1 (8) Stockholm Arlanda Finansdepartementet Remiss Fi2016/04305/S2. Remissvar - SOU 2016:83 "En svensk flygskatt"

Transkript

1 1 (8) Stockholm Arlanda Finansdepartementet Remiss Fi2016/04305/S2 Remissvar - SOU 2016:83 "En svensk flygskatt" Swedavia har tagit del av SOU 2016:83 avseende utformningen av en eventuell svensk flygskatt. Utredningen är omfattande. Swedavia har valt att fokusera svaret på de områden där Swedavia anser det vara av störst betydelse att delge sina synpunkter. Swedavia konstaterar att utredningen visar att en flygskatt inte mer än ytterst marginellt skulle kunna bidra till det övergripande målet om lägre klimatpåverkan. Swedavia konstaterar även att utredningen visar att en flygskatt skulle ha negativ effekt på bland annat tillgängligheten inom samt till och från Sverige samt på Sveriges konkurrenskraft. Därmed visar utredningen att en svensk flygskatt inte skulle uppfylla utredningsdirektivets intention och Swedavias slutsats är att en svensk flygskatt därmed inte bör införas. En flygskatt försämrar dessutom förutsättningarna för Swedavia att fullgöra sitt uppdrag. Detta gäller både insatser för att öka svensk tillgänglighet samt uppnå Swedavias finansiella mål. Swedavia anser att utredningen utgår från att det är resandet som ska minska och inte utsläppen. Utredningen visar tydligt att en nationell svensk flygskatt är ett i princip, verkningslöst styrmedel om målet är minskad klimatpåverkan. I stället bör Sverige stödja och bidra till internationella, effektiva och marknadsbaserade styrverktyg som EU ETS och flygbranschens globala klimatavtal CORSIA samt verka för en storskalig satsning på biobränsle till flyget som skulle kunna innebära en direkt och kraftfull minskning av utsläppen utan negativ påverkan på tillgänglighet och andra näringspolitiska mål. Swedavia AB Strategi & Hållbarhet Stockholm-Arlanda Tel: Fax: Org nr: E-post: swedavia@swedavia.se

2 D (8) Flygskatten uppfyller varken sitt syfte eller mål Swedavia konstaterar att det övergripande syftet enligt utredningsdirektiven är att flygets klimatpåverkan ska minska. Vidare ska skatten enligt utredningsdirektiven samverka med de mål som finns för närings-, transport- och regionalpolitik om bland annat jobb, tillgänglighet och konkurrenskraft i alla delar av landet. Swedavia kan konstatera att utredningen kommer fram till att skatten inte mer än ytterst marginellt skulle kunna bidra till det övergripande målet om lägre klimatpåverkan. Samtidigt visar utredningen att flygskatten bland annat skulle få negativa effekter på tillgänglighet, på Sveriges konkurrenskraft, på regional utveckling och på flygbolagens vilja att etablera flyglinjer till och från Sverige. I utredningen förklaras, utan analys eller angivande av källa, att de negativa samhällsekonomiska effekterna troligtvis inte skulle bli alltför stora. Detta trots att denna slutsats inte överensstämmer med de fakta som presenteras i utredningen som snarare visar att det skulle uppstå negativa samhällsekonomiska effekter, att Sveriges konkurrenskraft, bland annat gentemot grannländerna, skulle försämras samt att skatten skulle riskera att försämra tillgängligheten till stora delar av Sverige. Därmed anser Swedavia att skatten inte uppfyller syftet med införandet samt att skatten inte kan samverka med regeringens mål avseende jobb, tillgänglighet och konkurrenskraft. Därmed finns det utifrån utredningens underlag och slutsatser samt utredningsdirektiven ingen grund för att införa en svensk flygskatt. Försämrade möjligheter för Swedavia att nå ägarens mål En svensk flygskatt skulle försämra förutsättningarna för Swedavia att fullgöra sitt uppdrag. Detta gäller både insatser för att öka svensk tillgänglighet samt uppnå Swedavias finansiella mål. En flygskatt skulle även motverka Swedavias uppdrag enligt bolagsordningen att aktivt medverka till utvecklingen av transportsektorn och bidra till att de av riksdagen beslutade transportpolitiska målen uppnås. Swedavia har även ett direkt ansvar för en av de utpekade insatserna i regeringens exportstrategi enligt nedan. Tillgänglighet i form av flygplatser med direkta flyglinjer blir allt viktigare i dagens globaliserade värld. Det är en av de faktorer som har störst betydelse för utländska företag när de väljer mellan olika alternativ för etablering och nyinvesteringar. Svenska flygplatser har jämförelsevis få direkta flyglinjer till viktiga städer, inte minst i tillväxtländerna, vilket också gör att våra städer tappar i global tillgänglighet. Insatser: Det statliga turist- och investeringsfrämjandet ska stödja arbetet som utförs av främst Swedavia med att attrahera fler direkta flyglinjer till Sverige. Swedavia ser att en svensk flygskatt allvarligt skulle försvåra ett framgångsrikt fullgörande av denna insats. I november 2016 tecknade svenska regeringen och USA ett bilateralt avtal om införande av amerikansk gränskontroll på Stockholm Arlanda Airport, så kallad US preclearance. En flygskatt och dess negativa påverkan på flygbolagens vilja att etablera direktlinjer skulle ha direkt ogynnsam påver-

