Medborgardialogens praktiska kunskap

Transkript

1 [Texten är inledningen/ett utdrag ur antologin Medborgardialog om det svåra i att mötas. Praktikers reflektioner om ett av demokratins svåraste verktyg, utgiven av Arkus Jonna Bornemark är redaktör och huvudförfattare. Texterna är resultatet av en kurs inom forskningsprojektet Decode. Projektet drivs genom VINNOVAS satsning Utmaningsdriven innovation. Övriga finansiärer/partner är: KTH Arkitekturskolan, Sweden Green Building Council och Tyréns] Medborgardialogens praktiska kunskap Jonna Bornemark Medborgardialogen har under 2000-talet blivit ett allt viktigare verktyg för en kommuns kommunikation med sina medborgare, inte minst när det gäller byggprocesser. När allt färre engagerar sig i den representativa demokratin har det blivit viktigare för kommunerna att få andra kanaler till medborgarna. Många tjänstepersoner och politiker upplever ett behov av att få med sig medborgarna, inte minst för att samhällskontraktet ska fortsätta fungera och för att utveckla det vi idag ofta kallar social hållbarhet. Incitamenten är många, men det är också svårigheterna. Vilka medborgare når man genom medborgardialoger? Finns det någon representativitet? Går det att samtala på lika villkor när makten och kunskapen redan är (ojämnt) fördelad? Hur stort inflytande bör medborgarna ha över byggprocessen i relation till experter och politiker? Och hur organiserar man en fungerande dialog? I Sverige är de lagstiftade samrådsmötena, som kommer relativt sent i byggprocessen, utgångspunkten varifrån medborgardialoger utvecklats. Stormötena har därmed utgjort den standardmodell som olika varianter utvecklats utifrån. Samtidigt lever vi i ett samhälle som har ett högt tempo. Att arbeta som samhällsplanerare, planarkitekt eller kommunikatör ute i kommunerna innebär att det ställs höga effektivitetskrav på ens arbete och att det sällan finns utrymme för djupare reflektion eller tanke över arbetssituationen och arbetsuppgifterna. Det är också sällan som utbildningarna för dessa yrken inkluderar någon djupare kunskap i hur man samtalar med människor i konfliktfyllda frågor eller arrangerar dialoger snarare än informationsmöten. En kurs för reflektion Dessa frågor var utgångspunkten när vi drog igång kursen Medborgardialogens praktiska kunskap tillsammans med Upplands Väsbys kommun. Kursen var en del av det Vinnovafinansierade forskningsprojektet Decode som handlar om stadsplanering med fokus

2 på social hållbarhet. 1 Inom ramen för kursen ville vi undersöka hur tjänstepersoner, politiker och konsulter kan bidra till utvecklingen av bättre medborgardialoger. Under åtta tillfällen under 2015 träffades tio deltagare och två lärare för att utifrån deltagarnas egna erfarenheter reflektera vidare över dessa frågor. Deltagarna var samhällsplanerare, kommunikatörer och en chef i Upplands Väsby, men där fanns också en politiker på hög nivå, en konstnär och två konsulter som tidigare jobbat som planerare på olika kommuner. Av lärarna bidrog den ena, Jonna Bornemark från Centrum för praktisk kunskap på Södertörns högskola, främst med kunskaper om hur man kan arbeta för att undersöka och utveckla praktisk kunskap. Medan den andra, Jonathan Metzger från Urbana och regionala studier på KTH, bidrog med framförallt teoretisk kunskap på området stadsplanering och medborgardialoger. Vi läste tillsammans texter som diskuterade de aktuella frågorna och knöt dessa till deltagarnas erfarenheter. De åtta första kapitlen i denna antologi är resultatet av detta arbete medan de två sista kapitlen är reflektioner över deltagarnas texter. Deltagarna ombads att så detaljrikt som möjligt beskriva en situation de varit med om och som fortfarande skaver. Vi bad alltså inte om goda exempel (sådana kan man hitta till exempel på Sveriges Kommuner och Landstings [SKLs] hemsida), utan om de fall där det inte fungerat riktigt bra. Situationer där det inte heller finns något enkelt svar på hur man borde ha agerat. Denna sorts situationer fortsätter vi ofta att fundera kring och de påverkar i hög utsträckning hur vi handlar i framtiden. De öppnar för frågor som: Varför gick det som det gick? Vilken är strukturen runt omkring situationen? Hur agerade jag och hur agerade andra? Varför har denna situation stannat i mitt minne? Vilka generella problem lyfter den upp? Till dessa erfarenheter lade vi alltså självreflektion och teoretiska perspektiv. Dessa texter är i många delar personliga och självutlämnande, vilket är nödvändigt om vi vill komma nära de centrala frågorna. När det mest partikulära beskrivs finner vi däri teman som berör oss alla (eller i detta fall åtminstone alla som är intresserade av medborgardialoger). Skönlitteraturen fungerar på samma sätt. Men i detta arbetssätt vill vi sätta det partikulära i dialog med teori och generella frågor. Genom en pendling mellan närhet och distans upptäcks ofta aspekter och teman som tidigare varit osynliga. Därmed kan också en kritik utvecklas mot såväl den kontext man befinner sig i som gentemot tidigare praxis eller egna handlings- 1 För mer information om Decode se

