Det kommunalekonomiska utjämningssystemet utifrån ett landsbygdsperspektiv

Transkript

1 (12) Ekonomi och styrning Anders Folkesson Det kommunalekonomiska utjämningssystemet utifrån ett landsbygdsperspektiv Sammanfattning Utjämningssystemet spelar en stor roll för landsbygdskommunernas ekonomi, vars intäkter till 20 procent kommer från utjämningssystemets olika delar. Inkomstutjämningen kompenserar, till 95 procent, deras generellt sett låga skattekraft och genom kostnadsutjämningen får landsbygdskommuner kompensation för åldersstruktur och sina relativt långa avstånd och gleshet inom samtliga verksamhetsmodeller av kostnadsutjämningen, eklusive förskolemodellen. Införande av landsbygdsfaktor inom förskolemodellen har inte medfört någon ökad förklaringsgrad för modellen. Å andra sidan är personaltätheten betydligt högre i eempelvis glesbygdskommuners förskolor än förortskommuners. Detta kan antingen vara ett tecken på högre ambition bland glesbygdskommuner eller besvärligare produktionsförutsättningar med små förskolor. Kostnadsutjämningens olika landsbygdsvariabler ligger fast mellan åren, till skillnad mot åldersersättningen. Det innebär att landsbygdstilläggen riskerar att urholkas över tid. Utjämningssystemets tredje del, strukturbidraget, ges till kommuner som fick ett kraftigt försämrat utfall av 2005 års förändringar av utjämningssystemet främst beträffande svagt befolkningsunderlag och näringslivs- och sysselsättningsåtgärder. Den förra baseras på befolkningstäthet och underlag i regionen, medan den senare främst utgår från respektive kommuns arbetslöshet mellan 1998 och Kompensationen för näringslivs- och sysselsättningsåtgärder är sålunda inget landsbygdsspecifikt tillägg, men går nästan uteslutande till landsbygdskommuner. Samtidigt finns det stora skillnader beträffande hur stor kompensation som landsbygdskommunerna för denna variabel, från 0 till kronor per invånare. Denna promemoria har tagits fram av ekonom Anders Folkesson på Sveriges Kommuner och Landsting. Promemorian har inte behandlats av förbundets politiska organ, utan har i sin helhet tagits fram av handläggaren. Inledning I direktiven till den parlamentariska landsbygdskommittén konstateras att systemet för kommunalekonomisk utjämning har stor betydelse för utvecklingen på landsbygden. Denna promemoria syftar till att beskriva hur landsbygdskommuner kompenseras i Sveriges Kommuner och Landsting Post: Stockholm, Besök: Hornsgatan 20 Tfn: väel , Fa: Org nr: , info@skl.se,

