En vision för konkurrenspolitiken. med blicken mot 2020

Transkript

1 En vision för konkurrenspolitiken med blicken mot 2020

2 2

3 3 Sammanfattning Stabil och hållbar ekonomisk tillväxt är ett gemensamt mål för alla de nordiska ekonomierna. För att åstadkomma detta spelar konkurrens och konkurrenspolitik en stor roll eftersom väl fungerande marknader driver på ökad produktivitet och innovation. Samtidigt som tillväxtmålet är centralt står de nordiska länderna inför en rad utmaningar som måste hanteras på en rad olika politiska plan varav konkurrenspolitiken är en viktig del. Denna rapport syftar till att diskutera just den roll som konkurrens, konkurrenspolitik och de nordiska konkurrensmyndigheterna kan spela för att uppfylla målet om hållbar ekonomisk framtida tillväxt. De utmaningar som betonas i denna rapport inkluderar en avmattning i produktivitetstillväxten, den globala konkurrensen från snabbväxande ekonomier i Asien, Afrika och Latinamerika och den åldrande nordiska befolkningen som innebär att allt färre ska försörja allt fler. Naturligtvis måste dessa utmaningar hanteras på flera plan. Denna rapport syftar till att visa hur konkurrens och konkurrenspolitik kan utgöra en del av en bredare lösning för att hantera de utmaningar som de nordiska ekonomierna står inför i framtiden. Konkurrenspolitik ett verktyg för att åstadkomma hållbar ekonomisk utveckling Konkurrenspolitiken spelar en viktig roll för ekonomisk tillväxt genom det positiva förhållande som råder mellan effektiv konkurrens och ökad produktivitet. Konkurrenspolitiken utgör därför en del av lösningen på de utmaningar som globalisering, demografiska förändringar och avtagande produktivitetstillväxt innebär för en hållbar ekonomisk tillväxt i Norden. Utmaningar för hållbar ekonomisk tillväxt För att det nordiska näringslivet ska förbli konkurrenskraftigt i en alltmer globaliserad värld ställs det krav på inte bara produktivitetsökningar utan också att företagen har förmågan att utveckla nya produkter och tjänster med högt värde och kunskapsinnehåll. Innovation och innovationsförmåga är således ett centralt område för ekonomisk tillväxt och konkurrenspolitik. I kapitel 5 belyses just därför relationen mellan innovation och konkurrens och hur konkurrenspolitiken kan stödja och påverka de nordiska ländernas innovationsstrategi- och politik. En ytterligare utmaning för hållbar ekonomisk tillväxt är den demografiska utvecklingen i de nordiska länderna där andelen äldre i befolkningen ökar. Denna demografiska utveckling innebär att färre personer i arbetsför ålder kommer att behöva sörja för en åldrande befolknings behov, vilket ökar pressen på den

4 4 offentliga sektorn och dess finansiering. Det finns således ett behov av att öka produktiviteten i den offentliga sektorn. I de nordiska länderna har produktivitetstillväxten avtagit sedan 1960-talet, framför allt i så kallade inhemska industrier, som i allmänhet inte är utsatta för konkurrenstryck från utländska företag. Då dessa branscher utgör en stor del av ekonomin innebär låg produktivitetstillväxt i dessa industrier att den att den totala produktivitetstillväxten i ekonomin begränsas. Konkurrenspolitiken påverkar ekonomisk tillväxt Konkurrens bidrar till ekonomisk tillväxt genom i huvudsak fyra kanaler: lagtillämpning för rätta till brott mot konkurrensreglerna; konkurrensfrämjande åtgärder (advocacy); främjande av konkurrenskultur samt av effektiv konkurrens inom offentlig sektor, främst genom att skapa förutsättningar för effektiv offentlig upphandling. Väl fungerande konkurrens har en direkt effekt på den ekonomiska tillväxten genom en ökad produktivitet, både i form av statiska och dynamiska effektivitetsvinster. Statiska effektivitetsvinster kan vara ett resultat av att en intensivare konkurrens påverkar incitamentsstrukturen inom företagen så att de blir kostnadseffektiva och använder sina resurser mer effektivt. Dynamiska effektivitetsvinster har sin grund i de långsiktiga produktivitetsvinster som är ett resultat av att en ökad konkurrens förstärker företagens incitament att avsätta resurser till FoU och innovation. Genom att underlätta företags in- och utträde på marknader kan konkurrenstrycket öka vilket i förlängningen medför att resurser på längre sikt omfördelas från mindre till mer effektiva företag. Konkurrenstrycket på en marknad påverkas således av marknadsstrukturen och möjligheterna till marknadstillträde samt vilka hinder som finns för in- respektive utträde. På marknader där inträdeshindren är låga har företagen incitament till att ständigt bli mer effektiva för att inte tvingas ut ur marknaden. Sammantaget finns således ett positivt samband mellan konkurrens och produktivitetstillväxt. De positiva effekterna av en konkurrensfrämjande politik kan således inte uppskattas genom att enbart studera statiska effekter på kort sikt utan konkurrens har bestående och långsiktiga effekter i ekonomin som ett resultat av att företagens incitament att investera i ny processteknologi och utveckla nya produkter och tjänster. För att konkurrensen ska fungera effektivt behövs således en övergripande konkurrenspolitik som inbegriper såväl lagtillämpning, konkurrensfrämjande åtgärder, konkurrenskultur samt främjande av konkurrens i offentlig sektor.

