Familjeskogsbruk och renskötselsamverkan

Transkript

1 Familjeskogsbruk och renskötselsamverkan för Norrland Målsättning LRF Skogsägarna vill med denna policy peka på familjeskogsbrukets och rennäringens stora betydelse för Norrlands inland och dess ekonomiska och sociala struktur. När nya och mer anpassade regler för näringarna nu övervägs i politiken, vill vi understryka vikten av helhetssyn, ömsesidig respekt, avvägningar, gränsbestämningar av rättigheter, lokala lösningar samt ökade kunskaper. En sådan framåtsyftande politik måste också grundas på respekt för jord- och skogsbrukarnas äganderätt. Utgångspunkter Rennäringspolitiken är aktuell genom ett antal nationella och internationella utredningar och processer, nämligen Rennäringspolitiska kommittén, ILO-konventionen nr 169, en nordisk samekonvention, FN:s deklaration om urbefolkningar och den svensk-norska renbeteskommissionen. Härtill kommer diverse utredningsunderlag, t ex en skogssamerättsutredning och en rapport om småviltsjakt och handredskapsfiske från Sametinget samt Jordbruksverkets utredning om renbetning på åkermark. De flesta av dessa politiska initiativ utgår ensidigt från rennäringens behov och önskemål. Vi anser att det behövs en samstämmig, statlig politik för alla areella näringar inom renskötselområdet i Norrland. Behov av helhetssyn Norrlands inland upplever en förnyad och stark avfolkning. Det finns flera orsaker. En är att jordbruksnäringen har svag lönsamhet, allt fler enheter läggs ned eller får annan inriktning. Även skogsbrukare har fått se lönsamheten försämras. Fastän inlandsskogsbrukets omfattning har minskat har dess relativa betydelse för ekonomisk utveckling och sysselsättning snarare ökat. Men om förutsättningarna för jord- och skogsbruk försämras ytterligare blir det svårt att upprätthålla den nödvändiga infrastrukturen i glesbygden. Denna allvarliga situation måste uppmärksammas politiskt på ett bättre sätt än idag. Rennäringsfrågorna är mycket aktuella i politiken, både nationellt och internationellt. Renägarnas sak har också fått stor uppmärksamhet i media. Betänkandet "Samerna - ett ursprungsfolk i Sverige" har remissbehandlats och tar ställning till vilka åtgärder som skulle krävas för att Sverige skall kunna efterleva bestämmelserna i ILO-konventionen nr 169. I utredningen läggs inget direkt förslag om en svensk ratificering. Den parlamentariskt tillsatta "Rennäringspolitiska kommittén" skall enligt sina direktiv bl a se över bestämmelserna i lagstiftningen så att konflikter med andra markanvändare minimeras. Vi vill understryka att det är nödvändigt att i svensk politik behandla de areella näringarna i Norrland samtidigt och samlat, eftersom de griper in i och är beroende av varandra. Nu krävs en helhetssyn i stället för en politik som framför allt lyfter speciella frågor för rennäringen och för samerna som minoritetsfolk. Ensidigheten upplevs av jord- och skogsbrukare som orättfärdig och som ett allvarligt hot mot deras näringar. Denna helhetssyn bör vara möjlig att uppnå genom Rennäringspolitiska kommitténs arbete, medan det inte ingick i ILO-utredningens uppdrag att göra avvägningar. Det är ett oavvisligt krav att utredare och beslutsfattare är lyhörda för den norrländska befolkningens synpunkter på den politiska behandlingen. Vår gemensamma historia I norra Skandinavien möttes redan under förhistorisk tid samer och nordbor. Med nya tidens nationalstatsbildning inleddes vår kontinents expansiva historia med ekonomiska och sociala omdaningar, som satt sina spår ända in i vår tid. Konkurrensen mellan nationerna i Norden, och senare befolkningstrycket, gjorde att svenska staten uppmuntrade inflyttning söderifrån för uppodling av vidderna i norr. Under 1800-talet blev den norrländska skogen kapitalbasen för den svenska industrialiseringen. För den samiska minoriteten kom detta att innebära statliga regleringar och andra påfrestningar. Men det fanns också en utflyttning i motsatt riktning när samer under slutet av 1600-talet slog sig ned i Härjedalen. I det månghundraåriga mötet mellan samer och andra svenskar har det

