Erfarenheter av sommarens översvämningar

Transkript

1 Redovisning Sida 1/9 Datum Ert datum Beteckning Er beteckning Fö2004/1661/CIV Försvarsdepartementet STOCKHOLM Björn Harringer Försvarskansliet Postadress Jönköping Besöksadress Hamngatan 4 Tfn Fax E-post lansstyrelsen@f.lst.se Postgiro Erfarenheter av sommarens översvämningar Inledning Den 9 12 juli 2004 föll stora mängder nederbörd i Götaland. De största mängderna föll i centrala Småland, där det kom mer än 160 mm. Regnen ledde till extremt höga flöden i små och medelstora vattendrag i Jönköpings län. Av de stora vattendragen var det Lagans avrinningsområde som drabbades värst men mycket höga nivåer noterades också bland annat i Huskvarnaåns, Nissans och Emåns flöden. Ovädren medförde omfattande och kostsamma översvämningar framför allt i Värnamo och Sävsjö kommuner. Beredskap Länsstyrelsen har sedan ett drygt år tillbaka en vakthavande beslutsfattare (VB) i ständig beredskap att agera vid allvarliga olyckor och kriser. VB står i nära kontakt med SOS Alarm AB och kan på detta sätt hålla sig underrättad om inträffade händelser och få kontakt med företrädare för de myndigheter som samverkar vid en olycks- eller krishändelse. Länsstyrelsen får kontinuerligt del av bland annat SMHI:s meteorologiska och hydrologiska prognoser och varningsmeddelanden som vid behov skickas vidare till den kommunala räddningstjänsten. VB förmedlar också kontakter med olika experter som finns inom Länsstyrelsens organisation eller nätverk för stöd och råd vid olika insatser. Inom Jönköpings län finns sedan flera år tillbaka ett väl utvecklat samarbete inom räddningstjänstens område genom Räddsam F. Samarbetet innebär bland annat att en för länet gemensam brandingenjörsjour upprätthålls liksom funktionen Räddningschef i beredskap (RCB) och att materiella och personella resurser samordnas men också att strukturer för samordnad ledning utvecklas mellan berörda statliga och kommunala myndigheter och organisationer. En regional samordningsgrupp för Lagan, Nissan, Ätran och Viskan bildades Gruppen har åtminstone under de senaste åren inte varit aktiv. En sådan grupp borde kunna ge ett nätverk som underlättar kontakter och förståelse mellan myndigheter som deltar i räddningstjänsten och regleringsföretagen. Länsstyrelsen anser att samordningsgruppen för Lagan snarast bör återaktiveras. Krishantering De insatser som gjorts i de översvämningsdrabbade områdena har i huvudsak betraktats som räddningstjänst. I varje kommun har en räddningsledning

2 Sida 2/9 inrättats med representanter för flera förvaltningar. I Värnamo kommun konstituerade sig krisledningsnämnden, som dock aldrig kom att fatta några beslut. På regional nivå upprättade Räddsam F tidigt en bakre stab i Jönköping. Staben hade till uppgift att stödja och avlasta de drabbade kommunerna genom att hantera frågor som rörde externa resurser, långsiktig personalplanering och övergripande analyser. Länsstyrelsen medverkade i stabsarbetet med flera befattningshavare, men hade också delar av den egna krishanteringsorganisationen samlad. Även SMHI och SGI hade personal som deltog i analysarbetet på plats i Jönköping. Staben i Jönköping lämnade inte bara stöd och beslutsunderlag till kommunerna i länet utan också till Ljungby kommun i Kronobergs län. Staben förberedde stöd även till Hallands län. Samverkan Den samverkansledning som utövades från Jönköping har inneburit ett stort stöd och en avlastning för de drabbade kommunerna och har underlättat den samverkan som genomfördes mellan olika aktörer. Samarbetet inom de drabbade kommunerna och mellan kommunerna och övriga aktörer har enligt Länsstyrelsens uppfattning fungerat mycket bra liksom det omfattande samarbetet på regional nivå över länsgränserna. Samverkan med Försvarsmakten har denna gång, liksom vid tidigare tillfällen, fungerat utmärkt. Sammanlagt har omkring 400 militärer, huvudsakligen hemvärnsmän, medverkat i insatserna i länet. Försvarsmaktens medverkan vid översvämningarna har varit mycket värdefull och hade svårligen kunnat ersättas med något annat. Emån drabbades av höga flöden och översvämningar även under fjolåret. De erfarenheter och kontaktnät som då erhölls har varit mycket värdefulla. Inte minst har samverkan med Emåns vattenförbund och tillgången till förbundets webbaserade flödesredovisningssystem underlättat lägesuppföljningen. Ansvarsfördelning Vid olika tillfällen under det akuta skedet fanns det anledning att diskutera olika juridiska spörsmål. Här återges några av dem. Begreppet räddningstjänst 2 lagen( 2003:778) om skydd mot olyckor Med räddningstjänst avses i lagen de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön. Till räddningstjänst hänförs också räddningsinsatser som görs enligt 4 kap. 1-4 utan att det har inträffat någon olycka eller föreligger överhängande fara för en olycka.

