Granskning av underhåll av gator och vägar

Transkript

1 Revisionsrapport 2/2016 Genomförd på uppdrag av revisorerna September 2016 Granskning av underhåll av gator och vägar Södertälje kommun

2 1 Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfrågor Ansvarig nämnd Revisionskriterier Avgränsning Metod och genomförande Ansvar och organisation för underhåll av gator och vägar Statens och kommunens ansvar som väghållare Organisation Mål och budget för underhåll av gator och vägar Mål och åtaganden Drift- och investeringsbudget Underhåll av gator och vägar Underhållsituation i Södertälje kommun Planering och planeringssunderlag för underhåll Konsekvensbeskrivning och riskbedömningar Slutsatser och bedömningar Bedömning...13 Bilaga 1 Intervjuer och källförteckning

3 1 Sammanfattning EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Södertälje kommun genomfört en granskning av tekniska nämndens styrning och åtgärder för att säkra att arbetet med vägunderhåll är långsiktigt hållbart och med tillgång till vägar av god standard. Tekniska nämnden ansvarar för underhåll av ca 30 mil gator som kräver kontinuerligt underhåll för att standarden på nätet ska kunna upprätthållas. I budget 2016 finns 4,4 mnkr avsatt för akuta asfaltsreparationer som exempelvis potthålslagning. För det planerade underhållet finns 9 mnkr för gatuombyggnad och 6 mnkr för ny beläggning. Under 2016 planeras ca 2 % av beläggningen att underhållas. Den procentuella andelen beläggning som underhållits mellan har varierat mellan 2-5 %. Ansvar för planerat underhåll är organiserat inom enheten Gata, park och planering medan enheten Utemiljö utför akuta- och felavhjälpande åtgärder. Vår bedömning är att det finns brister i samplaneringen mellan enheterna avseende underhållet. Den samplanering som beskrivs är att medarbetare på Utemiljö rapporterar mera omfattande underhållsbehov till planeringsingenjören på Gata, park och planering. Granskningen visar att underhållna kvadratmeter gata och väg inte varit tillräckligt för att upprätthålla gatu- och vägnätets skick. En underhållsskuld på ca 52 mnkr har skapats Konsekvensen blir en ökad kostnad per kvadratmeter beläggning vid fördröjd åtgärd. I dagsläget finns ingen långsiktig plan för att minska underhållsskulden utan beläggningsprogrammet anger de gator och vägar samt total kvadratmeter beläggningsyta som ska underhållas under året. Den innehåller ingen analys av vilka konsekvenserna blir av uteblivit eller uppskjutet underhåll. För att säkra ett långsiktigt hållbart underhåll av kommunens gator och vägar behöver planeringsunderlag såsom underhållsplan(er) och konsekvensbeskrivningar utvecklas. Samplanering mellan olika organisatoriska enheter behöver ske i större utsträckning för att skapa effektivitet och synergier i underhållsarbetet. Mot bakgrund av vad som framkommit i granskningen ges följande rekommendationer till tekniska nämnden: Ta fram en långsiktig strategisk underhållsplan för att minska underhållsskulden och säkerställ en tillfredsställande underhållstakt. Komplettera underhållsplan(er) med analys om konsekvenser till följd av uteblivet eller uppskjutet underhåll. Säkerställ en ändamålsenlig planering mellan enheterna Gata, park och planering och Utemiljö avseende underhåll av gator och vägar. Utveckla planeringsverktyg och parametrar för uppföljning. Utred möjligheten att få en mer sammanhållen dokumentation av underhållsinsatser. 2

4 2 Inledning 2.1 Bakgrund Det finns en risk för att underhåll av gator och vägar som skjuts på framtiden orsakar mycket högre kostnader i ett senare skede. Att gator och vägar har en god standard är också en del i att skapa en attraktiv och fungerande livsmiljö. Men även en förutsättning för att skapa en säker trafikmiljö. I Södertälje kommun är tekniska nämnden kommunens väghållare för allmänna vägar och gator samt för gång- och cykelvägar som huvudsakligen är belägna inom gatumark. 2.2 Syfte och revisionsfrågor Syftet är att granska tekniska nämndens styrning och åtgärder för att säkra att arbetet med vägunderhåll är långsiktigt hållbart och med tillgång till vägar av god standard. Förekomst och omfattning av analyser av underhållsbehov, åtgärdsplaner samt eventuella risker för eftersatt underhåll granskas. I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Görs en strategisk analys av den egna kommunens gatu- och vägnäts behov av underhåll? Finns tydliga och väl genomarbetade underhållsplaner, på kort respektive lång sikt, baserade på analys av underhållsbehov? Är nuvarande underhåll tillräckligt i förhållande till det bedömda behovet? Om det nuvarande underhållet inte är tillräckligt, vilka åtgärder planeras/vidtas för att komma ifatt med eftersatt underhåll? Finns erforderliga nyckeltal eller andra uppföljningsparametrar för underhållsinsatser samt planeringsverktyg för att bedöma det framtida behovet? Vilka konsekvensanalyser görs av när underhållet blir eftersatt, bl.a. vilka ökade kostnader det kan ge? Finns resultatet av dessa analyser med i de beslutsunderlag som går till tekniska nämnden och kommunfullmäktige. 2.3 Ansvarig nämnd Granskningen avser tekniska nämnden. 2.4 Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterier kan ofta hämtas från lagar och förarbeten, föreskrifter och interna regelverk, policyer och fullmäktigebeslut. I denna granskning utgörs revisionskriterierna av: Plan- och bygglagen (2010:900) Tekniska nämndens verksamhetsplan

