EY Building a better working world. Alingsås kommun. Granskning av finanshanteringen

Transkript

1 Granskningsrapport 2014 Genomförd på uppdrag av revisorerna januari 2015 Alingsås kommun Granskning av finanshanteringen EY

2 Innehåll 1. Sammanfattning 2 2. Inledning 2.1. Bakgrund Syfte Revisionsfrågor Revisionskriterier Metod Avgränsningar 5 3. Finanshanteringen vid Alingsås kommun Organisation, styrning och ansvarsfördelning Återrapportering 9 4. Vår sammanfattande bedömning Bedömning utifrån granskningens revisionsfrågor Slutsats 12 4 Bilaga: Bilaga 1 Övriga revisionskriterier Bilaga 2 COSO-modellen Bilaga 3 Intervjuade personer Bilaga 4 Rekommendationer avseende finanspolicyn 1

3 1. Sammanfattning EY har på uppdrag av revisorerna genomfört en granskning av Alingsås kommuns finanshantering. Syftet med granskningen har varit att inom finansverksamheten belysa ändamålsenligheten av: 1. Organisation, styrning och ansvarsfördelning 2. Återrapportering Utifrån granskningens revisionsfrågor, uppställda revisionskriterier och grunderna för ansvarsprövning bedömer vi att kommunstyrelsen kan förbättra sin styrning, ledning, uppföljning och kontroll av finanshanteringen. Återrapporteringen av finanshanteringen till kommunstyrelsen behöver utvecklas och ske mer kontinuerligt. Uppföljningen och styrningen av de kommunala bolagen behöver särskilt utvecklas. Avslutningsvis behöver nuvarande styrdokument, framförallt finanspolicyn, utvecklas inom ett antal områden. Vi har identifierat följande rekommendationer till kommunstyrelsen: Organisation, styrning och ansvarsfördelning Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att samverkan, uppföljningen och styrningen av de kommunala bolagen ökar. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att tydligare rutinbeskrivningar för kommunledningskontorets och ekonomiavdelningens arbete inom finansverksamheten utarbetas. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen överväger att organisera finanshanteringen utifrån den beskrivna modellen under avsnitt Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att avtal med Söderberg & Partners avseende rådgivningen och rapporteringen kring finanshanteringen upprättas. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att alla rutindokument rörande den finansiella hanteringen samlas i finanspolicyn. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att bedömningarna i bilaga 4 beaktas i sin beredning av finanspolicyn till kommunfullmäktige. Vi vill särskilt rekommendera att kommunstyrelsen överväger att utveckla policyn och rutinerna avseende styrning och uppföljning av koncernen. 2

4 Återrapportering Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att den nuvarande återrapporteringen av finanshanteringen till kommunstyrelsen utvecklas både till omfattning, detalj och frekvens. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att de kommunala bolagens finanspolicys begärs in och säkerställer att dessa följer kommunens finanspolicy. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen överväger att inkludera finanshanteringen i sin internkontrollplan. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att användningen av systemgenererade rapporter ökar. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att informationen i årsredovisningen avseende finanspolicyn och utfallet i relation till denna utvecklas. 3

5 2. Inledning 2.1. Bakgrund Finanshanteringen i en kommun ställer höga krav på en väl fungerande intern kontroll. Denna inkluderar bland annat en väl genomtänkt organisation och ansvarsfördelning samt tydliga styrdokument, dokumentation av beslut och uppföljning. Ett centralt styrdokument för finanshanteringen är normalt finanspolicyn. Syftet med en finanspolicy är bland annat att sätta ramar för ansvar, riskhantering och finansiering. En ändamålsenligt utformad finanspolicy är en förutsättning för en väl fungerande verksamhet. De förtroendevalda revisorerna har fullmäktiges mål, riktlinjer och uppdrag till styrelse och nämnder som utgångspunkt i hela revisionsprocessen, det vill säga i planering, granskning och prövning. Utifrån genomförd väsentlighets- och riskbedömning bedömer revisorerna att det är väsentligt att granska kommunens finanshantering Syfte Det övergripande syftet med granskningen har varit att inom finansverksamheten belysa ändamålsenligheten av: 1. Organisation, styrning och ansvarsfördelning 2. Återrapportering 2.3. Revisionsfrågor Följande revisionsfrågor har formulerats utifrån syftet och ska sammantaget besvaras i granskningen: Revisionsfrågor Organisation, styrning och ansvarsfördelning Återrapportering Har kommunstyrelsen säkerställt att organisation, styrning och ansvarsfördelning är ändamålsenlig? Har kommunstyrelsen säkerställt att kommunens finanspolicy är ändamålsenligt utformad? Har kommunstyrelsen säkerställt att återrapporteringen till kommunstyrelse och kommunfullmäktige fyller de krav som kan och bör ställas utifrån finanspolicyn? 4

