Remiss av betänkandet En enklare plan- och byggprocess, Plangenomförandeutredningen (SOU 2013:34)

Transkript

1 LANTMÄTERIET l (18) YTTRANDE Dnr /2002 Regeringskansliet Socialdepartementet STOCKHOLM Remiss av betänkandet En enklare plan- och byggprocess, Plangenomförandeutredningen (SOU 2013:34) Regeringskansliets dnr 52012/3597 /PBB Lantmäteriet tillstyrker flertalet av de förslag som lämnas i betänkandet och anser att tiden är mogen för en mer genomgripande reform av plan- och byggprocessen. Vi är dock mycket tveksamma till förslaget att de flesta planbestämmelser ska upphöra att gälla vid genomförandetidens slut. Åtminstone vissa ytterligare bestämmelser måste enligt vår mening fortsätta att gälla. Det kan även ifrågasättas om reformen ska gälla alla detaljplaner. Vi har även synpunkter på bl.a. hur detaljplanekravet är utformat och på vissa genomförandefrågor. Yttrandet följer avsnittsindelningen i betänkandet. s En sammanhållen plan- och bygglovsprocess Lantmäteriet delar i allt väsentligt den redovisning som utredningen gör av behovet av en reform. Vi vill dock tillägga att en sammanhållen process även måste innefatta fastighetsbildningsprocessen, för att systemet som helhet ska bli effektivt. Vi återkommer till detta senare i yttrandet. 6 Överväganden och förslag om en effektivare process 6.1 En områdesplan förenklar samhällsbyggandet Detaljplanekravet kan tas bort om det finns en områdesplan Lantmäteriet tillstyrker införandet av en ny plantyp, områdesplan, och att detaljplanekravet under vissa förutsättningar kan begränsas inom en sådan plan. Som utredningen beskriver är områdesnivån på flera sätt den mest lämpliga för att lägga fast bebyggelseutvecklingen. Genom att på den Lantmäteriet- Division Fastighetsbildning GÄVLE Besök: Lantmäterigatan 2 C Tel. växel: E-post: lantmateriet@lm.se Internet:

2 lantmäteriet nivån klara ut dialogen mellan stat och kommun, mellankommunala intressen, infrastrukturfrågor och medborgarinflytandet, kan den fortsatta processen i form av detaljplan och/ eller bygglov begränsas till att gälla enbart de berörda sakägarna. Utredningen diskuterar två lösningar för hur detaljplanekravet ska kunna upphävas. Man avfärdar alternativet att länsstyrelsen ska fatta ett överklagningsbart beslut om detta och förordar i stället att kravet automatiskt ska upphävas om områdesplanen uppfyller vissa kriterier. Lantmäteriet delar den bedömningen. Grundläggande för att upphäva detaljplanekravet ska enligt förslaget vara att länsstyrelsen inte invänder mot detta, vilket har sin grund i att kravet uppfattas som ett statligt krav på kommunerna. Ä ven om staten inte längre hävdar detaljplanekravet ska dock kommunen själv under vissa förutsättningar kunna kräva att en detaljplan upprättas. Som vi återkommer till senare i yttrandet torde det t.ex. i många fall vara nödvändigt att upprätta detaljplaner för att reglera allmänna platser. Detta innebär att det i dessa fall kan bli nödvändigt med både en områdesplan och en detaljplan, vilket begränsar effekterna av en reform. I vissa mindre komplicerade fall och för valda delar av en områdesplan bör dock den förenklade modellen kunna tillämpas. Vi tillstyrker därför de grundprinciper som utredningen föreslår Hur områdesplanen bör utformas för att ge en tydlig vägledning För att det ska vara möjligt med en prövning utan detaljplan krävs enligt utredningen att områdesplanen är utformad på ett tillräckligt tydligt sätt. Utredningen konstaterar att kommunen bör ha stor frihet att själv avgöra hur en områdesplan ska utformas, men ger i detta avsnitt vissa riktlinjer för detta. Från Lantmäteriets utsiktspunkt har vi inga direkta invändningar mot dessa riktlinjer, men det bör i det fortsatta lagstiftningsarbetet tydliggöras hur kommunen ska förfara när man i områdesplanen vill genomföra en annan markanvändning än den som regleras i en gällande detaljplan. I en sådan situation bör det vara nödvändigt att den gällande detaljplanen upphävs i anslutning till att områdesplanen antas Förutsättningar för att detaljplanekravet ska kunna slopas Utredningen föreslår att det i en ny 3 kap. 5 a ska anges att en områdesplan ska redovisa

