Remissvar angående kommissionens förslag till ändring av direktivet om svavelhalten i olja KOM(2011) 439 slutlig.

Transkript

1 Till Miljödepartementet Ert dnr: M2011/2592/Kl Stockholm Remissvar angående kommissionens förslag till ändring av direktivet om svavelhalten i olja KOM(2011) 439 slutlig. Gemensamt yttrande av Luftförorenings- och klimatsekretariatets (AirClim), Svenska Naturskyddsföreningen, Världsnaturfonden WWF, Jordens Vänner och Fältbiologerna. Sammanfattning av organisationernas synpunkter: Vi anser att kommissionens förslag att i EU-lagstiftning införa de regler som enhälligt antogs av IMO 2008 i huvudsak är bra, och att Sverige därför måste verka aktivt för att kommissionens förslag antas, och om möjligt också skärps. IMO:s reviderade MARPOL Annex VI trädde ikraft 1 juli 2010 och är därmed bindande. Genomförande av IMO-reglerna i enlighet med kommissionens förslag är nödvändigt för att klara EU:s överenskomna mål om skydd för hälsa och miljö från luftföroreningsskador och för att klara de svenska miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning och Frisk luft. Om inte effektiva åtgärder genomförs kommer sjöfartens utsläpp att fortsätta öka och det är betydligt mer kostnadseffektivt att minska utsläppen från sjöfarten jämfört med att vidta mer långtgående åtgärder för landbaserade utsläppskällor. Det är därför angeläget att Sverige verkar aktivt för att stärka direktivet när det nu ges en chans att få till stånd verkningsfulla EU-omfattande krav. EU-direktivet kan förbättras och skärpas ytterligare, jämfört med kommissionens förslag. Vi anser bl.a. att marina bränslen med högre svavelhalt än 0,1 % inte skall få användas inom medlemsländernas territorialvatten, ekonomiska zoner och s.k. övervakningszoner för föroreningar, och att denna gräns ska gälla även i de havsområden som ännu ej är svavelkontrollområden (SECA). Vidare måste det åligga medlemsländerna att säkerställa att marina bränslen med högst 0,1 % svavelhalt finns tillgängliga i alla EU-hamnar i tillräckliga mängder. Gränsen på 0,1 % för passagerarfartyg i icke- SECA-områden bör införas redan från 2015, och utvidgas till att omfatta även kryssningsfartyg. Vinsten av minskade utsläpp överskrider med stor marginal kostnaderna för åtgärderna, trots att nyttan kraftigt underskattats och kostnaderna överskattats. För förslaget som helhet beräknas vinsten bli upp till 13 gånger större än kostnaden, och specifikt för SECA-området, som omfattar Östersjön och Nordsjön, beräknas vinsten bli upp till 27 gånger större än kostnaden. Detta trots att hälsovinster i närliggande icke-eu länder inte medräknats, och minskade miljöskador, som exempelvis minskad försurning i naturmiljön och minskade skador på byggnader och kulturföremål, överhuvudtaget inte värderats. Det ligger i Sveriges intresse att fortsatt vara pådrivande för att uppnå EU-omfattande åtgärder mot sjöfartens utsläpp. Det motiveras bl.a. av att: - Internationell sjöfart bidrar i mer till svavelnedfallet över Sverige än något enskilt land; - För att klara de svenska miljömålen Bara naturlig försurning och Frisk luft krävs ytterligare minskningar av utsläppen av luftföroreningar från sjöfarten; - Under perioden skulle SECA-gränsen på 0,1 % svavel minska SO 2 -utsläppen med ungefär 2,5 miljoner ton, motsvarande mer än 80 gånger Sveriges nuvarande årliga utsläpp. - Den samhällsekonomiska nyttan av förslaget överskrider med stor marginal kostnaden; - Sverige redan har infört nationella åtgärder som resulterat i minskade utsläpp från sjöfarten, och därför har den svenska sjöfartsindustrin ett försprång jämfört med andra länder; - Sverige under många år har varit pådrivande för att få till stånd internationella åtgärder mot sjöfartens svavelutsläpp nu kan detta arbete till slut ge resultat. 1

2 Innehållsförteckning BAKGRUND 3 Sjöfartens utsläppsproblem 3 Internationell reglering av sjöfartens utsläpp 4 KOMMISSIONENS FÖRSLAG 4 Fördelar med kommissionens förslag 5 Förbättrad kontroll av efterlevnad och bättre sanktionsmöjligheter 5 Förväntade utsläppsminskningar av de nya reglerna 5 Effekter på människors hälsa 5 Effekter på försurning och biologisk mångfald 6 Vinsterna överstiger med god marginal kostnaderna 6 Brister i kommissionens förslag 7 Kostnaderna är överskattade, vinsten har underskattats 7 Risk för överflyttning från sjöfart till andra transportslag 8 Påverkan på utsläpp av växthusgaser 9 Behov av skärpningar i kommissionens förslag 10 Utgvidga 0,1 %-gränsen att gälla runt hela Europa 10 0,1 %-gränsen för passagerarfartyg bör gälla från 2015 och omfatta även kryssningsfartyg 11 Säkerställ tillgången på lågsvavliga bränslen och skärp rapporteringen 11 MILJÖORGANISATIONERNAS FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER MOT SJÖFARTENS UTSLÄPP 11 SVERIGES ROLL 12 2