2 skett en betydande uppblandning av befolkningsgrupperna. I nutid pågår i hela Europa en internationalisering och migration som kan vara början till en ny era. Samtidigt finns tecken till polarisering av befolkningar inom många länder utifrån religiös och etnisk tillhörighet. Kunskapen om vår gemensamma historia i Norden bör förbättras. Med bättre kunskaper kan fördomar bemästras och respekten mellan befolkningsgrupper stärkas. Ett statligt initiativ till upplysning om samernas historia måste därför kompletteras med historien om de människor, som odlade upp Norrlands inland och fjälltrakter och de som arbetade i den norrländska basindustrin. Vi måste i Sverige undvika att med hänvisning till någon viss historisk epok förmena någon del av befolkningen sina nuvarande rättigheter till mark och vatten. Detta hindrar inte att staten på delar av sin egen mark kan överväga mer eller mindre långtgående rättighetsförskjutningar eller att man med lagstiftning underlättar för befolkningsgrupper, vars intressen överlappar, att hitta konstruktiva lösningar. Vi måste alla ta på vårt ansvar att undvika en negativ uppsplittring av befolkningen i vårt land. Programmatiska texter om "självbestämmande" för den samiska folkgruppen, hur den nu definieras, blir lätt konfliktskapande. Positiv särbehandling Dagens politik ger samerna, som en etnisk minoritet och ursprungsfolk enligt folkrätten, en viss positiv särbehandling. Detta har också gjort det lätt för Sverige att uppfylla internationella konventioner, som berör minoriteter. Genom Sametinget förbättras möjligheterna till inflytande. Särskilda insatser görs för samiskt kulturliv, som är en viktig del av Sveriges kulturarv, och rennäringen får ekonomiskt stöd. Nu görs en översyn av rennäringspolitiken där avsikten är att lägga större ansvar på samiska organisationer. En positiv särbehandling av samerna i politiken får inte leda till att övriga areella näringars intressen eftersätts. Bestämmelserna för rennäringen skall baseras på sedvanerätt och på politiskt avvägda beslut om markanvändningen. Dessa måste vara tydliga och får inte skapa osäkerhet om framtida spelregler för brukande av mark. Den nu aktuella ILO-konventionen innebär en sådan risk. Den verkar ensidigt till fördel för rennäringen. Om konventionen ratificeras av Sverige skulle viktiga beslut om nyttjande av mark och naturtillgångar påverkas av ILO i Geneve, en organisation utan erfarenhet av förhållandena i norra Sverige. Konventionen måste betraktas som exempellöst vag och svårtolkad, vilket öppnar för successiva omtolkningar av samernas rättigheter. Händelseutvecklingen i Norge ger tydliga vittnesbörd om detta. Internationell solidaritet Sverige har en lång tradition av internationellt engagemang för svaga och eftersatta grupper. Detta har i ILO-utredningen anförts som ett huvudskäl för en svensk ratificering. Härigenom skulle vårt land visa solidaritet med världens ursprungsfolk. Det framskymtar i utredningen att en anslutning skulle stämma med ambitionerna i svensk utrikespolitik. Vår organisation bygger på samverkan och solidaritet och vi förstår väl argument om mänskliga rättigheter och internationell solidaritet. Till skillnad från andra konventioner om mänskliga rättigheter är dock ILO-konventionen speciell, då den skulle favorisera gruppen rennäringsutövare och ställa befolkningsgrupper mot varandra i norra Sverige. Skall Sverige kunna uppträda som ett föregångsland måste regler för rennäringen utarbetas inom ramen för en modern samepolitik utan att andra grupper som t ex jord- och skogsbrukare diskrimineras. ILO-konvention nr 169 leder därför fel. Den svenska utrikespolitikens behov måste underordnas hela den norrländska befolkningens befogade krav på politisk delaktighet och inflytande i frågor som specifikt berör dem. Renskötselområdets gränser Vinterbetesmarkerna, där renskötsel av ålder bedrivs vissa tider av året, är inte definierade i lag. Osäkerheten om gränserna för rennäringens betesrätt har under senare år lett till några uppmärksammade rättsprocesser. Längst har en process i Härjedalen kommit. Den behandlas nu i hovrätten. Parallellt med den har parterna i Härjedalens och Älvdalens kommuner sökt och fått ekonomiskt stöd av allmänna medel för att undersöka möjligheten