2 (12) utjämningssystemet. Denna promemoria är alltså ingen utvärdering av kostnadsutjämningen. Dessutom är den avgränsad till de två delar av utjämningssystemet (kostnadsutjämningen och strukturbidraget) beaktar landsbygdsspecifika faktorer som gleshet och avstånd. De olika utjämningssystemen fördelar brutto drygt 140 miljarder kronor årligen mellan stat och kommunsektorn och inom kommun- respektive landstingskollektivet. Utjämningens syfte är att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att ge likvärdig service oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Utjämningssystemet kan delas upp i tre självständiga delar: inkomstutjämning, strukturbidrag och kostnadsutjämning. Därutöver finns dels ett införandebidrag för att mildra effekterna för kommuner och landsting som fått kraftigt försämrade utfall vid förändringar av utjämningssystemet, dels en regleringspost som reglerar att statens kostnad för systemet överensstämmer med dess anslag. I inkomstutjämningen sker en utjämning utifrån skattekraft mellan kommuner och mellan landsting. Utfallet beräknas utifrån skillnaden mellan den egna skattekraften och den så kallade garantinivån som är 115 procent av landets medelskattekraft. Kommuner och landsting med en skattekraft under garantinivån får ett bidrag, medan de femton kommuner vars skattekraft överstiger denna nivå betalar en avgift. Inkomstutjämningen finansieras till 95 procent av statsbidrag och till fem procent av avgifterna från de kommuner och landsting med en skattekraft över garantinivån. Kostnadsutjämningen omfördelar resurser utifrån strukturella kostnadsskillnader, som inte är påverkbara. Utjämningen sker utifrån tre perspektiv: andel brukare, behov och produktionsförutsättningar. De två förstnämnda perspektiven försöker utjämna skillnader i den kommunala verksamhetens volym, eempelvis hur många barn som går i skolan eller äldre som behöver omsorg. Perspektivet produktionsförutsättningar medför att kostnaden för att producera en viss service varierar, till eempel kan skolan kosta mer i glesbygdskommuner eftersom undervisningen där bedrivs i mindre klasser och att eleverna oftare behöver skolskjuts. År 2005 genomfördes kraftiga ändringar av kostnadsutjämningen. Bland annat togs delmodellerna för svagt befolkningsunderlag och sysselsättningsåtgärder bort, eftersom de ansågs vara av regionalpolitisk karaktär. Dessa förändringar gav stora omfördelningseffekter, framförallt för landsbygdskommuner i skogslän. Som kompensation för detta infördes ett separat system, det så kallade strukturbidraget, till 36 kommuner och se landsting, som fick ett kraftigt försämrat utfall. Utjämningssystemet är särskilt betydelsefullt för kommuner med låg skattekraft och hög kostnadsmassa på grund av sin befolkningssammansättning och kommunens bebyggelsestruktur, eempelvis långa avstånd och utspridd befolkning. Kommunerna får i genomsnitt 13 procent av sina intäkter från utjämningssystemen. Detta skiljer sig dock kraftigt åt. Vissa kommuner med väldigt hög skattekraft har ett negativt bidrag.

3 (12) Bland landsbygdskommuner står utjämningen genomsnittligen för 20 procent av intäkterna. Spridningen är dock stor. Kiruna kommun får bara fyra procent av sina intäkter från utjämningssystemet, medan motsvarande andel för Bergs kommun är 34 procent. Kap 2 Utjämningssystemets landsbygdsvariabler I detta kapitel kommer vi att gå igenom de delar av utjämningssystemet som tar hänsyn till landsbygdsspecifika förutsättningar. Dessa är kostnadsutjämningssystemet och strukturbidraget. Kostnadsutjämningssystemet Kostnadsutjämningssystemet syftar till att ge likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommuner och mellan landsting och är indelad i tio delmodeller för kommunerna. De olika delmodellerna kan delas in i verksamhetsspecifika som till eempel förskola eller äldreomsorg och faktorspecifika för eempelvis löner och geografiska förutsättningar, alltså faktorer som påverkar samtliga verksamheter. Kostnadsutjämningen sker enbart för lagstadgade verksamheter, inte för frivilliga åtaganden. Finansieringen av kostnadsutjämningen är helt inomkommunal. Med detta menas att bidragen till vissa kommuner i kostnadsutjämningen helt finansieras av avgifter från andra kommuner, till skillnad mot inkomstutjämningen som huvudsakligen finansieras av staten. Kostnadsutjämningen sker utifrån strukturella skillnader i demografi, behov och bebyggelsestruktur till 100 procent, medan inkomstutjämningen bara utjämnar skillnader i skattekraft till procent. Tanken är att en kommun inte ska behöva ha en högre skattesats för att de har en hög andel äldre eller långa avstånd. En grundprincip är att utfallet ska spegla de strukturella kostnadsskillnaderna, det vill säga sådana kostnader som kommuner inte själva kan råda över. Det ska inte vara möjligt för kommunerna att själva påverka sina standardkostnad. Sålunda ska kommunernas effektivitet, ambitionsnivå eller avgiftsnivå inte påverka utfallet i kostnadsutjämningen. Kostnadsutjämningen utjämnar som ovan nämndes utifrån tre olika perspektiv; åldersstruktur, brukares behov och produktionsförutsättningar. Åldersstruktur avser andel brukare för en viss verksamhet som bor i respektive kommun och landsting och tillämpas på de verksamhetsspecifika delmodellerna som rör skolan, äldreomsorgen och hälso- och sjukvården. Brukares behov tar hänsyn till att målgruppens behov varierar, eempelvis antas personer med låg inkomst ha större behov av hälso- och sjukvård än höginkomsttagare. Slutligen beaktar flera delmodeller även skillnader i produktionsförutsättningar, vilket bland annat beaktar att stora ytor och spridd befolkning kan vara fördyrande. Här ingår eempelvis merkostnader för småskolor, skolskjuts och mer kostsam administration. Även sådana faktorer som