3 Bakgrund Sjöfartens utsläppsproblem Medan utsläppen av luftföroreningar från landbaserade källor i Europa minskar, fortsätter sjöfartens utsläpp att öka. Mellan 1980 och 2009 minskade utsläppen av svaveldioxid (SO 2 ) från landbaserade källor i EU med nästan 90 procent, från närmare 40 miljoner ton/år till mindre än 5 miljoner ton/år 1. Under förutsättning att nuvarande EU-lagstiftning genomförs fullt ut, väntas de krympa ytterligare till 2020, till mindre än 3 miljoner ton/år. 2 Sjöfarten i havsområdena runt Europa (Östersjön, Nordsjön, nordöstra Atlanten, Medelhavet och Svarta Havet) släppte 2009 ut 2,4 miljoner ton SO 2, och dessutom närmare 4 miljoner ton kväveoxider (NOx) och ton primära partiklar (PM 2,5 ) föroreningar som direkt och indirekt skadar människors hälsa och som bidrar till miljöproblem som försurning, övergödning och marknära ozon. 3 Under ett business-as-usual -scenario, d.v.s. om de utsläppskrav som 2008 enhälligt antogs av FN:s internationella sjöfartsorganisation (IMO) inte genomförs, väntas utsläppen från den internationella sjöfarten runt Europa fortsätta att öka, för att år 2020 uppgå till cirka 3,2 miljoner ton SO 2. 4 Därmed skulle sjöfartens svavelutsläpp med god marginal överstiga de samlade utsläppen från alla landbaserade källor i EU:s 27 medlemsländer. Se figur 1. Figur 1: Utsläpp av SO 2 och NOx (tusen ton). Gula staplar visar de samlade utsläppen från landbaserade källor i EU, och röda staplar visar utsläppen från internationell sjöfart i Europas havsområden. Källa: IIASA GAINS (2010) EU27 Sea-baseline SO2 NOx 1 EMEP (2011a) Transboundary acidification, eutrophication and ground level ozone in Europe in EMEP Status Report 1/ EMEP (2011b) An updated set of scenarios of cost-effective emission reductions for the revision of the Gothenburg Protocol. Background paper for the 49 th session of the Working Group on Strategies and Review, Geneva, Sept 12-15, CIAM 4/ EMEP (2011a) op cit 4 IIASA (2010) Data från IIASA:s GAINS-modell, oktober

4 Beträffande den internationella sjöfartens bidrag till svavelnedfallet över Sverige, härrör det till mer än 90 procent från sjöfart som trafikerar Östersjön och Nordsjön. Utsläppen i dessa två havsområden beräknades 2009 uppgå till ton SO 2. Som jämförelse kan nämnas att de samlade landbaserade utsläppen i Norge, Sverige, Danmark och Finland samma år uppgick till ton SO 2. 5 Internationell reglering av sjöfartens utsläpp I slutet av 1980-talet väckte Sverige och Norge frågan om sjöfartens utsläpp av luftföroreningar, särskilt svavel, i IMO. Det ledde 1997 till att IMO antog MARPOL Annex VI som medförde viss reglering av utsläppen. En maxgräns globalt på 4.5 % svavelhalt infördes, och i särskilda svavelkontrollområden (Sulphur Emission Control Areas, SECAs) sattes gränsen till 1,5 % (efter svensk och norskt initiativ i slutet av 1990-talet, har Östersjön och Nordsjön av IMO blivit klassade som SECAs). Som jämförelse kan nämnas att den globala genomsnittliga svavelhalten i marina bränslen ligger mellan 2,5 % och 3,0 %, en nivå som varit i stort sett oförändrad de senaste tio åren. IMO:s MARPOL Annex VI trädde i kraft 2005, och gränsvärdena började gälla från 2006/2007. Dessa första internationella regler var uppenbarligen alltför svaga för att ge någon påtaglig utsläppsbegränsande effekt. Därför beslutade IMO:s medlemsländer enhälligt 2008 efter tre års diskussioner och genomförande av en stor studie om en skärpning av utsläppskraven för den internationella sjöfarten. Enligt det 2008 reviderade MARPOL Annex VI skärps det globala svavelkravet i två steg, först till 3,5 % från 2012, och sedan till 0,5 % från 2020 (kan eventuellt uppskjutas till 2025, efter en utvärdering 2018). Svavelkravet för SECAs skärps också i två steg, först till 1,0 % från 1 juli 2011, och sedan till 0,1 % från 1 januari (Som jämförelse kan nämnas att EU:s svavelkrav för fordonsbränsle är 0,001 %, alltså hundra gånger tuffare än den kommande SECA-gränsen, och detta gränsvärde gäller för både vägfordon, icke-vägfordon och inlandssjöfart.) Också i Nordamerika har sjöfartens ökande bidrag till luftföroreningsproblemen uppmärksammats. USA och Kanada har genomdrivit att i stort sett hela deras kustområde ut till 200 sjömil (cirka 370 kilometer) av IMO klassats som utsläppskontrollområde, inte enbart för svavel utan också för NOx och PM. Det nordamerikanska utsläppskontrollområdet trädde i kraft i augusti Följaktligen kommer SECA-gränsen på max 0,1 % svavel att gälla också där från IMO:s reviderade MARPOL Annex VI trädde i kraft den 1 juli 2010, och de nya utsläppsreglerna är därmed bindande. Kommissionens förslag IMO:s första svavelkrav (som antogs 1997) finns redan inskrivna i EU:s lagstiftning genom direktiv 1999/32/EG, reviderat genom direktiv 2005/33. Den 15 juli 2011 lade kommissionen fram ett förslag att uppdatera och revidera denna lagstiftning, främst för att säkerställa genomförandet av de nya IMOkraven från Enligt kommissionen beräknas de nya reglerna minska utsläppen av SO 2 och hälsovådliga partiklar (PM 2.5 ) från varje fartyg med 90 respektive 80 procent. 7 Behovet av åtgärder för att minska sjöfartens utsläpp har genom åren betonats i samband med att andra luftvårdsåtgärder och -strategier tagits fram i EU, bland annat vid framtagandet av EU:s försurningsstrategi (1997); direktiv 2001/81/EG om nationella utsläppstak för luftföroreningar; EU:s tematiska strategi om luftföroreningar (2005); direktiv 2005/33/EG om svavelhalten i marina bränslen; och direktiv 2008/50/EG om luftkvalitet. Flera studier och analyser har genomförts som genomgående 5 EMEP (2011a) op cit 6 COM (2011a) Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 1999/32/EG vad gäller svavelhalten i marina bränslen (KOM(2011) 439 slutlig). Europeiska kommissionen. 15 juli COM (2011b) Commission proposes to cut sulphur dioxide emissions from shipping by 90 %. Pressmeddelande från Europeiska kommissionen. 15 juli