3 att använda avtalsvisa upplåtelser av renbete där sedvanerätt inte föreligger. ILOutredningen har lagt fram förslag till en gränsdragningskommission, vilken skall arbeta skyndsamt och förhoppningsvis minska behovet av ytterligare rättsprocesser. Även om bara en ringa del av gränsområdet är omtvistat berör processerna många sakägare samtidigt som de är mycket kostsamma. Det är viktigt att snarast fastställa gränserna för vinterbetesmarkerna och vi instämmer i ILO-utredningens förslag att, oberoende av konventionsfrågan, tillsätta en kvalificerad och opolitisk gränsdragningskommission. Ifall kommissionens identifiering av gränsen för den på urminnes hävd grundade rätten till renskötsel ogillas, förutsätter vi att möjligheten kvarstår för part att föra talan vid domstol. Där tvist drivs i domstol kommer givetvis rättens utslag om gränsen att gälla. Där gränsbestämning är genomförd och det finns behov av mer bete öppnas möjligheten att sluta avtal om ytterligare betesmark ("betesavtal"). En förtjänst med ILO-utredningens förslag är att detta sannolikt skulle underlätta för avtalslösningar mellan markägare och samebyar om betesmarker. För att i omtvistade områden nå en snabbare uppgörelse om renbetet än via rättsprocesser skulle parterna kunna sluta separata avtal ("gränsområdesavtal"), i vilka man uttryckligen inte tar ställning till var gränsen för sedvanerätten går. Avvägningar Direktiven till Rennäringspolitiska kommittén talar bl a om en ny rennäringspolitik och rennäringslagstiftning. Målstyrning och avreglering är ledord. Kommittén skall överväga hur renskötseln bör organiseras i framtiden och hur samebyarna skall kunna vidga sina verksamhetsfält. Staten bör reglera det skydd som krävs för miljön och för att näringen skall kunna leva jämsides med andra brukare i området. I rennäringslagen skall man se över rennäringens rättigheter och skyldigheter för att minimera konflikter mellan näringen och andra markanvändare. Inom Rennäringspolitiska kommittén har en arbetsgrupp med representanter för renägare och markägare identifierat sina respektive näringars behov och önskemål om ytterligare hänsyn från den andra parten. Motsvarande avvägningar mellan rennäringen och övriga näringar saknas i ILO-utredningens betänkande. Där görs heller inte några egentliga regionalpolitiska överväganden. När olika näringar utövas på samma område uppstår det ibland störningar eller tvister. Hittills har dock tvisterna inom renskötselområdet varit begränsade. Staten måste därför med utgångspunkt från gällande lagstiftning och parternas behov ta ett ökat ansvar för avvägningen mellan rennäringen och andra näringar vid översynen av rennäringspolitiken. När det gäller skogsbruk och rennäring tillåter gällande lagstiftning ett brukande som i vissa situationer kan föra med sig att näringarna menligt påverkar varandra. Under senare år har skogsbruket miljöanpassats betydligt mer än tidigare, vilket bl a lett till att hyggena successivt minskat i storlek och att grova markberedningsmetoder försvunnit. Detta är en positiv utveckling också med tanke på renskötseln. Efterhand som näringsgrenarna av ekonomiska skäl tvingas till rationaliseringar kan emellertid inte uteslutas att nya motsättningar uppstår. Vi anser att staten - med respekt för markägarnas äganderätt och renägarnas bruksrätt - har ett ansvar för ändamålsenliga avvägningar mellan rennäring och jord- och skogsbruk. Detta kan i princip ske genom anpassningar i rennäringslagen och skogsvårdslagen och genom att staten stödjer och sanktionerar parternas samverkan på lokal nivå eller genom en kombination. Enligt vår uppfattning har samverkanslösningar bäst utsikter att leda fram till effektiva och godtagbara avvägningar av markanvändningen. Ändamålsenliga avvägningar kan inte genomföras om staten samtidigt förskjuter gällande rätt. Vi konstaterar att ILO:s konvention nr 169 förskjuter gällande rätt då den ställer starka krav på förändringar i svensk lagstiftning för att gynna rennäringen. Den tar inte sikte på avvägningar mellan de areella näringarna. Några bestämmelser som reglerar rennäringens inverkan på jord- och skogsbruket behöver ses över. Hänsynsreglerna i rennäringslagen bör förtydligas och inrymma sådana situationer där det i modern, mekaniserad renskötsel föreligger stor risk för skador, t ex på åker och på plant- och ungskog i anslutning till samlings- och utfodringsplatser i skogen.