5 5 Lagstiftningsreformer för ökad konkurrens och tillväxt Väl fungerande konkurrens är beroende av att företag aktivt söker och utnyttjar nya marknadsmöjligheter Konkurrensen eller konkurrenstrycket på en marknad behöver dock inte enbart bero på etablerade företags agerande utan det finns andra faktorer som inverkar. Exempel på sådana faktorer är offentliga regleringar, importrestriktioner, legitimationskrav och patent, in- och utträdeshinder. I de fall där regleringar och bestämmelser har negativa effekter på konkurrensen kan lagstiftningsreformer som eliminerar olika hinder för en fungerande konkurrens vara av yttersta vikt för att förbättra konkurrensen och förutsättningarna för ekonomisk tillväxt. Under årens lopp har de nordiska konkurrensmyndigheterna identifierat en rad regleringar och bestämmelser som begränsar konkurrensen och därmed potentialen för ekonomisk tillväxt. En stor del av de konkurrensbegränsande regleringar och bestämmelser som har identifierats finns inom inhemska industrier. För de nordiska konkurrensmyndigheterna är det således av yttersta vikt att fortsätta arbetet med att ta fram och presentera lagstiftningsreformer vilka eliminerar de identifierade hindrena för utveckling av effektiv konkurrens inom olika branscher och marknader som präglas av konkurrensproblem. Rättsliga och institutionella ramverk för nordisk konkurrenspolitik Målet för konkurrenspolitiken i de nordiska länderna är att säkerställa effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna. Även om de nordiska konkurrensmyndigheterna och även EU-kommissionen har liknande mål för konkurrenspolitiken finns det skillnader vad gäller ansvarsområden och rättsliga befogenheter. I rapporten görs en jämförelse mellan de nordiska konkurrensmyndigheternas och EU-kommissionen rättsliga befogenheter inom centrala områden inom konkurrensrätten. Denna jämförelse visar att finns utrymme att stärka flera av de nordiska konkurrensmyndigheternas rättsliga befogenheter för att göra konkurrenspolitiken mer effektiv i framtiden. De nordiska konkurrensmyndigheternas ansvarområden likheter och skillnader Samtliga nordiska konkurrensmyndigheter ansvarar för att säkra och främja konkurrensen i sina respektive länder genom att tillämpa konkurrensreglerna och arbeta med konkurrensfrämjande åtgärder. Utöver dessa två viktiga uppgifter har flera av de nordiska konkurrensmyndigheterna ytterligare ansvarsområden som offentlig upphandling, sektorstillsyn, konsumentfrågor och statsstöd. I rapporten presenteras de övergripande skillnaderna och likheterna mellan de nordiska konkurrensmyndigheternas ansvarsområden.