5 har visat både på behovet att minska sjöfartens utsläpp för att klara miljömålen och att det är mycket kostnadseffektivt att minska sjöfartens utsläpp jämfört med att vidta mer långtgående åtgärder på land. Kommissionens förslag ska ses mot bakgrund av ovan nämnda studier, IMO:s beslut 2008 om revidering av MARPOL Annex VI, behovet av att uppdatera och förbättra delar av den befintliga EUlagstiftningen, strävan att uppnå ett harmoniserat genomförande inom EU, samt de påtagliga hälsooch miljöskador som sjöfartens utsläpp ger upphov till. Fördelar med kommissionens förslag Förbättrad kontroll av efterlevnad och bättre sanktionsmöjligheter I och med att IMO:s reviderade MARPOL Annex VI trädde i kraft den 1 juli 2010 är de nya utsläppsreglerna redan bindande. IMO har emellertid inget eget övervakningssystem för kontroll av efterlevnad, utan denna uppgift åligger de enskilda länderna. IMO har heller ingen möjlighet att utdöma sanktioner. Det tycks vara stor variation i både hur olika länder sköter kontroll av efterlevnad och hur de olika nationella sanktionssystemen fungerar i praktiken. Några uppenbara fördelar av att införliva IMO-reglerna i EU:s lagstiftning är att uppnå ett harmoniserat genomförande inom EU och att medlemsländer som underlåter att effektivt övervaka, kontrollera och säkerställa efterlevanden därmed riskerar drabbas av kännbara ekonomiska sanktioner. Förväntade utsläppsminskningar av de nya reglerna Kommissionens förslag väntas, när det är fullt genomfört år 2020 (förutsatt att den globala gränsen på 0,5 % införs detta år), minska de årliga svavelutsläppen från sjöfarten runt Europa till en nivå på drygt ton SO 2, en minskning med 75 procent jämfört med utsläppsnivån år 2000, eller med 84 procent jämfört med förväntade utsläpp år 2020 under ett business-as-usual scenario. Samtidigt väntas utsläppen av PM 2.5 minska med drygt 80 procent jämfört med förväntade utsläpp år När den nya SECA-gränsen på 0,1 % svavelhalt införts, beräknas utsläppen från internationell sjöfart i Östersjön och Nordsjön krympa till ton SO 2, en reduktion på mer än 90 procent, jämfört med förväntade utsläpp år 2020 under ett business-as-usual scenario. Också här väntas utsläppen av primära PM 2.5 minska med drygt 80 procent. 9 Uttryckt i absoluta tal beräknas SO 2 -utsläppen i Östersjön och Nordsjön år 2015 minska med ton/år, från förväntade ton till ton. Motsvarande siffror för 2020 är en minskning med ton/år, från förväntade ton till ton. 10 Sammanlagt under de fem åren skulle SECA-gränsen på 0,1 % svavel därmed minska utsläppen med ungefär 2,5 miljoner ton SO 2, motsvarande mer än 80 gånger Sveriges nuvarande årliga SO 2 -utsläpp. Effekter på människors hälsa De ur hälsosynpunkt viktigaste luftföroreningarna är små partiklar (PM). Förhöjda halter av PM orsakas dels av direkta utsläpp av primära partiklar, dels av utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider som ger upphov till sekundära partiklar (sulfat- och nitrataerosoler). Enligt EU-kommissionen överskreds 2008 EU:s luftkvalitetsnormer för PM 10 i nästan 300 zoner i 21 medlemsländer (av totalt cirka 900 zoner i EU) IIASA (2010) op cit 9 IIASA (2010) op cit 10 AEA (2009) Cost benefit analysis to support the impact assessment accompanying the revision of directive 1999/32/EC on the sulphur content of certain liquid fuels. Final report to the European Commission, AEA Technology, UK COM (2011c) Commission Staff Working Paper - Impact Assessment. Dokument SEC(2011) 918 final, sid 43 5

6 En dansk studie från 2011 har beräknat att utsläppen från internationell sjöfart orsakar cirka förtida dödsfall årligen i Europa, och hälsoskadorna i Europa orsakade av dessa utsläpp värderas till ungefär 60 miljarder euro/år. 12 Enligt samma studie orsakade utsläppen från sjöfarten i Östersjön och Nordsjön år 2000 hälsoskador till ett värde av 22 miljarder euro/år. År 2020 väntas denna siffra sjunka till 14 miljarder euro/år, som ett resultat av införandet av IMO:s SECA-gräns på 0,1 % svavelhalt. EU-kommissionens kostnads-nyttoanalys visar att ett genomförande av IMO-reglerna år 2020 kommer att minska antalet förtida dödsfall p.g.a. förhöjda halter av PM 2.5 med cirka fall årligen i EU:s 27 medlemsländer. Enbart SECA-gränsen i Östersjön och Nordsjön beräknas redan 2015 resultera i ungefär färre förtida dödsfall årligen, tack vare minskade PM 2.5 -halter. År 2020 stiger den siffran till mer än färre förtida dödsfall. 