4 Bestämmelserna om renar som finns utanför renskötselområdet eller uppehåller sig inom områden under tid då renskötsel inte får bedrivas där måste bli mer verkningsfulla. Det tillåtna antalet renar måste regleras effektivare med beaktande av betestillgången och renbetets effekter på miljön. Det behövs också en regeländring för att minska konfliktriskerna mellan markägare och renskötare om jakt- och viltvården. Vi anser att bestämmelserna om den speciella koncessionsrenskötseln skall bibehållas. Vissa anpassningar i skogsvårdslagen kan övervägas. Hänsynsreglerna bör bli mer operativa och uteslutande vara inriktade på det aktuella arbetsföretaget. De bör kompletteras med föreskrifter om starkare krav på skonsam markberedning på utpräglade lavmarker. På samma sätt skulle bestämmelserna kunna ge möjlighet att skärpa kraven på att lämna mindre trädsamlingar vid avverkning av hänglavbärande skog och undvika odling av contorta-tall och gödsling på särskilt viktiga betesmarker. Inom flyttleder och rastplatser kan också finnas behov av att anpassa en föryngringsavverkning eller en vägdragning. Sådana föreskrivna hänsyn får inte innebära att skogsbruket som pågående markanvändning avsevärt försvåras inom det berörda området. Hänsyn måste definieras i enlighet med gällande rätt. De nuvarande bestämmelserna om samråd bör vara kvar, men utsträckas till viktiga lavmarker inom vinterbetesområdet. Samrådsbestämmelsen bör som hittills ha som huvudsakligt syfte att mana större skogsägare och samebyar till överläggningar om planeringen av driften såväl i tiden som rummet. Till skogsvårdslagen bör som ett komplement fogas ett allmänt råd om att skogsbruket, rennäringen och staten bör samverka om skogens skötsel (lokal samverkan, se nedan) inom mindre och väl definierade områden av synnerlig betydelse för renbetet. Lokala lösningar Vid beslut om nyttjande av naturresurser har under senare decennier lösningarna ofta varit storskaliga och drivits igenom av organ med säte långt ifrån inlandets verklighet. Orsaken är dels en strävan efter ekonomisk effektivitet, dels en ökad politisering av resursanvändningen. Storskogsbruket har nu, efter tidigare decenniers kraftiga avverkningar, dragit ned på sin verksamhet. Allt sämre näringsvillkor för jordbruket har inneburit omfattande nedläggningar av jordbruksföretag i Norrlands inland, och rennäringen har kraftigt rationaliserat och förändrat sin verksamhet. Intresset för norrlandsfrågorna blir svagt i en riksdag där landsändans politiker är i besvärande minoritet. Mot denna bakgrund har det vuxit fram en opinion för nya lokala lösningar. Man har menat att problem med de överlappande areella näringarna är en fråga som i högre grad än tidigare bör lösas lokalt. Det framtida lokalsamhället i inre Norrland måste huvudsakligen baseras på uthålliga areella näringar där jakt, fiske och turism blir viktiga komplement till jordbruk, skogsbruk och renskötsel. Den lokala ekonomin behöver förstärkas i nätverk av småskaligt företagande, där lokal förädling av basnäringarnas produkter ingår. Även för de problem, som kan följa med överlappande areella näringar, bör man i första hand finna lokala lösningar. Vi vill därför stödja en utveckling mot lokal samverkan och bort från centralstyrd resursanvändning. Utvägarna kan se olika ut inom olika delar av det fjällnära området och skogslandet. Även om det inte är givet att kommunen skall vara en part, utgår vi ifrån att ett kommunalt engagemang kan förstärka en lokal lösning. Kompetens kan också hämtas från skogsvårdsstyrelsen. Fjäll-agendan är ett projekt där lokalbefolkning och myndigheter tillsammans söker nya former för hållbart nyttjande av naturresurserna i fjällområdet. Verksamheten tar sikte på kommersiellt samarbete på lokal nivå, t ex förädlad turism och tillverkning av lokala produkter från lantbruket och rennäringen. Projektet har kommit längst i Härjedalen, där den första fasen är avslutad med gott resultat. Lokalförvaltning av statens mark innebär att bygdens befolkning ges ett ökat inflytande över hur naturresurserna används i t ex skogsbruk, turism och vilt- och fiskevård. Renskötseln kan ges starkare skydd inom vissa områden. En annan uppgift kan vara att med lokal profilering förvalta naturreservat. Modellen prövas i norra Dalarna och har sedan länge varit i kraft i det s k Fjellstyret för statsallmänningar i Norge.