6 6 Ekonomisk teori och analys allt viktigare i tillämpningen av konkurrenslagen Inom konkurrensrätten skiljer man ofta mellan form- och effektbaserat tillvägagångssätt vid tillämpning av konkurrensreglerna. Det formbaserade tillvägagångsättet innebär att det finns vissa typer av agerande som är förbjudna per se. Med en renodlat formbaserad analys eller, om man så vill, med en per se-ansats när det gäller exempelvis missbruk av dominerande ställning, sker analysen av ett förmodat missbruk i två steg. I det första steget avgränsas relevant marknad och eventuell dominans fastställs. I det andra steget konstateras att ett förfarande av förbjuden typ använts till exempel en viss typ av lojalitetsskapande rabatter. Med en effektbaserad analys ligger fokus på att visa skada på konkurrensen till exempel genom att konkurrenter utestängs från en marknad vilket på sikt även skadar konsumenterna. Den effektbaserade ansatsen brukar även beskrivas som en mer ekonomisk ansats i tillämpningen av konkurrenslagen och har fått ökat utrymme i konkurrensrätten det senaste decenniet. Som svar på utvecklingen av den effektbaserade ansatsen men framför allt för att undvika så kallade typ I-fel ( alltför hård tillämpning av konkurrensreglerna ), och typ II-fel ( alltför svag tillämpning av konkurrensreglerna ) har de nordiska konkurrensmyndigheterna satsat resurser för att utveckla kunskap och kompetens inom industriell organisation (IO) och närliggande områden. Konkreta exempel är tillsättande av chefsekonom, rekrytering av disputerade ekonomer, inrättande av chefsekonomavdelning och närmare kontakt med universitet och forskningsvärlden. För att möta framtida utmaningar har också de nordiska konkurrensmyndigheterna ett nära samarbete och erfarenhetsutbyte vad gäller ekonomisk analys i konkurrensrättsärenden. Likheter i de nordiska ländernas konkurrensregler kartellbekämpning och koncentrationsprövningar De nordiska konkurrenslagarna är harmoniserade med EU:s konkurrensregler. EU:s konkurrensregler innehåller två förbud ett mot konkurrensbegränsande avtal (artikel 101 FEUF) och ett mot missbruk av dominerande ställning (artikel 102 FEUF). Det finns också särskilda bestämmelser för prövning av företagskoncentrationer. De nationella konkurrensreglerna innehåller förbud som är identiska med EUF-fördraget. De nordiska länder som inte är EU-medlemmar, med undantag av Färöarna, tillämpar artiklarna 53 och 54 i EES-avtalet i stället för nämnda EU-regler.

7 7 Potential för mer omfattande rättsliga befogenheter Effektiv konkurrenspolitik kräver lämpliga rättsliga befogenheter. Samtidigt som det finns betydande likheter i de nordiska konkurrenslagarna, som i allt väsentligt är harmoniserade med EU:s konkurrensregler, finns det vissa skillnader mellan de nordiska konkurrensmyndigheternas rättsliga befogenheter att undersöka, straffa eller på annat sätt ingripa mot konkurrensproblem. Den jämförande analysen mellan de nordiska konkurrensmyndigheternas och EU-kommissionens rättsliga befogenheter visar att det finns ett utrymme att stärka de nordiska konkurrensmyndigheternas rättsliga befogenheter och att därmed öka de nordiska ländernas konkurrenspolitik. Vidare finns det ett värde av att de nordiska konkurrensmyndigheterna har likartade rättsliga verktyg och befogenheter för att underlätta framtida samarbete mellan de nordiska länderna. Konkurrensreglerna Den jämförande analysen visar att besluts- och undersökningsbefogenheter, i regel finns i samtliga nordiska länder men att de nordiska konkurrensmyndigheterna generellt sett inte har lika omfattande befogenheter som EU-kommissionen. När det gäller undersökningsbefogenheter har alla de nordiska konkurrensmyndigheterna befogenhet att företa inspektioner hos företag och genomföra förhör. Den huvudsakliga skillnaden mellan de nordiska konkurrensmyndigheterna är att inte samtliga myndigheter kan företa inspektioner i andra lokaler än företagens egna och genomföra obligatoriska förhör. Vidare är de nordiska konkurrensmyndigheternas befogenheter att utfärda påföljder för överträdelser eller för felaktig eller vilseledande information inte lika omfattande som EU-kommissionens. Koncentrationsprövningar Bedömningar av företagskoncentrationer involverar ofta ganska komplicerade rättsliga och ekonomiska överväganden tillsammans med handläggning och analys av stora kvantitativa och kvalitativa datamängder som måste göras inom ganska korta tidsramar. Den jämförande analysen av besluts- och undersökningsbefogenheter visar att de nordiska myndigheterna saknar befogenheter som skulle kunna öka effektiviteten i koncentrationsprövningar. Sverige och Finland saknar till skillnad från EUkommissionen och de övriga nordiska länderna befogenheter att förbjuda en företagskoncentration. Dessutom har både EU-kommissionen och konkurrensmyndigheterna i Färöarna, Island och Norge befogenhet att införa sanktioner för gun jumping dvs. när parterna har genomfört en företagskoncentration innan de anmält det till myndigheterna eller genomfört denna under undersökningens gång. I Island, Norge och Sverige kan konkurrensmyndigheterna under vissa omständigheter utfärda ett föreläggande till