3 D (8) kan på utfallet av en eventuell investering i en sådan facilitet på Stockholm Arlanda Airport och kunna göra den olönsam. Nationella styrmedel i en global bransch ger ytterst marginell eller till och med negativ utsläppspåverkan Swedavia kan konstatera att utredningen visar att en svensk flygskatt i bästa fall skulle kunna reducera de svenska klimatpåverkande utsläppen med 0,07 0,18 miljoner ton per år. Detta inklusive en uppräkning för utsläpp på hög höjd. För denna uppräkning finns det inga säkra vetenskapliga belägg och dessa utsläpp bör enligt FN:s klimatpanel dessutom hanteras separat. Flygskattens reduktion av de svenska koldioxidutsläppen skulle enligt utredningen uppgå till 0,04 0,11 miljoner ton. För att sätta siffran i perspektiv så uppskattar Trafikverket att felaktigt däcktryck i svenska personbilar innebär extra utsläpp på 0,3 miljoner ton koldioxid per år. Swedavia anser att utredningen med de ovan angivna utsläppsminskningarna själv kommer fram till att en svensk flygskatt inte skulle få mer än en knappt mätbar effekt på de svenska klimatpåverkande utsläppen och därmed vara ett närmast verkningslöst styrmedel för att minska utsläppen. Därmed uppfyller en svensk flygskatt inte huvudsyftet med skatten i form av minskad klimatpåverkan. Analyser från andra länder (vilket delvis ingår i utredningen) tyder på att flygbolagen, vid en nationell skatt, flyttar delar av sin produktion till andra länder. Därmed innebär skatten att Sverige kan bli en exportör av utsläpp till andra länder och att de totala utsläppen inte minskar. Utredningen lyfter själv fram möjligheten att en svensk flygskatt skulle kunna leda till totalt sett ökade koldioxidutsläpp. Eftersom flyg inom EU/EES omfattas av handeln med utsläppsrätter (EU ETS) innebär en reduktion av utsläpp från flyg som avgår från svenska flygplatser att utsläppsrätter kommer att frigöras till handelssystemet. Enligt utredningen kan utsläppsrätter motsvarande totalt mellan 0,03 och 0,09 miljoner ton koldioxid frigöras inom handelssystemet och komma att användas för flygresor i, och mellan, andra länder. Miljöeffekten av de frigjorda utsläppsrätterna beror på hur de kommer att användas. Ett tänkbart scenario är att alla utsläppsrätter som frigörs i Sverige kommer att användas av flyg inom EU ETS i andra länder. I så fall leder skatten till ökade utsläpp, eftersom flygets utsläpp bara flyttas från Sverige till ett annat land, samtidigt som en del av den minskade flygtrafiken i Sverige leder till ökade utsläpp inom vägtrafiken, när flygresenärer flyttar över till andra trafikslag. Swedavia anser att införandet av en svensk flygskatt är ett ineffektivt verktyg för att minska utsläppen från flyget. Som litet och exportberoende land är det istället viktigt att Sverige agerar proaktivt för internationella styrverktyg när det gäller miljö