4 (12) befolkningsförändringar, lönekostnadsskillnader samt uppvärmnings- och byggkostnader ingår i denna dimension. I tabellen nedan redovisas vilka perspektiv (åldersstruktur, brukares behov och produktionsförutsättningar) som systemet kompenserar för i respektive delmodell. Tabell 1 Vilka strukturella perspektiv som beaktas i kostnadsutjämningens olika delmodeller Produktions- Delmodell Faktor Åldersstruktur Behov förutsättning Barnomsorg Brukare Efterfrågan Grundskola Brukare Småskolor & skolskjuts Gymnasieskola Brukare Programval Små skolor & inackordering Individ- och familjeomsorg IFO Äldreomsorg Brukare Socioekonomi Bebyggelsestruktur Barn med utländsk bakgrund Barn med utl bakgrund Befolkningsändring Befolkningsminskning Elevförändring Befolkningsökning Bebyggelsestruktur Uppvärmning Gator o vägar Byggkostnader Administration Räddningstjänst Löner Lönestruktur Hälso- och sjukvård Ålder Socioekonomi Bebyggelsestruktur Befolkningsändring Befolkningsökning Löner Lönestruktur Kollektivtrafik Behov Storlek I följande avsnitt kommer de landbygdsspecifika variablerna att gås igenom. Förskolemodellen Det ingår ingen kompensation för små förskolor i kostnadsutjämningens förskolemodell. Detta har motiverats med att modellens träffsäkerhet inte ökar med en landsbygdsfaktor. Det kan dock konstateras att glesbygdskommuner har betydligt högre personaltäthet än eempelvis förortskommuner. Det kan antingen bero på att