3 Lantmäteriet Områdets huvudsakliga indelning i blivande allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Den huvudsakliga användningen av allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Principer för bebyggelsens utformning och trafikförsörjning. Högsta totalhöjd för byggnadsverk. Därutöver ska länsstyrelsen bevaka att planen uppfyller vissa ytterligare krav, nämligen att planen är tydlig, att statliga intressen har tillgodosetts och att miljökonsekvensbeskrivningen är tillräcklig. Om dessa förutsättningar är uppfyllda kan således en detaljplan undvaras. Om en åtgärd ska utföras som strider mot områdesplanen återinträder detaljplanekravet. Detsamma gäller om områdesplanen inte förnyas i föreskriven ordning. Kommunen kan dessutom kräva att en detaljplan ska upprättas i vissa situationer, se avsnitt Den föreslagna ordningen förefaller enligt Lantmäteriets bedömning vara rimlig och tillstyrks därför. En fråga som bör beröras i den fortsatta beredningen av förslaget är dock det fallet att man i ett första läge har ansett att det inte behövs någon detaljplan, t.ex. eftersom exploateringen avses genomföras av en enda exploatör, medan det senare visar sig att genomförandet i stället kommer att ske successivt och att det därför är lämpligt med en detaljplan. Det bör då inte finnas några hinder mot att göra en ny bedömning och anta en detaljplan i ett senare skede Genomförandefrågor med områdesplanen som grund Kommunalt huvudmannaskap förutsätter detaljplan Utredningen konstaterar att det inte är lämpligt att ställa krav på att det i områdesplanen läggs fast om huvudmannaskapet för allmänna platser ska vara kommunalt eller enskilt. Eftersom huvudmannaskapet är en grundläggande fråga för genomförandet och har påtagliga konsekvenser för fastighetsägarna är det enligt Lantmäteriets mening viktigt att huvudmannaskapsfrågan tydliggörs i så stor utsträckning som möjligt. Om bedömningen är att det är lämpligt och nödvändigt med kommunalt huvudmannaskap för allmänna platser krävs en avvägning mot berörda enskilda intressen. Utredningen konstaterar att detta inte kan göras i områdesplanen, vilket innebär att en detaljplan måste upprättas. Lantmäteriet delar den bedömningen och konstaterar

4 lantmäter i et att detta innebär en påtaglig begränsning i möjligheterna att lätta på detaljplanekravet- även om en detaljplan i många fall kanske skulle kunna upprättas enbart för de allmänna platserna. Det är dock svårt att se något enkelt alternativ till den föreslagna lösningen. Utredningen skriver på s i betänkandet att frågan om kommunalt huvudmannaskap bör prövas genom en detaljplan- särskilt om det finns behov av att lösa in mark för allmänna platser. Enligt Lantmäteriets mening är det i dessa fall nödvändigt med en detaljplan, vilket även bör framgå av lagtexten. Det är inte bara inlösenfrågorna som är beroende av en detaljplan utan även möjligheterna att ta ut kostnader liksom det långsiktiga ansvaret för de allmänna platserna. I de fall där det är aktuellt med blandat huvudmannaskap gäller det sagda för åtminstone de delar av exploateringsområdet där kommunen ska vara huvudman. Kravet på detaljplan skulle i värsta fall kunna innebära en risk för att kommunen av just den anledningen väljer att inte genomföra en exploatering med kommunalt huvudmannaskap -trots att detta från andra utgångspunkter vore mest lämpligt. Det bör därför tydliggöras, åtminstone i motiven, att möjligheten att undvara en detaljplan måste grundas på de grundläggande kriterier för valet av huvudman som regleras i 4 kap. 7 PBL. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt rörande regleringen av detaljplanekravet Gemensamma anläggningar kan prövas direkt i lovet Om bedömningen i stället är att det inte är lämpligt med kommunalt huvudmannaskap för allmänna platser menar utredningen att genomförandet kan ske utan att någon detaljplan upprättas. Det skulle alltså inte vara nödvändigt att i dessa fall ge de berörda områdena statusen av allmänna platser, utan i stället inrätta gemensamhetsanläggningar direkt med stöd av områdesplanen. Byggnadsnämnden ska i bygglovet kunna villkora startbeskedet med att sådana gemensamhetsanläggningar har inrättats. Detta ter sig vid en första anblick som en tilltalande lösning som skulle kunna förenkla prövningsprocessen. Man måste dock vara på det klara med att tillvägagångssättet även skulle kunna innebära motsatsen. I en detaljplan görs en sammanvägd prövning av olika intressen och när ett område väl har lagts ut som allmän plats är genomförandet i form av en lantmäteriförrättning ofta en relativt enkel procedur. Om motsvarande beslut ska tas utan någon föregående planprövning blir bedömningsmomentet i förrättningen av naturliga