3 och tankemönster. Men även de egna och gemensamma centrala värdena och de egna förmågorna blir tydliga. Den praktiska kunskap vi på detta sätt velat undersöka är inte den kompetens som låter sig punktas ned till en checklista eller manual, utan snarare den situationskänslighet som utvecklas av reflektion och som kan berikas av teoretiska, abstrakta och generella frågeställningar, men som till syvende och sist inte helt hör hemma där. Ett teoretiskt spår Det finns gott om teoretiska perspektiv som belyser olika aspekter av medborgardialoger och kommunala tjänstepersoners praktiska kunskaper. Varje urval har sina begränsningar och styrkor. För den kurs som ligger till grund för denna antologi valde vi texter som sträckte sig från den praktiska kunskapens teori till politisk teori och samhällsplaneringsteori. Vi ville både ha texter som handlade om medborgardialoger och samhällsplanering, men också humanistiska perspektiv som kunde lyfta mer oväntade infallsvinklar. 2 Praktisk kunskap är ett ovanligt ämne att fundera kring för planerare och liknande yrken. På utbildningarna för dessa yrken fokuserar man på tekniska och samhälleliga frågor och det mellanmänskliga mötet mellan två eller fler individer får mindre utrymme. Praktiska kunskaper finns det av många olika slag, men här är det som Aristoteles kallade för fronesis, på svenska översatt till klokhet, av stor vikt. Fronesis innebär en förmåga att förstå och handla i konkreta situationer som alltid är unika. Det innebär att man kan dra nytta av sina erfarenheter, men att man samtidigt inser att en situation med dess inblandade aktörer inte kan reduceras till något generellt schema eller teoretiskt vetande, utan att det krävs en känslighet och lyhördhet för det som sker just där och just då. I konflikt med ett sådant perspektiv på handlande står ofta idealet om byråkratens, eller kommunaltjänstepersonens, neutralitet. I sociologen Max Webers analys av den neutrale tjänstepersonen får vi en historisk förklaring till denna neutralitet och dess bakgrund i att motverka korruption, nepotism och maktmissbruk. Han beskriver också dess centrala roll i upprätthållandet av den demokratiska staten som hanterar alla medborgare lika. Samtidigt 2 De texter vi läste under kursens gång finns markerade med en asterisk i antologins litteraturlista. I deltagarnas bidrag till denna antologi ger vi bara fullständig referens vid direkt citat och när texten inte ingick i kursen, i övrigt hänvisar bidragen till den litteratur som återfinns i litteraturlistan.

