre direktplan Jönköping-Stockholm, nio Sundsvall- Stockholm och 28 Göteborg-Stockholm, med lika många i motsatt riktning. Sådana sträckor bör i närtid kunna ersättas med tåg, utan att avvakta ett eventuellt snabbtåg kring år Vi tror dock inte att den föreslagna flygskatten kommer att påskynda bytet; på snart sagt varje plan kommer priset för en likvärdig biljett att variera mer än skattepåslaget. En enkel Jönköpingsbiljett kostade vid vår granskning kr, vilket pekar på att omställningen kräver annat än ett måttligt prispåslag. Överväg undantag Mellan Sveriges tre största städer är tåget väl utbyggt, går ofta och snabbt och erbjuder en bättre arbetsmiljö än flyget. Men dyrare flyg från och till Luleå, Skellefteå eller någon av de norrländska inlandsflygplatserna fördyrar resorna och drabbar arbetsmarknaden utan att särskilt många byter till tåget, och utan att ge något större bidrag till statskassan. Flygskatteutredningen konstaterar att det går att göra regionala undantag från skatter och avgifter, och att Kommissionens riktlinjer för miljöskydd och energi (EEAG) för Sveriges del tillåter att de är generella; Om den berörda flyglinjen förbinder avlägsna områden, såsom yttersta randområden, öar och glesbygder, kan emellertid stödet täcka hela befolkningen i detta område. Utredningen bedömer inte att något sådant undantag behövs. Som debatten efter att utredningen presenterat, tycks stora delar av Sverige vara av en annan mening; en kostnad lika för alla riskerar att slita isär landet utan större klimatnytta och därför är regionala undantag troligen rätt väg att gå. Användning av intäkter Utredningen beräknar de årliga intäkterna från en flygskatt på den nivå de föreslår till knappt två miljarder kronor om året, vilket tänks tillfalla statskassan. Utredningen har inte haft i uppdrag att överväga andra aktörer, t.ex. flygplatser eller regioner, som skulle kunna ta del av intäkterna, och har inte heller diskuterat hur intäkterna kan användas. Regeringen har redan, utan att invänta remissbehandling av utredningen, markerat att intäkterna ska tillfalla statskassan generellt och användas utan någon form av koppling till flyget, till omställningen av transportsektorn, eller till den gröna skatteväxling som så ofta lyfts fram. Inte heller finns några förslag om att medlen ska användas för att gynna delar av landet (t.ex. Norrlands inland) eller näringsgrenar (t.ex. besöksnäringen) som riskerar att drabbas av ett dyrare flyg. Vi noterar att det i debatten om höjda kostnader för flyget finns många förslag på hur intäkterna kan användas, och instämmer i att någon form av koppling mellan intäkt och användning vore värdefull inte minst utifrån de starka reaktioner förslaget på flygskatt har

7 väckt. Vi ser avgiftssystemet, som flyget redan känner väl till, som en möjlig framgångsrik väg. Klimatkompensation Utredningen berör kort systemet med klimatkompensation, där regeringens kompensation av flygresor bör utvidgas till statliga myndigheter, För att ett sådant system ska fungera effektivt är det troligen nödvändigt att staten upphandlar möjligheten för myndighetspersonal att genomföra sina flygresor på ett klimatneutralt vis. Vi konstaterar att regeringen nyligen klargjort att klimatkompensationen inte ska upphandlas, utan sker med Energimyndighetens befintliga projekt. Vi menar att denna utsläppsminskning då inte är additionell, eftersom dessa projekt startades av andra skäl än att kompensera flygresor, och uppmanar regeringen att upphandla sin klimatkompensation och vidga den till andra resor än enbart de som sker med flyg. Klimatkompensation genom FlyGreenFund eller liknande kräver transparens om hur medlen används, vilket vi bedömer kan och bör förbättras. Staten bör gå före Statliga myndigheter reser för hundratals miljoner kronor om året, ställer de krav på klimatsmarta biodrivmedel i effektiva flyg så tar omställningen fart. Det är glädjande att en snabbutredning tillsatts om detta; omställningen bör kunna inledas redan Som en symbolisk handling bör regeringsplanet tankas med biobränslen; det kan ske utan att planet byggs om. Slutord Efter att flygskatteutredningen presenterades, har debatten varit polariserad, en majoritet i trafikutskottet har slagit fast att skatten inte bör införas och regeringsföreträdare har slagit fast att skatten ska läggas fram. Från alla sidor är detta bristande respekt för den demokratiska processen som en utredning innebär, men också bristande kreativitet det är närmast oseriöst att avfärda att flyget ska ta sitt klimatansvar, men också orimligt slarvigt att hålla insistera på lika för alla-skatt när det så tydligt finns andra vägar som bättre påskyndar en omställning i hållbar riktning. Stockholm den 26 februari 2017 Mattias Goldmann Vd, tankesmedjan Fores med 2030-sekretariatet