UTREDNING OM ÅTGÄRDER FÖR ATT MÖJLIGGÖRA UPPLÖSNING AV VÄGFÖRENINGAR INOM NORRKÖPINGS KOMMUN

Transkript

1 UTREDNING OM ÅTGÄRDER FÖR ATT MÖJLIGGÖRA UPPLÖSNING AV VÄGFÖRENINGAR INOM NORRKÖPINGS KOMMUN APRIL 2008

2 SAMMANFATTNING Denna utredning är en första åtgärd i enlighet med kommunfullmäktiges beslut den 28 maj 2007 för att redovisa förutsättningarna för att möjliggöra en upplösning av vägföreningarna Tråbrunna, Fyrby vägkassa, Fyrby vf nr 3, Herstadberg, Åselstad och Ensjön samt nödvändiga åtgärder och konsekvenser vid ett kommunalt övertagande av huvudmannaskapet för allmänna platser. De förutsättningar som styrs av gällande lag samt allmängiltiga förutsättningar och konsekvenser beskrivs. Konsekvenserna och processen vid ett övertagande är komplexa, och det finns flera möjliga lösningar och vägval. Det är därför nödvändigt att fastställa ett antal principiella riktlinjer för att utarbeta en långsiktig lösning, ett effektivt genomförande och ett säkerställande av likställighetsprincipen. Utredningen ger inte förslag till konkreta beslut utan har som ambition att utgöra underlag för nödvändiga principiella ställningstaganden avseende flera aspekter inom ett antal områden: Initiering, ansökan, formella ställningstaganden och delegationer Kriterier för kommunalt övertagande Standardbesiktning och standardkrav Finansiering samt kostnads- och ansvarsfördelning Detaljplan och lantmäteriförrättning Eventuellt övertagande i två steg En standardprocess beskrivs utifrån ett antal definierade antaganden. Tidsplan, resursuppskattning, organisation och ekonomi kommenteras och exemplifieras, men kan inte bedömas närmare utan grund i fastställda riktlinjer och principer. Att genomföra skiftet av huvudmannaskap i enlighet med kommunfullmäktiges beslut den 28 maj 2007 kräver omfattande arbetsinsatser och resulterar i ekonomiska konsekvenser för så väl kommunen som berörda fastighetsägare. Nödvändiga åtgärder för att möjliggöra genomförande av ett kommunalt övertagande och upplösning av vägföreningar konkretiseras i ett förslag till handlingsplan: Förslag avseende principiella riktlinjer, ställningstaganden och delegationer utarbetas och lämnas till KF för beslut. KF ger Tekniska nämnden i uppdrag att definiera den aktuella kommunala normalstandarden vid utbyggnad av kommunala anläggningar. KF ger Tekniska nämnden i uppdrag att formulera kommunens krav avseende anläggningsstandard för övertagande. KF ger Stadsplaneringsnämnden i uppdrag att utarbeta grundläggande riktlinjer för uttag av gatukostnadsersättning. Ett ställningstagande om en övergripande satsning alternativt successiv handläggning över tiden eller övertagande i två steg. Information till vägföreningar. Resursöversyn och bildande av övergripande projektorganisation. Hantering av inkomna ansökningar och kommunala initiativ. Upprättande av övergripande projektplan och översiktlig ekonomisk kalkyl. 2 (65)

3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Inledning... 5 Bakgrund... 5 Syfte... 6 Disposition och läsanvisning... 7 DEL Väghållning och huvudmannaskap... 9 Enskilt huvudmannaskap... 9 Kommunalt huvudmannaskap Förutsättningar för kommunalt övertagande Detaljplan Standardkrav och standardförbättringar Finansiering Konsekvenser av kommunalt övertagande Plantekniska Resursbehov och organisation Kostnader Upphävande av gemensamhetsanläggning och upplösning av vägförening DEL Principiella ställningstaganden Initiering Villkor om stämmobeslut Kriterier för kommunalt övertagande Standardkrav Besiktning och undersökning av befintliga anläggningar Standardförbättringar Uttag av gatukostnadsersättning Formella ställningstaganden Detaljplan Förrättning Övertagande i två steg DEL Genomförande Process för övertagande Aktiviteter Resurser och organisation Tidsplan Handlingsplan Ekonomi Investeringskostnader Driftskostnader DEL Områdesvisa förhållanden och rekommendationer Herstadberg Tråbrunna Fyrbyhäll Fyrby vf nr (65)

4 Fyrby vägkassa Ensjön Åselstad Befintliga anläggningar, vägar och grönområden Vägar Dagvatten Grönområden Investeringskostnader i samband med övertagande Driftskostnader efter övertagande Bilaga Underlag (65)

5 INLEDNING Bakgrund I januari 2005 begärde sju av kommunens större vägföreningar att kommunen ska överta ansvar och skötsel av allmänna platser så att vägföreningarna kan upphöra. Företrädare för kommunstyrelsen träffade representanter för de sju största vägföreningarna i slutet av april Tekniska nämnden framförde i april 2005 sin uppfattning att det är en övergripande principiell fråga om kommunen ska överta detta ansvar från vägföreningarna. I oktober 2005 redovisades en utredning av Tekniska kontoret, där det konstaterades att ett förslag på en långsiktig lösning på hur vägföreningsfrågorna skulle hanteras inte var tidsmässigt möjlig att utarbeta. I stället koncentrerades utredningen på att föreslå dellösningar, vartefter arbetet med en långsiktig lösning borde fortsätta. I utredningen föreslogs att kommunen fortsätter att stödja föreningarna genom att ansvara för drift och underhåll av belysning i nuvarande omfattning till samtliga vägföreningar, till en uppskattad kostnad på 3,9 miljoner kr/år. betala ut bidrag om sammanlagt 4,5 miljoner kr/år enligt nuvarande bidragsformer klargöra ansvaret för ytor i nya detaljplaner Därutöver föreslogs att kommunen ökar stödet till föreningarna genom att: överta skötselansvaret för all egen ägd skog inom samtliga vägföreningar. investera i akuta belysningsåtgärder om 0,5 miljoner kr/år. överta skötselansvaret för de kommunägda grönytor som ingår i föreningarna i tätorten, föreningar i kommundelscentra eller med viss offentlig service, sammanlagt 16 föreningar, till en kostnad av ca 1,0 miljon kr/år. Utredningen föreslog att kommunen ska undersöka huruvida det är möjligt att upplösa de vägföreningar som finns inom Norrköpings tätort, dvs Tråbrunna, Fyrby, Herstadberg, Åselstad och Ensjön och påpekar att processen är komplicerad. Ytterligare ett möte mellan representanter för kommunen respektive vägföreningarna ägde rum i slutet av oktober Därefter tecknades avtal med respektive vägförening avseende kommunens övertagande av skötselansvar för de kommunägda grönytorna inom förrättning. I början av januari 2006 träffades representanterna återigen. I oktober 2006 lämnade en vägförening en påminnelse om vägföreningarnas önskemål om ett kommunalt ställningstagande till ett övertagande av vägföreningarnas ansvar. 5 (65)