8 8 de samgående parterna att anmäla en företagskoncentration som inte uppnår tröskelvärdet för omsättning för obligatorisk anmälan. Beträffande anmälan om företagskoncentration har samtliga nordiska konkurrensmyndigheter befogenhet att avgöra vilken information som ska inlämnas för att en anmälan ska anses vara komplett. Vid företagskoncentrationer där konkurrensmyndigheterna gör bedömningen att företagskoncentrationen påtagligt skulle kunna snedvrida eller hämma konkurrensen är emellertid denna grundläggande information ofta inte tillräcklig för att man ska kunna göra en välgrundad bedömning. I praktiken behöver konkurrensmyndigheterna ofta betydligt mer information, handlingar och data från parterna och ibland också från tredje part. På grund av de lagstadgade tidsfristerna måste konkurrensmyndigheterna snabbt kunna motta och analysera den begärda informationen. Det är därför av yttersta vikt att konkurrensmyndigheterna har tillgång till befogenheter och verktyg som garanterar ett effektivt insamlande av information under undersökningen. Om den begärda informationen inte lämnas in i tid, har här EU-kommissionen och konkurrensmyndigheterna i Finland och Norge befogenhet att stanna klockan, vilket innebär att perioden för den lagstadgade tidsgränsen stoppas från den sista dagen för inlämning av information tills den dag informationen lämnas in. Denna möjlighet saknas således för flera av de nordiska konkurrensmyndigheterna bland annat för Konkurrensverket. Samtliga nordiska konkurrensmyndigheter kan förena ett åläggande att tillhandahålla information med vite. Konkurrensmyndigheterna i Finland, Island, Norge och Sverige får också kalla personer som troligen har relevant information till förhör vid myndigheten. Endast EU-kommissionen och konkurrensmyndigheterna i Island och Norge har befogenhet att också utfärda böter om ett föreläggande inte följs, om parterna använder sig av gun jumping eller om de bryter mot ett villkor som varit en del av beslutet om godkännande. Ett beslut om godkännande som visar sig vara baserat på vilseledande eller felaktig information från parterna får återkallas av EU-kommissionen och konkurrensmyndigheterna i Danmark, Färöarna och Island. Detsamma gäller om parterna bryter mot ett villkor eller inte fullgör en skyldighet som var kopplad till beslutet. I Finland måste konkurrensmyndigheten lämna in ett yrkande om ogiltigförklaring till domstolen, medan däremot möjligheterna att göra något åt dessa situationer förefaller begränsade i Norge och Sverige. I motsats till de isländska, danska och norska myndigheterna får inte de svenska och finska konkurrensmyndigheterna stoppa företagskoncentrationer. Denna typ av ingrepp måste avgöras av de behöriga domstolarna. Sektorstudier Sektorstudier ingår som en del i de nordiska konkurrensmyndigheternas arbete med att främja konkurrensen inom en viss bransch eller på en viss marknad. Syftet med en sektorstudie är ofta att bedöma konkurrensförhållandena på en viss marknad och rekommendera konkurrensfrämjande åtgärder. Dessutom kan en