5 2.5 Avgränsning Med underhåll avses sådan verksamhet som krävs för att behålla gators och vägars kvalitet. Granskningen omfattar inte vinterunderhåll, dvs. hur kommunen arbetar för att säkra framkomlighet och säkerhet på vintern genom snöröjning, sandning och saltning. 2.6 Metod och genomförande Granskningen bygger på genomgång av relevanta dokument som exempelvis verksamhetsplan, underhållsplan, konsekvensbeskrivning etc. I bilaga 1 finns fullständig lista över granskade dokument. Intervjuer har genomförts med följande befattningshavare: Stadsmiljöchef Gatuingenjör Verksamhetscontroller T.f. Utemiljöchef T.f. Gruppchef för gatuunderhåll. Utöver vår interna kvalitetssäkring har samtliga intervjuade fått möjlighet att komma med synpunkter på rapportutkastet. Detta för att säkerställa att revisionsrapporten bygger på korrekta fakta och uttalanden. 4

6 3 Ansvar och organisation för underhåll av gator och vägar 3.1 Statens respektive kommunens ansvar som väghållare Plan och bygglagen (PBL) stipulerar att efterhand som bebyggelse färdigställs enligt detaljplan ska kommunen ordna de gator och andra allmänna platser som kommunen är huvudman för. Som regel är kommunen huvudman för de gator som finns inom detaljplanelagt område. I vissa fall kan staten eller privata huvudmän förekomma. Enligt PBL ska kommunen svara för underhållet av gator och andra allmänna platser som kommunen är huvudman för. Ansvaret för detta gäller även om detaljplanen upphävs. Kommunen kan inte få bidrag för sina kostnader för att underhålla allmänna platser från fastighetsägarna i området. Kostnaderna för underhåll måste täckas med skattemedel. Staten är enligt Väglagen (1971:948) väghållare 1 för allmänna vägar. Om det främjar en god och rationell väghållning får regeringen, eller en myndighet som regeringen bestämmer, besluta att en kommun ska vara väghållare inom kommunen. Inom kommunen är Staten väghållare för europavägarna och omledningsvägar. Intervjuad beskriver att det förekommit fall där kommunen felanmält en gata eller väg till Trafikstockholm 2 och att de inte varit medveten om att staten är väghållare för den. Enligt tekniska nämndens reglemente svarar nämnden för kommunens skyldigheter som väghållare för allmänna vägar och gator samt sådana gång- och cykelvägar som huvudsakligen är belägna inom gatumark. Nämnden ska därvid tillgodose samhällets behov av framkomlighet, trafiksäkerhet och miljö för alla kategorier av trafikanter. Nämnden ansvarar inte för underhåll av lokalgator och gång- och cykelvägar inom kommundelsnämndernas geografiska områden. Vidare i reglementet anges att nämnden ska regelmässigt rapportera hur verksamheten utvecklas och hur den ekonomiska ställningen är under budgetåret. 3.2 Organisation Utförandet av underhåll av gator och vägar organiseras på enheten Stadsmiljö som är en del av samhällsbyggnadskontoret. Övriga enheter inom kontoret är Strategi och stab, Plan, Projekt och exploatering, Bygglov, Geografisk information samt Upplåtelser och tillstånd. Enheten stadsmiljö har en ny organisation som består bland annat av enheterna Gata och park, planering och Utemiljö. Gata, park och planering består av 25 medarbetare varav en gatu- och trafikingenjör och en planeringsingenjör som delvis arbetar med det planerade underhållet av gator och vägar. Planeringsingenjören svarar för att sammanställa behovet av planerat underhåll samt avropa underhållsåtgärder från avtalade entreprenörer. Övriga medarbetare på enheten är trafikingenjörer, belysningsingenjör och utredningsingenjörer. Enheten Utemiljö utför akut och felavhjälpande underhåll av gator och vägar. Enheten svarar även för underhåll av grusvägar, grässvål, siktbeskärning och sopning. En ny verksamhetschef har nyligen börjat, som rapporterar till stadsmiljöchefen. Av enhetens ca 80 medarbetare utför en t.f. gruppchef och fem medarbetare det akuta och felavhjälpande 1 Enligt väglagen omfattas väghållning av byggande av väg och drift av väg. 2 Trafikverkets vägtrafiksledningscentral 5