5 Lokal samverkan på frivillig grund mellan renägare och jord- och skogsbrukare öppnar vägen för behovsanpassade avvägningar. Erfarenheten visar att motivationen att medverka till avvägningar mellan näringarna ökar om dessa får vila på förtroendefulla, lokala kontakter. En lokal samverkan kan lämpligen bygga på årliga möten under våren mellan representanter för renägarna och markägarna. Med återkommande möten förbättras personkännedomen. I detta forum kan man diskutera problem och möjligheter, rekommendera lösningar för skogs- och renskötseln i området samt följa upp tidigare insatser och överenskommelser. Genom en sådan lokal samverkan kan statliga informationsinsatser kanaliseras, något som ökar företagarnas kunskaper om varandras verksamheter. Inom mindre och väldefinierade områden av synnerlig betydelse för renbetet samt för renskötseln särskilt känsliga terrängavsnitt bör det - ifall lagens hänsynsbestämmelse visar sig otillräcklig - inom ramen för detta lokala forum kunna tas initiativ till markanvändningsavtal mellan skogsägare och renägare. Avtalet skulle dels kunna innehålla en överenskommen reglering av skogsbruket inom fastigheterna, dels ta upp särskilda åtgärder i rennäringen för att undvika skador i jord- och skogsbruket. Som ett uttryck för den rådande positiva särbehandlingen av samerna bör staten svara för renföretagens avtalskostnader. Skogsvårdsstyrelsen kan fungera som rådgivare och medverka till avtalsuppgörelser. Rättegångskostnader ILO-utredningen konstaterar att rättegångskostnaderna i aktuella processer om betesmarkernas gränser blir stora, eftersom det fordras vittomfattande historisk dokumentation. Därför finns det risk att parterna av kostnadsskäl blir förhindrade att få sina anspråk prövade. Utredningen drar slutsatsen att staten, även bortsett från konventionsfrågan, bör stå för såväl rennäringens som markägarnas rättegångskostnader i mål av principiell betydelse för markrättigheterna inom renskötselområdet. Eftersom staten genom sitt historiska agerande har komplicerat rättsförhållandena i renskötselområdet, anser vi att staten måste ta ett stort ansvar för kostnaderna vid rättstvister mellan renägare och markägare. Rättviseskäl talar för att staten vid tvist bör underlätta för båda parter att i principmål få sina rättigheter prövade. Skadereglering Skador av ren och renskötsel på skog och gröda inträffar ofta lokalt och kan innebära kännbara ekonomiska förluster för drabbade markägare. Av olika skäl är det svårare att övervaka renarna nuförtiden, vilket gör att renarna kan vara på mark där de inte får vara under viss tid eller där risken för skada är stor, t ex åkermark. Vid skada har det visat sig vara både svårt och tidsödande att med stöd av skadeståndsrätten få sina krav erkända. Eftersom skadeståndsärenden är kostsamma och tidskrävande har det förts på tal att upprätta en statlig fond för att täcka kostnader för vissa skador i jord- och skogsbruket. En utredning pågår för närvarande om medling vid skada på åkermark. Frågan om instängsling av åkermark för att förebygga betesskador har fått förnyad aktualitet. Markägarnas möjligheter att försvara sina intressen vid risk för skador eller vid inträffad skada är med dagens regler ofta små. Detta skapar en känsla av rättslöshet som i sig är konfliktskapande. Reglerna vid hanteringen av tvister om betesskador på åker och skog liksom andra skador vid renskötsel behöver skärpas och målen måste avslutas snabbare. Bevisbördan, som ofta upplevs som omöjlig för markägarna, kan i vissa situationer göras mer rimlig med en presumtionsregel. Vi ser stora svårigheter med att etablera en statlig skogsskadefond men kan stödja en sådan under förutsättningen att den ges villkor, som innebär att fonden inte kan utnyttjas på ett otillbörligt sätt. Vi stödjer vidare en försöksverksamhet med medlare för att regleringen av skador på åkermark ska bli enklare och billigare. Vid goda erfarenheter kan övervägas att medlaren också får hantera skador på plant- och ungskog. Då stängsling av åkermark är den bästa lösningen måste staten ta det fulla ekonomiska ansvaret.