4 inser Weber själv att den är del av en samhällsutveckling som tenderar att låsa in människan i en rationalitetens järnbur som kan sakna känslighet och förståelse för den unika situationen. Weber skrev sina texter i början på 1900-talet. På 1960-talet utvecklades en kritik av detta förhållningssätt i samhällsplanering av bland annat Paul och Linda Davidoff. De var kritiska mot idén om samhällsplaneraren som en neutral figur och mot samhällsplanering som ett värderingsfritt område som framförallt handlar om tekniska och rationella lösningar. De menade istället att olika intressegrupper bör få utveckla sina olika förslag med professionell hjälp, vilket de kallade advocacy planning. Genom att utveckla vissa gruppers perspektiv ska tjänstepersonen inte vara neutral utan istället vara med och utveckla många olika möjliga framtider. Denna spänning mellan objektiv neutralitet och perspektivrikedom återfinns i en mer filosofisk debatt som kan exemplifieras med Jürgen Habermas tilltro till det rationella samtalet och en demokrati som söker konsensus och samförstånd å ena sidan, och Chantal Mouffes kritik av tron på konsensus å andra sidan. Habermas har inom samhällsplaneringen haft efterföljare som Judith Innes som menar att samhällsplaneringen bör ske genom samtal mellan medborgare som företräder olika grupper. I sådana samtal sitter man ner tillsammans i mindre grupper, lyssnar på varandra, förhandlar och skapar en gemensam idé om hur samhället ska utvecklas. Mouffe, och många andra med henne, menar dock att demokratin och det politiska inte bör vara ensidigt fokuserad på att utveckla en sådan gemensam rationalitet. Ett sådant konsensussökande döljer nämligen maktkonflikter när makten gömmer sig bakom en till synes rationell och neutral position. Istället menar Mouffe att demokratins viktigaste uppgift är att acceptera att det alltid kommer att finnas grundläggande konflikter och att vi måste låta dem få komma till uttryck inom den demokratiska politikens ram. På så sätt kan en aggressiv antagonism, som bara förvärras av att bli undantryckt, omvandlas till en agonism när konflikterna finner legitima uttrycksformer. Samtidigt innebär varje samhällsbygge i grunden att man försöker komma överens och olika sorters konsensussökande är på så sätt alltid del av varje samhällsbygge även om alla ståndpunkter inte inkluderas och makten alltid är ojämnt fördelad. I alla dessa diskussioner finns några grundläggande kunskapsteoretisk frågor dolda: Kan vi ha en fullständig kunskap som löser alla problem inom samhällsplaneringen? Utförs planeringen bäst av neutrala tjänstepersoner som var och en är expert på sitt (tekniska) område? Eller

5 utgör planeringen snarare ett fält som alltid bär på konflikter, värderingar och otillräcklig kunskap? En banbrytande artikel, Dilemmas in a General Theory of Planning, som svarar ja på den sista frågan skrevs av Horst Rittel och Melvin Webber år De menade att problem inom samhällsplaneringen är wicked, eller stökiga. Eftersom planering handlar om framtiden är själva problemställningen aldrig entydig utan det är ett maktprivilegium att få formulera frågan och därmed redan ha bestämt vilka värderingar som tillåts forma denna framtid. Därmed kan man aldrig veta när man har rätt fråga, och frågan kan inte heller få några entydiga objektiva svar. På samma sätt finns det inte heller något okomplicerat allmänintresse. Vi kan inte heller på något fullständigt sätt veta när vi har undersökt en fråga tillräckligt mycket för att kunna ge ett svar och sätta en plan i verket. En slutsats utifrån Rittel och Webber är därför att planering i slutändan är en fråga för kloka omdömen snarare än resultatet av ett neutralt räknande. Därmed är vi tillbaka i planerarnas praktiska kunskap. Vi befinner oss i en värld med växande mängd information och expertområden, men hur man fattar kloka beslut bortom kalkylerandet för vi kanske allt för lite diskussion om. En central aspekt av tjänstepersonens kloka beslut innebär att de är medvetna om att deras neutralitet alltid är förbunden med den ideologi som staten tjänar och producerar. En ideologi som de till stora delar måste dela för att situationen inte ska bli ansträngd. Ideologi är dock, enligt till exempel idéhistorikern Sven-Eric Liedman, något dubbeltydigt: Människan måste alltid ha värden och en tankestruktur vilket vi kan sammanfatta under begreppet ideologi, men samtidigt finns det en ständig risk att ideologin blir en illusion som förskönar och döljer, eller att den blir allt för enögd och opragmatisk. När vi undersöker ideologiska strukturer undersöker vi därför också alltid maktstrukturer. I relation till medborgardialoger är det uppenbart att ideologi och makt är centrala aspekter. Tjänstepersonen eller konsulterna som genomför medborgardialogerna gör det ofta inom en ideologi av demokrati, allas lika värde och det konsensussökande samtalet. Däremot är insikten i den egna makten och de maktstrukturer som omgärdar medborgardialogen inte alltid lika tydlig. För att förtydliga olika möjliga maktfördelningar utvecklade Sherry R. Arnstein på slutet av 60-talet en delaktighetstrappa som sträcker sig från manipulation och information till konsultation, dialog, inflytande och dialog till att deltagarna har en delegerad makt eller slutligen full beslutandemakt. SKL har gjort en variant på denna trappa, men tagit bort manipulation och de två översta stegen och på så sätt minskat spännvidden av