9 9 sektorstudie leda till att överträdelser av konkurrensreglerna upptäcks inom den berörda branschen. Sektorstudier är således en integrerad del av konkurrenspolitiken. Samtidigt som sektorstudier kan vara viktiga för att identifiera olika typer av konkurrensproblem är de ofta mycket resurskrävande och kräver också tillgång till relevant marknadsinformation som företag ofta är ovilliga att lämna ut. Det kan handla om företagsuppgifter om marknadsandelar, strategier, priser, marginaler och kostnader. För att kunna utföra effektiva sektorstudier är det således av vikt att de nordiska konkurrensmyndigheterna har de nödvändiga rättsliga utredningsbefogenheterna för att få tillgång till relevant data. Den jämförande analysen visar att EU-kommissionen även har mer omfattande rättsliga befogenheter vad gäller sektorstudier. Till skillnad från de nordiska konkurrensmyndigheterna har EU-kommissionen befogenhet att utföra inspektioner på platsen och att utfärda böter i de fall där den information är oriktig eller vilseledande, vilket de flesta av de nordiska konkurrensmyndigheterna saknar. Effektiv konkurrenspolitik kräver lämpliga rättsliga befogenheter För att summera resultaten från den jämförande analysen är den övergripande slutsatsen att de nordiska konkurrensmyndigheterna förefaller ha mindre omfattande rättsliga befogenheter än EU-kommissionen beträffande såväl tillämpning av konkurrensreglerna, koncentrationsprövning och sektorstudier. Baserat på detta kan det konstateras att det finns ett utrymme att förstärka de nordiska konkurrensmyndigheternas rättsliga befogenheter inom flera olika områden vilket skulle öka konkurrenspolitikens effektivitet. Det ligger emellertid utanför denna gemensamma rapports uppdrag att föreslå några specifika ändringar av den de deltagande ländernas lagstiftning. Syftet av denna jämförande analys har i stället varit att identifiera potentiella förbättringar i de nordiska ländernas konkurrensrättsliga ramverk och därmed skapa ett underlag för varje nordisk konkurrensmyndighet att göra sådana rekommendationer till politiskt ansvariga och lagstiftare. Genomförande av en effektiv konkurrenspolitik fram till 2020 lärande och kontinuerlig förbättring Effektiv myndighetsutövning agency effectiveness Liksom alla offentliga organisationer finansierade av skattemedel måste de nordiska konkurrensmyndigheterna visa är att de är effektiva och skapar värde för medborgarna. Att utveckla effektiva processer och tydligt kunna visa vilket värde man skapar som konkurrensmyndighet är således av yttersta vikt för samtliga nordiska konkurrensmyndigheter. Detta innebär att de nordiska konkurrensmyndigheterna måste utveckla strategier och arbetsprocesser som är anpassade till en föränderlig omvärld och som är i linje med andra myndigheters

10 10 arbete inom relaterade områden. Att vara en effektiv konkurrensmyndighet som möter intressenternas behov och att kunna kommunicera det värde som skapas är centralt inom det som i den internationella debatten brukar beskrivas som agency effectiveness. Mot denna bakgrund fokuserar de nordiska konkurrensmyndigheterna på att utveckla och förbättra effektiva och processer och verktyg. För att möta framtidens krav har de nordiska konkurrensmyndigheterna även fokuserat på erfarenhetsutbyte och lärande vad gäller utvecklingen effektiva arbetssätt och processer men också vad gäller utvärdering av myndigheternas arbete och hur resultaten kan kommuniceras till berörda intressenter. Proaktivitet - allt viktigare i konkurrenspolitiken Proaktivitet har blivit alltmer viktigt i konkurrenspolitiken och inte minst har det blivit viktigare att förebygga konkurrensproblem. Därför har de nordiska konkurrensmyndigheterna satsat resurser på att utveckla verktyg för att effektivt identifiera och prioritera konkurrensproblem och på att sprida kunskap om konkurrensreglerna. Utgångspunkten i de nordiska konkurrensmyndigheternas proaktiva arbete är att intressenternas krav kommer att öka vad gäller transparens och resultat. Detta innebär att de nordiska konkurrensmyndigheterna har arbetat med att utveckla sin förmåga att utvärdera arbete och kommunicera resultaten till ett ökande antal intressenter. En central utmaning för framtiden när det gäller utvärderingar är att såväl konkurrensmyndigheterna som berörda intressenter har god förståelse för utvärderingsmetoder och deras fördelar, nackdelar och begränsningar samt att de utvärderingsmetoder som används är skräddarsydda för de behov och krav som både konkurrensmyndigheterna och deras intressenter har. Effektiv konkurrenspolitik lönar sig Beträffande utvärderingen av konkurrenspolitikens effekter presenteras i rapporten några generella kvantitativa och kvalitativa utvärderingsmetoder tillsammans med några exempel på utvärderingar som utförts av de nordiska konkurrensmyndigheterna. En viktig insikt från denna översikt är att även om en kvantifiering av konkurrenspolitikens effekter är tilltalande från politiskt håll finns det begränsningar i de metodiska och praktiska möjligheterna av att kvantifiera konkurrenspolitikens effekter. Framför allt tenderar sådana kvantifieringar att vara resurskrävande och ställa stora krav på data som kanske inte alltid är tillgängliga, och de metoder som hittills utvecklats är också starkt beroende av underliggande antaganden vilka kan påverka resultatet. Även om de ekonomiska effekterna av konkurrenspolitiken inte kan mätas på ett enkelt sätt kan dock mer kvalitativa utvärderingar framgångsrikt användas för att bedöma konkurrenspolitikens effekter. Exempel från de nordiska länderna visar att

