Advokatsamfundet avstyrker i huvudsak förslagen i betänkandet enligt vad som följer nedan.

Transkript

1 R-2010/1866 Stockholm den 14 mars 2011 Till Miljödepartementet M2010/4786/H Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 14 december 2010 beretts tillfälle att avge yttrande över betänkandet Planering på djupet fysisk planering av havet (SOU 2010:91). 1. Sammanfattning Advokatsamfundet avstyrker i huvudsak förslagen i betänkandet enligt vad som följer nedan. Den fysiska planering utredningen föreslår passar inte vattenverksamheter i havet, nedan havsverksamheter, som ger lokal skada men regional, nationell eller global nytta. Den passar heller inte för aktiviteter på land som påverkar havets ekosystem negativt. Gränssnitten för havsplaneringen bör ses över. Utredningens förslag till havsplanering kommer att försena och i värsta fall förhindra en storskalig utbyggnad av energianläggningar till havs. Utredningen har förbisett miljöprövningarnas betydelse för kunskapsfördjupningen om havens ekosystem och samhällsangelägna verksamheters påverkan på dessa. Utredningsförslaget innebär försämrad rättssäkerhet. Reglerna för tillståndsprövningen av havsprojekt blir otydligare och förutsägbarheten i redan inledda prövningar minskar. 2. Övergripande synpunkter på betänkandet 2.1 Gränssnitten för havsplaneringen Dagens ekologiska obalans i havet beror bl.a. på jord- och skogbruk, punktutsläpp, deposition av luftföroreningar och överfiske. Den havsplanering utredningen föreslår löser inte dessa problem. Därtill är perspektivet alltför snävt. Utredningen konstaterar att nya användningar och anspråk tillkommer, exempelvis vind- och vågkraft, vattenbruk och koldioxidlagring.

2 2 I Göteborgsregionen råder brist på lämplig ballast för betongframställning. Bristen är så stor att import av grus sker ifrån kranskommunerna och Danmark. 1 I Danmark används havssand som ballast. I stället för att importera havssand ifrån Danmark kan det i framtiden bli aktuellt att utvinna havssand utmed Sveriges kuster. Uttag av havssand är en havsaktivitet som ger lokal skada, men kan ge regional nytta. Vindbruk medför små och kortsiktiga konsekvenser för miljön jämfört med annan energiframställning. Nyttan av vindbruk är global då vindbruk medför minskat behov av energiframställning genom förbränning av fossila bränslen och därmed minskade koldioxidutsläpp. Gasledningen Nord Stream är ett internationellt infrastrukturprojekt som skapar förutsättningar för minskade koldioxidutsläpp, eftersom den skapar förutsättningar för ökad förbränning av naturgas, vilket minskar behovet av förbränning av kol. Nedläggningen av gasledningen ger lokala skador. Nyttan av gasledningen är global eftersom konsekvensen av dess användande medför reducerade utsläpp av koldioxid. Ekosystemansatsen är grundläggande för utredningens förslag till system för havsplaneringen. Syftet med havsplaneringen ska vara att bidra till hållbar utveckling. Ett samhälle kräver byggnation och energiförsörjning för att vara i utveckling. Ekosystemansatsen kommer att beakta de lokala negativa konsekvenserna av ett sanduttag, av vindkraftfundamentens anläggande, av ledningars anläggande etc. Ekosystemansatsen kommer dock inte att beakta de regionala, nationella eller globala positiva effekterna av sådan verksamhet. Det system för havsplanering som utredningen föreslår är därmed för ensidigt inriktad på havsekosystemen för att kunna bidra till vad vi i dagligt tal menar vara ett samhälle i utveckling. Gränssnitten för havsplaneringen bör med andra ord ses över. Vidare bör de enskildas roll i havsplaneringen ges större utrymme. I utredningen dras paralleller till översikts- och detaljplaneringen samtidigt som det i utredningen inte beaktas vilka enskilda intressen som skulle kunna komplettera de allmänna intressena. Allmänna och enskilda intressen är nämligen långt ifrån alltid motsatspar. Det är framförallt enskilda verksamhetsutövare som har ekonomiska incitament att driva på samhällsutvecklingen medan tillståndsprövningen tillser att denna blir hållbar. 2.2 Tillståndspliktiga vattenverksamheter Kommunerna har en stark ställning vid tillståndsprövning av vindkraftverk. Det är vanligt att kommunerna avvaktar med att yttra sig över ansökningar om tillstånd enligt miljöbalken när vindbruksplaner är under framtagande eller när översiktplaner fördjupas på temat vindkraft. Enligt utredningen kommer det att ta cirka fyra år innan den första havsplanen antagits. 2 Det finns anledning att tro att den nya Havs- och vattenmyndigheten under planläggningstiden inte tar ställning i pågående prövningar av enskilda havsverksamheter. Advokatsamfundet ser 1 Se bl.a. Länsstyrelsens Västra Götalands, Miljöprövningsdelegationen, beslut i ärende Utredningen pekar på att den första vändan kan ta längre tid, Med hänsyn till att planeringen bygger på ett nytt, tidigare oprövat begrepp, ekosystemansatsen, finns anledning att befara att utredningen har rätt på denna punkt.