6 maktfördelning. Arnsteins trappa visar också implicit på en maktkonflikt mellan den representativa demokratin och de olika graderna av direkt medborgarmakt. Maktkonflikterna finns dock inte bara mellan olika aktörer i samtiden utan också i relation till dåtiden. Tjänstepersonen befinner sig mitt i en viss maktstruktur med dess historia, ideal och värderingar. Ibland krockar dock de egna värdena med traditionens värderingar och hur dessa har kommit till uttryck i handlingar. Idag kan det till exempel handla om att staten, och därmed även kommunen har uppburit rasistiska eller sexistiska traditioner. I en sådan komplex värld, där vi ständigt måste handla, kanske vi slutligen kan ta hjälp av filosofen Hannah Arendts tankar om kollektivt ansvar. Arendt menar att vi inte kan vara individer utan att tillhöra ett kollektiv. Det innebär också att vi inte kan skriva ut oss ifrån den historia och det samhällsliv vi tillhör, vi är oundvikligen en del av en eller flera traditioner. För Arendt innebär det att vi också måste ta ansvar för dessa. Här skiljer Arendt på skuld och ansvar: Vi har ingen skuld för händelser som tidigare skett i det kollektiv vi tillhör, men vi har inte desto mindre ett ansvar för dessa. Ansvaret pekar, till skillnad från skulden, framåt. Vi är ansvariga att förändra arvet på ett sätt vi kan stå för och inte oreflekterat föra det vidare. Detta gäller inte minst tjänstepersonen som i många sammanhang personifierar kommunen och dess historia och därmed också måste ta ansvar för kommunens tidigare värderingar, även när de personligen inte har någon skuld för dem. Stats- och kommunaltjänstepersonerna måste ständigt handla och i samhällsplaneringen utveckla det framtida samhället. De befinner sig ofta i känsliga och konfliktfyllda situationer och måste förhålla sig både till traditioner, yttre regler, maktstrukturer och inre likväl som gemensamma värdekompasser. Genom att lyfta blicken och få möjlighet till avancerad reflektion tror vi att omdömesförmåga och praktisk kunskap kan utvecklas. Kanske är det också en möjlig väg för tjänstepersoner att ta ansvar för sitt samhälle och omvandla tjänstepersonsrollen in i framtiden. Medborgardialogens dilemman De berättelser och reflektioner som finns samlade i den här antologin handlar om lite olika typer av medborgardialoger. Det är uppenbart att den mest problematiska situationen är stormöten som gäller exploatering av närområdet. Det är i dessa situationer många av de starkaste konflikterna mellan medborgare och tjänsteperson/politiker tar plats. I bidragen får

7 vi uppleva stormötet från tjänstepersonens (Drotte, Borup, Sandberg), politikerns (Kanström) och deltagarens (Degerhammar) olika perspektiv. Tjänstepersonen (och politikern) hamnar också ofta i spänningsfältet mellan att vara den neutrale byråkraten och den medkännande medmänniskan. I flertalet kapitel ligger denna spänning under ytan. Tjänstepersonen känner ofta krav på sig att vara både opersonlig, neutral och rationell likväl som kännande, lyssnande och förstående. Här finns också spänningen mellan att ta hänsyn till en specifik medborgare eller kollegor (Halldin), mellan de som är närvarande och framtida generationer (Kanström), eller mellan en fastlagd arbetsuppgift och en växande förståelse för en grupp medborgare (Borup). Om det i klassiskt tjänstepersonsarbete kan vara ganska enkelt att gömma sig bakom en formella roll kräver medborgardialogen en annan typ av ömsesidighet och förmåga till dialog snarare än formell envägskommunikation. Medborgardialogen kräver helt enkelt en annan typ av tjänsteperson med en annan kompetens. Kanske ser vi här därför spår av hur ett nytt tjänstepersonsideal växer fram? Antologins kapitel lyfter också fram frågan om vem denna medborgare är som ska delta i dialog. Är det bara skötsamma medborgare som ska tillfrågas eller också samhällets olycksbarn (Karlsson)? Frågan om Nimbys Not In My BackYard och vem det är som gör sin röst hörd undersöks också (Kanström, Drotte). Vem är egentligen den medborgare som representerar ett allmänintresse och vem är ett högröstat särintresse? Vem och vad ska kommunen lyssna på? Men det är inte bara medborgarens identitet som är otydlig, även kommunen som aktör är mångfacetterad och inte alltid entydig (Drotte). Kommunen är både en organisation och en maktapparat, men också summan av alla medborgare. Det innebär att det är ytterst komplext att som person representera denna kommun (Halldin). Att vara kommunen kan ibland också vara mer komplicerat för tjänstepersonerna än för politikerna eftersom politikern kan och bör vara tydlig med sina personliga ställningstaganden och grundläggande ideologi, medan tjänstepersonen är blott en funktionär. Politikern, likväl som tjänstepersonen, ska stå för varje beslut, stå för makten och den linje som drivs. Detta kan också ställa krav på en viss fasthet, (eller kanske till och med hårdhet?), utan att det mänskliga suddas ut (Kanström, Borup, Drotte).