6 Kommunfullmäktige i Norrköpings kommun beslutade den 28 maj 2007 att 1. ge Stadsplaneringsnämnden i uppdrag att, tillsammans med Tekniska nämnden och lantmäterimyndigheten, vidta nödvändiga åtgärder för att möjliggöra en upplösning av vägföreningarna Tråbrunna, Fyrby vägkassa, Fyrby vf nr 3, Herstadberg, Åselstad och Ensjön. Därigenom skapas förutsättningar för ett kommunalt övertagande av ansvar för väghållning och skötsel av allmänna platser från att som inriktning på motsvarande sätt under arbeta för att utifrån önskemål upplösa vägföreningarna Åby-Jursla, Kolmården, Skärblacka, Östra Husby, Norsholm, Kimstad och Ljunga i avsikt att överta ansvaret för väghållning i dessa områden i den takt som budgetmedel kan anvisas. 3. att uttala att ett övertagande av andra vägföreningar, som uttrycker önskemål om detta, kan vara aktuellt att diskutera tidigast år Syfte Denna utredning är en första åtgärd i enlighet med kommunfullmäktiges beslut den 28 maj 2007 för att redovisa förutsättningarna för att möjliggöra en upplösning av vägföreningarna Tråbrunna, Fyrby vägkassa, Fyrby vf nr 3, Herstadberg, Åselstad och Ensjön samt nödvändiga åtgärder och konsekvenser av ett kommunalt övertagande av huvudmannaskapet för allmänna platser. Syftet med utredningen är: att redovisa generella allmänna förhållanden och förutsättningar att redovisa specifika förutsättningar för respektive område att redovisa processen, med förslag på åtgärder, aktiviteter och tidsplan att redovisa konsekvenser, bl a avseende ekonomi och resursbehov att ge förslag till genomförande, handlingsplan, resursuppskattning och projektorganisation Utredningen visar dock att det inte är möjligt att uppfylla det fulla syftet utan att göra antaganden om vägval och principiella riktlinjer. Därför har utredningens övergripande syfte blivit att utgöra underlag för kommunens beslut avseende: nödvändiga principiella riktlinjer för att utarbeta en långsiktig lösning och en handlingsplan för processen och genomförandet nödvändiga principiella ställningstaganden för möjliggöra en bedömning av konsekvenser för kommunen respektive vägföreningarna samt att säkerställa likställigheten mellan de olika föreningarna trots dess varierande grundförutsättningar Ett avgörande ifråga om principiella riktlinjer och ställningstaganden behövs för att möjliggöra en upplösning av vägföreningarna inom de aktuella områdena såväl som inför fortsatt inriktning enligt fullmäktiges beslut. Utredningen är i första hand adresserad till politiska nämnder i Norrköpings kommun samt till kommunens berörda verksamheter, men är även riktad till vägföreningar inom kommunen. 6 (65)

7 Disposition och läsanvisning Utredningen består av fyra delar samt en bilaga: Del 1 Kommunfullmäktiges beslut innehåller tre begrepp vars betydelse och kontext förklaras inledningsvis, nämligen ansvar för väghållning och skötsel av allmänna platser, upplösning av vägförening samt kommunalt övertagande. De förutsättningar som styrs av gällande lagstiftning samt allmängiltiga förutsättningar och konsekvenser redovisas. Detta avsnitt avser att ge en översiktlig beskrivning samt en bakgrund till kommande avsnitt. Del 2 En redovisning av grundläggande förutsättningar och konsekvenser ger upphov till ett antal frågeställningar av principiell natur. Processen och konsekvenserna vid ett kommunalt övertagande är komplexa. Mot bakgrund av att kommunfullmäktiges beslut kan innebära ett kommunalt övertagande av huvudmannaskapet för allmänna platser inom upp till 14 områden är det nödvändigt att fastställa ett antal principiella riktlinjer. Det är av stor betydelse för likställighetsprincipen att vägföreningarna behandlas så likvärdigt som möjligt utifrån respektive områdes utgångsförutsättningar, avseende processen och ansvars- och kostnadsfördelningen. Det är även förutsättning för att utarbeta en långsiktig lösning och handlingsplan. Med utgångspunkt i den första delen redovisas frågeställningar, vägval samt vad de principiella ställningstagandena bör omfatta. Utredningen ger dock inga förslag till konkreta beslut utan har som ambition att utgöra underlag för de nödvändiga principbesluten. Del 3 Den tredje delen beskriver genomförandet, dvs processen och aktiviteterna, organisation och tidsplan samt ekonomi. Beskrivningen är allmängiltig, men baseras på förutsättningarna inom de aktuella områdena. Redogörelsen och de förslag som presenteras bygger på ett antal antaganden. Processen är komplex och det finns flera alternativa vägval. De åtgärder och aktiviteter som kan bli aktuella är beroende av principiella riktlinjer, och dess konsekvenser är beroende av ett antal principiella ställningstaganden. De antaganden som är grunden för hela avsnittet redovisas inledningsvis. En konkret handlingsplan för ett genomförande presenteras utifrån vad som beskrivits i utredningens del 1, 2 och 3. Del 4 Del 4 behandlar de sex områden, Tråbrunna, Fyrby vägkassa, Fyrby vf nr 3, Herstadberg, Åselstad och Ensjön, där det enligt kommunstyrelsens beslut ska skapas förutsättningar för ett kommunalt övertagande av ansvar för väghållning och skötsel av allmänna platser från (65)