3 3 alltså en stor risk i att tillståndsprövningarna kraftigt fördröjs i tiden, vilket, om inte annat, är oacceptabelt ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Miljöbalken syftar till en hållbar utveckling. 3 Vid tillståndsprövningar enligt miljöbalken vägs exploateringsintresset mot bevarandeintresset. Projekten som kräver tillstånd är i regel dyra och ansökan om tillstånd inges inte om de inte bedöms vara företagsekonomiskt lönsamma. Infrastrukturprojekt till havs är exempelvis regelmässigt miljardprojekt. Verksamhetsutövaren har bevisbördan för att de allmänna tillsynsreglerna i miljöbalken är uppfyllda och har för att få tillstånd all anledning att se till att dessa utreds mycket noga. Tillståndsprövningarna medför rejäla kunskapsfördjupningar rörande befintliga förhållanden och den planerade verksamhetens påverkan på dessa förhållanden. Miljötillstånden föreskriver regelmässigt prövotid för uppföljning av verksamhetens miljöpåverkan i visst hänseende, alternativt följs miljöpåverkan upp inom ramen för ett kontrollprogram. Kunskaperna från befintliga verksamheter sprids till myndigheter och forskningsinstitutioner och kan nyttjas i kommande tillståndsprövningar. Betänkandet bekräftar att kunskapssituationen inför havsplaneringen är bristande (sid. 139 f.) och att behovet av underlag behöver utredas vidare. Utredningen konstaterar även att informationsbristen vad gäller havsbotten är kostnadsrelaterad. Det finns inget som talar för att Havs- och vattenmyndigheten kommer att få tillförda de omfattande resurser som krävs för uppbyggande av ett tillfredsställande kunskapsunderlag. Kunskapstillskottet från tillståndsprövningarna avstannar dessutom. Advokatsamfundet befarar därför att havsplaneringen kommer att baseras på ett otillräckligt kunskapsunderlag. I brist på kunskap kommer en alltför långtgående försiktighetsprincip tillämpas, som kommer att motverka en hållbar utveckling. Genom att havsplanerna blir styrande eller rent av bindande för tillståndsprövningen, kommer nya användningar av havet att bli sällsynta. Se vidare avsnitt 3.2 nedan. 3. Synpunkter på specifika lagförslag 3.1. Otillräcklig vägledning i lagen ger stort mandat för myndigheten Det finns delar av förslaget till havsplaneringslag som är otydliga och som ger ett stort utrymme för myndighetens egna bedömningar utan tillräcklig vägledning från lagstiftarens sida. Exempel på sådana bestämmelser är 1 kap. 4 andra stycket, 1 kap. 5 och 3 kap. 12 andra stycket. Beträffande 1 kap. 4 andra stycket bör denna bestämmelse tydligt uttrycka att havsplanerna inte får strida mot folkrättsliga konventioner och grundsatser. Den nuvarande föreslagna lydelsen ger sken av att någon begränsning av vad havsplanerna får reglera inte finns. Vad gäller 1 kap. 5 anger utredningen inte när det ska anses lämpligt att havsplaneringen samordnas med prövning eller planläggning enligt annan lag. I 3 kap. 12 andra stycket är det inte tydligt i vilka avseenden en ändring av en havsplan inte kan anses innebära en ny avvägning mellan allmänna intressen och inte heller har principiell betydelse. 3 Se 1 kap. 1 miljöbalken.