7 underhållet. Varannan vecka hålls så kallade tavelmöten där enhetens personal gemensamt går igenom status på enhetens underhållsuppgifter. Med stöd av en extern konsult pågår en genomlysning av enhetens organisation och arbetsprocesser som en del i arbetet med att skapa en effektiv driftsorganisation. Intervjuad beskriver att trycket på enheten Projekt och exploatering, till följd av kommunens expansion och utveckling av stadskärnan är högt. För att möta detta har personal omfördelats från Stadsmiljö med vakanser som följd och ett rekryteringsarbete pågår. 4 Mål och budget för underhåll av gator och vägar 4.1 Mål och åtaganden Av Mål och budget framgår att kommunfullmäktige anger elva verksamhetsområden. För områdena har fullmäktige angett långsiktig inriktning, inriktning för perioden samt ett antal långsiktiga mål. Av tekniska nämndens verksamhetsplan 2016 framgår att områdena ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet och samhällsbyggnad och offentlig miljö rör nämndens verksamhet. Rörande ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet ska nämnden följa upp tre av fullmäktiges mål. Inget av målen berör gator och vägar specifikt. Verksamhetsplanen anger avseende samhällsbyggnad och offentlig miljö att kommunens strategiska infrastruktur- och trafikfrågor ska tydliggöras för statliga och regionala myndigheter för att förbättra kommunens tillgänglighet för människor och företag. Arbetet med stadskärnan ska prioriteras och bedrivs i samverkansprojektet Södertälje city i samverkan och en omfattande utveckling och förnyelse av den fysiska miljön pågår. Vidare framgår av verksamhetsplanen att satsningar på trafiksäkerheten ska fortsätta för att minska olyckor och öka tryggheten, främst för gång- och cykeltrafikanter men även för bilister. Det långsiktiga målet medborgarnas uppfattning om Södertälje som en plats att bo och leva i ska förbättras (Bostäder, kommunikationer, gator och vägar, gång- och cykelvägar, trafiksäkerhet och parker) berör underhåll av gator och vägar specifikt. SCB:s medborgarundersökning som ska genomföras nästa gång 2017 ska användas för uppföljning av måluppfyllelse. Det finns dock inget målvärde fastställt utan endast att medborgarnas uppfattning ska förbättras. Måluppfyllelsen i SCB:s senaste medborgarundersökning (genomfördes 2015), bedömdes som bra, eftersom betygsindex för bland annat gator och vägar förbättrats jämfört med 2013 års medborgarundersökning. Nämndens prioriterade aktiviteter och projekt under 2016 är bland annat ombyggnad av Storgatsviadukten och Viksbergsvägen samt en ny väg från Enhörnaleden till Sandviken. 4.2 Drift- och investeringsbudget Kommunfullmäktige fastställer drifts- och investeringsbudget med utgångspunkt i kommunstyrelsens samt övriga nämnders förslag. Kontoret och enheterna har att identifiera och prioritera underhållsinsatser. Stadsmiljöchefen och planeringsingenjören beskriver att i budgetarbetet görs avstämningar med politiken om vilka medel som behövs för att klara kostnaderna för drift och underhåll. I budgetarbetet upprättar tjänstemännen inga planeringsunderlag eller kostnadsbeskrivningar avseende underhåll som överlämnas till politiken. 6

