Organisationsformer för handhavandet av effektreserven

Transkript

1 Organisationsformer för handhavandet av effektreserven Uppdraget Svenska Kraftnäts ansvar för och handhavande av den s k effektreserven kommer att upphöra när den nuvarande lagen om effektreserv upphör att gälla om ca två år. Inom energibranschen har fråga väckts hur handhavandet av denna reserv bör organiseras därefter, närmare bestämt efter februari 2008, intill dess en mer slutlig teknisk lösning kunnat arbetas fram och implementeras i det svenska samhället. Vi har fått i uppdrag att belysa vilka organisationsformer som kan vara tänkbara och att redogöra för relevanta associationsrättliga och skatterättsliga frågor kring dessa. På nuvarande stadium ska uppdraget fokuseras på alternativen ett aktiebolag, som ägs av Svensk Energi Swedenergy AB, resp en stiftelse samt på det alternativet att ingen separat juridisk person bildas utan att de tjänster som ska utföras upphandlas externt. Associationsfrågorna ska i möjligaste mån innefatta perspektivet "delegerad myndighetsutövning". Frågor avseende eventuell skyldighet för det aktuella subjektet att upphandla effektreserv i enlighet med bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling samt huruvida samarbete i den nya modellen kan komma att strida mot konkurrenslagstiftningen i Sverige respektive EU ingår inte i KPMGs uppdrag utan utreds åt Svensk Energi i särskild ordning av därtill anlitade advokater. Organisationsformerna aktiebolag och stiftelse beskrivs nedan i mer generella termer. I ett sista avsnitt benämnt "Viktiga principer för en myndighetsliknande organisation" kommenteras vissa frågor kring finansiering, organisation, styrning av verksamheten och ekonomiadministration utifrån ambitionen att organisationen i möjligaste mån ska likna en offentlig myndighet. Aktiebolag Avsikten är att, om alternativet aktiebolag väljs, detta ska ägas av Svensk Energi Swedenergy AB. Minimikapitalet för ett aktiebolag, dvs lägsta nivån för aktiekapitalet vid bolagets bildande, uppgår till kr. Huruvida denna storlek på aktiekapital är tillräckligt för att bolaget ska kunna komma igång med sin verksamhet har vi inte någon uppfattning om, inte heller om finansiering i övrigt är erforderlig för att bolaget ska kunna starta sin verksamhet som därefter avses vara självfinansierande. Fördelen med ett aktiebolag är att detta är en känd organisationsform. Ägarkopplingen till Svensk Energi kan av allmänheten samt vissa aktörer, särskilt sådana som inte är medlemmar i föreningen Svensk Energi, uppfattas som negativt. Intäkterna i bolaget kommer att bestå dels av de avgifter som berörda balansansvariga förpliktat sig att erlägga till bolaget för att detta ansvarar för kraftbalansen, dels av den förhållandevis höga utdebitering som i förekommande fall kommer att göras gentemot den som tar reserven i anspråk. Avsikten är att bolaget inte ska generera någon egentlig vinst utan att faktiskt överskott av verksamheten i den mån sådant uppkommer ska återgå till berörda balansansvariga. För det fall överskott ändå uppstår kan ägaren besluta om utdelning från bolaget och därmed få avkastning på satsat kapital. Om avsikten är att bolaget inte ska vara vinstdrivande ska detta an- 1

2 ges i bolagsordningen (3 kap 3 nya aktiebolagslagen). Att egentligt överskott i verksamheten ska återgå till de balansansvariga kan ske genom att avgifterna från dem bestäms preliminärt i början av året varefter återbetalning resp extra utdebitering sker i slutet av året sedan avgifterna bestämts definitivt utifrån hur resultatet för året tenderar att bli. En sådan ordning är också att föredra från skattesynpunkt (se nedan). Möjligheten att hamna exakt på ±0 i resultat torde dock vara svårt. Om och när ett särskilt subjekt för handhavandet av effektreserven en gång i framtiden inte längre är erforderlig finns möjlighet att, sedan verksamheten i förekommande fall avvecklats, likvidera bolaget eller sälja det. Satsat