8 Till utredningen har området Fyrbyhäll tillkommit. Förutsättningen är liknande som för övriga områden, med undantaget att någon gemensamhetsanläggning inte har bildats för de allmänna platserna enligt gällande detaljplan. Därmed har heller ingen samfällighetsförening bildats. Grundförutsättningarna, utifrån bl.a. planförhållanden, skiljer sig åt mellan de olika områdena. Den avslutande fjärde delen redovisar en sammanfattning av respektive områdes förutsättningar samt specifika frågeställningar och processen anpassad särskilt efter områdets förutsättningar. Redovisningen bygger på de antaganden mm som redovisats i del 3. Därefter redovisas en sammanställning av de befintliga vägar, grönområden och anläggningar inom de sju områdena, samt en översiktlig uppskattning av ekonomiska konsekvenser till följd av ett kommunalt övertagande av huvudmannaskap för allmänna platser inom dessa områden. Kostnaderna kan inte bedömas närmare utan en statusbesiktning av befintlig standard och fastställda kommunala standardkrav. Bilaga Till utredningen hör en bilaga, som omfattar en inventering och beskrivning av grundläggande förutsättningar för områdena Tråbrunna, Fyrbyhäll, Fyrby vägkassa, Fyrby vf nr 3, Herstadberg, Åselstad och Ensjön. Områdesbeskrivningarna redogör för gemensamhetsanläggning och förening, befintliga vägar och grönområden mm samt planförhållanden. Inventeringen är ett underlag för utredningens del 4. Underlag Utredningen har utförts av Anna Kuling, Tyréns AB, uppdragsnummer , oktober mars 2008 på uppdrag av Leif Berggren, mark- och exploateringschef, Norrköpings kommun. Underlaget för utredningen har bestått av befintligt material som kommunen tillhandahållit, vilket redovisas sist i utredningen. Arbetet har skett i samråd med tjänstemän inom Norrköpings kommun genom arbetsmöten, underhandskontakter och -granskningar. Arbetsgruppen har bestått av Niclas Gunnar, Mathias Kronberg Johan Lewander, Lars Söderström och Peter Zinderland, Tekniska kontoret, samt Leif Berggren och Johan Graf, Stadsbyggnadskontoret. 8 (65)

9 DEL 1 Väghållning och huvudmannaskap Gator/vägar, gång- och cykelvägar och grönområden i en detaljplan redovisas normalt som allmänna platser. Ansvaret för byggande, iordningsställande samt drift och underhåll av allmänna platser, huvudmannaskapet, kan vara antingen kommunalt eller enskilt. Detaljplaneringen regleras i Plan- och bygglagen som trädde i kraft Innan dess upprättades, i enlighet med den tidigare Byggnadslagen, stadsplaner med kommunalt huvudmannaskap för allmänna platser inom centralorten. Utanför centralorten upprättades byggnadsplaner, vilka innebar enskilt huvudmannaskap. Enligt Plan- och bygglagens 6 kap 26 ska kommunen vara huvudman för allmänna platser inom detaljplan om det inte finns särskilda skäl för annat. Syftet med bestämmelsen är att kommunerna inte utan vidare ska kunna avsäga sig huvudmannaskapet. Det har dock ansetts rimligt att kommunen bör kunna avsäga sig huvudmannaskap i områden där man använt byggnadsplan före plan- och bygglagens tillkomst, t ex inom områden för fritidsbebyggelse. Det kan inte förekomma delat huvudmannaskap inom en och samma detaljplan. Begreppet allmän plats används enbart inom detaljplanelagt område. Inom områden som inte omfattas av detaljplan är ansvaret för skötsel av mark och anläggningar kopplat till väghållare, fastighetens ägare eller förvaltare av särskild rättighet, t ex gemensamhetsanläggning. Det förekommer även att gemensamma vägar och områden utgörs av kvartersmark inom detaljplan med kommunalt huvudmannaskap, t ex så kallade storkvarter med småhusbebyggelse eller flerbostadshus. I dessa fall bildas en gemensamhetsanläggning. Enskilt huvudmannaskap Vid enskilt huvudmannaskap är annan än kommunen huvudman. Enskilt huvudmannaskap bestäms i samband med planläggning, och det ska anges specifikt i detaljplanen om kommunen inte ska var huvudman för allmänna platser. Dessutom måste en gemensamhetsanläggning bildas, genom förrättning enligt Anläggningslagen, som omfattar de allmänna platserna och anläggningar inom dessa. Om detaljplan saknas regleras ansvaret för vägar och andra anläggningar enbart genom förrättningsbeslut enligt Anläggningslagen. Väghållaren har det juridiska ansvaret för enskild väg. Vid förrättningen bildas en gemensamhetsanläggning, vilket är benämningen på en eller flera anläggningar som är gemensam för flera fastigheter och som består av nyttigheter som är nödvändiga för att fastigheterna ska fungera på lång sikt. Det kan vara fråga om vägar, gångvägar, grönområden och anläggningar för dessa. Gemensamhetsanläggningens ändamål, omfattning, läge och beskaffenhet i övrigt, samt inom vilken tid anläggningen ska vara utförd, fastställs i det s k anläggningsbeslutet. Beslutet kan också innehålla föreskrifter om hur anläggningarna ska utföras och vilken standard de ska ha. 9 (65)