3 Sida 3/9 Staten eller en kommun skall ansvara för en räddningsinsats endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt. I denna lag behandlas endast sådana räddningsinsatser som avses i denna paragraf. Internt inom Länsstyrelsen diskuterades om olika insatser var att hänföra till räddningstjänst enligt första stycket, om de var obligatoriska enligt tredje stycket och om kostnaderna för dem kunde tas med vid en eventuellt kommande ersättningsprövning enligt 7 kap. 3 lagen om skydd mot olyckor. Länsstyrelsen konstaterade att gränsdragningsfrågorna är ganska problematiska i översvämningssituationer och att det finns anledning att ytterligare fördjupa studiet av hithörande frågor. Ledning av räddningsinsats 16 tredje stycket lagen om skydd mot olyckor Berör en räddningsinsats mer än en kommuns område, skall länsstyrelsen eller länsstyrelserna bestämma vem som skall leda insatsen, om inte räddningsledarna från de berörda kommunerna själva har bestämt det. Inledningsvis arbetade räddningstjänsten i Värnamo kommun, Jönköpings län, med översvämning i Lagan och räddningstjänsten i Ljungby kommun, Kronobergs län, med översvämning i Årån (biflöde till Lagan). Var detta en räddningsinsats eller två? Vi stannade för att det inte var en enda räddningsinsats och att kravet enligt den ovan angivna föreskriften därför inte utlöstes. Så bedömdes vid samråd saken också av företrädare för Länsstyrelsen i Kronobergs län. Den bedömningen är dock ingalunda självklar. Frågan bör studeras ytterligare. 10 lagen om skydd mot olyckor och 33 förordningen om skydd mot olyckor 10 lagen I fråga om omfattande räddningsinsatser får regeringen föreskriva eller i ett särskilt fall besluta att en länsstyrelse eller annan statlig myndighet får ta över ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner. Om en sådan myndighet har tagit över ansvaret utses räddningsledaren av denna myndighet. 33 förordningen Fordras omfattande räddningsinsatser i kommunal räddningstjänst, får länsstyrelsen ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner som berörs av insatserna. Om räddningsinsatserna även innefattar statlig räddningstjänst, skall länsstyrelsen ansvara för att räddningsinsatserna samordnas. Om flera län berörs av räddningsinsatser som avses i första stycket får länsstyrelserna komma överens om vilken länsstyrelse som får ta över ansvaret för räddningstjänsten i kommunerna. Om räddningsinsatserna även innefattar statlig räddningstjänst skall länsstyrelserna komma överens om vilken länsstyrelse som skall ansvara för att räddningsinsatserna samordnas.