aktiekapital kan därmed i princip återfås. Ägaren kan också behålla bolaget efter avvecklingen av verksamheten och låta det vara vilande eller lägga in en helt annan verksamhet i det. Skattefrågor Avsikten är att eventuella överskott av verksamheten ska återgå till de balansansvariga som erlagt avgifter till bolaget. Om detta görs som en regelrätt reservering som avses bli avräknad mot nästa års avgifter föreligger svårigheter att få avdrag skattemässigt för reserveringen. Fråga synes nämligen inte vara om en normalt utfäst rabatt utan om en vinstdisposition. En sådan är inte avdragsgill i ett aktiebolag; dock skulle den kunna bli det i en ekonomisk förening. Som redan nämnts ovan kan emellertid ett system med preliminärt uttagna avgifter i början av året, vilka avgifter därefter slutligt fastställs i slutet av året kunna fungera. Det skattemässiga resultatet bör således kunna hamna nära ±0, förutsatt att bolaget inte har några nämnvärda ej avdragsgilla kostnader. Den skattemässiga hanteringen är således snarlik den som brukar tillämpas i servicebolag till branschföreningar där bolaget säljer tjänster till föreningens medlemmar mot att dessa erlägger serviceavgifter till bolaget. De balansansvariga bör kunna påräkna avdrag såsom för vanliga driftkostnader för de avgifter som de under året erlagt till bolaget. I resonemanget att det skattemässiga resultatet bör kunna hållas nere har vi utgått från att s k uttagsbeskattning inte kommer att aktualiseras till följd av att bolaget sålt tjänster till de balansansvariga för ett pris under marknadspris. Teoretiskt skulle uttagsbeskattning dock kunna ske om utdebiteringen gentemot sådana användare som tar effektreserven i anspråk blir så hög under ett visst år att avgifterna från de balansansvariga kan sättas ned till en påfallande låg nivå för det året. Bortsett från en sådan extremsituation ser vi inte någon större risk att Skatteverket skulle komma att hävda att de avgifter som de balansansvariga erlägger skulle ligga under marknadspris, då en regelrätt marknad för sådana tjänster ju inte finns och det därmed inte kan sägas vad marknadspriset uppgår till. Någon egentlig risk för uttagsbeskattning ser vi således inte. I den mån ett överskott uppstår är detta skattepliktigt. Inkomstskattesatsen är 28 procent. Om ett underskott i stället uppkommer får detta rullas vidare till kommande år och då kvittas mot ett eventuellt då uppkommet överskott och i annat fall rullas vidare ytterligare. Ett aktiebolag är inte skattskyldigt till förmögenhetsskatt. Om bolaget sedermera säljs eller likvideras blir en uppkommen kapitalvinst inte skattepliktig för. Å andra sidan blir en förlust inte avdragsgill. Vid en försäljning gäller det dock att se till att undvika s k skalbolagsbeskattning. 2

3 Stiftelse Stiftelseformen är visserligen inte den organisationsform som ligger närmast till hands vid etablerandet av den typ av organisation som det nu är fråga om. Inte minst med tanke på strävan att "subjektet" inte ska framstå som ett branschens organ kan det dock finnas anledning att ytterligare överväga alternativet stiftelse. En stiftelse är nämligen per definition helt självständig genom att den inte har några ägare. Helt frikopplad från branschen blir en stiftelse dock inte eftersom den ju måste bildas av någon. Rimligen blir det av ett subjekt med anknytning till branschen. Dessutom ska stiftelsen förvaltas antingen av en juridisk person, som då blir stiftelsens förvaltare, eller av en styrelse bestående av olika fysiska personer. Såväl förvaltaren/styrelseledamöterna som stiftaren, vilken också har att tillskjuta ett kapital och utforma stiftelseförordnandet med bl a ändamålsbestämmelser, förmodas ha åtminstone viss koppling till energibranschen. Stiftelsen som kommer att bli en verksamhetsstiftelse behöver inte få ett större kapital vid bildandet än som erfordras för att stiftelsen faktiskt ska kunna komma igång med sin verksamhet och således ha en möjlighet att uppfylla