Forskningsbehov kring Översiktlig planering i Skånes kommuner

Transkript

1 Datum Beteckning Karen Lagercrantz Forskningsbehov kring Översiktlig planering i Skånes kommuner Bakgrund Det långsiktiga plantänkandet som tidigare har varit karaktäristiskt för Sverige håller på att överges. Under 50 och 60- talet fanns en tillit till staten och regionernas roll som planeringsansvariga. Även om tanken bakom att bygga bort trångboddhet och fattigdom i 60-talets miljonprogram var god blev det emellanåt fel. Och under 70-talet började protesterna mot planerna växa. Både kulturarvsaspekter (exempel saneringen av gamla Klara i Stockholm) och naturaspekter framhölls som viktiga (almarna i Kungsträdgården). Runt 1980 föreslogs att statens krav på styrning gentemot kommunerna skulle minska. Miljonprogrammet som ett exempel på planstyrning ersattes med indirekta, reglerande och stimulerande styrmedel vilket har förändrat statens roll och gett näringslivet eller marknaden mer inflytande inom stadsplanering. Det här har skapat en komplexitet i förhållandet mellan olika aktörer i samhället som ser ut att öka allt mer. I Plan- och bygglagen, PBL (1987:839) ersattes äldre översiktliga planformer med översiktsplanen, vilken definierades som en kommuntäckande plan med syfte att redovisa den avsedda användningen av mark- och vattenområden samt den framtida bebyggelseutvecklingen. Översiktsplanen är idag, liksom då, obligatorisk men inte juridiskt bindande (Grip 2012:53). Vad Plan och bygglagen i första hand tydliggör är att det är olika intressen som ska sammanvägas. PBL:s portalparagraf säger att Syftet med lagen är, att med beaktande av den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god långsiktig livsmiljö för människorna i dagens samhälle och kommande generationer Planeringssektorn inom offentlig sektor är mot bakgrund av detta och av andra skäl decimerad och fragmentariserad. Planeringshorisonten av idag är mer splittrad och svår att överblicka än tidigare. De tre nivåerna stat, region och kommun ställs emellanåt emot varandra då det inte längre finns någon enhetlighet i planeringstänkandet. Dessutom är fysisk planering i högre grad än tidigare styrd av faktorer bortanför kommunernas kontroll som, exempelvis, globalisering och klimatförändringar. Det skulle föra för långt att här ge annat än axplock av planeringshistoriken i Sverige, denna bakgrund gör inga anspråk på att vara heltäckande. Den tjänar endast som en introduktion till problematiken. Postadress: Box 53, Lund. Besöksadress: Porfyrvägen 8, Lund. Telefon: Telefax: Plusgiro: Bankgiro: Organisationsnummer: E-post: kansliet@kfsk.se Webb:

2 Ett nytt samhällsparadigm Sammanfattningsvis förefaller annat paradigm ha vuxit fram under de senaste decennierna. I takt med att man ser kommunen som ett företag har ett mer kortsiktigt tänkande introducerats (Montin 2007). Några nyckelord kan illustrera den kommunala förnyelsediskussionen under drygt två decennier: Planering Effektivitet Valfrihet Demokratisering Individualisering Medbestämmande Målstyrning Ekonomistyrning Medborgardialog Kunskapsstyrning Solidaritet Resultat Privatisering Samverkan Gränsöverskridande Decentralisering Marknadsorientering Standardisering Regionalisering Globalisering Fig 1 Lagercrantz 2011 Kommunerna i brännpunkten Kommunerna är på väg ur en ekonomisk kris, där tillväxt är ett av nyckelorden och villkoren för kommunernas fortlevnad. I olika utredningar pekas på behovet av utvecklingskraft med omprövning, förnyelse och innovativa processer som ett sätt att möta utmaningar. (Jonsson 2006). Kommunernas framtidsscenarier är komplexa och dynamiska, kommunerna befinner sig i brännpunkten av att integrera ny kunskap med det politiskt möjliga. På den kommunala nivån integreras globala miljöproblem, internationella traktat, nationella lagar, regionala förordningar och lokala förhållanden som alla ska inordnas i den kommunala planeringen. Storskaliga processer pågår som berör kommunerna, en ökad urbanisering och demografiska förändringar har konsekvenser både för regionen och på lokal nivå. Samhällsplanering bedrivs idag i en helt annan ekonomisk- och politisk miljö än när den utvecklades (Grip 2012) och således behöver den anpassas till rådande förhållanden. Globala problem ska lösas med lokala medel men samtidigt förefaller lagstiftningen vara för svag, vilket försvårar användningen av den. På kommunal nivå finns särskilda utmaningar som rör smarta tekniska system, planeringsprocesser, sanering av mark och problem som påverkar ekosystemen och människors hälsa. I ljuset av detta kan man ställa frågan ställas om den lokala demokratin är på väg att urholkas. (Lagercrantz 2011). I det följande kommer en bakgrund till problematiken kring översiktlig planering (ÖP) ur kommunalt perspektiv att ges med utgångspunkt från aktuell lagstiftning, Plan och Bygglagen (PBL) och miljöbalken. Den goda planen För att motverka alltför kortsiktigt ekonomiskt tänkande och för att ersätta den tidigare tilltron till den goda planen har behov av medborgardialoger vuxit fram. Denna tendens ses inom många områden i samhället av idag. Medborgarna kan här ses som organiserade skeptiker. Fysisk planering är ett grannlaga arbete som 2