5 (12) glesbygdskommuner har högre ambitionsnivå eller att de behöver ha fler små förskolor med begränsade möjligheter till stordriftsfördelar. Grundskolemodellen Ett tillägg ges för merkostnader mellan enskilda kommuner avseende små skolor och skolskjutsar. Eftersom de enskilda kommunerna inte ska kunna påverka sitt eget utfall i kostnadsutjämningen, så har merkostnaderna beräknats med hjälp av en modell från Tillvätverket, där fiktiva skolor utplaceras. Små skolor 1 Merkostnader beräknas för små skolor utifrån hur befolkningen i åldrarna 6-15 år är bosatta. Fiktiva F 5 skolor och 6 9 skolor har utplacerats utifrån antagandet att ett elevunderlag på minst sju elever inom ett avstånd av 30 km krävs för en F-5 skola och minst 20 elever kan samlas in inom ett avstånd av 50 km för en högstadieskola. Vid utplacering av fiktiva skolor antas en optimal skolstorlek vara 200 elever för årskurserna F-5 samt 400 elever för årskurserna 6-9. Modellen placerar totalt ut fiktiva skolor. Av dessa beräknas vara så små att de ligger till grund för kompensation för merkostnader för små skolor. Beräkning av merkostnader för små skolor har gjorts utifrån att småskolor behöver ha högre lärarbemanning, relativt högre lokalytor per elev och högre skolmåltider. Merkostnaderna beräknas för skolor med mindre än 150 elever för årskurserna F-5 samt med mindre än 200 elever för årskurserna 6-9. Skolskjutsar Merkostnader för skolskjutsar beräknas separat. De yngre eleverna, upp till årskurs 5, antas ha högst 30 km reseavstånd till närmsta skola och de äldre barnen, årskurserna 6 9 antas åka högst 50 km. Skolskjutskostnaden har beräknats på en kompensation per elevkilometer på 3,50 kr/elev och kilometer för årskurserna F-5 och 2,50 kr/elev och kilometer för elever i årskurs 6-9. Avståndet beräknas efter elevens faktiska bostadsadress till närmsta fiktivt utplacerade skola. Kompensationen för småskolor och skolskjuts inom grundskolan omfördelar 953 miljoner kronor. Antalet kommuner som får ett bidrag är 214 och 76 kommuner får betala en avgift. I diagrammet nedan redovisas hur de olika landsbygdskategorierna får i bidrag. Det som redovisas är min- och ma-värde, samt den undre kvartilen (25 procent) och tredje kvartilen. Lådan innehåller alltså hälften av värdena. Kategorin mycket avlägset belägen landsbygdskommun har alltså ett mavärde på kr/inv (Sorsele), minsta bidraget är 598 kr/inv (Malå), medan hälften av bidragen ligger mellan 783 och kronor per invånare. 1 Tillvätanalys-modellen används även i gymnasiemodellen och äldreomsorgsmodellen, varför den beskrivs mer detaljerat i detta avsnitt.

6 (12) Det är bara fem landsbygdskommuner som får betala en avgift får ett bidrag. Det är dock stora skillnader mellan och inom de olika landsbygdskategorierna. Störst bidrag får Sorsele kommun med kr/invånare, vilket motsvarar en femtedel av deras standardkostnad. Enligt modellen är alltså 21 procent av kommunens grundskolekostnader hänförbara till deras merkostnader för små skolor och skolskjuts. Genomsnittet för kommunkategorin mycket avlägset belägen landsbygdskommun är 12 procent. Variabeln för små skolor och skolskjuts är inte indeerat och räknas således inte upp i takt med kostnadsutvecklingen. Diagram 1 Landsbygdskommunernas bidrag för små grundskolor och skolskjuts (kr/inv) Gymnasieskolan Kommunernas merkostnader för gymnasieskolor beräknas uppstå för små skolor, elevernas dagliga resor och inackorderingsbidrag. Tillvätverkets modell har, på liknande sätt som i grundskolemodellen, fiktivt utplacerat gymnasieskolor baserat på att en optimal storlek på en gymnasieskola antas vara elever. Minsta gymnasieskola som tillåts bildas enligt modellen är 400 elever. Modellen strävar efter att samla ihop elever inom en radie av 20 km. Små gymnasieskolor antas ha högre kostnad per elev än större skolor beträffande lärarbemanning, skolledning, studie- och yrkesvägledare, skolmåltider och läromedel. Vidare har antaganden gjorts att merkostnader uppstår för gymnasieskolor under 900 elever (optimal storlek bedöms vara elever).