sitt ändamål. Kapitalet får inte vara så litet att det inte bedöms att stiftelsen varaktigt kommer att kunna uppfylla sitt ändamål. Ändamålet torde bestämmas till att ha hand om administrationen av effektreserven (dock mer korrekt och adekvat uttryckt). Det varaktighetskrav för en stiftelse som stiftelselagen uppställer innebär inte mer än att stiftelsen ska komma att bestå under en tidsrymd av minst fem-sju år. Eftersom avsikten är att den lösning om nu väljs ska vara tillfällig, med tanke på att tekniken på sikt förväntas lösa problemet på konsument-/användarnivå och göra ett subjekt som handhar en effektreserv överflödig, kan man vid stiftelsebildningen se till att det finns en möjlighet att "krypa ur" stiftelsen på ett antal års sikt. Detta kan göras på så sätt att det i stiftelseförordnandet föreskrivs att stiftelsen tidigast år 20XX får förbruka samtliga sina medel. Alternativt kan stiftaren föreskriva att när en objektivt bestämbar händelse inträffat, t ex att beslut fattats av ett externt organ (eventuellt riksdagen) om införandet av ett system som gör handhavandet av en effektreserv överflödigt, stiftelsen ska avvecklas och att dess återstående tillgångar då ska användas på visst sätt. Medlen får dock inte gå tillbaka till stiftaren. Beträffande möjligheten till avveckling av stiftelsen ska jämförelse således inte göras med sådana stiftelser som får använda endast avkastningen på sina tillgångar till att uppfylla ändamålet; grundkapitalet kommer därmed att finnas kvar för evigt i en sådan stiftelse, som alltså aldrig kan avvecklas. En stiftelse utgör en juridisk person och kan alltså förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Den kan således ingå avtal på motsvarande sätt som ett aktiebolag. En stiftelse som bedriver näringsverksamhet är bokföringsskyldig och stiftelsen ska ha en revisor. Eftersom en stiftelse inte har några ägare förekommer inte motsvarigheten till bolagsstämma/föreningsstämma. Styrelseledamöterna beviljas därmed inte ansvarsfrihet som fallet är i aktiebolag och föreningar men de har givetvis ändå att sköta sitt uppdrag med den omsorg som krävs. I vissa fall kan stiftaren i och för sig ha föreskrivit att ansvarsfrihet ska beviljas av ett utomstående organ. De viktigaste uppgifterna för en styrelse/förvaltare är att se till att ändamålet uppfylls och att stiftelsens förmögenhet är placerad på ett godtagbart sätt, försåvitt stiftaren inte föreskrivit annat. Regelverket kring stiftelser återfinns till största delen i stiftelselagen förutom de föreskrifter (benämnda stiftelse- 3

4 förordnande, stadgar, stiftelseurkund eller motsvarande) som stiftaren själv givit. Stiftelselagen företer på vissa områden likheter med aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar. Det ursprungskapital som stiftaren tillskjuter kan denne aldrig återfå. Inte heller är det möjligt för stiftaren att få avkastning på tillskjutet kapital. Skattefrågor En stiftelse är i likhet med ett aktiebolag skattskyldig för en bedriven rörelse/näringsverksamhet. Avdrag för reservering av för högt uttagna avgifter kan inte påräknas heller för en stiftelse. På motsvarande sätt som förordats för aktiebolag bör avgifterna från de balansansvariga tas ut preliminärt i början av året för att därefter fastställas slutligt i slutet av året med en korresponderande återbetalning alternativt uttag av kompletterande avgift. Även vad vi anfört ovan under aktiebolagsavsnittet om eventuell uttagsbeskattning är tillämpligt på stiftelser. I den mån ett överskott uppstår beskattas detta efter en skattesats om 28 procent. Ett underskott får på samma sätt som gäller för aktiebolag rullas vidare till nästa år. En stiftelse är skattskyldig till förmögenhetsskatt. Skattesatsen är 1,5 promille och tas ut på den del av förmögenheten som överstiger kr. Tillgångar nedlagda i rörelse och fastighet är dock inte förmögenhetsskattepliktiga. Vi bedömer att den nu ifrågavarande stiftelsen p g a verksamhetens art inte