13 Effekter på försurning och biologisk mångfald Försurningen påverkar den biologiska mångfalden både i vatten och på land. Försurningen lakar ut växtnäringsämnen ur markerna och frigör giftiga metaller och riskerar därmed negativt påverka också skogsmarkens produktivitet. År 2000 överskreds de kritiska belastningsgränserna för försurning av skogsekosystem i Sverige på en yta av km 2 och för försurning av sötvattensekosystem på en yta av km Datormodellering har visat att om de nya IMO-reglerna från 2008 genomförs enligt överenskommen tidtabell och EU:s medlemsländer fullt ut genomför redan beslutade åtgärder, väntas svavelnedfallet över Sverige krympa påtagligt till Därmed skulle också de arealer som utsätts för överbelastning minska till drygt 2000 km 2 för skogsekosystem respektive km 2 för sötvattensekosystem. 15 Enligt en ny studie från SMHI beräknades utsläppen från internationell sjöfart 2010 bidra med ungefär en femtedel av det totala nedfallet av försurande svavel över Sverige. Det framgår att sjöfartens bidrag till svavelnedfallet är mycket stort i de värst försurningsdrabbade områdena i Sverige, nämligen i Hallands län (30 %); Västra Götalands län (26 %); Kalmar län (26 %); Blekinge län (25 %); Jönköpings län (24 %); Kronobergs län (23 %); och Värmlands län (21 %). SMHI:s datormodellering av den förväntade situationen 2020 visar att svavelnedfallet från sjöfarten väntas minska med procent till 2020, förutsatt att de nya IMO-reglerna genomförs. De största absoluta minskningarna beräknas ske i de län som är värst drabbade av försurning. 16 Beträffande miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning konstaterade Naturvårdsverket nyligen att: Med hittills beslutade åtgärder kan varken miljötillståndet eller förutsättningarna för måluppfyllelse uppnås till år Miljökvalitetsmålet har lång återhämtningstid i miljön och är till stor del beroende av internationella åtgärder. Ytterligare beslut om utsläppsmål och åtgärder inom EU och FN:s luftvårdskonvention samt strängare krav på den internationella sjöfarten krävs för att förutsättningarna ska kunna bedömas som uppfyllda till år Vinsterna överstiger med god marginal kostnaderna Enligt EU-kommissionens kostnads-nyttoanalys av förslaget beräknas kostnaderna för genomförandet av IMO-kraven år 2020 till 2,6-11 miljarder euro årligen. 18 Den högre kostnadsnivån bygger på att alla 12 CEEH (2011) Assessment of health-cost externalities of air pollution at the national level using the EVA model system. CEEH Scientific Report No AEA (2009) op cit 14 EMEP (2011b) op cit 15 EMEP (2011b) op cit 16 SMHI (2011) Halter och deposition of luftföroreningar. Förändringar över Sverige från 2010 till 2020 i bidrag från Sverige, Europa och internationell sjöfart. Meteorologi Nr 147, Naturvårdsverket (2011) Miljömålen på ny grund: Naturvårdsverkets utökade årliga redovisning av miljökvalitetsmålen Rapport mars AEA (2009) op cit 6

7 fartyg byter till lågsvavlig destillatolja, medan den lägre kostnadsnivån baseras på att de flesta fartygen antingen utrustas med rökgasrening (s.k. skrubber), eller utnyttjar gas (LNG) som drivmedel istället för olja. Såväl IMO-reglerna som det föreslagna EU-direktivet tillåter att svavelkraven uppfylls antingen genom byte till lågsvavligt bränsle eller med hjälp av alternativa metoder (t.ex. rökgasrening) som ger motsvarande utsläppsminskningar. Enligt EU-kommissionens analys är alternativet rökgasrening mellan 50 % och 88 procent billigare än att byta till lågsvavlig destillatolja. 19 En övergång till lågsvavlig destillatolja beräknas minska utsläppen av SO 2 från varje fartyg med minst procent och PM med minst 80 procent. Att skifta bränsle till LNG ger ännu större minskningar av SO 2 - och PM-utsläppen, och minskar dessutom utsläppen av kväveoxider med cirka 90 procent. 20 Alternativet rökgasrening kan minska SO 2 -utsläppen med mer än 90 procent, och minskar också PMutsläppen markant (olika typer av rökgasrening är olika effektiva vad gäller partikelavskiljning). Hälsovinsterna av de minskade utsläppen har för samma år beräknats till miljarder euro (variationen här bygger på olika sätt att värdera förlusten av liv eller förkortad livslängd). Hälsovinsterna är alltså upp till 13 gånger större än kostnaderna, så varje euro (eller krona) som spenderas på dessa åtgärder genererar en samhällsekonomisk vinst på upp till 13 gånger insatsen. EU-kommissionens kostnads-nyttoanalys innefattar specifika siffror för SECA-områdena Östersjön och Nordsjön. Här beräknas kostnaderna för 0,1 %-gränsen i år 2015 till 0,6-3,7 miljarder euro årligen, medan hälsovinsterna av de minskade utsläppen för samma år beräknas uppgå till 8-16 miljarder euro. Hälsovinsterna överstiger alltså kostnaderna med upp till 27 gånger. Det bör noteras att kommissionens kostnads-nyttoanalys inte har tagit hänsyn till miljövinsterna i form av bland annat minskad försurning, minskade skador på den biologiska mångfalden och minskade skador på byggnader och kulturföremål, eftersom dessa inte värderats i monetära termer. Brister i kommissionens förslag Kostnaderna är överskattade, vinsten har underskattats Baserat på en konsultrapport av Purvin & Gertz har kommissionen räknat med en merkostnad för lågsvavlig destillatolja med 0.1 % svavelhalt på cirka dollar/ton, jämfört med tjockolja med 1,5 % svavelhalt. 