11 11 konkurrenspolitiken har lett till synbara resultat i fråga om lägre priser, ökad tillgänglighet och kvalitet. Konkurrenspolitik får kanske därför anses vara ett kostnadseffektivt politiskt verktyg; oavsett om välfärdsvinsterna för samhället från tillämpningen av konkurrenspolitiken är kvantifierbara eller inte, genererar effektiva konkurrensmyndigheter av allt att döma välfärdseffekter som överstiger deras budgetkostnader. Konkurrenspolitik ett verktyg för att stimulera innovation Innovation som drivkraft för ekonomisk tillväxt Samtliga nordiska länder har satt innovationspolitiken på sina agendor för att främja de nordiska ekonomiernas tillväxt fram till 2020 och därefter. Den moderna tillväxtteorin betonar starka kopplingar mellan investeringar i utbildning, forskning och utveckling (FoU) och ekonomisk tillväxt. Även om resultaten skiljer sig åt, finns det starka empiriska bevis för en hög korrelation mellan FoU-utgifter och produktivitetstillväxt. Medan avkastningen på enskilda FoU-investeringar är osäker visar forskning att samhällsnyttan av investeringar i FoU är hög. Därför kan politik som stödjer och gynnar innovation bidra till hög tillväxt och ökad välfärd. Ett sätt att uppnå hög innovativitet är att bedriva en näringspolitik som erbjuder större incitament till innovation. Konkurrens och konkurrenspolitik utgör som tidigare betonats en kanal som stimulerar till innovation. Konkurrens och innovation ett komplext samband Förhållandet mellan konkurrens och innovation är komplext. För att ge en kort sammanfattning av den teoretiska diskussionen leder en ökning av antalet företag på en marknad till att minska företagens FoU-insatser, medan däremot en ökning av graden av produktutbytbarhet ökar FoU-insatsen under förutsättning att den totala marknaden för varianter inte krymper. En växande marknad anses därför öka FoU-insatserna men har oklara effekter på antalet produktvarianter som erbjuds. Underlättandet av marknadstillträde är ytterligare en faktor som har visat sig påverka innovationen genom ökat konkurrenstryck. Den empiriska forskning som rör förhållandet mellan konkurrens och innovation betonar vikten av kunskaper på branschnivå. Forskningen ger övertygande bevis för den så kallade inverterade U-relationen mellan konkurrens och innovation, vilken visar att branscher med hård konkurrens visar en högre grad av innovationsverksamhet för alla nivåer av konkurrens på produktmarknaden och den inverterade U-kurvan har visat sig vara brantare för branscher som karakteriseras av knivskarp konkurrens ( neck-to-neck competition ). Därav följer intuitionen att konkurrensbegränsning är skadlig för innovation. Karteller och missbruk av dominerande ställning som radikalt minskar konkurrensen på marknaden är särskilt skadliga.