5 Lantmäteriet skäl mer omfattande. Lantmäterimyndigheten ska då förutsättningslöst göra en avvägning mellan olika allmänna och enskilda intressen enligt bestämmelserna i anläggningslagen och det är då inte givet att en gemensamhetsanläggning verkligen kan inrättas på det sätt som önskas. Det förefaller också vara en svår situation för en bygglovhandläggare att i det enskilda ärendet, utan övergripande planprövning, avgöra om det är möjligt att villkora bygglovet med att åtgärder utförs som kräver medverkan inte bara av den för bygglov aktuella fastigheten utan även många andra fastigheter och dessutom kräver en bedömning och ett beslut av en helt annan myndighet. Lantmäteriet vill trots detta inte motsätta sig utredningens förslag, eftersom det torde finnas flera fall där förenklingen onekligen kan leda till en snabbare handläggning. Men för att så långt möjligt motverka att genvägen blir en senväg bör lagen kompletteras med ett krav på att samråd ska ske med lantmäterimyndigheten vid upprättandet av en områdesplan. Därigenom ges bättre förutsättningar för att de övergripande förutsättningarna för en viss lösning är uppfyllda. Dessutom bör byggnadsnämnden, även om det kanske inte behöver regleras i lagen, samråda med lantmäterimyndigheten i det bygglovsärende där man avser att ställa krav på en gemensamhetsanläggning. På så vis minskar risken för att villkoret inte går att uppfylla, med den tidsutdräkt och de problem i övrigt som detta skulle innebära för den som söker om bygglov. I mer komplicerade situationer bör en detaljplan upprättas även när avsikten är att gemensamma anordningar ska förvaltas genom ett enskilt huvudmannaskap. Se vidare avsnitt Förfarandet att upprätta översiktsplan och områdesplan Lantmäteriet tillstyrker förslaget att kommunen ska ha rätt att begära att länsstyrelsen inom två månader tillhandahåller sådant underlag som kan vara av betydelse för planeringen, innan en översiktsplan eller områdesplan upprättas. Lantmäteriet tillstyrker även förslagen rörande förenklingar av planprocessen. Som vi berörde redan under föregående rubrik anser vi dock att lantmäterimyndigheten enligt lag bör vara samrådsinstans vid upprättandet av en områdesplan. Detta hänger samman med att flera frågor, som enligt gällande rätt avgörs i en detaljplan, enligt förslaget i stället ska avgöras i annan ordning med stöd av områdesplanen. Som vi nämnde inledningsvis i yttrandet är det av stor vikt för att systemet som helhet ska bli effektivt, att även genomförandet och fastighetsbildningsprocessen löper smidigt i förhållande till

6 lantmäteriet plan- och byggprocessen. Det är därför viktigt att genomförandefrågorna blir väl belysta redan i områdesplanen. Lantmäteriet och Boverket samarbetar för närvarande under benämningen "sammanhållen plan- och fastighetsbildningsprocess" (SPF) med olika åtgärder för att samordna dessa båda processer vilket på sikt kan leda till betydande tids- och kostnadsbesparingar. Detta arbete har av naturliga skäl hittills varit inriktat på detaljplaneprocessen. Om utredningens förslag genomförs kommer även processen med att ta fram en områdesplan att ha betydelse för samordningen och det blir då naturligt att lantmäterimyndigheten har en lagstadgad roll i denna Områdesplanen i relation till annan lagstiftning Utredningen redovisar i detta avsnitt en lång lista på rättsverkningar som följer av en detaljplan och som alltså inte, utan lagändringar, kommer att gälla inom en områdesplan. Några lagförslag lämnas inte men i bilaga 3 redovisas vissa överväganden rörande några av de berörda lagarna. Det är förstås viktigt att dessa frågor klaras ut för att reformen ska kunna genomföras. Utredningen anger i sin lista att detaljplanens styrande verkan för fastighetsbildning m.m. upphör. Några överväganden görs dock inte rörande lagändringsbehov när det gäller förrättningslagstiftningen. Den planmässiga prövningen enligt fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen bygger på en tydlig åtskillnad mellan det fallet att markanvändningen är klarlagd i en detaljplan och att någon sådan prövning inte har gjorts. Inom en detaljplan är normalt alla åtgärder tillåtna, som förutsätts i planen, och de kan många gånger även ske tvångsvis. Om planen innehåller s.k. fastighetsindelningsbestämmelser är de dessutom bindande för lantmäterimyndighetens prövning. Utanför detaljplan, vilket inkluderar områdesplaner, ska tvärtom den planmässiga prövningen ske vid lantmäteriförrättningen (3 kap. 3 fastighetsbildningslagen). Det blir således fråga samma prövning inom en områdesplan som för vilken åtgärd som helst utanför detaljplan. Lagtextens formulering i 3 är inte särskilt väl anpassad till en prövning inom en områdesplan av den föreslagna modellen, men om man ser till syftet med bestämmelsen, dvs. att fastighetsbildning ska prövas från planmässiga utgångspunkter, borde det i ett normalfall inte innebära några avgörande praktiska problem. En skillnad mot detaljplanefallet är dock att möjligheterna att genomföra en områdesplan när fastighetsägarna inte är överens blir mer begränsade.

7 Lantmäteriet I de fall där det finns en detaljplan inom områdesplanen ska prövningen göras enligt 3 kap. 2.Som vi berörde i avsnitt bör den situationen inte tillåtas uppstå, att det finns en detaljplan som anger en markanvändning som strider mot områdesplanen. I ett sådant fall skulle det alltså vara detaljplanen som styr såväl fastighetsbildning som bygglovsprövning, trots att detta strider mot områdesplanens intentioner. Sammanfattningsvis är det vår bedömning att man bör kunna avvakta med att bedöma om det finns behov av att anpassa förrättningslagstiftningen till det föreslagna plansystemet till dess det finns ett erfarenhetsmaterial att grunda bedömningarna på. 6.2 Detaljplanen utvecklas som genomförandeverktyg Bygglov ska normalt inte behövas om det finns en detaljplan Lantmäteriet tillstyrker utredningens förslag att bygglovfrihet ska vara huvudregel när en detaljplan upprättas, men att kommunen ska ha möjlighet att i detaljplanen införa krav på bygglov Vissa planbestämmelser förutsätter bygglovsbefrielse Utredningen föreslår att krav på bygglov inom en detaljplan får införas endast i de fall som planen saknar detaljerade utformningsbestämmelser. Lagtekniskt har detta reglerats så att bygglovskrav inte får införas om planen innehåller sådana bestämmelser som anges i 4 kap. 16 första stycket 1 (placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter). Enligt motiven ska det vara fullt möjligt för kommunen att införa bygglovsplikt för vissa byggnadsverk i planen, samtidigt som andra byggnadsverk regleras uttömmande genom planbestämmelser. Lantmäteriet tillstyrker den föreslagna ordningen Delar av detaljplanen upphör att gälla efter genomförandetidens slut Utredningen föreslår att bestämmelserna i en detaljplan ska upphöra att gälla efter genomförandetidens slut med undantag av de obligatoriska bestämmelserna och sådana frivilliga planbestämmelser som anger att strandskyddet ska upphävas. Enligt Lantmäteriets mening är det inte möjligt med en så drastisk förändring av en detaljplans bestämmelser som utredningen föreslår