8 Underhåll av gator och vägar finansieras av kommunbidrag och tekniska nämndens intäkter från bland annat trafikövervakning och markupplåtelser. Enligt tekniska nämndens verksamhetsplan uppgår nämndens kommunbidrag 2016 till totalt 85 mnkr. I driftbudgeten uppgår underhåll av gator, gång- och cykelvägar till 4,4 mnkr för akuta asfaltsreparationer som exempelvis potthålslagning och mindre reparationer av gator och vägar. Av intervjuerna framkommer skäl för nämnden att i sitt kommande budgetarbete överväga en omfördelning av drift- och investeringsbudgeten för att på så sätt minska det akuta och felavhjälpande underhållet. Nämndens reinvesteringsbudget för 2016 uppgår till 54 mnkr. Tabellen nedan anger hur investeringsbudgeten fördelas mellan olika delar av underhållet. Tabell 1 Tekniska nämndens reinvesteringsbudget 2016 Post Gatuombyggnad Asfalt Budget 9 mnkr 6 mnkr Enligt planeringsingenjören avser posten Gatuombyggnad medel för ombyggnad av väg i samband med underhållsbeläggning som exempelvis justera kantsten, gångbanor etc. Asfalt avser ny beläggning, det vill säga ny asfaltstopp. De nya redovisningsprinciperna 3 har inneburit att medel öronmärkts för beläggningsunderhåll. Några av intervjupersonerna anser att brytpunkten när en åtgärd räknas som drift respektive reinvestering är oklar. Verksamhetscontroller beskriver att enligt kommunens redovisningsregler ska en åtgärd uppgå till minst 44 tkr (ett basbelopp) för att klassificeras som reinvestering. Således är nästan alla åtgärder reinvesteringar som belastar investeringsbudgeten. 5 Underhåll av gator och vägar 5.1 Underhållssituation i Södertälje kommun Tekniska nämnden ansvarar för underhåll av ca 30 mil gator som kräver kontinuerligt underhåll för att standarden på nätet ska kunna upprätthållas. Tabellen nedan visar att mellan underhölls mellan 2-5 % av den totala beläggningsytan. Under 2016 planeras ca 2 % av beläggningen att underhållas. Tabell 2 Total yta beläggning som underhållits % 2 % 2 % 2 % 3 % Dokumentet Beläggningsbehov 2015 utgör en bruttolista över de gator och vägar som planeringsingenjören bedömer vara i behov av beläggningsåtgärder. Dokumentet innehåller dels behov som kvarstår från föregående år, dels behov som identifieras löpande. Beläggningsbehovet uppgår i april 2016 till 81 gator och vägar; totalt kvadratmeter beläggning. Gator och vägar är inte klassificerade utifrån en behovsskala eller annan värderingsgrund. Den totala kostnaden för att tillgodose beläggningsbehovet 3 År 2015 började nya redovisningsprinciper att gälla vilket inneburit att budget för t.ex. planerat underhåll överförts från driftbudget till reinvesteringsbudget. 7

9 är 52,2 mnkr 4. Underhållsskuldens storlek är en tjänstemannabedömning och kan komma att justeras vid en underhållsutredning. Att underhållet är eftersatt bekräftas av intervjuade. De intervjuade beskriver att gatu- och trafiknätets skick påverkas av de tungt trafikerade europavägarna och att Södertälje är en inpendlingskommun. Även grävningar vid vattenoch avloppsarbeten försämrar standarden på vägnätet. I dagsläget finns ingen underhållsutredning där gatu- och vägnätets skick finns dokumenterad utan medel kommer att äskas i budget 2017 för att genomföra en sådan. Stadsmiljöchefen beskriver att genomförandet av en vägutredning måste harmoniera med det aktuella systembytet, från nuvarande Tekis till Easy road, för att utredningens data ska kunna importeras in i det nya systemet. En underhållsutredning skulle enligt intervjuade ge ett transparent underlag om gatu- och vägnätets skick samt visa de medel som krävs för underhåll. 5.2 Planering och planeringsunderlag för underhåll Planeringsprocess På koncern- och kommunövergripande nivå sker samplanering av projekt och aktiviteter bland annat avseende gator och vägar i ett projektsamråd. I samrådet ingår planeringsingenjör, Telge bostäder, Telge fastigheter, Telge Nät och Nykvarns kommun. Tjänstemän från enheten Utemiljö ingår inte projektsamrådet utan hålls uppdaterad likt andra berörda via minnesanteckningar från mötena. Projektsamrådet träffas varje månad förutom i juli. Ett motsvarande forum för driftsfrågor efterfrågas av flera på enheten. När vinterns tjälskador har inventerats och de ekonomiska ramarna är fastställda kan årets åtgärder prioriteras och reviderad underhållsplan (beläggningsprogram) upprättas. Programmet är ett levande dokument som ändras efter behov under året. Planeringsprocessen i sig betraktas som verkställighet eftersom nämnden endast informeras om beläggningsprogrammet. Information om årets beläggningsprogram gavs till nämnden den 24 april. Tidigare användes IT-systemet Galant som planeringsverktyg för att få beläggningsprognoser. Efter att systemet ersatts av Tekis har systemstöd inte använts i samma utsträckning eftersom medarbetarna upplever det nya systemet som alltför komplicerat. Nyckeltal som visar kostnad per underhållsbelagd kvadratmeter och andel av total gatuyta som underhållits perioden finns att tillgå och används vid planering och kalkylering. De intervjuade på utemiljö beskriver att driftunderhållet av gator och vägar främst inriktas mot akuta och felavhjälpande åtgärder. För planering och koordinering av detta används IT-systemet Infracontrol. Systemet kan liknas ett ärende- och dokumentationssystem där Utemiljö mottar felanmälningar och synpunkter som till exempel potthål. Felanmälan kan göras genom flera kanaler: kommunens webbplats och kommunens kontaktcenter. Enhetens medarbetare använder själva felanmälningssystemet vid arbete ute. Enheten har nyligen infört en rutin där t.f. gruppchef tar ut ärenden från systemet och sorterar dem utifrån åtgärdens omfattning. Utförd åtgärd noteras i Infracontrol. 4 Kostnaden är beräknad på ett kalkylpris 250 kr per kvadratmeter. 8