kommer att behöva betala förmögenhetsskatt. Stiftaren har inte rätt till avdrag för det stiftelsekapital som tillskjuts vid stiftelsens bildande. Inte heller föreligger avdragsrätt för eventuellt senare lämnade bidrag. Utbetalning till stiftaren i samband med avveckling av stiftelsen kan inte ifrågakomma varför ingen skattefråga uppkommer i den delen. För de balansansvariga gäller på samma sätt som i aktiebolagsfallet att de bör kunna påräkna rätt till avdrag såsom för vanliga driftkostnader för de avgifter som de under året erlagt till stiftelsen för att denna hanterar effektreserven. Upphandling externt av de tjänster som ska utföras Ett alternativ till att bilda ett särskilt subjekt som ska administrera effektreserven är att dessa administrationstjänster upphandlas från extern part en advokatbyrå eller exempelvis ett konsultföretag. Hur ett sådant arrangemang skulle kunna se ut har skisserats enligt följande, som vi uppfattat det. De balansansvariga ingår avtal med en advokatbyrå/ett konsultföretag där upphandlingsprinciper, volym, finansiering, etc fastställs samt hur det slutliga avtalet med vinnande anbud skall se ut (prissättning, utnyttjande av anläggning för egen del, etc). Advokatbyrån/konsultföretaget genomför en upphandling där alla balansansvariga är anbudsgivare, varefter advokatbyrån/konsultföretaget skriver avtal med 'vinnande anbud' som innebär att berörd balansvarig förpliktar sig att ställa viss mängd kraft till förfogande under viss angiven tid till visst angivet pris. 4

5 Svenska Kraftnät kommer även fortsättningsvis att till viss del vara aktiv i processen. Sålunda kan i en viss driftsituation med prekär balanssituation reglerbudet komma att aktiveras av Svenska Kraftnät, som då ersätter den balansansvarige med kr per MWh plus rörlig kostnad. Svenska Kraftnät kommer också att ta fram faktureringsunderlag som delges advokatbyrå/konsultföretag och samtliga balansansvariga. I enlighet med ingånget avtal mellan balansansvariga och advokatbyrån/konsultföretaget kommer nämnda kronorsbetalningar från Svenska Kraftnät att vidarebefordras från berörd(a) balansansvarig(a) till advokatbyrån/konsultföretaget, medan den balansansvarige får behålla den del av ersättningen som motsvarar dennes rörliga kostnader. Advokatbyrån/konsultföretaget genomför en slutlig ekonomisk reglering byggd på en summering av kostnader och intäkter. Vidare tar advokatbyrån/konsultföretaget fram en öppen redovisning av upphandlingens intäkter och kostnader som delges de parter som har varit med i samrådet ovan. Vi har följande kommentarer till det skisserade alternativet. Utifrån de vägledande regler om god advokatsed som utfärdats av Sveriges advokatsamfund kan en advokatbyrå inte för egen räkning, dvs utan uppdrag av någon, ingå den typen av avtal som förutsätts i alternativet ovan. Uppdrag att handha olika upphandlingar som sådana är i och för sig tänkbart men här krävs att den konfliktprövning som måste göras beträffande varje aktuell anbudsgivare inte leder till att byrån anser hinder föreligga att åta sig resp upphandlingsuppdrag. Frågan är vidare vem som ger advokatbyrån ifrågavarande upphandlingsuppdrag. Är det Svensk Energi eller eller någon annan? Det är viktigt att veta att den som ger advokatbyrån ett uppdrag att sköta viss upphandling härigenom inte kan undslippa sitt eget ansvar för upphandlingen. Att advokatbyrån för egen del skulle kunna ingå avtal direkt med anbudsgivarna och ta sådan aktiv del i förfarandet som skisserats ovan är som framgått uteslutet. Ett konsultföretag av annat slag skulle teoretiskt kunna ta på sig de uppgifter som ska utföras enligt ovan. Skillnaden mellan den verksamhet som ett sådant företag har att utföra och verksamheten för ett aktiebolag enligt det på sid 1 3 presenterade alternativet är hårfin. I ena fallet ägs bolaget på visst sätt av branschen, i det andra fallet är bolaget fristående. Detta senare alternativ liknar på så sätt stiftelsealternativet. I