4 D (8) och klimatutmaningar, vilket inbegriper att få EU ETS att fungera mer effektivt som faktiskt verktyg och stöd till effektiva och marknadsbaserade lösningar som exempelvis flygbranschens globala klimatavtal CORSIA (beslutat av ICAO i oktober 2016) som innebär största möjliga utsläppsminskningar till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Olika typer av utsläpp bör hanteras separat Framförallt internationellt flyg innebär flygning på höjder där en ökad klimatpåverkan från utsläppen kan uppstå genom s.k. höghöjdseffekter. Hur denna påverkan ser ut är ännu inte klarlagt av forskarna. Däremot är forskarna tydliga med att en enkel uppräkningsfaktor, som ofta används, inte på ett korrekt sätt speglar höghöjdseffekternas påverkan då mekanismerna bakom denna är helt annorlunda än vid ordinarie förbränning. Klimatpåverkan på hög höjd varierar med flyghöjd, temperatur, tid på dygnet, tid på året, plats på jorden m.m. Klimatpåverkan från utsläpp på hög höjd bör alltså hanteras separat via åtgärder som har en direkt styreffekt för att minska höghöjdseffekterna. Tydliga negativa samhällsekonomiska effekter Utredningen visar att en flygskatt skulle få negativa samhällsekonomiska effekter, minska tillgängligheten inom samt till och från Sverige samt påverka konkurrenskraften negativt. Detta motverkar regeringens mål inom andra områden och innebär dessutom att skatten inte uppfyller de krav som ställs på den i utredningsdirektiven. Regeringens under 2015 beslutade exportstrategi ska bidra till regeringens övergripande mål om att Sverige ska ha EU:s lägsta arbetslöshet till år Målen i strategin är att öka exporten, både i absoluta tal och som andel av BNP, öka Sveriges attraktionskraft för investeringar, kompetens och turister, öka andelen exporterande företag samt öka deltagandet av svenska företag i den globala ekonomin. Swedavia ser det då som ytterst bekymmersamt att en svensk flygskatt direkt skulle motarbeta samtliga ovanstående mål i regeringens exportstrategi och att införandet av en svensk flygskatt därmed står i konflikt med den svenska exportstrategin. Det finns säkerställda samband mellan tillgänglighet med flyg och jobb och BNP. De minskningar av resenärsvolymer som utredningen nämner som en effekt av skatten skulle enligt dessa samband och analyser från WSP innebära uppemot färre jobb redan år ett och en BNP-förlust på uppemot 6 miljarder kronor. Detta stämmer väl överens med erfarenheter i andra länder som infört nationella flygskatter. Försämrad tillgänglighet relativt omvärlden samt ackumulerade effekter över åren av färre jobb och lägre BNP innebär påfrestningar på svensk ekonomi som avsevärt överstiger de i sammanhanget begränsade statsfinansiella intäkter som skat-

5 D (8) ten beräknas ge. De långsiktigt negativa effekterna för Sveriges tillgänglighet försvårar även för regeringens olika satsningar på besöksnäringen som export- och jobbmotor i hela landet att nå framgång. Utredningens egna förslag om att införa statliga stöd för att kompensera för de regioner som får sämre tillgänglighet som en effekt av skatten visar tydligt att utredningen räknar med negativa effekter på svensk tillgänglighet. Bristfällig analys av andra åtgärder för att uppnå målet om begränsad klimatpåverkan I utredningens uppdrag ingår att analysera andra åtgärder för att begränsa flygets klimatpåverkan. Med tanke på att flera andra åtgärder skulle ha betydligt större klimateffekt än en flygskatt anser Swedavia det olyckligt att utredningen hanterar denna fråga på ett övergripande och schablonartat sätt. Swedavia anser att satsningar på biobränsle för flyget är den enskilt effektivaste nationella åtgärden för att bidra till att minska den klimatpåverkan som sker från luftfart inom samt till och från Sverige. Detta då en ökad inblandning av biobränsle innebär en direkt och absolut minskning av koldioxidutsläppen vid källan utan negativ påverkan på tillgänglighet och övriga näringspolitiska mål. Utredningen konstaterar själv att en flygskatt, utformad på det sätt som föreslås, saknar direkt koppling till utsläppsmängder av växthusgaser, inte i någon större utsträckning uppmuntrar flyget till effektivare transporter, till utveckling av flygplanen eller att vidta andra miljöanpassande åtgärder. Skatten tar inte hänsyn till luftfartens internationella karaktär Swedavia vill tydliggöra att flyget som enda internationella bransch har en globalt antagen klimatplan till Eftersom flyget per definition är en global bransch anser Swedavia att flygets klimatpåverkan i största möjliga utsträckning ska hanteras i en global kontext. Färdplanen innebär bland annat att flygets utsläpp inte kommer att överstiga 2020 års nivå och vara halverade i absoluta tal till Detta är ett mål som ligger i linje med de utsläpp som kan tillåtas för flyget för att nå FN:s utsläppsmål I början av oktober beslutade luftfartens FN-organ ICAO om ett globalt marknadsbaserat system för flygets utsläpp, CORSIA. Detta är något som utredningen, enligt Swedavia, berör alltför ytligt då det handlar om en historisk överenskommelse som inom några år kommer att sätta ett tak för, samt hantera, utsläppen från all global internationell luftfart. Det kommer att innebära största möjliga utsläppsminskningar till lägsta samhällsekonomiska kostnad och utan nämnvärda snedvridande konkurrensmässiga effekter. Detta system har av FN pekats ut som en av de effektivaste lösningarna för fler branscher att ta efter.