6 2.4. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens slutsatser och bedömningar. Kriterierna kan hämtas i lagar och föreskrifter eller från interna regelverk, policyer och beslut. Följande revisionskriterier har varit underlag i vår granskning: Kommunallagen kapitel 3 om fullmäktiges uppgifter, kapitel 6 om kommunstyrelsens uppgifter och nämndernas ansvar för verksamheten samt kapitel 8 om ekonomisk förvaltning Alingsås kommuns finanspolicy (senast antagna version) Andra relevanta styrdokument som berör finanshanteringen (se bilaga 1) Avslutningsvis har COSO-modellen avseende intern kontroll utgjort del av revisionskriterierna. COSOmodellen presenteras i bilaga Metod Granskningen har genomförts som en intervju- och dokumentstudie under perioden september till och med december En sammanställning över samtliga personer som intervjuats återfinns i bilaga 3 till rapporten. Granskningsrapporten har skickats till samtliga intervjuade personer för sakfelsgranskning Avgränsningar Vår granskning har omfattat finanshanteringen i kommunen och inte i de kommunala bolagen. Vår granskning har vidare inte innefattat en bedömning av enskilda affärer. Avslutningsvis har vår granskning inte omfattat kommunens policy för pensionsmedelsplacering. 5

7 3. Finanshanteringen vid Alingsås kommun 3.1. Organisation, styrning och ansvarsfördelning Inom Alingsås kommun är ansvaret för finanshanteringen enligt finanspolicyn fördelat mellan: 1. Kommunfullmäktige 2. Kommunstyrelsen 3. Kommunledningskontoret / ekonomiavdelningen 4. De kommunala bolagen På kommunnivå finns inte någon särskild finansenhet utan den dagliga finansiella verksamheten hanteras av anställda på ekonomiavdelningen med ekonomichefen som ansvarig. Ekonomiavdelningen hanterar främst frågor rörande placeringar av överskottslikviditet och pensionsmedel. På bolagsnivå hanteras upplåning och därtill kopplad säkring via finansiella instrument (till exempel derivat). Kommunen arbetar i dagsläget inte aktivt med uppföljning och styrning av de kommunala bolagen vad gäller finansiella frågor. Diskussioner förs emellertid om att utöka detta arbete Styrdokument och ansvarsfördelning Inom kommunen är ansvarsfördelningen mellan kommunfullmäktige, kommunstyrelse och ekonomiavdelningen definierad främst i kommunstyrelsens delegationsordning och i kommunens finanspolicy. Utöver detta hanteras särskilda finansiella ansvarsområden i bland annat kommunens riktlinjer för kommunal borgen, riktlinjer för överlikviditet och riktlinjer för pensionsmedelsplacering. Den nuvarande finanspolicyn är från Sedan dess har förändringar i finanshanteringen skett, bland annat att upplåning hanteras på bolagsnivå och inte på kommunnivå. Vidare har kommunen sedan länge ett koncernkontosystem vilket inte beskrivs i finanspolicyn. Enligt ekonomiavdelningen pågår en revidering av finanspolicyn. Kommunfullmäktiges ansvar Kommunfullmäktige beslutar enligt finanspolicyn om övergripande policys och riktlinjer för kommunen och de bolag som ingår i koncernen. Utöver detta beslutar kommunfullmäktige enligt finanspolicyn om ramar för upp- och utlåning samt övriga finansiella mål på årsbasis. I praktiken beslutar kommunfullmäktige om finanspolicyn. Avseende ramar för upp- och utlåning fattas inte dessa beslut i praktiken av kommunfullmäktige då utlåning inte förekommer och upplåning hanteras på bolagsnivå. Utöver detta fattar kommunfullmäktige beslut om borgen enligt kommunens särskilda riktlinjer för kommunal borgen. Kommunfullmäktige fastställer även riktlinjerna för överlikviditet och tillser att förvaltningen sker i enlighet med kommunallagen. 6