10 I och med ett stort fokus på akuta och felavhjälpande åtgärder är det svårt att skapa utrymme för en mer strategisk planering enligt intervjuade. Utemiljö använder inte uppföljningsparametrar men intervjuade på enheten ser dock ett värde att använda nyckeltal och parametrar för analys av kostnader. Det sker inte någon direkt samplanering mellan enheterna inom Stadsmiljö avseende underhåll av gator och vägar. Den samplanering som beskrivs är att medarbetare på Utemiljö rapporterar mera omfattande underhållsbehov till planeringsingenjören. Beläggningsprogrammet ska sättas upp och visualiseras på Utemiljös kontor. Det beskrivs i en av intervjuerna att ett samlat ansvar för underhåll av gator och vägar på en tjänsteman diskuteras. Utöver ovanstående planeringsprocesser beskriver stadsmiljöchefen att kommunen tillsammans med Trafikverket, KTH och bland annat Scania driver ett forskningsprojekt om mobility management. Projektets fokus är hållbara transporter, däri inkluderat människors pendlingssätt, för att finna lösningar som bidrar till ett hållbart transportsystem. Då Södertälje är en inpendlingskommun skulle utvecklingen av kommande pendlingsmönster kunna vara en del av den långsiktiga planeringen av gator och vägar Underhåll av gator och vägar Som konstateras tidigare är 9 mnkr avsatt för gatuombyggnad och 6 mnkr för beläggningsåtgärder. Beläggningsprogram 2016, vars tidshorisont är på 1 år, anger att 10 gator och vägar sammanlagt kvm beläggning ska underhållas under året. Det planerade underhållet avropas enligt ramavtalade entreprenörer (siffran anger inbördes ordning): (1) Peab, (2) Skanska och (3) Svevia. Avrop av åtgärd under 1,2 mnkr sker enligt rangordning. Åtgärd mellan 1,2-5 mnkr avropas genom förnyad konkurrensutsättning där intervjuade uppger att leverantörerna gör stora prispåslag. Tekis erbjuder dokumentationsmöjlighet av till exempel utförd åtgärd på en gata eller väg. Som tidigare nämnt används inte IT-system i någon större utsträckning utan dokumentering sker dels i ett i Excel-dokument som innehåller beläggningsåtgärder som genomförts mellan , dels i en pärm med kopior på leverantörsfakturor. I budget finns 4,4 mnkr avsatt för det akuta och felavhjälpande underhållet. Som tidigare nämns finns inga upprättade underhållsplaner utan Utemiljö planerar och koordinerar arbetet utifrån Infracontrol. Dokumentering sker också i systemet, och historik över utförda åtgärder för respektive gata och väg finns dokumenterad. I intervju beskrivs att det inte finns någon uttalad målsättning för hur lång ledtiden för potthålslagning ska vara utan medarbetarna bedömer potthålets trafikfara och agerar därefter. Intervjuade vid Utemiljö beskriver att enheten ändrat sitt arbetssätt avseende underhållet för att få högre effektivitet. Framförallt utförs potthålslagning mera sammanhållet jämfört med tidigare. Andra förändringar är att sopning av utsatta gator och vägar utförs flera gånger under den varma årstiden, för att underlätta vattenavrinningen och minska risken för översvämningar. Enheten ser förbättringsmöjligheter avseende kommunikationen till medborgarna vid större insatser genom till exempel gatupratare. 9