4 Sida 4/9 Länsstyrelsen bedömde saken så under hela det akuta skedet att det inte var fråga om så omfattande räddningsinsatser att det fanns anledning för Länsstyrelsen/ länsstyrelserna att närmare överväga ett övertagande av räddningstjänsten. Länsstyrelsen var dock beredd på att den frågan kunde bli aktuell. Nära kontakter upprätthölls med Länsstyrelsen i Kronobergs län och med berörda kommuner för att följa utvecklingen. Möjligheter att frångå vattendomar 16 andra stycket miljöbalken Åtgärder som strider mot bestämmelser om innehållande och tappning av vatten får vidtas utan föregående tillstånd, om det är nödvändigt för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av någon annan sådan orsak. Ansökan om godkännande av åtgärderna skall dock göras snarast möjligt. 26 kap. 9 miljöbalken (i lydelse före den 1 augusti 2004) En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att denna balk samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken skall efterlevas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas. Förelägganden och förbud får inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1. Ett tillståndsbeslut eller en tillståndsdom hindrar dock inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande förelägganden eller förbud som är nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer. 6 kap. 2 första stycket lagen om skydd mot olyckor Om fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön inte lämpligen kan hindras på något annat sätt, får räddningsledaren vid en räddningsinsats bereda sig och medverkande personal tillträde till annans fastighet, avspärra eller utrymma områden, använda, föra bort eller förstöra egendom samt göra andra ingrepp i annans rätt, i den mån ingreppet är försvarligt med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som vållas genom ingreppet och omständigheterna i övrigt. Sådana ingrepp får också göras av en nämnd som avses i 3 kap. 11 eller, i fråga om statlig räddningstjänst, av den myndighet som ansvarar för räddningstjänsten. Om länsstyrelsen eller annan statlig myndighet i enlighet med vad som sägs i 4 kap. 10 första stycket har tagit över ansvaret för den kommunala räddningstjänsten, får ingrepp göras av den myndigheten i stället för av den kommunala nämnden. En fråga som tilldrog sig extra uppmärksamhet var hur man lämpligen skulle hantera den stigande sjön Vidöstern. Problemställningen där var enkelt uttryckt följande. För avtappningen av sjön finns särskilda bestämmelser i en vattendom, daterad den 21 juli Avtappningens storlek är relaterad till sjöns vattenstånd ju högre vattenstånd desto större avtappning och vice versa. Det finns ingen bestämmelse om högsta tillåtna vattenstånd. Ökad avtappning skulle med hänsyn till det stora inflödet från Årån orsaka problem nedströms framförallt i Ljungby tätort.

5 Sida 5/9 Intresset av att öka avtappningen av Vidöstern var främst knutet till att motverka skador på mark och byggnader runt Vidöstern och att åstadkomma ett buffertutrymme för det fall det skulle falla större regnmängder på nytt. Det bör i sammanhanget nämnas att större delen av Vidöstern ligger i Värnamo kommun och Jönköpings län. En del av sjön samt utflödet ligger i Ljungby kommun och Kronobergs län Saken diskuterades mellan länsstyrelserna, de berörda kommunerna och Sydkraft. Den helhetsbedömningen gjordes att det minst dåliga alternativet i den situation som faktiskt förelåg var att följa vattendomens bestämmelser även om vattenståndet i Vidöstern steg. Sydkraft förklarade sig dock villig att när vattenståndet började sjunka fortsätta med en högre avtappning än vattendomen föreskriver. I betänkandet Miljöbalken under utveckling (SOU 2002:50) behandlades i kapitel 7 översvämningsproblematiken. I avsnitt redogörs för de möjligheter som finns att frångå vattendomar (senare har den förändringen skett att räddningstjänstlagen ersatts av lagen om skydd mot olyckor, vilket dock i sak inte inneburit någon förändring i nu behandlat avseende) 11 kap. 16 andra stycket miljöbalken innehåller en möjlighet för den regleringsansvarige men ingen skyldighet. För framtiden bör det diskuteras med Sydkraft i vad mån företaget är berett att utnyttja möjligheten. 26 kap. 9 miljöbalken. Tillsynen över vattenverksamhet tillkommer de båda länsstyrelserna, var och en för det egna länet. Ett tillsynsingripande kunde i princip ta sig uttryck i ett föreläggande för Sydkraft att sänka vattennivån och/eller öka avtappningen. Formellt torde det förhålla sig så att båda länsstyrelserna var för sig kunde förelägga om sänkning av vattennivån medan det torde vara en sak för Länsstyrelsen i Kronobergs län att förelägga om ökad avtappning. För framtiden bör de båda länsstyrelserna komma överens om hur en sådan situation bör hanteras. Konsekvenser för lantbruket För lantbrukets del innebar de stora regnmängderna att många lantbrukare fick se sina marker stå under vatten. Främst var det vallar och betesmarker som drabbades men även begränsade arealer med spannmål och skogsmark översvämmades. Omfattningen på gårdsnivå varierade men för ett antal lantbrukare var det stora arealer som översvämmades. Akuta problem uppstod för ett antal lantbrukare där det plötsligt saknades betesmark för djurbesättningarna. I något fall blev också betesdjur fångade som på en ö med översvämningsvatten runt omkring. Efter det att regnandet upphörde förbättrades situationen för det stora flertalet ganska snabbt men för ett mindre antal lantbrukare är grödan på vissa skiften totalförstörd. För de drabbade lantbrukarna har översvämningarna inneburit ett skördebortfall och således en ekonomisk förlust. Endast för de mindre antal lantbrukare med totalförstörd gröda kan förlusten dock sägas vara mer betydande. På kort sikt restes frågor kring om det skulle vara möjligt att skörda vallar som varit översvämmade och hur foderkvalitén skulle påverkas då översvämningsvattnet förorenats från avloppsreningsverk som inte klarat att svälja vatten-