6 Jakt och viltvård Jakträtten är knuten till markägandet, och jakträtt ingår också i renskötselrätten. Inom delar av renskötselområdet har jaktfrågor under senare tid lett till besvärande meningsskiljaktigheter bland befolkningen. Framför allt har detta gällt dubbelregistrering av älgjakten och jakten i fjällen. Regeringen har fått riksdagens uppdrag att redovisa sin syn på bl a älgjakten i området. Småviltjakten i fjällen har utvärderats av bl a Naturvårdsverket. Rovdjurspolitiken har nyligen utretts; utredningen vill minimera populationerna av de stora rovdjuren inom renskötselområdet. Regeringen har ännu inte lagt några förslag i dessa jaktfrågor. ILO-utredningen föreslog en ny utredning om samernas rätt till jakt och fiske på statens mark. Olika aspekter på jakträtten i renskötselområdet behandlas av Rennäringspolitiska kommittén. Med tanke på de oklarheter som råder, dels beträffande gällande rätt dels vid tillämpningen av författningen inom olika geografiska områden, bör med det snaraste tas ett samlat grepp om de känsliga jakt- och viltvårdsfrågorna. Då måste en utgångspunkt vara att jakträtten tillhör markägaren. En annan att säkerheten vid jakt inte äventyras. Dubbelregistrering av älgjakt på enskild mark måste upphöra. Staten har ett ansvar för att bestämmelser kring älgjakten bidrar till en balanserad älgstam och till mindre älgskador på skogen. Vi har förståelse för renägarnas krav att rovviltets hot mot renen kan bemästras. Kunskaper Under den senaste tiden har ökade resurser avsatts för att förbättra kunskaperna i frågor av betydelse för samspelet mellan skogsbruk och renskötsel. I Fjäll-Mistra finns ett särskilt program, som behandlar olika aspekter på renskötselns förhållande till andra näringar. Programmet belyser samhällsekonomiska effekter av några valda strategier för markanvändningen. Ett särskilt s k Life-projekt i Västerbotten med stöd av EU-medel har studerat olika konsekvenser för skogsbruk vid ökad anpassning till rennäringens behov. Eftersom det varit för få inventeringar av betestillgång och aktuellt betestryck i renskötselområdet, har det tagits initiativ till nya renbetesinventeringar, som i stor utsträckning bygger på modern fjärranalysteknik. ILO-utredningen uttrycker ett ökat behov av historisk forskning om samernas traditionella bruk och rättigheter. En framgångsrik samverkan för ekonomisk utveckling i Norrlands inland ställer krav på bättre kunskaper om de areella näringarnas produktionsekologi och hur näringarna kan komma att påverka varandras markutnyttjande. Olika skogsbruksåtgärders inverkan på renbetet och, omvänt, renskötselns effekter på skogsproduktionen behöver undersökas närmare. Till detta kan läggas det samarbete mellan näringarna som bör kunna utvecklas kring kompletterande utfodring av ren. Den nödvändiga, objektiva informationen om lavmarkernas utsträckning och kvalitet, som behövs för en effektiv samverkan mellan de areella näringarna, saknas i stor utsträckning i dag. Med sådana betesinventeringar får staten och renägarna också bättre förutsättningar för att anpassa antalet renar till betestillgång. Liksom för skogsbruk fordras en parallell forskning om rennäringens effekter på miljön. Staten bör avsätta medel för informationsinsatser som gör att de areella näringarnas företagare blir mer förtrogna med varandra. Vi kan instämma i ILO-utredningens slutsats att det finns ett behov att informera och forska om samernas historia i Sverige, men vill vidga uppgiften till att innefatta även andra befolkningsgruppers historia inom renskötselområdet. November 2000