10 Ett antal villkor ska uppfyllas för att en gemensamhetsanläggning ska kunna bildas, bl a det s k båtnadsvillkoret, som innebär att fördelarna som anläggningen ger de deltagande fastigheterna måste överväga nackdelarna och kostnaderna. Väsentlighetsvillkoret, att en gemensamhetsanläggning endast får inrättas för de fastigheter för vilka det är av väsentlig betydelse att delta i densamma, är ett annat grundläggande villkor. Villkoret är dock dispositivt, dvs det behöver inte vara uppfyllt om en fastighetsägare deltar på frivillig grund. En gemensamhetsanläggning får inte strida mot bestämmelser i detaljplan. Det är fastigheterna som sådana som är anslutna till gemensamhetsanläggningen, inte fastighetsägarna. Fastigheterna utgör tillsammans en samfällighet som ska utföra, underhålla och driva anläggningen. Gemensamhetsanläggning förvaltas genom delägarförvaltning eller en samfällighetsförening. Delägarförvaltning är en enkel form av förvaltning som tillämpas för mindre gemensamhetsanläggningar med få deltagande fastigheter. En samfällighetsförening bildas vanligtvis i anslutning till den förrättning där gemensamhetsanläggningen bildas. Vid bildandet hålls ett sammanträde där stadgar antas och en styrelse utses. Samfällighetsföreningen är en juridisk person som själv kan ingå förbindelser och förvärva rättigheter och skyldigheter, och t ex uppta lån. Samfällighetsföreningens medlemmar är ägarna av de fastigheter som ingår i samfälligheten. De grundläggande besluten fattas på föreningsstämma genom majoritetsbeslut. Den på stämman valda styrelsen verkställer besluten och sköter den löpande förvaltningen. Samfälligheten omfattar de områden, syftet, och den omfattning som anges i förrättningsbeslutet, och föreningen har varken ansvar eller befogenhet att agera utöver vad som fastställts. Före 1998 reglerades enskild väghållning genom Lag om enskilda vägar (EVL) och vägföreningar bildades. Andelstalen för kostnadsfördelning inom tätbebyggelse grundades oftast på fastighetstaxeringen. Vid lagens upphörande den 1 januari 1998 skedde en övergång till Anläggningslagens regler och de enskilda vägarna och andra anläggningar anses utgöra en gemensamhetsanläggning och vägföreningen utgör samfällighetsförening enligt lagen om förvaltning av samfälligheter. De tidigare beräknade andelstalen gäller fram till en omprövningsförrättning enligt anläggningslagen. Om andelstalen var grundade på taxeringsvärden ska nya andelstal vara fastställda senast den 1 januari Ansvaret för vägföreningar som bildats enligt EVL angavs i förrättningsutlåtanden. I stället för att definiera anläggningarna avgränsades ansvaret till ett bestämt område och omfattade därmed samtliga gemensamma ytor och anläggningar inom området, såväl vägar som parkoch naturmark. Kommunen har i vissa delar övertagit delar av ansvaret, t ex skötsel av grönområden och skog, samt drift och underhåll av belysning. Belysningsansvaret omfattar endast armaturerna. Belysningsstolpar tillhör vägförening och elledningar tillhör ledningshavaren. I vissa fall har kommunen också tagit på sig driftsansvaret för vägavsnitt. Detta förändrar dock inte det faktum att de enskilda samfällighetsföreningarna fortfarande är formellt ansvariga, t ex gentemot tredje man, enligt förrättningsbeslut. 10 (65)

11 Finansiering av utförande och drift Vid förvaltning av en samfällighet uppstår kostnader för investerings, drift och underhåll. Vid en anläggningsförrättning bestäms hur stor del av kostnaderna för utförande respektive drift som varje fastighet ska bidra med. Kostnaderna fördelas genom att respektive fastighet tilldelas andelstal. Kostnader för anläggningens utförande ska fördelas efter fastighetens nytta, och kostnader för drift ska fördelas efter fastighetens användning av anläggningen. Andelstalen för utförande respektive drift kan vara lika eller skilja sig åt. Inkomsterna utgörs huvudsakligen av de avgifter som tas ut av medlemmarna samt eventuella bidrag från staten och/eller kommunen. Beslut i ekonomiska frågor av betydelse fattas av föreningsstämman och föreningens styrelse verkställer besluten. Samfällighetsföreningen finansierar sin verksamhet genom uttaxering av medel från medlemmarna enligt andelstalen, vilket vanligtvis sker en gång om året, i anslutning till stämman. En s k utgifts- och inkomststat upprättas av styrelsen för att godkännas av stämman. Uttaxeringen ska ske enligt en debiteringslängd som läggs fram för stämman och redovisar det totala beloppet samt vad som ska betalas av respektive medlem. En samfällighetsförening är en juridisk person som har förmånsrätt för sina fordringar i de delägande fastigheterna. Föreningen kan också finansiera delar av verksamheten genom lån. Till följd av förmånsrätten har föreningen möjlighet att ta lån utan särskild säkerhet. Finansiering genom bidrag Enskilda väghållare kan få statliga och/eller kommunala bidrag, både som utbyggnads/igångsättningsbidrag och som driftsbidrag. Det statliga bidraget lämnas efter vissa kriterier och är beroende av exempelvis anslutning till allmän väg, antal boende, nyttjande för friluftsliv eller genomfartstrafik. Väglängden ska överstiga 1,0 km och vägen ska vara öppen för allmän trafik. Inom kommunen finns 208 vägföreningar som ligger inom Vägverkets väghållningsområde och dessa får 60 % av driftkostnaderna i bidrag från Vägverket respektive 30 % i bidrag från kommunen. Som beräkningsgrund för dessa bidrag ligger Vägverkets beräkning av driftkostnader för vägskötsel. Till vägföreningar inom detaljplanelagt område som ligger utom Vägverkets väghållningsområde lämnar Vägverket inga bidrag. Det finns ingen reglerad skyldighet för kommuner att ge bidrag till enskild väghållning. Norrköpings kommun lämnar bidrag till 24 vägföreningar som inte erhåller statligt driftsbidrag. Bidraget beräknas utifrån vägens längd, andelen permanentboende samt ett grundbelopp. Bidragsreglerna har beslutats av kommunfullmäktige. Sammanlagt ca 9,5 miljoner kr utbetalas årligen till vägföreningar inom Norrköpings kommun från Vägverket och kommunen. Vägföreningar kan söka särskilda igångsättningsbidrag från Vägverket vid behov av större upprustningar eller nybyggnation. Om bidrag beviljas från Vägverket kan liknande bidrag på upp till 10 % av kostnaden sökas hos kommunen. 11 (65)