12 12 Konkurrenspolitiken kan förstärka innovationspolitiken En slutsats som dras i rapporten är att innovation och konkurrens är viktiga drivkrafter för en fortsatt ekonomisk utveckling och för att säkra de nordiska företagens konkurrenskraft i en global ekonomi. I detta avseende kompletterar innovations- och konkurrenspolitik varandra. Innovationsfrågor har hittills spelat en begränsad roll i de nordiska konkurrensmyndigheternas arbete men de förväntas spela en ökande roll i framtiden. De nordiska konkurrensmyndigheterna bedömer dock att de nuvarande konkurrensreglerna erbjuder tillräckligt utrymme för att på ett tillfredsställande sätt kunna väga in både lång- och kortsiktiga effekter i varje enskilt fall. Detta borde garantera att konkurrenspolitiken inte kommer i konflikt med målen för innovationspolitiken. Slutligen har de nordiska konkurrensmyndigheterna när det gäller att stödja konkurrensen en potentiellt viktig roll att spela för att gynna innovation genom att stödja lagstiftningsreformer som underlättar marknadstillträde och ökar konkurrensen. Konkurrenspolitik ett verktyg för att främja effektivitet i den offentliga sektorn Sprunget ur behovet att hushålla med offentliga resurser, öka effektiviteten, förbättra kvaliteten och tillgängligheten har den offentliga sektorn i de nordiska länderna under de senaste 20 åren genomfört olika systemreformer. Genom dessa reformer har marknadsmekanismer införts successivt och numera har även privata företag möjlighet att tillhandahålla välfärdstjänster. Denna utveckling har ökat betydelsen av konkurrens och konkurrenspolitik även inom den offentliga sektorn. Mot denna bakgrund beskrivs och diskuteras vilken roll konkurrens, konkurrenspolitik och de nordiska konkurrensmyndigheterna kan spela för att öka effektiviteten inom offentlig sektor i nordiska länderna. Diskussionen fokuserar på tre huvudsakliga områden: offentlig upphandling, utveckling och implementering av valfrihetssystem, samt vikten av att privata och offentliga aktörer konkurrerar på lika villkor. Särskild tonvikt läggs vid den nordiska hälso- och sjukvårdssektorn. Den viktigaste anledningen till detta är att hälso- och sjukvård utgör en stor del av de offentliga utgifterna och att sektorn möter ständiga krav på att öka effektiviteten och förbättra kvaliteten och tillgängligheten.

13 13 Att säkerställa konkurrens vid offentlig upphandling Effektiv offentlig upphandling är strategiskt viktig för den ekonomiska tillväxten och välfärden i de nordiska länderna. Värdet av offentlig upphandling uppgår till procent av BNP i de nordiska länderna och utgör således en stor andel av de offentliga utgifterna. Av ekonomiska skäl är det därför viktigt att systemet för offentlig upphandling utnyttjar de möjligheter som konkurrensutsättning medför. Sund konkurrens inom offentlig upphandling minskar de upphandlande enheternas kostnader, ökar kvaliteten på upphandlade varor och tjänster och gör det lättare för privata företag att sälja sina produkter och tjänster. Att bekämpa konkurrensbegränsande samarbete i offentlig upphandling är en viktig uppgift och en framtida utmaning för de nordiska konkurrensmyndigheterna, framför allt på grund av att anbudskarteller är svåra att upptäcka. Effektiv lagtillämpning är viktigt för att både upptäcka och avskräcka denna typ av lagöverträdelse, men konkurrensfrämjande aktiviteter som syftar till att främja effektiva och ändamålsenliga offentliga upphandlingar samt öka medvetenheten om karteller är också viktiga. De senare inbegriper förebyggande verksamhet som att till exempel informera tjänstemän inom området för offentlig upphandling liksom potentiella anbudslämnare om konkurrenslagstiftningen och fördelarna med konkurrens. Några av de nordiska konkurrensmyndigheterna har till exempel utfärdat riktlinjer om hur anbudskarteller kan upptäckas. Än så länge tillämpas offentlig upphandling huvudsakligen för upphandling av standardprodukter och standardlösningar. Emellertid kommer hållbarheten för de nordiska ländernas offentliga hälso- och sjukvårdssystem till stor del att vara beroende av innovationer som kan öka tjänsternas effektivitet, säkerhet, kvalitet och produktivitet. På grund av den offentliga sektorns stora köparmakt har det offentliga inte bara makt att främja tillhandahållandet av kostnadseffektiva varor och tjänster, utan också makt och möjlighet att utveckla hållbara tekniska lösningar och främja process- och produktinnovation, inom såväl offentlig- som privat sektor. I detta avseende har offentlig upphandling, som ett sätt att simulera kontinuerlig innovation och ökad produktivitet inom den offentliga och privata sektorn, lyfts fram alltmer under det senaste decenniet. Det finns emellertid indikationer på att upphandlande enheter anser att innovationsupphandling är mer komplicerad än traditionella upphandlingsförfaranden. En potentiell roll för de nordiska konkurrensmyndigheterna i detta avseende, som givetvis är beroende av omfattningen av deras enskilda uppdrag inom upphandlingsområdet, är att främja förståelsen för hur innovationsupphandlingsförfaranden kan utformas och anpassas till nuvarande rättsliga ramar vid sidan av den allmänna uppgiften att värna konkurrensen.