8 Kommunstyrelsens ansvar samt delegationsordning Kommunstyrelsen har ett övergripande ansvar för en god finanshantering enligt finanspolicyn. Detta ansvar omfattar att säkerställa en lämplig organisation, att anvisningar och riktlinjer upprättas samt att besluta om dessa och tillhörande riskramar. I riktlinjerna för överlikviditet har kommunstyrelsen ett ansvar att följa placeringarna och tillse att förvaltningen följer reglerna i riktlinjerna. Avseende borgen har kommunstyrelsen främst ett ansvar att i årsredovisningen redovisa de samlade borgensåtaganden med tillhörande analys och riskbedömning. Enligt kommunallagen får kommunstyrelsen uppdra åt ett utskott, ledamot, ersättare eller en anställd inom kommunen att besluta på kommunstyrelsens vägnar i ett visst ärende. Kommunallagen anger vissa områden som inte får delegeras. Utöver dessa begränsningar är det upp till kommunstyrelsen att bedöma vad som ska delegeras. Vid delegation är det av vikt att skilja mellan delegationsbeslut och verkställighetsåtgärder. Delegationsbeslut kan enligt kommunallagen enbart fattas av kommunfullmäktige, kommunstyrelse/nämnder, partsatta organ eller delegat med stöd av delegationsreglerna. Verkställighetsåtgärder är beslut enligt i förväg fastställda direktiv som inte innehåller några moment av självständig bedömning från beslutsfattaren. Exempel på detta är personaladministrativa frågor. Verkställighetsåtgärder omfattas inte av delegation och behöver inte anmälas till kommunstyrelsen och kan vidare inte laglighetsprövas enligt kommunallagen. Vad gäller ärenden inom finanshanteringen inom kommunen har Alingsås kommun klassificerat dessa som delegationsbeslut. Enligt delegationsförteckning för kommunstyrelsen har beslut om bland annat placeringar, upptagande av lån delegerats till ekonomichefen. Ekonomichefen fattar därmed beslut med anmälan till kommunstyrelsen. Kommunledningskontoret och ekonomiavdelningens ansvar Kommunledningskontoret och särskilt ekonomiavdelningen är viktiga inom kommunens finanshantering. Ekonomichefen har enligt finanspolicyn ansvar för genomförandet av den finansiella verksamheten. Utöver detta har ekonomiavdelningen ett ansvar att utföra den interna kontrollen och följa upp samt rapportera medelsförvaltningen. Detta tydliggörs i riktlinjerna för överlikviditet där kommunledningskontoret har ansvar att tillsätta extern förvaltare samt rapportera och kontrollera att portföljen följer angivna gränser. Avseende borgenshanteringen finns inget angivet ansvar för kommunledningskontoret och ekonomiavdelningen i policyn. Utöver finanspolicyn, delegationsordningen och riktlinjerna ovan finns inga interna rutinbeskrivningar specifikt avseende finanshanteringen. Interna rutinbeskrivningar reglerar normalt i detalj hur beslut ska fattas, dokumenteras och följas upp samt hur ansvarsfördelningen mellan olika anställda ser ut Ekonomiavdelningen Ekonomiavdelningen är central i kommunens finanshantering. Utöver ekonomichefen som beslutsfattare och ansvarig är tre av medarbetarna från ekonomiavdelningen delaktiga i finanshanteringen. 7