konsultbyråfallet måste parterna noggrant reglera hur arvodet till konsultföretaget ska bestämmas; för ett bolag ägt av branschen eller en stiftelse har detta endast att täcka sina egna faktiska kostnader för hanteringen medan konsultföretaget förutsätts göra ett vinstpåslag. Vidare måste regleras vem som ska tillföras eventuellt överskott av verksamheten och om det skulle bli aktuellt hur eventuella underskott ska täckas. Inte minst måste ställning tas till vad som ska ske med de kr-betalningar som i förekommande fall tillförs konsultbyrån, dvs om dessa överskott ska gå tillbaka till samtliga balansansvariga eller endast till dem som ställt kraft till förfogande eller om de möjligen ska gå till något visst allmännyttigt ändamål. Detta är i och för sig frågor som aktualiseras i samtliga alternativ. Viktiga principer för en myndighetsliknande organisation Ansvaret för hantering av effektreserven har hittills legat på Svenska Kraftnät, som ju är en myndighet. När ansvaret ska överföras på branschen har man oavsett slutligt val av associationsform 5

6 för den organisation som ska sköta den praktiska hanteringen sett en risk att verksamheten i media och från allmänhetens sida kan komma att bli kritiserad utifrån ett konkurrenshämmande perspektiv. För att motverka denna risk eftersträvas att organisationen i berörd del i största möjliga utsträckning ska efterlikna en offentlig myndighet. I det följande lämnas preliminära rekommendationer avseende vilka principer som mot bakgrund härav lämpligen bör övervägas vid skapandet av den nya organisationen. Vi har här gjort översiktliga analoga tolkningar av olika regelverk för statliga myndigheter. Vi tar dock inte ställning till huruvida ifrågavarande anpassningar i sig är genomförbara eller önskvära utifrån statsmakternas perspektiv. Finansiering Offentlig verksamhet syftar inte till att uppnå en finansiell avkastning på de medel som satts in i verksamheten. Detta brukar slagordsmässigt beskrivas som pengar är ett medel, inte ett mål. Detta synsätt bör lämpligen eftersträvas i nya organisationen. Dock måste vikten av kostnadsmedvetenhet och rationella processer betonas. Statliga myndigheter är vanligen anslagsfinansierade, vissa är i olika utsträckning avgiftsfinansierade. Anslag och villkor för avgiftsuttag tilldelas av regeringen via det årliga regleringsbrevet. Organisationen skulle kunna tilldelas ett årligt anslag från branschorganisationen så att den inte direkt blir beroende av avgifter från brukarna/klienterna, dvs kraftföretagen. Den del av priset per kwh som överstiger rådande marknadspris och som ska tas ut ifall kraftreserven utnyttjas kan jämföras med en s k offentligrättslig avgift. Offentligrättsliga avgifter är tvingande avgifter där riksdagen beslutar att verksamheten ska bedrivas och att den ska vara avgiftsbelagd. En avgift betraktas som offentligrättslig om den innebär ett ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. En offentligrättslig avgift tas i regel ut för en verksamhet som en myndighet bedriver med ensamrätt inom landet. Huvudprincipen är att offentligrättsliga avgifter inte får disponeras av en myndighet. Motsvarande kan gälla även för den nya organisationen. Myndigheter levererar in offentligrättsliga avgifter till statskassan. Hur "8 000 kr-betalningarna", som organisationen uppbär, ska disponeras tar vi inte ställning till här, men ett alternativ kan vara någon form av generell återbetalning till de svenska elkonsumenterna. Organisation En statlig myndighet regleras i första hand genom sin instruktion i kombination med verksförordningen (1995:1322) i den omfattning som anges i instruktionen för den specifika myndigheten (vilket också är en slags förordning). Genom dessa förordningar regleras bl a myndighetens huvudsakliga uppgifter, dess ledning generaldirektörens ansvar och uppgifter samt styrelsens sammansättning, ansvar och uppgifter samt övergripande riktlinjer för den myndighetens organisation. 6