11 5.3 Konsekvensbeskrivning och riskbedömningar Nämnden anger i sin verksamhetsplan för 2016 och delårsbokslut per den 30 april 2016 att det finns flera utmaningar inom samhällsbyggnadskontoret då intresset är stort att både bygga och köpa i kommunen. Bostadsbyggandet är prioriterat och kommunens översiktsplan anger förtätning och komplettering av befintliga områden som en huvudinriktning. Det pågår ett antal små och stora projekt, bland annat investerings- och driftsprojekt, som är på väg in i intensivare skeden samtidigt som flera nya projekt ligger i startgroparna. Projekt som går från planering till genomförande i samhällsbyggnadsprocessen kräver också betydligt större ekonomiska resurser/investeringsmedel för utbyggnad av infrastruktur m.m. de närmaste åren. Inom samhällsbyggnadsområdet råder konkurrens om kompetens och enligt delårsbokslutet saknar samhällsbyggnadskontoret ca 20 medarbetare av normalt ca 200 medarbetare. Rekryteringsarbetet pågår i princip kontinuerligt och risk finns att kontoret tappar tempo när nya medarbetare introduceras i sina nya roller. Kompetensförsörjning har därför identifierats som ett strategiskt utvecklingsområde och samhällsbyggnadskontoret har inlett ett särskilt arbete. En del i arbetet är att ta fram en rekryteringspolicy. Planeringsingenjören bedömer att ca 20 mnkr, som motsvarar underhåll av ca 5 % av gatu- och vägnätet, behövs för att upprätthålla standarden. 5 % motsvarar underhåll av ca kvadratmeter beläggningsyta, som kan ställas i proportion till de kvadratmeter yta som ska underhållas i år. I april 2014 redogjorde planeringsingenjören inför tekniska nämnden för det underhåll som utförts mellan och vilka konsekvenser det fått. Under denna period, som också illustreras i tabell 2, har den procentuella yta som belagts mellan varierat mellan 0,6-5,5 %. Nedanstående figur (figur 1) visar fördelningen mellan det planerade underhållet och det akuta samt felavhjälpande underhållet. Y-axeln visar antalet underhållna kvadratmeter gata och väg, och x-axeln fördelning mellan beläggning och potthålslagning i det underhåll som genomförts. Figuren bekräftar det som framkommer av intervjuerna att underhållna kvadratmeter gata och väg inte varit i tillräcklig för att upprätthålla gatu- och vägnätets standard. Samtidigt har det planerade underhållet fått prioriterats ned för att kunna tillgodose behovet av akuta och felavhjälpande åtgärder. Figur 1 Fördelning mellan beläggning och potthålslagning perioden Konsekvensen av att underhållet inte varit tillräckligt är den kostnadsökning som genererats per kvadratmeter beläggning vid fördröjd åtgärd. Nedanstående figurs utgångsläge är år Då kurvan slutar år 2013 uppger planeringsingenjören att kurvan fortsatt med samma lutning år 2014 och 2015, det vill säga kostnaden har fortsatt att öka. 10

12 Figur 2 Kostnad per kvadratmeter vid fördröjd åtgärd mellan Sedan denna konsekvensbeskrivning har nämnden inte gjort några ytterligare analyser som visar vad konsekvenserna blir till följd av nedprioriterat underhåll. Nämnden har dock medvetengjorts om nivån på underhåll, det vill säga den procentuella andel av den totala beläggningsytan som ska underhållas, i samband med den årliga informationen av beläggningsprogrammet. Den årliga utredningen som motsvarar nämndens internkontrollplan tar främst upp risker inom miljö, arbetsmiljö och säkerhet ur ett medarbetarperspektiv års årliga utredning innehåller inga specifika riskklassificerade frågor eller kontrollmoment avseende underhåll av gator och vägar Uppföljning Nämndens mål och ekonomi följs upp i tertialrapporterna där rapporteringen rörande ekonomi avser redovisning av förbrukade investeringsmedel. Ett av nämndens mål som kommer att följas upp 2017 är målet att förbättra medborgarnas uppfattning om Södertälje som en plats att bo i. Den senaste medborgarundersökningen, som genomfördes 2015, visade att betygsindex för bland annat gator och vägar förbättrats sedan 2013 års medborgarundersökning och måluppfyllelsen bedömdes därför som bra. Den huvudsakliga kommunikationen avseende underhåll sker i budgetarbetet. Som tidigare nämnt får nämnden årligen information om beläggningsprogrammet. Förra årets beläggningsarbeten följdes upp och lägesredovisades muntligt till nämnden i oktober Som tidigare nämns har planeringsingenjören tillgång till olika nyckeltal medan enheten Utemiljö inte använder nyckeltal för uppföljning av kostnadsutvecklingen. Den uppföljning som görs rörande driftunderhållet är dels de regelbundna tavelmötena som hålls varannan vecka där enhetens personal går igenom status på underhållet, dels felanmälda ärenden i Infracontrol som ska åtgärdas. 6 Slutsatser och bedömningar Syftet med granskningen är att granska tekniska nämndens styrning och åtgärder för att säkra att arbetet med vägunderhåll är långsiktigt hållbart och med tillgång till vägar av god standard. Förekomst och omfattning av analyser av underhållsbehov, åtgärdsplaner samt eventuella risker för eftersatt underhåll granskas. 11