9 Building a. better Utöver detta anlitas konsulten Söderberg & Partners för rådgivning i finansiella frågor. Rådgivningen omfattar främst hur placeringar skall ske samt den periodvisa rapportering som återgivits under avsnitt 3.2. Kommunen har avtal med Söderberg & Partners rörande pensionsförvaltningen men saknar avtal om rådgivning och rapportering avseende överskottslikviditeten. Ekonomiavdelningen har inga interna rutinbeskrivningar specifikt avseende finanshanteringen. En frekvent använd organisationsmodell inom finansiella organisationer för att säkerställa ändamålsenlig ansvarsfördelning utgår från följande tre oberoende funktioner. Finansiell verksamhet Front office Fattar beslut om in- och utlåning (inkl. kontraktshantering) Placering överlikviditet Underhåll av låneprogram m.m. Likviditetsplanering Derivathantering Rådgivning Betalningar Omvärldsbevakning Back office Middle office Säkerställer att affärerna blir ge- Kontrollerar att genomförda affärer nomförda efterlever uppsatta policys och riktlin- Kontrollerar att affären är rätt regi- jer strerad och godkänner affären i systemen Övriga betalningar Ekonomiavdelningen hanterar främst placeringsfrågor på kommunnivå då uppföljning av kommunkoncernen inte sker. Vår genomgång av existerande rutiner kopplade till placeringar tyder på en ansvarsfördelning som kan liknas som den för front- och back office. Däremot finns ingen tydlig funktion för middle office Bedömningar och rekommendationer Vi bedömer att utrymme finns att utveckla den nuvarande formen att organisera, styra och fördela ansvaret inom finanshanteringen. Detta gäller framförallt kommunens uppföljning och styrning av samt samverkan med kommunala bolagen, men även framtagandet av formella instruktioner för ekonomiavdelningen. Dessa instruktioner bör innehålla roller, ansvarsområden, beslutsvägar, attester, dokumentation, kontroller samt den externa konsultens roll inom finansverksamheten. Med en ökad uppföljning och styrning av bolagen bedömer vi att den nuvarande organisationen av finanshanteringen bör tydliggöras. Som framgår ovan är finanspolicyn central för finanshanteringen. I vår granskning har vi utifrån revisionsfrågorna identifierat ett antal förbättringsförslag avseende innehållet som sammanställts i bilaga 4. Rekommendationerna gäller framförallt för det fall att kommunens uppföljning och styrning av 8

10 samt samverkan med de kommunala bolagen ökar. För ett ökat utbyte och samarbete med kommunala bolag är ett förslag att ett så kallat finansråd införs. Ett finansråd är ett rådgivande organ till kommunen med representanter från samtliga koncernbolag. Finanspolicyn bör vidare uppdateras för att fullt ut återspegla den faktiska finanshanteringen. Rekommendationer Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att samverkan, uppföljningen och styrningen av de kommunala bolagen ökar. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att tydligare rutinbeskrivningar för kommunledningskontorets och ekonomiavdelningens arbete inom finansverksamheten utarbetas. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen överväger att organisera finanshanteringen utifrån den beskrivna modellen under avsnitt Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att avtal med Söderberg & Partners avseende rådgivningen och rapporteringen kring finanshanteringen upprättas. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att alla rutindokument rörande den finansiella hanteringen samlas i finanspolicyn. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att bedömningarna i bilaga 4 beaktas i sin beredning av finanspolicyn till kommunfullmäktige. Vi vill särskilt rekommendera att kommunstyrelsen överväger att utveckla policyn och rutinerna avseende styrning och uppföljning av koncernen Återrapportering Kommunens rutiner för återrapportering från finansverksamheten fastställs i finanspolicyn, riktlinjerna för kommunal borgen och riktlinjerna vid överlikviditet. Kommunstyrelsen Enligt finanspolicyn skall kommunledningskontoret återrapportera medelsförvaltningen till kommunfullmäktige i samband med att årsredovisning och delårsbokslut upprättas. Detta tydliggörs bland annat i riktlinjerna för kommunal borgen. Vidare skall enligt riktlinjerna vid överlikvididitet kommunstyrelsen följa portföljens utveckling via rapportering. I praktiken sker detta inte löpande utan främst via årsredovisningen. Den rapportering som ekonomiavdelningen tar fram är en rapport från leverantören Söderberg & Partners. Denna skickas inte löpande till kommunstyrelsen. Rapporten är översiktlig till sin karaktär och kommenterar främst marknaden och visar på utestående placeringar. En vanlig form av rapportering för finansiella verksamheten är en så kallad riskrapport som följer upp efterlevanden av de risker och limiter/nyckeltal som är åsatta riskerna i finanspolicyn. Den rapportering som sker till kommunstyrelsen bedöms inte vara en traditionell riskrapportering. Vidare noteras att den rapportering som sker inte omfattar koncernbolagen. Vi noterar även i samband med detta att kommunen inte efterlever den i finanspolicyn satta limiten att maximalt 50 % av placerad över- 9