8 Lantmäteriet bara för att genomförandetiden löper ut. Gränsen mellan vad som är obligatoriska och frivilliga planbestämmelser är inte dragen utifrån bestämmelsernas betydelse när de väl har beslutats. Det finns därför enligt vår mening flera frivilliga bestämmelser som måste gälla så länge planen gäller. I det följande redovisar vi effekterna av att vissa planbestämmelser skulle upphöra att gälla på det sätt utredningen föreslår. Enligt 4 kap. 7 får kommunen i detaljplanen bestämma att kommunen inte ska vara huvudman för en eller flera allmänna platser. Om planen inte innehåller någon sådan bestämmelse gäller enligt huvudregeln i samma paragraf att kommunen är huvudman. Om en planbestämmelse som säger att kommunen inte ska vara huvudman upphör att gälla, blir alltså kommunen per automatik huvudman för de allmänna platserna. Detta skulle kunna leda till betydande komplikationer som enligt vår mening inte kan godtas. Inrättade gemensamhetsanläggningar skulle t.ex. på begäran av en fastighetsägare kunna upphävas så att kommunen blir skyldig att ta över de gemensamma anläggningarna. En bestämmelse om enskilt huvudmannaskap måste alltså enligt Lantmäteriets mening gälla även efter genomförandetidens slut. Bestämmelser som reglerar skydd för olika allmänna intressen, t.ex. skyddsbestämmelser för byggnader, rivningsförbud, utfartsförbud, prickmark som har lagts ut som skyddszoner m.m. kan enligt vår mening inte bara upphöra att gälla när genomförandetiden löper ut. Vi förstår inte alls utredningens lättvindiga konstaterande att bestämmelserna inte behövs - varför infördes de då från första början? Effekten kan t.ex. beskrivas med att en detaljplan innehåller ett utfartsförbud mot en livligt trafikerad gata. När utfartsförbudet upphör är det fritt fram för alla fastigheter längs gatan att bygga utfarter mot gatan igen. Detta är förstås inte godtagbart. Skälen bakom ett rivningsförbud kan kanske åberopas lika bra i en prövning av ett rivningslov, men om skyddsbestämmelser upphör att gälla torde ett flertal inte önskade förändringar av byggnaden i fråga kunna genomföras helt legalt utom räckhåll för byggnadsnämndens kontroll. En annan aspekt är att såväl skyddsbestämmelser som rivningsförbud är kopplade till ersättningsbestämmelser i 14 kap. PBL. När skydden införs betalar kommunen således för ett skydd på evig tid. Vad händer då om skyddet upphör efter fem år? Ska ersättningsreglerna ändras så att de enbart avser genomförandetiden? Och ska kommunen betala ersättning en gång till varje gång

9 Lantmäteriet man fattar ett lovbeslut som inskränker fastighetsägarens förfoganderätt? Markreservat kan beslutas i en detaljplan för att garantera att ett allmänt intresse får tränga sig in på enskild kvartersmark Det kan t.ex. vara fråga om gång- och cykelvägar eller allmännyttiga ledningar. Markreservaten genomförs normalt genom beslut vid en lantmäteriförrättning. Om den upplåtelse som reservaten förutsätter är genomförd, torde det vara oproblematiskt att grunderna för detta undanröjs. Det är knappast troligt att en upplåtelse i efterhand skulle kunna upphävas. Om någon upplåtelse inte har skett när genomförandetiden går ut, ska detta som utredningen mycket riktigt säger prövas enligt förrättningslagstiftningen. Eftersom en upplåtelse då blir planstridig torde den normalt inte kunna tillåtas. Att markreservaten upphör att gälla innebär alltså att möjligheten stängs att genomföra den ursprungliga planen i den delen. Det bör även tillses att kommunens underhållsansvar för gång- och cykelvägar enligt 2 lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning upprätthålls. Fastighetsindelningsbestämmelser förlorar redan enligt gällande rätt en del av sin verkan vid genomförandetidens slut. Lantmäterimyndigheten ska då åter förutsättningslöst pröva vissa villkor som t.ex. att en fastighetsreglering leder till en mer lönsam fastighetsindelning. Detta kan i värsta fallleda till låsningar, på så sätt att ett villkor som inte är uppfyllt förhindrar fastighetsbildning samtidigt som någon annan fastighetsbildning än den som planbestämmelserna anger inte kan genomföras. Vid genomförandetidens utgång inträder dessutom kommunens lösenrätt för fastigheter som inte har bildats enligt bestämmelserna. Mot den bakgrunden kan vi se vissa fördelar med utredningens förslag när det gäller just fastighetsindelningsbestämmelser. Det förekommer i vissa enstaka fall att fastighetsindelningsbestämmelser har använts i syfte att bevara en viss kulturmiljö som anses beroende av att fastighetsgränserna med dess häckar, staket etc. inte förändras. I dessa fall skulle ett upphävande av bestämmelserna innebära att skyddet försvinner. I 4 kap. 14 anges att kommunen får bestämma att bygglov för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning får ske endast under förutsättning att vissa åtgärder har vidtagits. Utredningen konstaterar att dessa bestämmelser kan upphävas och att motsvarande villkor då i stället får prövas i bygglovet. För att byggnadsnämnden ska kunna ställa så omfattande krav på den enskilde