21 (Nuvarande genomsnittliga marina tjockoljor förväntas ha en prisnivå på cirka 420 dollar/ton.) Eftersom en SECA-gräns på 1,0 % svavel redan är ikraft (sedan 1 juli 2010) och tillämpas, borde merkostnaden räknats från denna gräns, och skulle då bli lägre. Det har dessutom vid upprepade tillfällen visat sig att uppskattningar över kommande förväntade kostnader för miljöåtgärder ofta är påtagligt överskattade, ett faktum som dokumenterats i flera studier. 22 En övergång från högsvavliga tjockoljor till dyrare lågsvavliga destillatoljor ger starkare ekonomiska incitament att sänka hastigheterna och att vidta andra åtgärder som minskar bränsleförbrukningen, vilket resulterar i att de samlade kostnaderna för genomförande av IMO-reglerna blir lägre än vad kommissionen beräknat. Kommissionen konstaterar att en kostnadseffektiv åtgärd för sjöfarten vore att sänka hastigheten. 23 Enligt en studie av CE Delft skulle en sänkning av hastigheten med 10 procent minska bränsleförbrukningen med ungefär 20 procent per avståndsenhet, och därmed ge en 19 COM (2011c) op cit, sid EMSA (2010) The 0.1 % sulphur in fuel requirement as from January 2015 in SECAs An assessment of available impact studies and alternative means of compliance. European Maritime Safety Agency Technical Report. 22 October Purvin & Gertz (2009) Impacts on the EU refining industry & markets of IMO specification changes & other measures to reduce the sulphur content of certain fuels. Report to the European Commission. June SEI (1999) & ChemSec (2004). Costs and strategies presented by industry during the negotiation of environmental regulations, Stockholm Environment Institute; Cry wolf predicted costs by industry in the face of new regulations. International Chemical Secretariat Report 6:04. April COM (2011c) op cit, sid 29 7

8 motsvarande minskning i bränslekostnad och CO 2 -utsläpp. 24 Kommissionen hänvisar till resultat som visar att hastighetssänkning på 20 procent minskar bränsleförbrukningen för containerfartyg med 40 procent. 25 Sänkt bränsleförbrukning minskar också utsläppen av andra luftföroreningar, inklusive SO 2. Kommissionens beräkning av hälsovinsterna är tydligt underskattad, eftersom de angivna siffrorna för hälsovinster begränsats till att innefatta enbart EU:s 27 medlemsländer. De redovisade vinsterna har alltså inte beaktat de påtagliga hälsovinster de minskade utsläppen kommer att medföra i icke-eu länder, som t.ex. Norge, Ryssland, Ukraina, Vitryssland, Kroatien, Serbien, Albanien, Bosnien- Hercegovina, Makedonien, Moldavien, Montenegro och Turkiet. Som nämnts tidigare inkluderar nyttoberäkningarna enbart värdet av minskade hälsoskador, medan minskade försurningsskador i naturmiljön eller minskade skador på byggnader, material och kulturföremål överhuvudtaget inte har värderats. En övergripande slutsats måste alltså bli att de förväntade kostnader som anges i kommissionens kostnads-nyttoanalys högst sannolikt är överskattade, medan de beräknade vinsterna (nyttan) är klart underskattade. Trots denna överskattning av åtgärdskostnaderna, kommer kommissionen fram till att enbart hälsovinsterna (nyttan) inom EU:s medlemsländer av de föreslagna åtgärderna överstiger kostnaderna med upp till 13 gånger för förslaget som helhet, och med upp till 27 gånger för SECAområdena Östersjön och Nordsjön. Risk för överflyttning från sjöfart till andra transportslag Europeiska sjösäkerhetsbyrån (EMSA) har tagit fram en omfattande översikt av effekterna av genomförandet av IMO:s nya SECA-krav. 26 Rapporten, som publicerades i december 2010, sammanställer och utvärderar resultaten av åtta olika studier framtagna på uppdrag av medlemsländer, branschorganisationer och Europeiska kommissionen. Studierna visar att förväntade ökade kostnader för renare lågsvavligt bränsle är det viktigaste kriteriet för att bedöma effekterna på sjöfartsnäringen. Det finns dock ingen enighet om hur stor prishöjningen blir. Efter att ha granskat de olika studierna konstaterar EMSA att priset för 0,1 % destillatolja år 2015 sannolikt kommer att bli mellan 500 och 900 dollar/ton, och merkostnaden för 0,1 % destillatbränsle jämfört med 1,0 % tjockolja väntas bli cirka 60 procent. Samtidigt noterar EMSA att ett stort antal fartyg i Östersjötrafik redan använder bränsle med lägre svavelhalter, att kravet på max 0,1 % svavelhalt för fartyg i hamn har gällt sedan 2010, och att dessa faktorer kanske inte tillräckligt beaktats vid beräkningarna av förväntad merkostnad i de olika studierna. 27 I sammanhanget är det värt att notera att Sjöfartsverkets utredning 2009 antog att priset för 0,1 % bränsle 2015 skulle bli mellan 662 och 1650 dollar/ton. 28 Sjöfartsverkets högre nivå är alltså 2-3 gånger högre än vad t.ex. Purvis & Gertz och EMSA betraktar som rimlig. Dessutom konverterade Sjöfartsverket dessa förväntade priser från dollar till kronor innan konsekvensanalysen gjordes och de sammanlagda kostnaderna beräknades, och vid valutakonverteringen valde man att använda en dollarkurs på 9 kronor. Jämfört med rådande dollarkurs (för närvarande cirka 6,5 kronor), innebär detta att de förväntade (redan höga) merkostnaderna ytterligare kraftigt överskattades. Och samtidigt som konsekvensanalysen antog dessa kraftigt höjda kostnader för sjöfarten för år 2015, antogs att kostnaderna för konkurrerande transportslag skulle ligga kvar på 2008 års nivå. Vidare konstaterar Sjöfartsverket i sin rapport att alternativ teknik som rökgasrening kan användas, men beaktar sedan inte dessa billigare alternativ vid sin beräkning av förväntade merkostnader. 24 CE Delft (2010) Going Slow to Reduce Emissions. IMO MEPC 61/INF July COM (2011c) op cit, sid EMSA (2010) op cit 27 EMSA (2010) op cit, sid 7 28 Sjöfartsverket (2009) Konsekvenser av IMO:s nya regler för svavelhalt i marina bränslen. 14 maj