7 (12) Beräkningen av skolskjuts och inackorderingstillägg görs i två steg. Dagliga resor beräknas genom ett antagande att elever som har mellan 6-50 km till skolan ges ersättning på kr/läsår (motsvarande ett busskort i nio månader). För inackorderade har antagandet gjorts att nio av tio elever med mer än 50 km till närmsta fiktiva skola bor inackorderade. Dessa elever ger en ersättning på kr. Resterande 10 % av eleverna som har över 50 km resväg till närmsta gymnasieskola pendlar dagligen mellan hemmet och skolan. För dessa elever beräknas ersättning efter antagna kostnader för busskort/månadskort. Totalt omfördelar variabeln 305 miljoner kronor, med 205 bidragskommuner och 85 avgiftskommuner. Störst bidrag får Åsele kommun med 482 kronor per invånare. Ronneby är den enda landsbygdskommun som betalar en avgift, två kronor per invånare (se diagram 2 nedan). Diagram 2 Landsbygdskommunernas bidrag för ogynnsamma produktionsförutsättningar i gymnasieskolan (kr/inv) Variabeln är inte indeerad och förändras alltså inte i takt med kostnadsutvecklingen. Äldreomsorgen Inom äldreomsorgsmodellen finns två variabler som tar hänsyn till landsbygdens produktionsförutsättningar. Dels beaktas merkostnader inom hemtjänsten för långa avstånd mellan brukarna och personalen, dels för äldreboenden i glesbygdskommuner. Merkostnader för kommunal äldreomsorg (hemtjänst) beräknas uppstå på grund av långa avstånd mellan brukarna och personalen. Även hemtjänst-ersättningen bygger på Tillvätanalys-modellen. Merkostnader beräknas efter en kilometerkostnad för bil samt för lönekostnader vid resor över ett visst avstånd och för små arbetslag inom hemtjänsten.

8 (12) Glesbygdskommuner antas ha behov av relativt sett fler särskilda boenden per invånare. Därför finns ett glesbygdstillägg och baseras på tätortsgrad och antal invånare per kvadratkilometer. Störst bidrag får Sorsele kommun med nästan kronor per invånare. Sammantaget omfördelas 365 miljoner kronor för skilda behov av hemtjänstresor och särskilda boenden. Bidragen för merkostnader inom hemtjänsten och äldreboenden i glesbygd är permanenta och förändras inte i takt med kostnadsutvecklingen. Diagram 3 Landsbygdskommunernas bidrag för ogynnsamma produktionsförutsättningar i äldreomsorgen (kr/inv) Bebyggelsestruktur Delmodellen bebyggelsestruktur innefattar tre variabler som utjämnar för landsbygdens (i sammanhanget) fördyrande struktur; nämligen räddningstjänst, administration och uppvärmning. Uppvärmning Variabeln syftar till att utjämna för kostnadsskillnader beträffande uppvärmning av kommunala fastigheter mellan olika delar av landet. Komponenten beräknas utifrån ett rikstäckande energiinde från år 1982, som antas motsvarande varje kommuns uppvärmningskostnader. Något förenklat kan energiindeet sägas vara högt för de norra och lågt i de södra delarna av landet. Variabeln omfördelar 123 miljoner kronor. Administration Det finns ett starkt samband mellan lönekostnaden för den administrativa personalen och kommunens folkmängd. Även en liten kommun behöver ha en kommunchef,

9 (12) ekonomichef och andra förvaltningschefer. Dessa befattningar kan kosta en mindre kommun motsvarande öre i skattesats. Därför kompenseras små kommuner med få invånare per kvadratkilometer (invånardistans) enligt tabellen nedan. Tabell 2 Ersättning för administration efter invånardistans och folkmängd (kr/inv) Administrationsmodellen omfördelar 362 miljoner kronor årligen, med totalt 72 bidragskommuner. Räddningstjänst Kommuner med liten befolkning och stor yta per invånare får en ersättning för att de har en relativ hög kostnad för räddningstjänsten. 75 landsbygdskommuner får ett bidrag på mellan 150 och 500 kronor per invånare. Tabell 3 Ersättning för räddningstjänst efter invånardistans och lokalt befolkningsunderlag Sammantaget omfördelar delmodellen bebyggelsestruktur miljoner kronor. De mycket avlägsna landsbygdskommunerna får störst bidrag, 484 kronor per invånare (se diagram 4 nedan).