10 lantmäteriet för att denne ska få bygglov, måste det finnas ett uttryckligt stöd för detta i lagen. Om planbestämmelsen upphör att gälla upphör även detta stöd. Enligt Lantmäteriets mening krävs det alltså en komplettering av lagen för att den åsyftade lösningen ska kunna uppnås. Vi återkommer till frågan i avsnitt Redovisningen ovan är inte fullständig, men visar ändå enligt vår mening att utredningens förslag inte är tillräckligt genomtänkt för att kunna läggas till grund för lagstiftning. Om en automatiskt verkande bestämmelse ska införas krävs betydligt djupare analyser av vilken verkan som en sådan regel kan ha på en lång rad planbestämmelser och det är enligt vår mening uppenbart att fler av de så kallade frivilliga bestämmelserna än strandskyddet måste fortsätta att gälla även efter genomförandetidens slut. I de fall där kommunen anser att vissa planbestämmelser inte kan upphävas på det generella sätt som utredningen föreslår, skulle kommunen kunna förhindra detta genom ett beslut om att förlänga genomförandetid en. Ä ven om utredningen föreslår att sådana beslut ska kunna tas på ett enklare sätt än idag, se avsnitt 6.6.2, blir en sådan ordning enligt vår mening så pass komplicerad att fördelarna av reformen påtagligt minskar. Kommunerna skulle då behöva ha en bevakning av alla detaljplaner vars genomförandetid är på väg att löpa ut för att kunna ta ställning till om genomförandetiden behöver förlängas. Vi tror inte att det är en bra ordning, inte minst eftersom förlängning torde vara den enda lösningen för ett mycket stort antal planer, t.ex. alla planer med enskilt huvudmannaskap. En förlängning av genomförandetiden kommer dessutom att leda till fler konsekvenser än att en viss planbestämmelse fortsätter att gälla, t.ex. för kommunens lösenrätt, hur bygglov ska prövas m.m. och blir därför ett mycket trubbigt verktyg. Utredningen nämner två alternativ till den föreslagna lösningen. Det ena alternativet är att ändringen begränsas till områden med områdesplaner. Detta skulle ha den fördelen att den nya regeln inte skulle träffa ett stort antal fritidsområden, industri- och kraftverksområden m.m. runt om i landet, för vilka det knappast finns anledning att begränsa planbestämmelsernas giltighetstid på det sätt som föreslås. A v det skälet är detta alternativ enligt Lantmäteriets mening att föredra framför huvudalternativet. Det andra alternativet är att stora avvikelser ska tillåtas inom områden med områdesplaner. Detta skapar dock en otydlighet i regelverket som enligt vår mening inte är lämplig.

11 lantmäteriet Om den föreslagna lösningen att flertalet planbestämmelser upphör att gälla efter genomförandetiden visar sig för komplicerad att införa återstår för kommunerna att upphäva sådana planer som "ligger i vägen" för en önskad bebyggelseutveckling. Utredningen föreslår i avsnitt att det ska bli enklare att upphäva gamla otidsenliga detaljplaner. Genom ett sådant förfarande får kommunerna även en bättre kontroll över hur de plamegleringar som bör finnas kvar ska hanteras. Till skillnad från den generella bevakning som berördes ovan, kan kommunernas bevakning i detta fall begränsas till enbart sådana detaljplaner som ligger inom områdesplaner eller inom områden där en bebyggelseutveckling är önskvärd. Enligt Lantmäteriets mening är detta scenario ett tänkbart alternativ till den av utredningen föreslagna lösningen. slutligen noterar vi att utredningen på s. 250 i betänkandet skriver att även om planbestämmelserna upphör att gälla kommer de ändå att ha betydelse för bygglovsprövningen. Detta är en bedömning som vi inte delar; man kan inte både äta kakan och ha den kvar. Enligt vår mening måste prövningen efter det att bestämmelserna har upphört att gälla helt och hållet falla tillbaka på generella bestämmelser i lagen. Något annat är inte godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt En lagreglerad planbestämmelse kompletterar det obligatoriska innehållet efter genomförandetidens slut För de fall där endast de obligatoriska planbestämmelserna gäller efter genomförandetidens utgång, föreslår utredningen att det införs en lagreglerad planbestämmelse med innebörden att bebyggelsen ska anpassas till omgivningens stil, karaktär, byggnadsstruktur och mått. Lantmäteriet kan i och för sig tillstyrka att en sådan planbestämmelse införs om detaljplanerna, såsom utredningen föreslår, ska gälla vidare men i princip utan detaljerade planbestämmelser. Det finns dock vissa oklarheter kring hur bestämmelsen ska tillämpas dels i heterogent bebyggda miljöer, dels i de fall då den befintliga bebyggelsen medvetet har gjorts planstridig i syfte att miljön ska förändras. Om bestämmelsen införs bör dessa frågor analyseras ytterligare Områdesbestämmelserna tas bort Lantmäteriet tillstyrker förslaget att områdesbestämmelser tas bort som planinstitut.