11 skottslikvidtet får förfalla inom 1 år. Denna överträdelse har enligt uppgift inte rapporterats till kommunstyrelsen. Ett viktigt instrument vid återrapportering är kommunstyrelsens väsentlighets- och riskanalys samt tillhörande internkontrollplan. I dagsläget ingår inte finanshanteringen i kommunstyrelsens internkontrollplan. Kommunfullmäktige Som framgår ovan sker återrapportering till kommunfullmäktige i samband med upprättande av delårsbokslut och årsredovisning. En översiktlig genomgång av årsredovisning visar på relativt omfattande information om borgensåtaganden men inte på någon omfattande information kring finanspolicyn och utfallet i relation till denna. Övrigt Som framgår ovan noterar vi från vår granskning att en uppföljning av om de kommunala bolagen implementerat finanspolicys som baseras på kommunens policy inte skett, vilket är ett krav i finanspolicyn Bedömningar och rekommendationer Vi bedömer att den nuvarande formen för återrapportering, främst till kommunstyrelsen, bör utvecklas. Framförallt bör en löpande rapportering kring kommunens efterlevnad av finanspolicyn införas. Detta omfattar inte minst de limiter som fastställs i finanspolicyn. Rapporteringen kan med fördel ske med en så kallad risklogg. En risklogg är antingen ett system eller dokument där avvikelser från finanspolicyn registreras samt hur dessa åtgärdats. Vid avvikelser från finanspolicyn kan utdrag från riskloggen skickas till kommunstyrelsen. Riskloggen kan även vara en stående bilaga till rapporteringen till kommunstyrelsen. En rapportering från de kommunala bolagens finansiella hantering saknas. Med hänsyn till att upplåning och hantering av derivat, med tillhörande risker, återfinns i bolagen bör en sådan rapportering införas. Kommunen har ännu inte följt upp om de kommunala bolagen har implementerat finanspolicys som efterlever kommunens finanspolicy. Detta bör ske. Finanshanteringen ingår i dagsläget inte i kommunstyrelsens intern kontrollplan. Med hänsyn till de risker som är förknippade med den finansiella hanteringen, bör detta övervägas. Vid återrapportering av finanshanteringen används Excel i stor utsträckning. För att minska risken för fel bedömer vi att användningen av systemgenererade rapporter bör öka. Avseende återrapporteringen till kommunfullmäktige genom årsredovisningen bedömer vi att informationen i årsredovisningen behöver utvecklas. 10

12 Rekommendationer Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att den nuvarande återrapporteringen av finanshanteringen till kommunstyrelsen utvecklas både till omfattning, detalj och frekvens. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att de kommunala bolagens finanspolicys begärs in och säkerställer att dessa följer kommunens finanspolicy. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen överväger att inkludera finanshanteringen i sin internkontrollplan. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att användningen av systemgenererade rapporter ökar. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att informationen i årsredovisningen avseende finanspolicyn och utfallet i relation till denna utvecklas. 11

13 4. Vår sammanfattande bedömning 4.1. Bedömning utifrån granskningens revisionsfrågor Bedömning Organisation, styrning och ansvarsfördelning Har kommunstyrelsen säkerställt att organisation, styrning och ansvarsfördelning är ändamålsenlig? Har kommunstyrelsen säkerställt att kommunens finanspolicy är ändamålsenligt utformad? Återrapportering Har kommunstyrelsen säkerställt att återrapporteringen till kommunstyrelse och kommunfullmäktige fyller de krav som kan och bör ställas utifrån finanspolicyn? Vi bedömer att utrymme finns att utveckla den nuvarande formen att organisera, styra och fördela ansvaret inom finanshanteringen. Detta gäller framförallt kommunens uppföljning och styrning av de kommunala bolagen. Vidare bedömer vi att det finns utrymme att utveckla finanspolicyn inom ett antal områden. Vi bedömer att den nuvarande formen för återrapportering till kommunstyrelsen och kommunfullmäktige inte är ändamålsenlig och bör utvecklas inom ett antal områden. Framförallt bör en löpande rapportering till kommunstyrelsen kring kommunens efterlevnad av finanspolicyn införas. En rapportering som omfattar koncernens bolag bör även införas. Vidare bör informationen om finanspolicyn i årsredovisningen utvecklas Slutsats Syftet med granskningen var att bedöma ändamålsenligheten i kommunens finanshantering. Utifrån granskningens revisionsfrågor, uppställda revisionskriterier och grunderna för ansvarsprövning bedömer vi att kommunstyrelsen kan förbättra sin styrning, ledning, uppföljning och kontroll av finanshanteringen. Återrapporteringen av finanshanteringen till kommunstyrelsen behöver utvecklas och ske mer kontinuerligt. Uppföljningen och styrningen av de kommunala bolagen behöver särskilt utvecklas. Avslutningsvis behöver nuvarande styrdokument, framförallt finanspolicyn, utvecklas inom ett antal områden. Göteborg den 20 januari 2015 Kevin Lindmark Specialist Licensierad revisor i finansiella företag Ulrika Berling Kvalitetssäkrare Certifierad kommunal revisor 12