12 Kommunalt huvudmannaskap Inom områden med detaljplan skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat. Vid kommunalt huvudmannaskap ansvarar kommunen för att anläggningar byggs och underhålls. Mycket allmänt hållna krav och riktlinjer för utformningen av allmänna platser finns i planoch bygglagens tredje kapitel. Lagen föreskriver vidare att i fråga om allmänna platser för vilka kommunen är huvudman ska användningen och utformningen anges i detaljplanen. När de upplåts till allmänt begagnande ska de till bredd, höjdläge, och utformning i övrigt stämma överens med detaljplanen. Vidare ska de vara utförda på ett ändamålsenligt sätt och i enlighet med ortens sed. Kommunen ska också svara för drift och underhåll av gator och sådana andra allmänna platser som kommunen är huvudman för. Denna underhållsskyldighet består även om detaljplanen för området upphävs. Kommunen kan inte vara huvudman för enskilda vägar utanför detaljplanelagt område. Kommunägda fastigheter som utgör vägmark och/eller grönområden som inte omfattas av detaljplan och som inte ingår i gemensamhetsanläggning enligt förrättningsbeslut är inte allmän plats och omfattas inte av kommunalt huvudmannaskap. I dessa fall är kommunen ansvarig i egenskap av fastighetsägare. Enligt Norrköpings kommuns reglemente för Stadsplaneringsnämnden ( ) är Stadsplaneringsnämnden förvaltare av kommunens övriga fastigheter för vilka annan ansvarig förvaltare inte utsetts. Finansiering av utbyggnad, drift och underhåll Utbyggnaden av allmänna platser och anläggningar, som kommunen är huvudman för, kan finansieras genom skattemedel eller genom uttag av gatukostnadsersättning enligt regler i Plan- och bygglagen. Finansieringen kan av bestå av en kombination av dessa. Vid nyexploatering av kommunal mark kan utbyggnad av allmänna anläggningar finansieras av intäkter från markförsäljning. Kostnader för allmänna anläggningar kan även regleras i exploateringsavtal som tecknas mellan kommunen och en privat exploatör. Exploateringsavtalen är civilrättsliga avtal, men grundar sig i detta avseende på plan- och bygglagens regler om gatukostnader. Drift och underhåll av allmänna platser och anläggningar finansieras av skattemedel och ingår i den kommunala budgeten. En avgiftsbaserad finansiering av kommunens drifts- och underhållskostnader, med VA-taxan som förebild, har föreslagits från flera håll och diskuterats nationellt under flera år. Något lagförslag föreligger dock inte. Uttag av gatukostnadsersättning Enligt regler i Plan- och bygglagen får kommunen besluta att kostnader för sådana åtgärder som är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov av allmänna platser och av anordningar som normalt hör till allmänna platser ska betalas av ägarna till fastigheterna inom området. Detta innebär att kommunen har rätt att ta ut avgifter för kostnader för allmänna platser i form av avgifter, s k gatukostnadsersättning. 12 (65)

13 Vid s k områdesvis fördelning beslutar kommunen om fördelningsområdets avgränsning, om de kostnader som skall fördelas samt om grunderna för fördelningen. Kommunen kan även besluta om att ägare till fastigheter som är belägna vid en viss gata ska betala gatukostnader. Ersättningsskyldigheten för varje fastighetsägare omfattar i detta fall halva kostnaden för gatan framför fastigheten. Reglerna får tillämpas när kommunen i egenskap av huvudman ska anlägga eller förbättra gator och allmänna platser. Kostnadsunderlag Kostnaderna ska avse gator som fordras för områdets funktion och andra anläggningar som krävs för området och som är till nytta för fastighetsägarna inom fördelningsområdet. Gatukostnadsersättningen får avse endast kommunens kostnader för byggande och standardförbättringar. Förutom anläggningskostnader för gator, inklusive belysning och avvattning, justeringar av tomtinfarter, släntanpassningar, ingår också kostnader för projektering, marklösen, fastighetsbildning samt administration. Andra anläggningar kan vara grönytor, gång- och cykelvägar, lekplatser mm. Antingen kan gatukostnadsersättningen avse faktiska kostnader, som kan bestämmas först efter ett genomförande, eller så kan den grundas på erfarenhetsmässiga beräkningar. Kostnadsunderlaget ska jämkas om de kostnader som ska ersättas är oskäligt höga eller om de åtgärder som ersättningen avser har en omfattning eller ett utförande som överstiger vad som kan anses normalt med hänsyn till den användning som är tillåten för fastigheten. Kostnader som avser drift och underhåll kan inte ingå i kostnadsunderlaget utan måste finansieras med kommunala skattemedel. Fördelningsområde Fördelningsområdet ska omfatta de fastigheter som har nytta av anläggningarna som kostnaderna avser. I samband med att ny detaljplan upprättas sammanfaller vanligen fördelningsområdet med detaljplanens avgränsning. Fördelningsområdet kan dock ha annan avgränsning. Fördelningsgrund Kostnaderna ska fördelas mellan fastigheterna inom fördelningsområdet efter skälig och rättvis grund. Det är kommunen som bestämmer vilka grunder som ska gälla för fördelningen av kostnader i ett visst område. Fördelningsgrunden kan vara lika andelar eller baseras på t ex tillåten markanvändning, byggrättens omfattning eller tomtstorlek. Fördelningsgrunden kan också baseras på en kombination av faktorer. En huvudregel enligt praxis är att avgifterna för tillkommande bebyggelse/fastighet bör vara högre jämfört med befintlig bebyggelse/fastighet. 13 (65)