6 Sida 6/9 mängderna utan flödat över. Riskerna med att betesdjur skulle dricka förorenat vatten i hålor och liknande även efter det att vattnet runnit undan uppmärksammades också. Länsstyrelsen var i kontakt med Sveriges Lantbruksuniversitet, SLU samt Statens Veterinärmedicinska Anstalt, SVA angående risker med dåligt foder samt förorenat vatten. Råd om lämpligt förfarande förmedlades på olika sätt till drabbade lantbrukare. De flesta av de översvämmade arealerna omfattas vidare av EU-stöd av olika slag, främst miljöersättningar. För dessa EU-stöd finns särskilda skötselkrav som måste uppfyllas för att ersättning ska betalas ut. Den uppkomna situationen gjorde det omöjligt för drabbade lantbrukare att fullgöra dessa åtaganden. Länsstyrelsen var i kontakt med Statens Jordbruksverk, SJV och begärde en ändring av föreskriften angående uttagen areal samt informerade om att inte alla lantbrukare skulle kunna fullgöra sina skötselvillkor. Jordbruksverket ändrade sin föreskrift så det blev möjligt för drabbade lantbrukare att skörda uttagen areal för att på så sätt hjälpa upp fodersituationen. På längre sikt är det för lantbrukets del viktigt att en översyn kan komma till stånd av de många gånger gamla vattendomarna samt att kraftbolagen har sådana rutiner för underhåll och tillsyn så att dammluckor och liknande i en akut situation kan öppnas utan problem. Förebyggande åtgärder Många små dammar, många olika ägare, få vattendomar Allt sedan tidig medeltid har vi människor omformat vattensystemen för att tillgodose olika kollektiva behov. Resultatet har blivit att så gott som alla vattensystem har avlägsnat sig långt från sin naturliga hydrologi. Den naturliga vattenhållande förmåga som i ursprungstillståndet utjämnade höga flöden och skapade naturliga översvämningsområden är idag i huvudsak bortbyggd genom rätningar, rensningar, utdikningar o.s.v. Mycket av denna verksamhet har strävat efter att bli av med oönskat vatten så fort som möjligt. I en situation där det finns tendenser till återkommande högflödesperioder av en storleksordning som tidigare varit ovanligare ökar samhällets sårbarhet. Många system är dimensionerade för tioårsflöden vilket nu tycks otillräckligt. Nya samhällskrav Vattenverksamhet i form av regleringar och rensningar skiljer sig tillståndsmässigt kraftigt åt från annan miljöpåverkande verksamhet. I regel omformas lagstiftningen efter de krav och den politik som samhället eftersträvar. Så är inte fallet med vattenverksamhet där tillstånd givna under helt andra förutsättningar och samhällssträvanden ändå inte omprövas utan fortsätter att gälla. Här tillkommer det faktum att mycket få anläggningar har tillstånd. Av de dammar som finns registrerade i Jönköpings län saknar 2/3 dämningsgräns, vilket tyder på att dessa antingen har gamla tillstånd eller helt saknar tillstånd. Av detta följer att mycket få anläggningar har försiktighetsregler som är anpassade till dagens miljömål och förebyggande hänsyn vid översvämningssituationer. Länsstyrelsen anser att följande lösning bör övervägas. Befintliga domar bör genomgå en aktualitetsförklaring /enklare omprövning och att de som saknar tillstånd bör anses otillåtna om prövning inte utförts inom en 20-årsperiod.