13 Nedan redovisas kortfattade svar på de revisionsfrågor som har ingått i granskningen och de bedömningar som görs. Därefter redogörs kortfattat svar på den övergripande revisionsfrågan och de rekommendationer som lämnas. Delfråga 1. Görs en strategisk analys av den egna kommunens gatu- och vägnäts behov av underhåll? Svar Delvis. Det finns underlag kring nuläge och bedömt behov. År 2014 gjordes den senaste risk- och konsekvensbedömningen som bland annat visar konsekvenserna vid fördröjd åtgärd. Planering och analys av planerat underhåll bygger på personalens kompetens och erfarenhet, Personberoendet bedöms utgöra en risk. Enheten Stadsmiljö planerar att genomföra en så kallad underhållsutredning för att få ett tillförlitligt och transparent underlag om gator och vägars skick. 2. Finns tydliga och väl genomarbetade underhållsplaner, på kort respektive lång sikt, baserade på analys av underhållsbehov? Delvis. Beläggningsbehov innehåller det samlade behovet av beläggningsunderhåll, som beläggningsprogram utgår ifrån. Analys av behov baseras på personalens kompetens och erfarenhet. Underhållsplanens tidshorisont är på 1 år och beskriver översiktligt vilka gator och vägar samt total beläggningsyta som ska underhållas. Detaljerad beskrivning av åtgärderna eller inbördes prioritering anges inte. Underhållsplan på lång sikt för att minska underhållsskulden eller upprätthålla en tillfredsställande underhållstakt finns inte. Underhållsplan för det akuta driftunderhållet finns inte utan underhållsåtgärder utförs felanmälningsprogrammet Infracontrol. 3. Är nuvarande underhåll tillräckligt i förhållande till det bedömda behovet? 3.1 Om det nuvarande underhållet inte är tillräckligt, vilka åtgärder planeras/vidtas för att komma ifatt med eftersatt underhåll? Nej. De ekonomiska ramarna tillåter endast ett underhåll av ca 1-2 % av gatu- och vägnätet. De ekonomiska ramarna behöver vara på ca 20 mnkr som motsvarar underhåll av ca 5 % av gatu- och vägnätet för att hålla en tillräcklig standard. Risk finns för omfattande kapitalförstöring föreligger då kommunen inte förmår utföra löpande underhåll i nödvändig utsträckning. De åtgärder som vidtagits rörande driftunderhållet är förnyat arbetssätt där underhållsåtgärder kategoriseras efter dess omfattning, och att potthålslagningar utförs mera sammanhållet. Andra förändringar är att sopning av utsatta gator och vägar utförs flera gånger under den varma årstiden, för att underlätta vattenavrinningen och minska risken för översvämningar. 12