14 Partners EY Bilaga 1: Övriga revisionskriterier Rubrik Källa Daterad Alingsås kommuns delegationsförteckning för kommunstyrelsen Alingsås kommun Alingsås kommuns riktlinjer för kommunal borgen Alingsås kommun Alingsås kommuns riktlinjer för pensionsmedelsplacering Alingsås kommun Alingsås kommuns riktlinjer vid överlikviditet Alingsås kommun Diverse rutinbeskrivningar från ekonomiavdelningen Alingsås kommun ET Exempel på anmälan av delegationsbeslut till kommunstyrelsen avseende placering av likvida medel och pensionsmedel Alingsås kommun Exempel på månadsrapport från Söderberg & Alingsås kommun Oktober

15 Bilaga 2: COSO-modellen Enligt COSO-modellen delas den interna kontrollen in i fem komponenter: Kontrollmiljön - Anger tonen i en organisation och påverkar kontrollmedvetenheten hos dess medarbetare. Den är grunden för alla komponenter för intern styrning och kontroll och erbjuder ordning och struktur. Faktorer inom kontrollmiljön innefattar integritet, etiska värden, kompetensen hos medarbetarna i organisationen, ledningens filosofi och ledarstil. Vidare innefattas faktorer som det sätt på vilket ledningen fördelar ansvar och befogenheter och organiserar och utvecklar dess medarbetare samt den uppmärksamhet och vägledning som styrelsen ger. En väsentlig del av den formella kontrollmiljön är att det finns styrdokument som utgör ett regelverk att förhålla sig till och som därmed tydliggör verksamhetens förhållningssätt inom ett antal områden. Riskbedömning - Varje organisation möter många olika risker av externt och internt ursprung som måste värderas. En förutsättning för riskbedömningen är etablerade mål knutna till olika nivåer och som är internt konsistenta. Riskbedömningen är identifieringen och analysen av relevanta risker för att uppnå målen och utgör basen för att bestämma hur riskerna ska hanteras. För att kunna bedöma arbetet med intern kontroll är en viktig utgångspunkt att ledningen gjort en riskbedömning. Kontrollaktiviteter - Bidrar till att säkerställda policys och rutiner följs. De bidrar till att nödvändiga åtgärder vidtas för att hantera risker för att organisationens mål inte uppnås. Kontrollaktiviteterna syftar till att förebygga, upptäcka och korrigera fel och brister och bör utgå från den riskanalys som genomförts. Kommunikation och information - Effektiv kommunikation måste förekomma för en god intern kontroll. All personal måste få ett klart budskap från den högsta ledningen att ansvaret för intern styrning och kontroll måste tas på allvar. Relevanta kategorier av anställda måste få utbildning om risker som kan uppträda inom deras arbetsområden. Utvärdering och uppföljning - Interna styr- och kontrollsystem behöver övervakas, följas upp och utvärderas en process som bestämmer kvalitén på systemets resultat över tiden. Det åstadkoms genom löpande övervakningsåtgärder och uppföljningar, separata utvärderingar eller en kombination av dessa. Uppföljningen genomförs för att säkerställa att de kontroller som designats för att möta risker verkligen utförs och fungerar som det är tänkt. 14