3 är svårt att ändra i efterhand och ger konsekvenser i många generationer. Det finns många faktorer att ta hänsyn till. Det är kommunen som har slutlig makt över den fysiska planeringen genom det kommunala planmonopolet och därmed uppstår ofta svårigheter och konflikter i diskussionen med medborgarna. Man kan lite tillspetsat säga att det är ett slags skendemokrati som erbjuds när översiktsplanen läggs ut till allmänheten (Henecke 2006). Vidare finns ett antal andra aktörer som avger synpunkter och emellanåt förändrar den kommunala översiktsplanen, som länsstyrelsen, regionen, och inte minst privata byggherrar. Fortfarande äger kommunerna planmonopolet - om än i vissa fall bara på pappret. Planen fungerar som ett protokoll för det som förankrats i en process. Planerare söker i och med planmonopolet efter nya grepp för att hitta lokala lösningar. Vidare finns idag inom PBL krav på beskrivning av miljöplaner inom ÖP och där återfinns en korseld av olika intressen att ta hänsyn till. Boverket har uppmärksammat problemet och försökt att fram olika instrument som kan hjälpa till att mäta olika indikatorer, inte bara kring miljön utan för att få fram en attraktiv helhet för en holistisk samhällsutveckling (Boverket 2007). Det medför givetvis vissa svårigheter att bryta ner abstrakta visioner till konkreta mätinstrument men figuren nedan beskriver ett lovvärt försök. Det finns fortfarande problem förknippade med att leva upp till de lokala miljömålen, i de fall det finns sådana, i förhållande till översiktsplanen. Övriga områden som exempelvis kulturarv, sociala aspekter och folkhälsa är än mer outvecklade. Figur 2, Boverket

4 Här nedan görs ett försök att åstadkomma operationaliserbarhet genom att det översiktliga målet för utveckling bryts ner i de tre delaspekterna ekonomisk, social och ekologisk utveckling. Här kan nämnas att de sociala aspekterna och folkhälsotänkandet inte är lika integrerade i försöken att ta fram planeringsinstrument som det arbete som gjorts inom miljöområdet. Detta behöver sannolikt utvecklas mycket mer. På senare tid har man börjat diskutera kultur som en fjärde dimension inom begreppet utveckling, men där är ännu inga mätinstrument framtagna. Det finns bl. a exempel på försök inom kulturområdet i Malmökommissionens arbete om stadsutveckling (2013): Attraktiv Hållbar Helhet Ekologiskt Ekonomiskt Socialt Kulturellt Figur 3, Lagercrantz 2014 En annan, både problematiserande och möjliggörande del av arbetet med översiktsplanering är att just genom utveckling koppla denna till regional utveckling och attraktivitet. En lyckad översiktsplan ses emellanåt som en väg till regional tillväxt. (Westerlund 2004). Sammanfattning av problemområden Efter tidigare genomförda kommunbesök och inhämtning av aktuell litteratur inom området förefaller några problemområden framträda: Juridik. Kommunens planmonopol framträder inte alltid så tydligt. Det finns besvärliga gränssnitt gentemot såväl kommuninnevånare i närområdet som byggherrar. Vidare är ansvarsuppdelningen otydlig gentemot Länsstyrelsen och Region Skåne. Det finns många aktörer som har synpunkter på markanvändningen. Inte minst är kulturarvs-, ekosystem och naturskyddsaspekter viktiga men ibland problematiska i förhållande till kommunen och dess förhållande till ekonomisk tillväxt. Miljöaspekter har särskilt uppmärksammats i PBL och det finns olika instrument framtagna för att säkerställa en utveckling i samband med framtagande av ÖP. Här har utvecklingen stöd av lagen. Folkhälsoaspekter och sociala aspekter är också essentiella för den goda planen. Det talas om bebyggelse och mötesplatser som förebygger segregation och skapar en inkluderande atmosfär. Offentliga rum som 4