10 (12) Diagram 4 Landsbygdskommunernas bidrag och avgift för uppvärmning, administration och räddningstjänst (kr/inv) Befolkningsminskning Kostnadsutjämningen innehåller även en delmodell som kompenserar för merkostnader vid befolkningsminskning. En kraftigt minskad befolkning antas innebära svårigheter att anpassa verksamheter till lägre volymer. Detta är inte en särskild variabel för landsbygdskommuner, men inkluderas i den här genomgången, eftersom bidraget nästan uteslutande går till landsbygdskommuner. Åttio landsbygdskommuner får ett bidrag. Störst kompensation får Åsele kommun kronor per invånare. Total kompensation för kostnadsutjämningens landsbygdsspecifika delar Nedan redovisas det sammanlagda utfallet för landsbygdskommunerna från kostnadsutjämningens landsbygdsspecifika delar (inklusive befolkningsminskning). Tidigare har utfallet presenterats i kronor per invånare, men i diagrammet nedan redovisas bidraget i skattekronor. Med det menas hur många skattekronor som det landsbygdsspecifika kostnadsutjämningsbidraget motsvarar. Störst bidrag får de mycket avlägset belägna landsbygdskommunerna med ett bidrag på mellan 1,9 (Malung-Sälen) och 5,4 (Pajala) skattekronor. Pajala kommuns bidrag motsvarar alltså en skattehöjning på 5,4 skattekronor. Endast elva landsbygdskommuner betalar en avgift.

11 (12) Diagram 5 Bidrag från kostnadsutjämningens landsbygdsspecifika faktorer (i skattekronor) Strukturbidrag Den tredje delen av utjämningssystemet är det så kallade strukturbidraget. Det infördes för att mildra effekterna av 2005 års reform av utjämningssystemet som medförde kraftigt ändrat utfall för vissa kommuner och landsting, särskilt i skogslänen. Strukturbidraget består av tre delar i den tidigare kostnadsutjämningen som anses vara av regionalpolitisk karaktär. För det första kompenseras kommuner och landsting med ett svagt befolkningsunderlag. För det andra får kommuner som hade hög arbetslöshet mellan 1998 och 2002 ett bidrag från den tidigare näringslivs- och sysselsättningsåtgärder. Slutligen får kommuner som fick försämrat utfall med mer än 78 öres skattesats vid 2005 års förändringar i utjämningssystemet. Dessa variabler togs bort från kostnadsutjämningen 2005 då det inte ansågs möjligt att på objektiva grunder fastställa de merkostnader som uppkommer till följd av att en kommun eller ett landsting har ett svagt befolkningsunderlag. För landstingen bygger de beräknade merkostnaderna inte på något empiriskt underlag och det har inte heller påvisats några merkostnader för hälso- och sjukvård som hänger samman med att vissa landsting har liten folkmängd (SOU 2003:88 och SOU 2011:39). Svagt befolkningsunderlag i kommuner Variabeln svagt befolkningsunderlag kompenserade för merkostnader som kan uppkomma om det regionala befolkningsunderlaget understiger invånare och vid lågt lokalt befolkningsunderlag och få invånare. Merkostnaderna ansågs uppstå på grund av sämre förutsättningar för interkommunalt samarbete och för att kommunen måste ta ett större ansvar för att erforderlig samhällsservice upprätthålls.

12 (12) Fyrtiofem kommuner fick fram till 2005 en kompensation på mellan 112 och kronor per invånare, sammanlagt 550 miljoner kronor, från kostnadsutjämningen. Kommuner som får bidraget ligger i västra Värmland, norra Dalarna och i Norrlands inland, men även Gotlands, Borgholms och Strömstads kommuner omfattades. Från och med 2005 ersätts kommunerna med samma belopp per invånare som tidigare, men kompensationen ges alltså via strukturbidraget. Näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder i kommuner I den kostnadsutjämning som rådde mellan 1996 och 2004 kompenserades vissa kommuner, då de ansågs ha högre behov av näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder. Bidraget beräknades utifrån arbetslöshet under den senaste femårsperioden års utjämning byggde på arbetslösheten mellan 1998 och År 2004 hade cirka 60 kommuner en ersättning på mellan 1 och kronor per invånare, totalt 430 miljoner kronor.