16 Bilaga 3: Intervjuade personer Namn Funktion Daniel Filipsson Kommunstyrelsens ordförande Magnus Haggren Kommundirektör Britta Hasselhuhn Kassör, Alingsås kommun Joakim Järrebring Kommunstyrelsens vice ordförande Annika Nordmark Ekonom, Alingsås kommun Ruth Wijnveen Redovisningskamrer, Alingsås kommun Susanne Wirdemo Ekonomichef, Alingsås kommun 15

17 EY Bilaga 4: Rekommendationer avseende finanspolicyn Iakttagelse Bedömning Organisation och ansvarsfördelning Koncernsamordning Kommunstyrelsens ansvar för finanshanteringen bör tydliggöras i finanspolicyn. Det gäller till exempel ansvaret för borgensavgiften, beslut om delegationsordning för finansverksamheten och ett övergripande ansvar att följa finansverksamheten. Som framgår från avsnitt 3.1 är vår bedömning att organisation och ansvarsfördelning kan utvecklas. Finanspolicyn är övergripande till sin karaktär avseende ekonomiavdelningen och reglerar till exempel inte i detalj organisation och ansvarsfördelning inom ekonomiavdelningen och inte heller till exempel hur beslut vid placeringar ska fattas och dokumenteras. Finanspolicyn är inte utformad för att samordna finansverksamheten ur ett kommunkoncernperspektiv. De kommunala bolagen har enligt finanspolicyn ett självständigt ansvar för sin finansiella verksamhet och risker. Finanspolicyn saknar därmed till exempel detaljerade avsnitt om derivat och upplåning då detta sker på bolagsnivå. Vidare saknas avsnitt om återrapportering från de kommunala bolagen till kommunen. Vi bedömer att kommunstyrelsens ansvarsområden i finanspolicyn behöver förtydligas. För att tydliggöra organisation och ansvarsfördelning bedömer vi att finanspolicyn bör kompletteras med ett särskilt avsnitt om detta. Ett organisationsschema kan med fördel ingå. Vi bedömer vidare att det antingen i finanspolicyn eller i en separat rutinbeskrivning bör tydliggöras hur arbetet inom ekonomiavdelningen ska ske. Bedömningarna under avsnitt 3.1 bör beaktas i samband med detta. Policyn och rutinerna avseende koncernsamordning och rapportering av kommunkoncernen bör utvecklas för att få en samlad riskbild. Förvaltning/placering Kommunkoncernen har ett koncernkonav likvida medel tosystem. Detta beskrivs inte i finanspolicyn. Riktlinjerna gör ingen skillnad mellan en lång och kort portfölj. I dagsläget förefaller en stor del av placeringarna vara på kort sikt. Vi bedömer att hanteringen med ett koncernkonto bör beskrivas i finanspolicyn. Vi bedömer att finanspolicyn bör innehåller både en långsiktig och kortsiktig placeringsstrategi. Upplåning Finanspolicyn innehåller övergripande föreskrifter kring upplåning, bland annat krav på låg risk. Policyn anger vidare till exempel att tillåtna instrument och motparter skall definieras. Detta har dock inte skett då det enbart är de kommunala bolagen som hanterar upp- Vi bedömer att avsnittet om upplåning behöver utvecklas, särskilt utifrån ett kommunkoncernperspektiv. 16