8 Medborgardialogen har växt fram i ett ökande glapp mellan medborgare och politiken. Den representativa demokratin representerar inte längre och även denna spänning återfinns i dessa kapitel som en spänning mellan den representativa demokratin och medborgardialogens närmanden till en direktdemokrati (Wikman). Det leder också fram till frågan varför vi egentligen ska ha medborgardialoger. Ett kapitel betonar medborgardialogens nytta för att politiken ska kunna fatta så bra beslut som möjligt (Kanström). Andra betonar snarare relationen och tilliten mellan kommunapparat och medborgare (Wikman, Halldin, Karlsson). Ytterligare ett annat syfte skulle kunna vara att utgöra en motkraft mot ekonomisering och gentrifiering (Degerhammar). Men tjänstepersonen är inte bara de som har makten. Ibland smyger sig tanken på om de inte befinner sig i ett maktspel som de inte alltid är fullt medvetna om (Karlsson, Sandberg). Å andra sidan kan vi också se hur tjänstepersonen, som kanske skickligast kan spelreglerna, håller politiker som går utanför ramarna i schack (Wikman), liksom hur medborgare och här specifikt konstnärer med sina egna medel ger sig in i det maktspel som kommunen och dess beslutsfattande utgör (Degerhammar). Att leda medborgardialoger kräver sin egen kompetens. Det har lett till att det också är en växande marknad för konsulter som utvecklar just förmågan att föra dialog. Konsulten, som inte på samma sätt som politikern eller tjänstepersonen hör till kommunen, lyfter ofta fram sin större möjlighet till neutralitet i känsliga frågor. Inte desto mindre är konsulten betald av den ena parten och vill också kunna få fortsatta uppdrag. Konsulten kan alltså både ha en god praktisk kunskap, samtidigt som denne ofta befinner sig i en komplicerad situation (Sandberg, Degerhammar). En annan speciell position i relation till medborgardialogerna har konstnären som här dyker upp både som konsult och medborgare (Degerhammar). Konstnären och ett kritiskt samhällsperspektiv kan lyfta fram de maktspel som pågår, samtidigt som de själva inte kan undvika att vara en del av desamma. Kapitelförfattarna i denna antologi har olika, eller till och med mycket olika, politiska och ideologiska utgångspunkter. Detta innebär att det finns spänningar mellan kapitlen. De ger inte någon enhetlig bild varken av vad en medborgardialog bör vara eller av vad nyttan med medborgardialoger är, här finns inget konsensus. Tillsammans ger de dock en rik och komplex bild av såväl problemen som vinsterna med medborgardialoger i samhällsplanering

9 idag. Denna situation innebär förstås också att var och en av textförfattarna endast står för sitt eget kapitel. Jag vill tacka deltagarna i kursen som har tagit sig tid och lagt ned stort engagemang i att skriva dessa texter och som visar stor generositet i att låta oss läsa dem. De har försökt vara så ärliga som möjligt och har vridit och vänt på sig själva och sitt handlande. Nu hoppas jag att dessa texter leder till nya reflektioner över den komplexitet och möjlighet som finns i medborgardialogen.