14 Förutsättningar för kommunalt övertagande Kommunfullmäktige har gett Stadsplaneringsnämnden i uppdrag att vidta nödvändiga åtgärder för att möjliggöra en upplösning av vägföreningarna och därigenom skapas förutsättningar för ett kommunalt övertagande av ansvar för väghållning och skötsel av allmänna platser. Egentligen är sambandet det omvända; genom att vidta nödvändiga åtgärder för att möjliggöra ett kommunalt övertagande av ansvar för väghållning och skötsel av allmänna platser skapas förutsättningar för upplösning av vägföreningarna. Kommunen kan överta skötselansvaret för vägföreningarnas anläggningar genom avtal. Om så sker finns ingen formell grund att upphäva gemensamhetsanläggningen och upplösa vägföreningen. Det formella ansvaret för anläggningarna kvarstår hos vägföreningen, även om den i realiteten blir vilande. Kommunen har inte heller möjlighet att utföra större underhållsinsatser, reinvesteringar, eller nyinvesteringar dvs förbättringar och standardhöjningar, på anläggningar som juridiskt sett tillhör annan väghållare. Detta tillvägagångssätt har tillämpats efter att Norrköpings kommun 2005 beslutade att överta skötselansvaret för kommunens egna gröna ytor, lekplatser, papperskorgar och hundlatriner som ingår i vägföreningarnas ansvarsområde enligt förrättningsbeslut. Avtal har tecknats särskilt mellan kommunen och respektive vägförening. För att uppnå ett kommunalt övertagande av det fulla ansvaret för vägar och allmänna platser måste kommunalt huvudmannaskap anges i detaljplan. Kommunen kan inte vara huvudman för allmänna platser, utanför detaljplanelagt område. Ett kommunalt övertagande kan också ske i två steg, genom att kommunen genom avtal med föreningen tar över drifts- och underhållsansvaret och att därefter inleda processen för ett formellt och fullständigt övertagande av ansvaret genom kommunalt huvudmannaskap i detaljplan. Utöver de formella kraven finns både tekniska och ekonomiska förutsättningar och villkor som måste uppfyllas. Detaljplan Om gemensamhetsanläggningen är allmän plats i detaljplan med enskilt huvudmannaskap måste detaljplanen ändras, likaså om den utgörs av kvartersmark i detaljplan med kommunalt huvudmannaskap. Beroende på hur detaljplanen är utformad kan gällande detaljplan ändras genom tillägg till bestämmelserna. Om detta inte är möjligt måste ny detaljplan upprättas, som ersätter den tidigare. Om detaljplan saknas måste sådan upprättas. Detaljplanens innehåll och förfarandet att upprätta detaljplan regleras i Plan- och bygglagen. 14 (65)

15 Detaljplanen ska reglera markanvändning och bebyggelse och ska redovisa samt till gränserna ange: allmänna platser såsom gator, vägar, torg och parker, kvartersmark för bland annat bebyggelse, idrotts- och fritidsanläggningar, begravningsplatser, anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden, vattenområden för bland annat båthamnar och friluftsbad. I fråga om allmänna platser för vilka kommunen är huvudman skall användningen och utformningen anges. För kvartersmark och vattenområden skall användningen anges. Vid detaljplanering ska både allmänna och enskilda intressen beaktas. Detaljplanen skall grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt. Plan- och bygglagen lägger stor vikt vid att planprocessen ska vara demokratisk, att planarbetet drivs med stor öppenhet så att alla berörda blir delaktiga. Planprocessen påbörjas genom att Stadsplaneringsnämnden beslutar om planuppdrag och därefter utarbetas ett planförslag. Planförslaget omfattar plankarta med bestämmelser, planbeskrivning och genomförandebeskrivning samt miljöbedömning. I vissa fall ingår även en miljökonsekvensbeskrivning, illustrationer, gestaltningsprogram och andra underlag som t.ex. buller- och trafikutredningar. Som huvudregel ska en detaljplan upprättas med s.k. normalt planförfarande vilket innebär ett samrådsskede då att sakägare och remissinstanser ska ges möjligheter att lämna synpunkter på förslaget. Efter samrådstidens utgång sammanställs inkomna synpunkter i en samrådsredogörelse. Planförslaget kan därefter justeras eller revideras med hänsyn till inkomna synpunkter eller andra av andra orsaker. Ett slutgiltigt planförslag ställs sedan ut för granskning under minst tre veckor. Sakägare och remissinstanser bereds återigen tillfälle att lämna synpunkter på förslaget. Efter utställningstiden ska kommunen sammanställa de synpunkter som senast under utställningstiden har framförts skriftligen och redovisa sina förslag med anledning av dem i ett utlåtande som ska fogas till handlingarna i ärendet inför antagandet. Detaljplanen antas normalt av Stadsplaneringsnämnden. Nämnden kan också besluta att godkänna planförslaget och därefter överlämna planen till kommunfullmäktige för antagande. Beslutet att anta detaljplanen kan överklagas. Första överprövande instans är länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut kan överklagas till regeringen. För att få rätt att överklaga måste synpunkter, som inte tillgodosetts, lämnats skriftligen senast under utställningstiden. Ett s k enkelt planförfarande innebär en mindre omfattande process, som kan användas när planförslaget bl. a. är av begränsad betydelse och saknar intresse för allmänheten. Förfarandet följer i princip den normala processens grunder förutom att program- och utställningsskedena utgår. 15 (65)

16 Standardkrav och standardförbättringar Standarden på gator och anläggningar vid kommunalt huvudmannaskap bestäms i detaljplan eller ska vara enligt ortens sed. Standarden på de enskilda vägarna har eventuellt angetts i detaljplan och/eller i anläggningsbeslut. Ett kommunalt övertagande av huvudmannaskapet för allmänna platser innebär att kommunen ansvarar för att anläggningarna har den standard och det skick som kan förväntas och som uppfyller de krav som ställs från boende och med hänsyn till bl.a. säkerhet. Vägarnas och andra områdens samt anläggningars standard varierar, vilket beror på både olika nybyggnadsstandard, ålder och variationer i kvaliteten på drift och underhåll. Vägföreningarnas vägars skick är överlag sämre än normalstandard. Kommunen kan ställa krav på att gator och andra platser och anläggningar har en viss standard och är i ett visst skick för att acceptera att ta över ansvaret som huvudman. Standardkraven ställs för att det inte ska uppstå behov av omedelbara investeringar eller upprustningar efter övertagandet. Det bör heller inte uppkomma extra drift- och underhållsåtgärder på grund av dålig kvalitet. För att avgöra om eventuellt ställda standardkrav är uppfyllda måste befintliga gator och andra allmänna platser och anläggningar inventeras och besiktigas. Den befintliga standarden måste också jämföras med specificerade krav avseende normalstandard eller en lägsta godtagbar standard. I det fall standardkrav ställs som villkor för ett kommunalt övertagande måste vägföreningen ansvara för att upprustning och/eller standardhöjning genomförs. Det som kan tala för att den enskilda föreningen ska uppfylla kraven innan ett övertagande är att den väghållare som satsat på utbyggnad drift och underhåll klarar sig med mindre kostnader för upprustning. Om standardkraven däremot inte kan uppfyllas annat än efter en standardhöjning som innebär mer omfattande åtgärder kan föreningen vara förhindrad att ta på sig ansvaret. En förutsättning är att föreningens ändamål och omfattning enligt förrättningsbeslut inkluderar ett utförande, och att deltagande fastigheter åsatts andelstal för utförande. I annat fall, om vägarna inte är av godtagbar standard vid ett övertagande, kan kommunen genomföra upprustningar, iordningställande och/eller standardhöjande byggnadsåtgärder efter övertagandet. Då en av orsakerna till att föreningarna har lämnat önskemål om kommunalt övertagande är att föreningarna saknar resurser och kompetens för att förvalta gemensamhetsanläggningen kan ett kommunalt genomförande vara att förorda. Förutsättningarna avseende standardfrågor och ansvarsfördelningen är beroende av vilka övergripande principer som ska gälla för övertagandeprocessen. Med standardkrav och ansvaret för att uppfylla dem följer också ett finansieringsansvar. 16 (65)