7 Av dessa regler bör i detta fall uppmärksamhet ägnas främst åt organisationens ledning. Det finns myndigheter med s k enrådighet, vilket innebär att ledningen utgörs endast av en generaldirektör. I detta fall bör dock rimligen en styrelse utses. Vad gäller styrelsens ansvar förekommer att en styrelse tilldelas ett långtgående ansvar för myndighetens verksamhet (s k styrelse med fullt ansvar). En sådan lösning skulle kunna övervägas. Vad gäller styrelsens sammansättning kan en parlamentarisk representation övervägas, likaså representation från konsumentorganisationer. Styrning av verksamheten Regleringsbrev är, som tidigare beskrivits, benämningen på de regeringsbeslut som utfärdas årligen för varje myndighet i syfte att styra myndighetens verksamhet. Regleringsbrevet gäller alltså för ett visst budgetår, till skillnad från regeringens instruktion för myndigheten som gäller tills den ändras. Regleringsbrevet består av två huvuddelar: 1) en verksamhetsdel som bland annat anger mål för verksamheten och krav på återrapportering, 2) en finansieringsdel som anger de finansiella förutsättningarna för myndigheten. Den nya organisationens verksamhet och finansiering skulle kunna styras enligt samma ordning, även om det inte är regeringen som ställer upp reglerna. Vid fastställandet av den nya organisationens verksamhetsmål etc är det rimligt att strukturen och nomenklaturen är densamma som används i regleringsbrevet. Till exempel kan man tänka sig att organisationens uppdrag kopplas till relevant politikområde och verksamhetsområde samt att liktydiga begrepp används: prestation, resultat och effekt. Här kan definitioner även hämtas från Ekonomistyrningsverkets publikation Myndigheternas ordbok om statlig ekonomisk styrning (ESV 1999:13). Vad gäller verksamhetens utförande bör framförallt offentlighetsprincipen uppmärksammas. Offentlighetsprincipen är grundläggande för hela den offentliga förvaltningen. Dess syfte är att stärka medborgarnas insyn i och kontroll över förvaltningen och rättsskipningen, inom offentlig verksamhet. Offentlighetsprincipen omfattar ett antal skilda grundlagsskyddade rättigheter för allmänheten som bl a rätten att ta del av allmänna handlingar. Med allmänna handlingar avses alla handlingar som upprättats eller är tillgängliga hos en statlig eller kommunal myndighet, t ex genom att de inkommit till myndigheten. Allmänna handlingar är offentliga om de inte uttryckligen är hemliga enligt sekretesslagen (1980:100). Vidare kan riktlinjer hämtas från förvaltningslagen (1986:223) avseende bl a serviceskyldighet (t ex att frågor ska besvaras så snart som möjligt) och allmänna krav på handläggningen av ärenden (t ex att varje ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts, och att myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt). Ekonomiadministration En statlig myndighet är bokföringsskyldig och ska följa ett antal regelverk, såsom bokföringsförordningen (2000:606) förordningen om myndigheters årsredovisning och budgetunderlag (2000:605) 7

8 anslagsförordningen (1996:1189) kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) avgiftsförordningen (1992:191) betalningsförordningen (1994:14) förordningen (1993:529) om myndigheters hantering av ingående mervärdesskatt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling och ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet (den s k EA-boken) som publiceras av Ekonomistyrningsverket. Vi gör här ingen närmare bedömning av behovet för den nya organisationen att beakta dessa regelverk och i så fall i vilken omfattning. Av uppenbar relevans för den nya organisationen torde dock reglerna om offentlig upphandling vara, vilket belyses i särskild utredning. Förordningen om myndigheters årsredovisning och budgetunderlag kan även vara aktuell att efterleva. I en instruktion eller motsvarande kan allmänt anges att principerna i ovanstående regelverk ska beaktas. Stockholm som ovan KPMG Bohlins AB Anders Röstin Anna Olrog Mårten Levin 8