5 inbjudande platser med estetisk utsmyckning och platser för rörelse och motion anses gynna folkhälsa och rekreation. Medborgardialoger är tänkt som ett sätt att bättre kommunicera med kommuninnevånarna men oftast läggs ett orimligt stort arbete ner med förhållandevis klent resultat. Det sägs att ÖP skall vara en process och inte en plan. Detta förefaller vara ett orimligt antagande. Någon gång måste en plan spikas fast. Däremot finns ett behov av att utveckla systemverktygen så att de är mer inriktade på kunskapsbyggande processer som förmår samordna handlingar och beslut mellan aktörer på olika nivåer. Planerarrollen ses då snarare som processtödjare (Grip 2012). Planens het och giltighet över tid är ett problemområde för kommunerna, eftersom en verklighet bestående av faktorer bortanför kommunens kontroll ständigt gör sig påmind i vardagsverkligheten. Förhållandet mellan översiktlig planering och regional utveckling ses som viktig. Den kommun som lyckas balansera alla intressen mot varandra lyckas också hävda sig som en attraktiv kommun. Syfte Att kartlägga aktuella forskningsbehov inom områden översiktsplanering i dialog med kommunerna. Att i anslutning till kartläggningen erbjuda en forskningscirkel inom området. Metod Stafettdialoger. Besök, Insamling av data via befintliga nätverk och intervjuer med stöd av en frågeguide. Fallstudier. Lyckade fall. Problematiska områden. Urval Strategiskt urval av större och mindre kommuner: Kristianstad, Malmö, Trelleborg, Simrishamn, Hörby. Besök i de kommuner som inte hanns med i samband med framtagandet av forskningsbehoven generellt. Örkelljunga, Åstorp, Bjuv, Ängelholm, Landskrona, Östra Göinge, Tomelilla. Tidplan Studien pågår hösten 2014-hösten 2015 Höst 2014/vår 2015 insamlas empiri Vår/sommar 2015 sammanställs resultatet Hösten 2015 kommuniceras resultatet med avnämarna Förväntat resultat Studien förväntas ge en bild av vilka problemområden som finns gällande översiktsplanering specifikt i Skånes kommuner. Vad kan forskning inom området bidra med och vad kan betraktas som vanliga vardagsproblem? 5

6 Litteratur Grip E (2012) Mål men inte Medel? Studier av styrmedel för kommunal fysisk planering i riktning mot ett t samhälle. Avhandling SLU Alnarp: SLU service Henecke B (2006) Plan & Protest. En studie av kontroverser, demokrati och makt i den fysiska planeringen. Lund Universitet: Dissertations in Sociologi 71:Lund Jonsson L Red. (2006) Kommunledning och samhällsutveckling. Lund: Studentlitteratur Lagercrantz K (2009) Kommunal forsknings och förnyelsestrategi för Skåne. Kommunförbundet Skånes skriftserie för forskning och innovation, Rapport 1: Lund. Lagercrantz K & Palo T (2011) Programförklaring (FoI) Forskning och Innovation inom miljö och samhällsbyggnad. Lagercrantz K (2011) Kommunchefers roll och kunskapsanvändning, Kommunförbundet Skånes skriftserie för forskning och innovation, Rapport 3: Lund Lagercrantz K, Palo T (2012) Forskningsbehov hos Skånes kommuner inom miljö och samhällsbyggnad, Kommunförbundet Skånes skriftserie för forskning och innovation, Rapport 6: Lund Montin S (2007) Moderna kommuner, Malmö: Liber Westerlund A-L (2004) Fördjupad översiktsplan för uthållig utveckling Karungi by, Haparanda stad Luleå tekniska Universitet, Samhällsbyggnadsteknik: Luleå Kommissionen för ett socialt t Malmö (2013) Kommunstyrelsen Skrifter från Boverket: Framgångsfaktorer för översiktsplanering (2009) Boverket: Karlskrona Mål- och planindikatorer som verktyg i fysisk planering (2007) Boverket: Karlskrona Angeläget möte mellan regionalt utvecklingsarbete och fysisk översiktsplanering (2005) Boverket: Karlskrona 6

7 Frågeguide studie kring översiktsplaner 1. I den översikt av kommunernas forskningsbehov som togs fram av Kommunförbundet Skåne (KFSK) 2012 nämndes forskningsinsatser kring översiktsplanering som den absolut viktigaste frågan. Vilka problemområden kring översiktsplaner anser du vara allra viktigast? 2. Kan du ge några konkreta exempel? 3. Vilka av dessa områden skulle vara önskvärt att ni fick mer information om forsknings insatser kring? 4. Hur skulle i så fall forskningen tas fram/förmedlas? 5. Vilka övriga vardagliga problemområden kan du se? 6. Hur kan KFSK hjälpa till? 7. Hur ser en optimal vardagssituation ut för en fysisk planerare? Ge exempel på arbetet med ÖP när det fungerar som bäst. 8. Således. Vilka faktorer är, enligt din uppfattning, viktigast att beakta för en framgångsrik ÖP? Karen Lagercrantz, strateg FoI KOMMUNFÖRBUNDET SKÅNE 7