9 EMSA konstaterar att ökade bränslepriser väntas få olika effekter i olika marknadssegment (containerfartyg, bulkfartyg, tankfartyg, Ro-Ro, etc.). Föga förvånande väntas fartyg med hög bränsleförbrukning påverkas mer än andra. Effekterna beror också på andelen av bränslekostnader av den totala transportkostnaden. EMSA:s slutsats är att med ett bränslepris lägre än 900 dollar/ton kommer närsjöfarten förbli konkurrenskraftig gentemot andra transportslag, även om vissa trafikvolymer riskerar gå förlorade. Om priset når en nivå runt eller över 1000 dollar/ton väntas effekterna att bli mer påtagliga, men många korta sjötransporter kommer fortsatt att förbli konkurrenskraftiga. Det bör noteras att marina bränslen inte beskattas alls, medan t.ex. diesel som används av tunga fordon i EU i genomsnitt beskattas med mellan 400 och 600 euro/1000 liter. Av de åtta studier EMSA granskat, har fem försökt analysera möjliga effekter på transporternas fördelning på olika transportslag, d.v.s. om de nya svavelkraven kan förväntas leda till en överflyttning från sjöfart till andra transportslag. 29 Det är anmärkningsvärt att dessa fem studier huvudsakligen fokuserar på möjliga effekter av höjda bränslepriser, medan få av dem överhuvudtaget beaktar möjligheten att tillämpa alternativa oftast betydligt billigare lösningar som t.ex. rökgasrening. Som nämnts tidigare, beräknar kommissionen att sådana alternativa lösningar är mellan 50 och 88 procent billigare än lågsvavlig destillatolja. En av studierna inkluderade reningsteknik som ett alternativ, och kom då till slutsatsen att om denna lösning valdes skulle risken för överflyttning från sjöfart till andra transportslag i stort sett helt elimineras. 30 Inte heller tycks någon av de fem studierna beaktat det faktum att högre driftskostnader ökar incitamenten att minska bränsleförbrukningen, vilket i sin tur minskar den slutliga merkostnaden av renare bränslen. En IMO-studie från 2009 visade att med dagens teknik och med en viss sänkning av fartygens hastigheter kan sjöfartens bränsleförbrukning minskas med mellan 25 och 75 procent. 31 Påverkan på utsläpp av växthusgaser Produktion av lågsvavlig destillatolja kräver mer energi än produktion av tjockolja, vilket medför ökade utsläpp av CO 2 från raffinaderierna. I samband med revideringen av IMO:s MARPOL Annex VI analyserades också denna aspekt av den särskilt tillsatta expertgruppen, som inkluderade experter från såväl medlemsländer som från industrin. 32 Deras slutsats var att en globalt omfattande övergång till lågsvavlig (0,5 %) destillatolja beräknas för år 2020 öka CO 2 -utsläppen från raffinaderierna med cirka 93 miljoner ton/år, ungefär 8 procent mer än i ett baseline scenario. (Denna uppgift bygger på en analys av EnSys Navigistics som gjordes på uppdrag av American Petroleum Institute.) Dessa ökade CO 2 -utsläpp från raffinaderierna beräknas dock i stor utsträckning kompenseras, dels genom minskade direkta utsläpp tack vare fartygens övergång till destillatolja, dels genom minskade indirekta utsläpp tack vare minskad svaveltillförsel till havet. Destillatolja har ett högre energivärde än tjockolja, vilket minskar CO 2 -utsläppen från fartygens drift. Sänkt svavelhalt i bränslet innebär minskade svavelutsläpp till luft, vilket i sin tur minskar tillförseln av luftföroreningssvavel till havet, där CO 2 frigörs i samband med att tillfört svavel neutraliseras av havsvattnet. Högre energivärde i bränslet beräknas minska CO 2 -utsläppen från fartygstrafiken med upp till 59 miljoner ton/år, medan minskad svavelneutralisation beräknas minska CO 2 -utsläppen med cirka 24 miljoner ton/år. (Se tabell 1, nedan.) Därmed skulle nettoökningen av CO 2 begränsas till cirka 10 miljoner ton/år, vilket motsvarar mindre än 1 procent av den globala fartygstrafikens samlade CO 2 - utsläpp år EMSA (2010) op cit, sid 7 30 COM (2011c) op cit, sid IMO (2009) Second IMO GHG Study Document MEPC 59/INF April IMO (2007) Report on the outcome of the informal cross government/industry scientific group of experts established to evaluate the effects of the different fuel options proposed under the revision of MARPOL Annex VI. IMO Document BLG 12/6/1. 20 December