6 D (8) Swedavia vill vara tydliga med att utsläppen från flyg som startar från svenska flygplatser enbart bör hanteras via internationella överenskommelser, styrmedel och regleringar. I Miljömålsberedningens slutbetänkande under hösten 2016 rekommenderas att alla typer av dubbelbeskattning av sektorer som ingår i den handlande sektorn bör undvikas. Swedavia stödjer denna slutsats och vill påpeka att en nationell flygskatt skulle innebära denna typ av dubbelbeskattning av flygets utsläpp. Det står i utredningsdirektiven att det vid utformningen av förslaget till flygskatt ska beaktas effekter på avledning av trafik till flygplatser i andra länder. Swedavia anser att utredningen inte på ett trovärdigt sätt redogjort för denna problematik i underlaget. Resenärer väljer redan i dag primärt att själva boka sin flygresa med hjälp av sofistikerade bokningstjänster för att hitta bästa kombination av tid och pris. En flygskatt skulle sannolikt innebära att fler resenärer väljer att boka en kort flygning till flygplatser strax utanför Sverige för att därifrån boka en långväga flygning och därmed undvika den högsta skattenivån. Besparingen för en familj på fyra personer som reser från Sverige till t.ex. USA skulle vara ca kr. Detta innebär även längre flygvägar vilket innebär att skatten därmed medför högre koldioxidutsläpp än om skatten inte funnits. Denna typ av skattebetingade beteenden skulle även riskera att urholka resenärsunderlagen för befintliga och potentiella internationella direktlinjer från och till svenska flygplatser. Skatten skulle även innebära regionala orättvisor som inte går att kompensera. Swedavia kan inte se varför en familj på fyra personer som bor i t.ex. Norrland eller Mälardalen ska betala kr mer för en resa till t.ex. USA jämfört med en familj som bor i södra Sverige och reser från Copenhagen Airport. Samma effekt riskerar att uppstå på inkommande besökare och turistnäringens och det internationella näringslivets konkurrenskraft gentemot grannländerna kommer att försämras om en skatt införs. Utredningen gör enligt Swedavia en alltför förenklad analys avseende södra Sveriges närhet till Danmark. Räknat på den lägsta skattenivån skulle de bolag som flyger utrikes från Malmö Airport få en sammanlagd fördyring på ca 80 miljoner kronor per år jämfört med att flyga från Copenhagen Airport. Eftersom charteroperatörerna har verksamhet på båda flygplatserna och inget reguljärt utrikesbolag har baserad verksamhet på Malmö Airport skulle dessa bolag snabbt kunna flytta över verksamheten till Copenhagen Airport.