18 låning och kommunens finanspolicy i dagsläget inte är utformad för att styra de kommunala bolagen. Utlåning och borgen Utlåning Finanspolicyn saknar detaljerade avsnitt om utlåning då utlåning inte förekommer inom koncernen eller till externa parter. För det fall utlåning till externa parter måste detta enligt finanspolicyn godkännas av kommunfullmäktige. Borgen Borgen hanteras inte direkt i Finanspolicyn utan i separata riktlinjer. Vi ser en fördel att riktlinjerna inkorporeras i Finanspolicyn. Riktlinjerna anger en årlig rapportering till kommunstyrelsen. I kommuner med ökad grad av koncernsamordning ser vi att borgensåtaganden rapporteras löpande under året till kommunstyrelsen. Riktlinjerna anger att en avgift skall tas ut men inte att denna skall vara marknadsmässig. Med hänsyn till EU:s statsstödsregler och relevant lagstiftning bör detta anges och utvecklas. Riktlinjerna saknar en beskrivning av kommunens modell för beräkning av avgift för borgen. Riktlinjerna för borgen anger inget avseende ställda säkerheter vid borgensåtaganden. Enligt uppgift ställs inga säkerheter när borgen ställs för de kommunala bolagen. Om utlåning aktualiseras i framtiden bedömer vi att avsnittet om utlåning bör utvecklas. Vi bedömer att alla riktlinjer rörande finanshanteringen bör samlas i kommunens finanspolicy. Vi bedömer att en löpande rapportering av borgensåtaganden till kommunstyrelsen bör införas. Detta kan med fördel tas med i en mer utvecklad så kallad riskrapport (se vidare i avsnitt 3.2). Vi bedömer att riktlinjerna avseende marknadsmässigheten av borgensavgiften bör utvecklas. Det bör även säkerställas och dokumenteras att den nuvarande avgiften är marknadsmässig. Vi bedömer att kommunens modell för beräkning av avgift för borgen bör beskrivas tydligare i finanspolicyn. Vi bedömer att det bör fastställas i finanspolicy eller riktlinjer vilka krav på säkerheter som skall ställas vid både intern och extern borgen. Särskilda rutinbeskrivningar för hur Vi bedömer att rutinbeskrivningar för borgensärenden hanteras av kommun- borgenshanteringen bör tas fram. ledningskontoret saknas. Dessa bör omfatta ansvarsfördelning, dokumentation, rapportering och kontroller. Risk- och limithante- Finanspolicyn ställer upp övergripande Vi bedömer att valutarisken bör regleras i ring risker och limiter. Risker med tillhö- finanspolicyn. rande limiter utvecklas i mer detalj i främst riktlinjerna för överlikviditet. Riktlinjerna anger bland annat risker för finansering, likviditet, ränta, kredit och operativa risker. Däremot saknas risker för valuta. 17

19 I riktlinjerna anges limiter kopplade till riskerna. Limiterna kan utvecklas inom ett antal områden, bland annat följande: - En vägd genomsnittlig kapitalbindningstid för finansieringsrisken saknas. Betalningsberedskapen för likviditetsrisken är inte kvantifierad i riktlinjerna. Ränterisken är inte detaljerad för att hantera upplåningen som sker inom koncernen. Vi bedömer att limiterna i finanspolicyn bör utvecklas, bland annat nedanståande: - En limit för genomsnittlig kapitalbindningstid bör anges. Betalningsberedskapen för likviditetsrisken bör kvantifieras i finanspolicyn på årsbasis. Ränterisken bör utvecklas i mer detalj för hela kommunkoncernen. Derivat Finanspolicyn saknar avsnitt om derivat. Vi bedömer att finanspolicyn behöver Riktlinjerna för kortfristiga placeringar utvecklas avseende derivat. anger kortfattat att derivatinstrument i syfte att styra durationen för en portfölj endast får användas i direkt samband med upplåning eller placering. Uppföljning, kontroll och rapportering Derivat förekommer enligt kommunen inte inom kommunen men inom de olika kommunala bolagen. Oavsett förekomst av derivat eller inte kan dessa typer av finansiella instrument vara komplicerade och vara förknippade med ett högt risktagande. Mot bakgrund av detta bör finanspolicyn på koncernnivå alltid i detalj reglera bland annat syftet, om spekulation är tillåtet, vilka instrument är tillåtna och tydlig återrapportering. Som framgår av avsnitt 3.2 är vår bedömning att uppföljning, kontroll och återrapportering kan utvecklas. Detta bör även återspeglas i finanspolicyn och riktlinjer. Vi bedömer att uppföljningen, kontrollen och rapporteringen bör utvecklas i finanspolicyn samt riktlinjer. En rapportering som omfattar hela koncernen och följer upp de limiter och risker som är uppsatta i finanspolicyn och riktlinjer bör införas. Rapporteringen bör ställas till kommunstyrelsen löpande under året. Etik- och miljöhänsyn Finanspolicyn saknar avsnitt om i vilken vid placeringar mån hänsyn skall tas till etik och miljö vid placeringar. Vi bedömer att det bör fastställas hur hänsyn till etik och miljö skall tas vid placeringar och att finanspolicyn och riktlinjerna uppdateras för att återspegla detta. 18