10 Tabell 1: Beräknade utsläpp av CO 2 (miljoner ton) av en global övergång till destillatbränsle 33 Ökade utsläpp från raffinaderier + 93 Minskade utsläpp från fartygen - 59 Minskade utsläpp från havsneutraliering - 24 Summa + 10 Specifikt för Europa har kommissionens konsulter beräknat att de nya kraven skulle öka de årliga CO 2 -utsläppen från raffinaderierna med cirka 7 miljoner ton år 2015, men eftersom raffinaderier inom EU omfattas av EU:s utsläppshandelssystem resulterar detta inte i ökade utsläpp. 34 Genom att raffinaderierna måste köpa utsläppsrätter, kompenseras raffinaderiernas ökade utsläpp fullt ut genom minskade utsläpp i andra handlande sektorer. Kommissionen betonar att en övergång till destillatbränsle medför att fartygens bränsleförbrukning och därmed också deras CO 2 -utsläpp kommer att minska, eftersom det renare bränslet har ett högre energivärde. 35 Ytterligare bränslebesparingar kommer att ske eftersom destillatbränsle, till skillnad från tjockolja, inte kräver någon föruppvärmning. Därtill kommer det faktum att högre bränslepris i sig ökar incitamenten att med olika åtgärder, som t.ex. sänkta hastigheter, minska bränsleförbrukningen, vilket i sin tur minskar CO 2 -utsläppen. Till exempel har en studie beräknat att med ett bränslepris på 700 dollar/ton år 2030 skulle det vara kostnadseffektivt att vidta åtgärder som minskar förbrukningen med procent (genomsnitt 33 procent), och att merparten av dessa åtgärder skulle innebära en negativ marginalkostnad (d.v.s. besparingarna skulle överväga kostnaderna). 36 Den globala sjöfartens utsläpp av CO 2 har uppskattats till drygt 1 miljard ton för Med en ökning på 2,5 procent per år, skulle utsläppen 2020 uppgå till drygt 1,4 miljarder ton. En 30-procentig minskning genom effektiviseringsåtgärder skulle då motsvara mer än 400 miljoner ton CO 2 /år. Behov av skärpningar i kommissionens förslag Utgvidga 0,1 %-gränsen att gälla runt hela Europa Kommissionen konstaterar att en utvidgning av SECA-området till att omfatta fler europeiska havsområden sannolikt är kostnadseffektivt i bemärkelsen att vinsten överstiger kostnaden, och att en sådan åtgärd också skulle motverka en snedvridning av konkurrensen. Samtidigt konstateras att kommissionen saknar kompetens att till IMO föreslå utnämningen av utsläppskontrollområden, utan sådana förslag måste läggas fram av länder som gränsar till de aktuella havsområdena. 38 Emellertid finns det inget som hindrar EU att införa utsläppskrav på de fartyg som angör EU:s hamnar, och sådana krav kan ställas så att de gäller fartygens utsläpp inom EU-ländernas territorialvatten och högst sannolikt också inom den ekonomiska zonen. Följaktligen borde EUdirektivet skärpas så att gränsen på 0,1 % svavelhalt gäller från 2015 inom dessa vattenområden. Samtidigt bör naturligtvis såväl medlemsländerna som kommissionen verka för att samtliga havsområden runt EU av IMO snarast fastställs som kombinerade utsläppskontrollområden för både SO 2, PM och NOx, så att samma regler kommer att gälla här som i kustområdet runt Nordamerika. En sådan process kan gå snabbt förslaget från USA och Kanada lämnades till IMO våren 2009, godkändes 2010 och trädde ikraft sommaren IMO (2007) op cit 34 COM (2011c) op cit, sid 12 och COM (2011c) sid COM (2011c) sid IMO (2009) op cit 38 COM (2011c) sid 5 10

11 0,1 %-gränsen för passagerarfartyg bör gälla från 2015 och omfatta även kryssningsfartyg Kommissionen konstaterar att det är kostnadseffektivt (i bemärkelsen att de uppskattade kostnaderna överväger de beräknade hälsovinsterna) att ställa SECA-krav på passagerarfartyg inom icke-seca områden. 39 Detta är också i linje med det nuvarande direktivet, som ställer SECA-krav på passagerarfartyg i icke-seca områden. Därför föreslår kommissionen att den nya SECA-gränsen på 0,1 % svavel ska gälla också för passagerarfartyg utanför SECA-områdena, men först från Någon övertygande motivering till varför kravet på passagerarfartyg ska fördröjas med fem år jämfört med SECA-kravet ges emellertid inte av kommissionen. Följaktligen bör införandet av 0,1 %-gränsen för passagerarfartyg i icke-seca områden följa samma tidtabell som SECA-gränsen och införas från 1 januari Den bör dessutom utvidgas att omfatta också kryssningsfartyg. Säkerställ tillgången på lågsvavliga bränslen och skärp rapporteringen Direktivet bör tydligt föreskriva att det skall åligga medlemsländerna att tillse att det i alla hamnar finns tillräckliga mängder lågsvavligt bränsle, d.v.s. bränsle med max 0,1 % respektive 0,5 % svavelhalt. (Liknande krav på medlemsländerna har tidigare reglerats i EU-direktiv när det gällde att säkerställa tillgången på blyfritt bränsle till vägfordon.) Att säkerställa tillgången på dessa bränslen är särskilt viktigt eftersom IMO-reglerna tillåter att fartyg kan ges tillfälliga undantag från efterlevnad av kraven, om de kan visa att de ej kunnat få tag i bränslen som uppfyller kraven. Ländernas årliga rapportering till kommissionen bör också skärpas så att det i rapporterna tydligt framgår hur stora volymer av marina bränslen med olika svavelhalt som sålts. Likaså bör kommissionen åläggas att offentliggöra denna information och årligen återrapportera med en EUomfattande sammanställning av denna information, på liknande sätt som sker med fordonsbränslen i enlighet med direktiv 98/70/EG. Miljöorganisationernas förslag till åtgärder mot sjöfartens utsläpp För att klara EU:s överenskomna miljömål om skydd för hälsa och miljö från luftföroreningsskador (sådana mål anges i t.ex. EU:s