14 14 Valfrihetssystem för att främja kvalitet, tillgänglighet och effektivitet Som en del av reformerna inom den offentliga sektorn har samtliga nordiska länder genomfört olika modeller för valfrihetssystem. Valfrihetssystem ger offentliga institutioner ett verktyg som de kan använda i situationer då de önskar konkurrensutsätta hela eller delar av en verksamhet genom att överföra valet av tjänsteutövare till individen. Möjligheten för den enskilde att välja gör att man inom området för offentligt finansierade tjänster blir mer lyhörd för den enskilde användarens behov och krav. Den kan också leda till bättre möjligheter för privata företag och icke-statliga organisationer att verka och utvecklas genom att på ett enklare sätt kunna konkurrera med välfärdstjänster som offentliga aktörer erbjuder i egen regi. Dessutom anses valfrihetssystem främja mångfald och ge bättre möjligheter för små aktörer, ideella och icke-vinstdrivna organisationer och olika former av kooperativ att få tillträde till marknaden. Ökad samverkan och konkurrens mellan privata och offentliga företag kan förstärka konkurrensproblemen De marknadsbaserade reformer som har genomförts i de nordiska länderna har inte bara förändrat sättet att utveckla och tillhandahålla offentliga tjänster. De har också skapat nya marknader där privata företag och offentliga aktörer både samspelar och konkurrerar. Även om det förväntas att reformerna ska leda till ökad kostnadseffektivitet är det viktigt att vara medveten om att konkurrensproblem kan uppkomma, eftersom offentlig verksamhet och inbladning på marknaden också medför en risk att snedvrida konkurrensen. Några möjliga källor till konkurrenssnedvridningar som kan uppkomma inom offentliga verksamheter är till exempel: Marknadsmisslyckanden som uppkommer på grund av åtgärder inom förvaltning och lagstiftning, t.ex. förordningar, beskattning, bidrag, korssubventionering och kostnader för kapitaltäckning. Rättsliga eller praktiska undantag från konkurrenslagen. Statliga bidrag för att finansiera skyldigheter som gäller offentliga tjänster, om de används för att korssubventionera kommersiell verksamhet. Marknadssnedvridningar orsakade av slapphänta bestämmelser om offentlig upphandling som innebär att leverantörerna inom den offentliga sektorn tillåts sätta priser som ligger under full kostnadstäckning.

15 15 I sådana situationer är lösningen antingen att förbjuda en offentlig enhet från att erbjuda produkter i konkurrens med privata företag, att införa vissa redovisningsåtgärder för att säkerställa att det inte förekommer någon korssubventionering och/eller att organisatoriskt bryta förbindelsen mellan de två enheterna. Att öppna balansräkningen för statligt ägda enheter kan påverka deras grundläggande kostnadsstruktur och inverka på de priser som de kan sätta. Om tillgångarna är undervärderade och om beräkningen av skuldbördan och värdet på det egna kapitalet inte överensstämmer med normerna för den privata sektorn, får den statligt ägda enheten en konkurrensfördel gentemot aktörer inom den privata sektorn.