12 lantmäteriet Länsstyrelsen tvingas ta ställning i fråga om riksintressen och mellankommunala frågor Utredningen föreslår att länsstyrelsen inte ska kunna ingripa inom ett område med områdesplan på den grunden att ett riksintresse inte tillgodoses eller att användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner gemensamt inte samordnas på lämpligt sätt. Länsstyrelsen får i stället ta slutlig ställning till de berörda frågorna när områdesplanen upprättas. Statens möjlighet att tillgripa ett planföreläggande ska dock finnas kvar som en yttersta ventil. Lantmäteriet tillstyrker förslaget. 6.4 Hur prövas åtgärder inom och utom plan? När behövs detaljplan? Utredningen föreslår att en detaljplan generellt sett endast ska behövas om en bebyggelse eller ett byggnadsverk kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Därutöver får kommunen bestämma att en detaljplan krävs för att pröva l. sammanhållen bebyggelse som ska förändras om det behövs med hänsyn till fastighetsrättsliga förhållanden 2. byggnadsverk som för ett ändamålsenligt nyttjande är beroende av en allmän plats. Det är bra att komplicerade fastighetsrättsliga förhållanden i punkt l pekas ut som ett skäl att åberopa detaljplanekravet Många av de fastighetsrättsliga frågor som lantmäterimyndigheterna arbetar med är av sådan art att genomförandet snarare underlättas än fördröjs av att frågorna klaras ut i en planprocess. Givetvis bör planprocessen då ske i nära samråd med lantmäterimyndigheten. Enligt vår mening bör dock bestämmelsen gälla generellt, om det behövs med hänsyn till fastighetsrättsliga förhållanden. Kommunen bör således ha möjlighet att åberopa detaljplanekravet även i andra situationer än när sammanhållen bebyggelse ska förändras, om ägarförhållandena m.m. är komplicerade. I vissa fall kan möjligheten att reda ut frågorna i en detaljplan var en förutsättning för att en exploatering överhuvudtaget ska kunna genomföras. I betänkandet (s. 266 och 270) anges beträffande punkten 2 ovan att regleringen avser en allmän plats för vilken kommunen ska vara huvudman. I lagtextförslaget anges dock allmän plats oberoende av huvudman. Enligt Lantmäteriets mening bör möjligheten att kräva

13 lantmäteriet en detaljplan i det berörda fallet gälla oberoende av vem som ska vara huvudman. Ä ven om gemensamhetsanläggningar i vissa fall kan imättas direkt med stöd av en områdesplan, finns det situationer där frågan om allmänna platser lämpligen bör prövas genom en detaljplan även vid enskilt huvudmannaskap. Som vi tidigare har berört i avsnitt anser vi dessutom att det bör. vara ett uttryckligt detaljplanekrav i de fall där kommunen enligt de kriterier som anges i 4 kap. 7 ska vara huvudman för allmänna platser. Lagtexten bör därför omformuleras så att detta krav framgår. I det sammanhanget bör det även förtydligas att skillnaden i kravet på detaljplan, beroende på val av huvudman, inte får innebära att kriterierna för val av huvudman sätts ur spel. Överlag är lagtexten i 4 kap. 2 enligt vår mening något svårtillgänglig och det bör, förutom de tillägg vi har förespråkat ovan, övervägas om inte kravet på detaljplan skulle kunna uttryckas på ett tydligare sätt När behövs bygglov? Utredningen föreslår att bygglov normalt inte ska behövas, om det finns en detaljplan med pågående genomförandetid. Efter genomförandetidens slut ska bygglovsplikten gälla i ungefär samma omfattning som inom detaljplan enligt gällande rätt, men antalet bygglovsfria åtgärder utökas. Samma bygglovsplikt ska enligt förslaget gälla inom områden med områdesplan som inom områden som omfattas av en detaljplan, där genomförandetiden har löpt ut. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bemyndigar, ska få besluta om ytterligare åtgärder som generellt ska undantas från bygglovsplikt. Regeringen ska även kunna precisera vilka åtgärder som inte kräver bygglov. En fråga som inte behandlas av utredningen är att bygglovsprövningen inom en detaljplan enligt gällande rätt är ett sätt att se till att fastighetsindelningen blir rationell. Bygglov får således inte ges förrän den berörda fastigheten överensstämmer med detaljplanen. Det bör därför enligt vår mening analyseras närmare vad det skulle innebära att detta krav tas bort- alternativt att ett motsvarande krav i stället kopplas till start- eller slutbeskedet. I övrigt har Lantmäteriet inga invändningar mot förslagen, som sammantagna torde innebära en betydande förenkling och att dubbelprövning undviks.