sjätte miljöhandlingsprogram och i direktiv 2001/81/EG om nationella utsläppstak), måste utsläppen av luftföroreningar, däribland svaveldioxid, minska avsevärt. EU:s långsiktiga mål är bland annat att effektivt skydda människors hälsa från risker orsakade av luftföroreningar, och att de kritiska belastningsgränserna för försurning, eutrofiering och marknära ozon inte ska överskridas någonstans inom EU. En grupp europeiska miljöorganisationer har gemensamt tagit fram förslag till åtgärder för att minska sjöfartens utsläpp av luftföroreningar. Dessa har tagits fram i samarbete mellan AirClim (som drivs av de fyra svenska organisationerna: Fältbiologerna, Jordens Vänner, Svenska Naturskyddsföreningen och Världsnaturfonden WWF) och European Environmental Bureau (EEB), Transport and Environment (T&E), North Sea Foundation, Bellona och Seas at Risk (SAR). I korthet innebär de ovanstående miljöorganisationernas förslag att EU och dess medlemsländer ska: Säkerställa att kraven i det 2008 reviderade MARPOL Annex VI genomförs som beslutats. Verka i IMO för att skärpa NOx-kraven, både för befintliga och nya fartyg. Utvidga ustläppskontrollområdena så att alla havsområden runt Europa blir kombinerade SO 2 /PM/NOx-ECAs. Säkerställa utsläppsminskningar av SO 2 och PM genom att i EU-direktivet föreskriva att marina bränslen med högre svavelhalt än 0,1 % inte ska få användas inom EU-ländernas territorialvatten, ekonomiska zoner och s.k. övervakningszoner för föroreningar. Minska NOx-utsläppen genom att fastställa bindande utsläppskrav för alla fartyg som anlöper EU:s hamnar. Ta fram ett bränslekvalitetsdirektiv för marina bränslen. Verka för att specifika utsläppskrav för PM tas fram och införs. 39 COM (2011c) sid 24 11

12 Vidare anser miljöorganisationerna att utsläppskraven ska kompletteras med ett EU-direktiv som inför EU-omfattande ekonomiska styrmedel (t.ex. i form av utsläppsavgifter, miljödifferentierade kilometeravgifter eller infrastrukturavgifter), för att påskynda åtgärder, utveckla ny bättre teknik, och uppnå mer långtgående utsläppsminskningar än de som föreskrivs i minimikraven. Sveriges roll Det ligger i högsta grad i Sveriges intresse att vara pådrivande för att uppnå EU-omfattande åtgärder mot sjöfartens utsläpp av luftföroreningar: Internationell sjöfart bidrar i större utsträckning till svavelnedfallet över Sverige än något enskilt land. Enligt det europeiska luftfövervakningsprogrammet EMEP 40 var år 2008 sjöfartens andel av svavelnedfallet över Sverige 25 procent (följt av Polen: 13 procent, Tyskland: 7 procent och Storbritannien: 5 procent). Inhemska utsläpp i Sverige bidrog med ungefär 9 procent. Sjöfartens andel är särskilt hög i de delar av Sverige som är värst försurningsdrabbade. Sverige är särskilt hårt drabbat av försurning kanske värst drabbat av alla EU:s medlemsländer. För att få ner nedfallet till under de kritiska belastningsgränserna för känsliga ekosystem och för att påskynda miljöns återhämtning krävs ytterligare utsläppsbegränsande åtgärder, och de mest kostnadseffektiva åtgärderna är inom sjöfarten. För att långsiktigt komma tillrätta med de hälsovådligt höga halter av partiklar (PM 10 och PM 2,5 ) som uppmäts i stora delar av EU, och också i många svenska städer, måste utsläppen av SO 2 och NOx ytterligare minskas, eftersom dessa ger upphov till långväga transporterade s.k. sekundära oorganiska partiklar. Också utsläppen av primära partiklar måste ner. En övergång inom sjöfarten från högsvavlig tjockolja till lågsvavlig destillatolja minskar påtagligt utsläppen av både SO 2 och primära partiklar. Sverige har sedan slutet av 1980-talet varit pådrivande för att få till stånd internationella åtgärder mot sjöfartens utsläpp, först inom IMO och sedan inom EU. Många års ansträngningar kan nu ge resultat förutsatt att det reviderade MARPOL Annex VI verkligen genomförs i praktiken. Kommissionens direktivförslag kommer genom att fastställa EU-omfattande krav påtagligt bidra till att säkerställa genomförandet av de nya IMO-kraven. Sverige införde redan 1998 verkningsfulla åtgärder i form av ekonomiska styrmedel (miljödifferentierade farleds- och hamnavgifter), som har resulterat i minskade utsläpp av luftföroreningar från sjöfarten. Den svenska sjöfartsindustrin har därför ett försprång jämfört med andra länder. Nu ges en chans att få till stånd EU-omfattande krav som både bidrar till att säkerställa genomförandet av 2008 års IMO-krav och som öppnar för att inom några år få alla Europas havsområden klassade som utsläppskontrollområden (ECAs). Följaktligen måste Sverige aktivt verka för att kommissionens förslag antas, och om möjligt också skärps. 40 EMEP (2010) Transboundary acidification, eutrophication and ground level ozone in Europe in EMEP Status Report 1/

13 Christer Ågren, Föreståndare Luftförorenings- och klimatsekretariatet (AirClim) Box 7005, Göteborg Mikael Karlsson, Ordförande Naturskyddsföreningen Box 4625, Stockholm Håkan Wirtén, Generalsekreterare Världsnaturfonden WWF Ulriksdals Slott, Solna Lovisa Nilsson, Ordförande Fältbiologerna Brunnsgatan 62, Gävle Ida Nilsson, Ordförande Jordens Vänner Box 7048, Göteborg 13