17 Finansiering En avgörande förutsättning för att möjliggöra ett kommunalt övertagande av ansvar för allmänna platser och upplösning av vägföreningarna är att nödvändiga åtgärder kan finansieras. De nödvändiga åtgärderna kan bestå av konkreta investeringar så väl som av administrativa processer och arbetsinsatser. Finansieringen är beroende ansvarsfördelningen och vilka övergripande principer som ska gälla för övertagandeprocessen. Finansieringsansvaret kan fördelas mellan kommunen, vägföreningen och delvis de berörda fastighetsägarna. Finansiering av vägförening Finansieringsmöjligheter för vägföreningens del är uttaxering från föreningens medlemmar, eller att uppta lån, vilka också belastar föreningens medlemmar. Respektive förening kan eventuellt ha andra inkomstkällor, genom uthyrningar eller möjligheter att avyttra något markområde. Finansiering med skattemedel Kommunen kan finansiera nödvändiga åtgärder genom att belasta den kommunala budgeten, vilken består av medel som utgörs av intäkter från skattekollektivet. Finansiering genom uttag av gatukostnadsersättning Plan och bygglagen ger kommunen möjlighet att få täckning för anläggningskostnader genom uttag av gatukostnadsersättning från fastighetsägare inom ett visst område. Villkoren är att kommunen är huvudman och att anläggningarna är avsedda för områdets behov. Gatukostnadsersättningen får endast omfatta kostnader för byggande och standardförbättringar, inte för drift och underhåll. Kommunen ska besluta om kostnadsunderlag, fördelningsområde och fördelningsgrund. Underlaget för beslut om uttag av gatukostnader består av en gatukostnadsutredning. Gatukostnadsutredningen ska redovisa områdets avgränsning, kostnadsunderlaget och hur kostnaderna ska fördelas mellan fastighetsägarna samt motiven för förslaget och underlag av betydelse. Gatukostnadsutredningen utarbetas genom en process som ofta löper parallellt med detaljplaneprocessen. När ett förslag har upprättats ska berörda fastighetsägare beredas tillfälle till samråd. Resultatet av samrådet och förslag med anledning av de synpunkter som har framförts skall redovisas i en samrådsredogörelse. Efter eventuella revideringar av förslaget ska utställning ske, efter beslut av Stadsplaneringsnämnden. Gatukostnadsutredningen förs sedan, via Stadsplaneringsnämnden, till kommunfullmäktige för slutligt beslut uttag av gatukostnad enligt utredningen. Skyldighet för en fastighetsägare att betala gatukostnadsersättningen inträder när de anläggningar som ersättningen avser kan användas för avsett ändamål, dvs när de är färdigställda, kan tas i drift och användas av fastighetsägaren. Om ersättningsbeloppet är betungande ger lagen möjlighet till avbetalning. 17 (65)

18 Konsekvenser av kommunalt övertagande Plantekniska För att ändra huvudmannaskap krävs ändring av gällande detaljplan eller att ny detaljplan upprättas. Vid detaljplaneringen kan det uppstå behov eller krav även på andra ändringar och justeringar eller kompletteringar som kan påverka omfattningen. Detaljplanen kan även ha ytterligare syften än att ändra huvudmannaskap, t ex förtätning eller nyexploatering. Beroende på bl a innehåll, komplexitet och geografisk avgränsning kan omfattningen av detaljplanen därmed variera. Även förfarandet, enkelt respektive normalt, påverkar planarbetets omfattning. Då en detaljplan syftar till att möjliggöra ett övertagande av huvudmannaskap för allmänna platser, oavsett andra faktorer, är det tveksamt om det enkla planförfarandet ska tillämpas, med hänsyn till det allmänna intresset. Avgränsningen av det område som detaljplanen ska omfatta kan även innebära att delar av befintlig gemensamhetsanläggning ska kvarstå under vägföreningens förvaltning, vilket i sin tur kräver att en anläggningsförrättning genomförs. Av detaljplanekartan framgår alltså områdena för allmänplats, och som följd även vilka områden som tidigare varit enskilt kvartersmark och som eventuellt måste tas i anspråk. Kommunen får lösa mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan skall användas för allmänna platser för vilka kommunen är huvudman, dvs har rättigheten att lösa sådan mark. Kommunen har även skyldighet att lösa sådan mark, om fastighetsägaren begär det. Vid upprättandet av förslag till detaljplan skall i en särskild handling (genomförandebeskrivning) redovisas de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genomförande av planen. I genomförandebeskrivningen bör kraven på de allmänna anläggningarnas standard anges, omfattningen av upprustningen och vilka åtgärder som avses genomföras samt kostnads- och ansvarsfördelningen. Det är också lämpligt att ange tidpunkten för när övergången till kommunalt huvudmannaskap ska ske. Resursbehov och organisation Att genomföra ett skifte av huvudmannaskap kommer att kräva förstärkta kommunala arbetsinsatser och resurser. Omfattningen är till viss del beroende av ansvarsfördelningen mellan kommunen och vägföreningen, enligt vilka övergripande principer som ska gälla för övertagandeprocessen. Det är dock en förutsättning att det finns tillgängliga resurser för de arbetsinsatser och den kompetens som är nödvändig för de olika aktiviteterna inom processen. Resursbehoven påverkas även av tidsplanen, dvs om kommunen avser att genomföra en övergripande satsning i ett större sammanhang eller om respektive område ska hanteras successivt inom ramen för befintliga resurser. Ett ställningstagande i denna fråga kan skapa ett prioriteringsbehov. 18 (65)