14 lantmäteriet Vilka frågor ska prövas i ett bygglov? Utredningen föreslår att samma frågor som i dag prövas i bygglovet inom ett område med detaljplan, ska prövas i de fall då kommunen väljer att införa bygglovsplikt för en eller flera åtgärder. Efter genomförandetiden utökas bygglovsprövningen till att även omfatta skydd mot olyckor och trafikförhållanden m.m. Åtgärden ska även i skälig utsträckning vara lämplig i förhållande till vissa andra allmänna intressen. Genom en områdesplan ska vissa allmänna intressen anses vara avgjorda. Med utgångspunkt från de frågor som Lantmäteriet i första hand har att bevaka har vi inga invändningar mot förslagen Byggnadsnämndens bedömning av vissa allmänna intressen i bygglovsprövningen Lantmäteriet har inga invändningar mot principen att byggnadsnämndens bedömning i frågor som avser utformningen av den yttre miljön ska jämställas med prövningen i en detaljplan, när vissa allmänna intressen prövas i ärenden som avser lov och förhandsbesked Prövningen i en detaljplan utan efterföljande bygglovsprövning Enligt förslaget i avsnitt ska bygglov normalt inte behövas om det finns en detaljplan. Utredningen föreslår därför att byggnadsnämnden i stället ska kunna vägra att ge startbesked om en bygglovsbefriad åtgärd strider mot planen. Lantmäteriet tillstyrker förslaget Ett planvillkor kan hanteras som ett villkor för att ge startbesked Utredningen föreslår att den möjlighet som regleras i 4 kap. 14 PBL, att genom en detaljplanebestämmelse villkora möjligheten att ge lov med att vissa åtgärder ska ha vidtagits, ändras så att kommunen kan välja om åtgärden ska ha vidtagits för att lov ska kunna ges eller om åtgärden behöver ha vidtagits först i samband med byggnadsnämndens beslut om startbesked. Trots en planbestämmelse om att lov inte får ges förrän en viss åtgärd har vidtagits, ges byggnadsnämnden alltså en möjlighet att i ett beslut om lov senarelägga genomförandet så att åtgärden i stället ska ha vidtagits senast i samband med beslutet om startbesked.

15 Lantmäteriet Möjligheten att på detta sätt flytta genomförandet till efter bygglovet tillstyrks. Som vi redan har berört i avsnitt är det emellertid enligt vår mening oklart hur bestämmelsen är tänkt att tillämpas efter genomförandetiden, när den grundläggande planbestämmelsen enligt utredningsförslaget har upphört att gälla. Såsom lagtextförslagen (9 kap. 37 a och 10 kap. 23 ) är utformade, synes kommunens möjlighet att ställa villkor utgå enbart från planbestämmelsen. Enligt vår mening måste rätten att ställa just de aktuella villkoren även utan stöd av en planbestämmelse klart framgå av lagen. 6.5 Liten avvikelse i detaljplan Utrymmet för avvikelser utökas efter genomförandetidens slut Avvikelser efter genomförandetiden Utredningen föreslår att utrymmet för att medge avvikelser från en detaljplan ska utökas efter genomförandetidens slut och att även annan markanvändning än den som anges i en detaljplan ska kunna godtas. Ä ven en åtgärd som strider mot de efter genomförandetiden fortfarande gällande planbestämmelserna ska kunna godtas, om åtgärden har stöd i en områdesplan som länsstyrelsen har godtagit. Avvikelserna får inte påverka annans möjlighet till pågående eller planenlig markanvändning. Utredningens ambition i den här frågan är lovvärd, så till vida att man i många fall kan undvika kostsamma och tidsödande planprocesser. Samtidigt får det enligt vår mening inte leda till en situation där det finns en gällande detaljplan som helt saknar betydelse för bedömningen. I ett sådant fall bör planen i stället upphävas. Det riskerar annars att uppstå en situation där byggnadsnämnden tämligen skönsmässigt kan vägra bygglov med hänvisning till planen eller medge bygglov till något som helt strider mot planen. Detta skulle urholka trovärdigheten för hela plansystemet. Det är enligt vår mening svårt att säga om utredningens förslag att "avvikelsen inte får påverka annans möjlighet till pågående eller planenlig markanvändning" är ett tillräckligt kriterium för att sätta gränsen för vad som ska tillåtas. Frågan bör utvecklas och preciseras i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Möjligheter att lagligförklara planstridiga byggnader och anläggningar Lantmäteriet tillstyrker utredningens förslag att byggnadsnämnden ska ges möjlighet att i efterhand godkänna befintliga lagstridiga