7 D (8) Ovanstående belyser huvudproblemet när man blandar olika styrmedel som dessutom har olika geografisk omfattning. Sverige skulle om några år kunna sitta med minst tre överlappande styrmedel för flyget och alla med samma syfte: Nationell flygskatt Nationell, med ytterst marginell klimateffekt och med snedvridande konkurrensmässiga effekter EU-ETS CORSIA Europeisk, säker klimateffekt, geografiska avgränsningsproblem, vissa konkurrensmässigt snedvridande effekter Globalt, säker klimateffekt, utan nämnvärda snedvridande konkurrensmässiga effekter Luftfarten har högre internaliseringsgrad än vad som lyfts fram i utredningen Swedavia delar inte utredningens slutsats att flyget internaliseringsgrad av externa kostnader är låg. Swedavia delar inte heller utredningens siffror avseende klimatvärderingen per passagerare på utvalda typsträckor. Swedavia anser att flera metodbrister gör det olämpligt att hänvisa till de aktuella siffrorna. De aktuella underlagen innehåller så många antaganden, gissningar, schabloner och uppräkningsfaktorer att det enligt Swedavia inte går att dra några slutsatser eller grunda några policybeslut på dessa. Vidare förs resonemang i utredningen om att flyget i högre grad måste betala för sin klimatpåverkan utifrån att flyget inte betalar skatt på samma sätt som bland annat vägtrafiken. Swedavia vill här vara tydliga med att det är mycket svårt att jämföra beskattningen av de olika transportslagen. Detta beror på att finanseringen av transportslagens infrastruktur ser helt olika ut. Luftfarten betalar själv, via biljettpriset, för sin infrastruktur i form av bland annat flygplatser, underhåll, investeringar, räddningstjänst, snöröjning, säkerhet, flygtrafikledning m.m. För väg och järnväg finansieras motsvarande områden primärt via statsbudgeten. Eftersom finansieringen av infrastrukturen ser helt olika ut går det inte heller att beskatta transportslagen på ett likartat sätt. Detta skulle innebära en kraftig subventionering av väg och järnväg jämfört med luftfarten. Swedavia anser att utredningen brister i sin analys av dessa samband vilket leder till fel slutsatser avseende behovet av ytterligare beskattning av luftfarten. Den föreslagna skatten skulle enligt utredningen kosta flygföretagen cirka 1,8 miljarder årligen och kunna medföra en minskning av de svenska koldioxidutsläppen med cirka 0,1 miljoner ton per år. Kostnaden för flygföretagen (som sannolikt överförs till flygresenärerna med i princip samma belopp) skulle därmed motsvara 18 kronor per kilo koldioxid. Detta kan jämföras med den generella svenska koldiox-

8 D (8) idskatten på 1,12 kr per kg koldioxid. Denna siffra hänvisar utredningen själv till. Hur utredningen i detta sammanhang kan motivera att kostaden per minskat kilo koldioxidutsläpp från flyget ska belasta flygföretagen med 18 kr per kg klargörs inte Koppling till flygskatteförslaget 2006 Swedavia konstaterar att det förslag till flygskatt som fanns 2006 inte i någon betydande grad skiljer sig från det förslag som utredningen presenterar. Den samlade skattenivån är något högre i nuvarande förslag jämfört med Enligt remissammanställningen 2006 var 92 procent av remissinstanserna negativa till att införa en flygskatt och resterande 8 procent neutrala. Ingen remissinstans ansåg att en svensk flygskatt borde införas. Argumenten var att en svensk flygskatt inte har någon tydlig klimateffekt, att skatten skulle innebära omfattande negativa samhällsekonomiska effekter och att flygets utsläpp bör hanteras via internationella överenskommelser. Det vill säga till stor del samma slutsatser som kommer fram i den nu aktuella utredningen. Swedavias slutsatser Grundat på utredningens underlag anser Swedavia att en svensk flygskatt inte bör införas. Swedavia kan konstatera att utredningen kommer fram till att skatten inte mer än ytterst marginellt skulle kunna bidra till det övergripande målet om lägre klimatpåverkan. Samtidigt visar utredningen att flygskatten bland annat skulle få negativa effekter på svensk tillgänglighet, på Sveriges konkurrenskraft, på regional utveckling och på flygbolagens vilja att etablera flyglinjer till och från Sverige. Faktorer som alla är betydelsefulla för genomförandet av regeringens exportstrategi, regeringens ambitioner att utveckla besöksnäringen och Swedavias övervägningar kring eventuellt införande av US preclearance på Stockholm Arlanda Airport. Samlat anser Swedavia att flygskatten inte uppfyller de syften som definierats för införandet samt att skatten motverkar såväl Swedavias mål som regeringens mål avseende jobb, tillgänglighet och konkurrenskraft. Därmed finns det utifrån utredningens underlag och slutsatser samt utredningsdirektiven ingen grund för att införa en svensk flygskatt. Stockholm-Arlanda som ovan Swedavia AB Jonas Abrahamsson Vd och koncernchef