19 En större satsning innebär ett stort resursbehov både för inledande utredning, detaljplanearbete, ev gatukostnadsutredning och genomförandeaktiviteter. Resursbehovet kan fyllas genom anställningar inom stadsbyggnadskontoret och Tekniska kontoret, eller genom tillskott av konsultinsatser. Hela resursbehovet kan dock inte ersättas av externa konsulter eftersom kunskap och erfarenhet inom Norrköpings kommun är en viktig kompetens. Oberoende av tidsplan och antal övertagandeärenden är det är fördel om det finns en övergripande projektledning, dels med hänsyn till den kompetens som erfarenheten av tidigare handläggning ger, dels med hänsyn till likställighet i bedömningar. Vidare krävs kompetens och handläggning inom flera av kommunens verksamheter, huvudsakligen avseende väg/gata och park, fysisk planering samt mark och exploatering. Även lantmäteriverksamheten får en ökad arbetsbelastning. Beroende på behovet av upprustning och eventuella standardhöjning kan det uppstå behov av upphandling av konsulter för exempelvis projektering och/eller entreprenad. Ett genomförande kräver även kontroll/byggledning från Tekniska kontoret. Även de poliska nämnderna påverkas, beroende på vilka beslut som ska fattas av respektive nämnd under processens gång. I det fall kommunens övergripande riktlinjer förutsätter en hög grad av ansvarstagande från vägföreningens sida, påverkas kommunens resursbehov i mindre omfattning. Kostnader Att genomföra ett skifte av huvudmannaskap resulterar i ekonomiska konsekvenser för så väl kommunen som berörda fastighetsägare. Samtliga nödvändiga åtgärder för att möjliggöra ett kommunalt övertagande av huvudmannaskap för allmänna platser ger upphov till kostnader. De största ekonomiska konsekvenserna får den part som ska betala för eventuella upprustningar och/eller standardförbättringar, dvs kommunen, vägföreningen eller de enskilda fastighetsägarna, beroende på vilka övergripande principer som ska gälla för kostnadsansvaret. Administrativa kostnader Till de administrativa kostnaderna räknas: Utredningskostnader Planläggningskostnader Kostnader för gatukostnadsutredning Förrättningskostnader Upphandlingskostnader Övriga administrativa kostnader för kommun och förening Kostnadsfördelningen mellan kommunen, vägförening och enskilda fastighetsägare är beroende av vilka krav kommunen ställer för att acceptera att överta huvudmannaskapet för allmänna platser och vilka övergripande principer som ska gälla för övertagandeprocessen. 19 (65)

20 Investeringskostnader Beroende på behovet av upprusning av befintliga anläggningar, och/eller standardhöjande åtgärder uppstår kostnader för utredningar, projektering och entreprenad. Vid denna typ av investering måste det göras skillnad på reinvesteringar och egentliga nyinvesteringar, på grund av att finansieringsmöjligheterna skiljer sig åt. Exempel på reinvesteringar är t ex ny asfaltbeläggning på en gata som tidigare varit asfalterad. Likaså att ersätta uttjänad utrustning mot likvärdig, t ex belysningsarmaturer, lekutrustning, vägskyltar mm. Omfattande satsningar för att iordningställa befintliga grönytor, diken etc får också räknas som en reinvestering då de ofta är en följd av bristande eller obefintligt underhåll. Reinvesteringar kan inte finansieras genom uttag av gatukostnadsersättning enligt plan- och bygglagen, utan måste bekostas av skattemedel om åtgärderna utförs inom ramen för det kommunala huvudmannaskapet. Vid enskilt huvudmannaskap finansieras dessa åtgärder genom att vägföreningen debiterar medlemmarna i samfälligheten enligt de åsatta andelstalen för anläggningens drift. All nyanläggning av exempelvis gata, gångbana, vägbreddningar, lekplats samt nya belysningspunkter är nyinvesteringar och ökad standard. Som standardförbättringar kan även räknas t ex vägjusteringar i plan eller profil för att öka trafiksäkerhet och/eller framkomlighet, utskiftning av väg för ny överbyggnad i syfte att förbättra bärighet och/eller dränering samt nya diken eller ledningar och trummor för avvattning. När kommunen bygger ut vägar och andra allmänna anläggningar utgår inte någon moms på anläggningskostnaderna, vilket det gör när åtgärderna utförs i enskild regi. Kostnader för mark, inlösen av mindre områden till följd av vägbreddningar o d eller inlösen av hela väg- eller grönområden, räknas som investering. Kostnadsfördelningen mellan kommunen, vägförening och enskilda fastighetsägare är beroende av vilka krav kommunen ställer för att acceptera att överta huvudmannaskapet för allmänna platser och vilka övergripande principer som ska gälla för övertagandeprocessen. Driftskostnader Kommunen får en ökad kostnad för drift och underhåll till följd av ett övertagande. Driftskostnader för vägar som inte är upprustade och/eller mindre bra underhållna är högre. För att denna kostnad ska bli rimlig är det av betydelse att vägarna vid övertagandet är i normalskick och uppfyller kommunens standardkrav. Kommunen har sedan tidigare övertagit drift och underhåll av belysning inom samtliga vägföreningar till en kostnad av ca 3,9 miljoner kr/år, samt skötselansvar för kommunägda gröna ytor inom föreningarnas gemensamhetsanläggningar till en kostnad av 1,5 miljoner kr. Därutöver ansvarar kommunen för skötsel av all egen ägd skog. 20 (65)