16 lantmäteriet byggnader, så att dessa inte ska hindra bygglov för ytterligare åtgärder. Avvikelser vid fastighetsbildning En särskild fråga när det gäller avvikelser från en detaljplan är kopplingen mellan PBL och fastighetsbildningslagen när det gäller avvikelser som har beslutats av byggnadsnämnden och som sedan ska genomföras genom lantmäteriförrättning. Enligt 3 kap. 2 första stycket fastighetsbildningslagen gäller att inom ett område med detaljplan får fastighetsbildning inte ske i strid mot planen. Om syftet med planen inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. Detta innebär att lantmäterimyndigheten alltid ska göra en självständig prövning av om en viss fastighetsbildningsåtgärd innebär en mindre avvikelse -helt oberoende av om någon avvikelse tidigare har medgetts vid en bygglovsprövning. Det innebär alltså att en fastighetsägare kan komma i den situationen att en fastighetsbildning, som är mer eller mindre nödvändig för att genomföra ett beviljat bygglov eller förhandsbesked, inte kan genomföras. Det skulle i och för sig kunna hävdas, att om byggnadsnämnden har beslutat om en s.k. liten avvikelse så bör det vara en "självklarhet" att lantmäterimyndigheten ska göra en anslutande bedömning när samma ärende blir en fastighetsbildningsfråga. Erfarenheterna har dock visat att så inte alltid är fallet. Det inträffar således att byggnadsnämnden ger positivt förhandsbesked eller bygglov till en viss åtgärd, som förutsätter att fastighetsindelningen ändras i strid mot planen, varefter lantmäterimyndigheten gör bedömningen att avvikelsen vid fastighetsbildningen inte är "mindre" och därför enligt 3 kap. 2 FBL inte kan tillåtas. Det är viktigt att understryka att det inte handlar om olika bedömningar av samma lagrum, utan om prövningar som görs enligt olika lagar. Att bedömningen kan bli olika ligger således inbyggt i systemet. Ä ven om frågan inte direkt ställs på sin spets, på så vis att myndigheternas beslut går i olika riktning, uppkommer ofta diskussioner om plantolkningen, som innebär att genomförandeprocessen försvåras och fördyras. Enligt vår mening bör därför en följsamhetsbestämmelse införas i fastighetsbildningslagen, med innebörden att om det krävs att fastighetsindelningen ändras på ett visst sätt för att kunna genomföra ett lagakraftvunnet bygglov eller förhandsbesked enligt PBL, så ska fastighetsbildning kunna ske utan förnyad prövning av planöverensstämmelsen. Redan enligt gällande rätt finns en sådan följsamhetsbestämmelse i 3 kap. 2 andra stycket fastighets-

17 Lantmäteriet bildningslagen, som innebär att om tillstånd har getts till att uppföra en byggnad eller att utföra annan därmed järnförlig åtgärd inom ett område med naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser om markanvändningen (t.ex. en strandskyddsdispens), så får även sådan fastighetsbildning ske som behövs för att tillståndet ska kunna utnyt~as. En bestämmelse om följsamhet i fråga om plantolkning bör kunna utformas på samrna sätt. Motsvarande anpassningar bör göras i anläggningslagen och ledningsrättslagen. PBL-kornrnitten lade i sitt slutbetänkande SOU 2005:77, s , fram ett sådant förslag, vilket innebär att förslaget har varit remitterat och därmed kan läggas till grund för lagstiftning utan ytterligare utredning. Det är enligt Lantmäteriets mening viktigt att så sker för att plan- och fastighetsbildningsprocesserna ska fungera smidigt tillsammans Även andra huvudmän än det allmänna kan godtas inom s.k. A-tomter Lantmäteriet tillstyrker förslaget att bygglov ska kunna lämnas inom s.k. A-tomter även om verksamheten är privat och att lösenrätten och lösenplikten för kommunen i sådana fall inte längre ska gälla Parkeringsplatser kan medges även på mark som enligt en detaljplan inte får bebyggas Lantmäteriet tillstyrker att lagen korrigeras så att begreppet "bebygga" i PBL inte längre ska omfatta parkeringsplatser. 6.6 En enklare plan- och bygglovsprocess Formkraven för detaljplaneprocessen begränsas Utredningen föreslår att kungörelsen och granskningsskedet tas bort i planprocessen och ersätts av en enklare procedur, som innebär att planförslaget ska hållas tillgängligt på kornmunens webbplats. Vidare föreslås de formella kraven på samråd minska på så vis att det ska vara tillräckligt att kommunen i samrådsredogörelsen redovisar hur samrådet har genomförts. Lantmäteriet tillstyrker dessa förslag, som är desamma som i avsnitt har föreslagits även för översikts- och områdesplaner Enklare att förlänga genomförandetiden Lantmäteriet tillstyrker utredningens förslag om en enklare process för att förlänga detaljplanens genornförandetid.

18 lantmäteriet Enklare att upphäva gamla detaljplaner Lantmäteriet tillstyrker utredningens förslag om att det ska bli enklare att upphäva detaljplaner där genomförandetiden har löpt ut Formerna för grannehörande inför bygglov ändras och endast den som har framfört invändningar får klaga Lantmäteriet tillstyrker förslagen rörande vissa förenklingar av proceduren för grannehörande Byggnadsnämnden ges större möjlighet att anta detaljplaner Lantmäteriet tillstyrker förslaget att byggnadsnämnden ska kunna anta alla detaljplaner utom de som berör stora åtaganden för kommunen. 6.7 Den privata initiativrätten behöver stärkas, men behoven minskar med utredningens förslag Lantmäteriet har inga invändningar mot utredningens bedömning att några lagändringar i syfte att stärka den enskilda initiativrätten inte behövs om utredningens förslag i övrig i huvudsak genomförs. 6.8 Bostadsförsörjningsfrågorna behöver stärkas i plan- och bygglagen Lantmäteriet har inga invändningar mot utredningens förslag rörande bostadsförsörjningsfrågorna. Lantmäteriets beslut i detta ärende har fattats av generaldirektören. I den slutliga handläggningen har även deltagit divisionschefen Anders Lundquist, fastighetsrättschefen Linda Sabel samt adjungerade professorn Eije Sjödin, föredragande.