4 4 3.2 Författningsförslag 2 kap. 3 2 havsplaneringslagen m.fl. havsplanerna är inte lämpade att vara bindande Advokatsamfundet avstyrker utredningens förslag om att havsplanerna ska vara bindande. Det finns flera skäl till detta. En avvägning utifrån 3 kap. miljöbalken tar sikte på ändrad markanvändning. Det går inte att redan i planen väga ett exploateringsintresse, ett intresse som kan vara enskilt eller allmänt, mot skyddsintresset eftersom vid planläggningen ofta endast skyddsintresset hunnit bli känt. Kunskapsunderlaget kommer helt enkelt att vara för bristfälligt för att en skälig avvägning ska kunna göras. Bindande planer stoppar framtida utvecklingsprojekt och bidrar därmed inte till en hållbar utveckling. En havsplan kan inte liknas vid en detaljplan. En kommunal detaljplan utformas och antas pga. tydliga och konkreta utvecklingsintressen. Genom att havsplanerna omfattar oerhört stora områden kommer det inte att finnas samma tryck från konkurrerande användningsanspråk som kräver detaljplanens bindande bestämmelser för att reglera fortsatt utveckling. De bindande planbestämmelserna syftar till att skydda områden, exempelvis Natura områden. Fullgott skydd kan uppnås redan genom bestämmelserna i 7 kap. miljöbalken varför plantvingande bestämmelser är onödiga. I den mån bestämmelserna i 7 kap. miljöbalken är otillräckliga för att uppnå fullgott skyddssyfte, bör dessa i stället kompletteras. Utredningen innehåller ingen tydlig gränsdragning mellan vad som ska vara vägledande, styrande eller bindande. Advokatsamfundets inställning i denna del innebär att 2 kap. 3 2 och 2 kap. 5 havsplaneringslagen bör utgå liksom ändringsförslagen i 2 kap. 6 miljöbalken, 3 c kontinentalsockellagen, 2 kap. 6 naturgaslagen, 4 rörledningslagen, 6 a lagen om Sveriges ekonomiska zon samt 2 kap. 8 ellagen. 3.3 Ändringsförslag 4 kap. 9 miljöbalken Advokatsamfundet anser att ändringsförslaget i 4 kap. 9 MB medför ett systemfel. Samfundet föreslår att 4 kap. 9 MB ändras på så vis att riksdagens beslutade riksintressen i 4 kap. MB ska gälla framför havsplanernas redovisning av riksintressen. Utredningens förslag kommer annars att innebära att regeringen genom havsplanerna ges rätten att göra avsteg från av riksdagen stiftad lag om riksintressen. Advokatsamfundet anser att de riksintressen som riksdagen har beslutat i lag ska vara av högre dignitet än anspråk på riksintressen framställda från olika sektorsmyndigheter och redovisade i havsplanerna. 3.4 Ändringsförslag 5 fjärde stycket FMH Advokatsamfundet avstyrker ändringsförslaget i 5 fjärde stycket förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH). Det finns inget som motiverar en sådan särställning för havsplanerna vid en tillståndsprövning eller anmälan av miljöfarlig verksamhet. Ändringen är orimlig av flera anledningar. För det första innebär ändringen att det inte bara blir verksamhetens art som avgör vilken prövning som ska ske, såsom gäller för

5 5 andra verksamheter, utan myndighetens fysiska planering. Det kommer bli svårt för sökanden att bedöma vad som ska gälla i det enskilda fallet och tillståndsprövningen blir mer rättsosäker. Vidare är åtgärder i vatten ändå tillståndspliktiga enligt 11 kap. MB. Bestämmelsen får även anses obehövlig eftersom en anmälan för en verksamhet som strider mot en bestämmelse i en havsplan ändå kommer att leda till ett förbud mot verksamheten (jfr 27 FMH). Advokatsamfundet håller därför inte med utredningen (sid. 133) om att den valda regleringen är den enklaste och tydligaste utifrån enskildas perspektiv. 3.5 Angränsande zon - ändringsförslag lagen om Sveriges ekonomiska zon Advokatsamfundet har inget att erinra mot förslaget om att inrätta en angränsande zon, men anser att det i lagförslaget bör förtydligas att övriga regler för den ekonomiska zonen även gäller inom den angränsande zonen. 3.6 Förslag till samordning av kommunernas planer och havsplanerna Advokatsamfundet bedömer att det hade varit mer lämpligt om den kommunala planeringen enligt plan- och bygglagen avgränsades till havsområdet inom en nautisk mil från baslinjen. Med andra ord borde betänkandet även innefattat ett lagändringsförslag som inskränker det kommunala planmonopolet 4 till att endast omfatta de kustnära havsområden som inte omfattas av havsplanerna. Skälet till detta är att utredningens förslag innebär att havsplaneringen blir en statlig angelägenhet då planerna antas av regeringen. Havsplanerna kommer att vara bindande för kustkommunerna på det sätt att översiktsplanen ska samordnas med havsplanen och detaljplaner som motverkar syftet med en havsplan, kan i förlängningen upphävas. Advokatsamfundet anser att det föreslagna samordningsarbetet kommer att kräva mycket tid och resurser i anspråk och medföra osäkerheter i fråga om vilka planbestämmelser som ska gälla. Vidare kvarstår det kommunala vetot mot vindkraft 5 ända ut till territorialgränsen, vilket kan förhindra vindbruk i områden som utpekats som lämpliga härför i havsplanen. Advokatsamfundet ser därför hellre en tydlig uppdelning mellan statlig och kommunal planering av havet. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg 4 Se 1 kap. 2 plan- och bygglagen. 5 Se 16 kap. 4 miljöbalken.