14 4. Finns erforderliga nyckeltal eller andra uppföljningsparametrar för underhållsinsatser samt planeringsverktyg för att bedöma det framtida behovet? Delvis. Idag finns nyckeltal att tillgå i det planerade underhållet som visar procentuell andel beläggningsyta som underhållits mellan , samt kostnad per åtgärdad kvadratmeter beläggning. Dock används inte nyckeltal i styrningen utan bedömning och analys görs av medarbetare vid enheten Gata, park och planering. Tidigare användes systemstöd för beläggningsprognoser men sker nu manuellt efter att ett systembyte har skett. Stort fokus i driftunderhållet är på akuta och felavhjälpande åtgärder varav utrymmet för strategisk planering varit begränsat. Således används inte nyckeltal. Uppföljning av hanterade felanmälningar görs dock i Infracontrol. 6. Vilka konsekvensanalyser görs av när underhållet blir eftersatt, bl.a. vilka ökade kostnader det kan ge? Finns resultatet av dessa analyser med i de beslutsunderlag som går till tekniska nämnden och kommunfullmäktige. Den senaste konsekvensbeskrivningen gjordes 2014 och visade bland annat kostnadsökning per kvadratmeter beläggning vid fördröjd åtgärd. Nämnden har årligen fått i samband med information av beläggningsprogram en indirekt avisering om att underhåll inte är tillräckligt för att upprätthålla en tillfredsställande underhållstakt. 6.1 Bedömning För att uppnå en god underhållsplanering krävs en tydlig bild av statusen på gatu- och vägnätets skick samt en plan för den underhållstakt som är nödvändig för att inte bygga på en underhållsskuld. Vi konstaterar att det finns underlag som visar på underhållsbehovet och en medvetenhet hos tjänstemännen om vilket underhåll som krävs för att upprätthålla gatu- och vägnätets standard. Underhållsplan upprättas på ett års sikt och ger en översiktlig bild av vilka gator och vägar samt det total kvadratmeter beläggningsyta som ska underhållas under året. Underhållsplanen innehåller ingen analys eller beskrivning av varför dessa gator och/eller vägar prioriteras. I dagsläget saknas underhållsplan på längre sikt för att minska underhållsskulden, vilket vi bedömer som en brist. En ändamålsenlig underhållsplan bör beskriva mer ingående vilka underhållsåtgärder som avses och dess kostnader. En underhållsplan bör även kompletteras med analys av de konsekvenser som kan uppstå till följd av uteblivet eller uppskjutet underhåll. En förutsättning för framtagande av underhållsplan på längre sikt är att underhållsutredningen genomförs, vilket bedöms som en relevant åtgärd för att få ett tillförlitligt underlag att utgå ifrån. Vår uppfattning är att ingen direkt samplanering av underhållet genomförs utan att planering sker i två separata spår; planerat underhåll och driftunderhåll. Som granskningen visar är de båda spåren sammanlänkade. För att skapa effektivitet och synergier i arbetet bör samplanering av underhållet ske i högre utsträckning. Med tanke på kommunens expansion och de infrastruktursatsningar som kommunen står inför behöver olika insatser planeras och vidtas för att dels komma ifatt eftersatt underhåll och 13

15 dels rusta för ett framgent utökat behov. En central insats vore att i kommande budgetarbete överväga en förändrad fördelning mellan drifts- och investeringsbudget, där en initialt stärkt investeringsbudget på sikt skulle minska det akuta och felavhjälpande underhållet. För att nämnden ska kunna göra ett sådant ställningstagande fordras underlag som beskriver vad kostnader och konsekvenser blir till följd av vissa budgetfördelningar. En ytterligare del i samplaneringen är användande av systemstöd som planeringsverktyg och dokumentation. Infracontrol bedöms som ett ändamålsenligt system för planering och koordinering av driftunderhållet. Ett ökat användande av IT-stöd för att exempelvis få beläggningsprognoser i det planerade underhållet bör minska personberoendet som annars kan utgöra en sårbarhet. Idag sker dokumentation av underhållsåtgärder i två olika system: Infracontrol och Tekis (framgent Easy road). I dagsläget pratar systemen i inte med varandra. För att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig dokumentation, som är en förutsättning för uppföljning, bör nämnden utreda möjligheten till en mer sammanhållen dokumentation av underhållsinsatser. Nyckeltal och uppföljningsparametrar existerar till viss del men används inte i styrningen. Ur ett kostnadsanalysperspektiv är det inte tillfredsställande. Planeringsverktyg och parametrar för uppföljning bör utvecklas. Framförallt finns en god möjlighet till utvecklingsarbete med dessa delar i den pågående processkartläggningen. För att säkra ett långsiktigt hållbart underhåll av kommunens gator och vägar behöver planeringsunderlag såsom underhållsplaner och konsekvensbeskrivningar utvecklas. Samplanering behöver ske i större utsträckning för att skapa effektivitet och synergier i underhållsarbetet. Mot bakgrund av vad som framkommit i granskningen ges följande rekommendationer till tekniska nämnden: Ta fram en långsiktig strategisk underhållsplan för att minska underhållsskulden och säkerställ en tillfredsställande underhållstakt. Komplettera underhållsplan(er) med analys om konsekvenser till följd av uteblivet eller uppskjutet underhåll. Säkerställ en ändamålsenlig planering mellan enheterna Gata, park och planering och Utemiljö avseende underhåll av gator och vägar. Utveckla planeringsverktyg och parametrar för uppföljning. Utred möjligheten att få en mer sammanhållen dokumentation av underhållsinsatser Södertälje den 8 september 2016 Anders Hellqvist Certifierad Verksamhetsrevisor Andreas Halvarsson Verksamhetsrevisor 14

16 Bilaga 1 källförteckning Beläggningsprogram 2016 Bilagor till Mål och budget Mål och budget Nyckeltal avseende beläggningar Presentation/konsekvensbeskrivning avseende det underhåll som genomförts mellan ( ) Reglemente för tekniska nämnden (senast reviderat av kommunfullmäktige 28 november 2011) Sammanställning beläggningar Tekniska nämndens delårsbokslut per 30 april 2016 Tekniska nämndens verksamhetsplan