7 Sida 7/9 Skalan är viktig! Jönköpings län utgör källflödena för många av Sydsveriges vattendrag. De befintliga dammarna är således små jämfört med våra stora älvar. Många av dem har heller inte varit särskilt intressanta för större vattenkraftproducenter och en betydande del är privatägda och många saknar idag egentlig användning. De har också marginell betydelse för vattenkraftförsörjningen i ett nationellt perspektiv. De flesta av dessa små dammar bedöms heller inte utgöra någon stor säkerhetsrisk och deras negativa effekter må i högre grad vara kopplad till deras negativa inverkan på biologisk mångfald. Ändå är det så att dåligt samordnad vattenreglering, bristande underhåll m.m. vid varje översvämningssituation skapar betydande lokala problem med höga kostnader för såväl samhälle som enskilda. Dessutom är det svårt att bedriva en stringent förebyggande tillsyn i denna verklighet och med givna ramar. Även i akuta situationer är det svårt att hitta ansvariga, svårt att veta vad som är normala vattennivåer, när tillstånd överskrids o.s.v. Relativt enkla åtgärder i kombination med en aktualiserad lagstiftning skulle enligt vår mening kunna förbättra utgångsläget vid akuta tillbud och motverka nuvarande negativa effekter på biologisk mångfald. Behovet av i förväg utmärkta mätplatser och uppgifter om vad som är normalt ute vid de enskilda anläggningarna är ett starkt önskemål från bl.a. räddningstjänsten. Vi kommer nu att betrakta detta som en del av varje dammägares egenkontroll att hålla en inmätt skala där aktuellt vattenstånd kan avläsas. På skalan markeras såväl dämningsgräns som eventuell sänkningsgräns. Övrigt Länsstyrelserna i Jönköpings och Kronobergs län har tillsammans med Räddningsverket och Krisberedskapsmyndigheten beslutat att genomföra en fördjupad analys av de inträffade händelserna. Analysen skall redovisas i en rapport och läggas till grund för ett seminarium för berörda organisationer under hösten. Sammanfattning av erfarenheter och slutsatser -att samarbetet inom Räddsam F stärker regionens krishanteringsförmåga. Samarbetet inom Räddsam F bör förstärkas ytterligare bland annat genom att utveckla förutsättningarna för samverkansledning. -att distributionen av SMHI:s prognoser och varningsmeddelanden förbättras. -att kunskapen om de författningsbestämmelser, som nämns i avsnittet Ansvarsfördelning, förbättras. -att kartunderlag inventeras, uppdateras och distribueras till berörda i regionen. -att samordningsgruppen för Lagan bör aktiveras.

8 Sida 8/9 -att en översyn görs av befintliga vattendomar. -att en inventering görs av mindre vattendrag och åar, som inte omfattas av vattendom, för att erhålla bättre ingångsvärden. -att dammägarna bör åläggas att hålla mätplatser där vattenståndet liksom högsta och lägsta dämningsnivå kan avläsas. -att erfarenheter och underlag som rör högvattenflödena beaktas i den fysiska planeringen. -att en fördjupad analys skall göras tillsammans med Länsstyrelsen i Kronobergs län, Räddningsverket och Krisberedskapsmyndigheten. Analysen skall presenteras vid ett seminarium med berörda aktörer. I detta ärende har t.f. landshövding Bo Landholm beslutat. Försvarsdirektör Björn Harringer har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också chefsjurist Håkan Bredin, avdelningschef Lars Sandberg och miljöövervakningschef Ola Broberg deltagit. Bo Landholm Björn Harringer Bilagor Yttrande från Eksjö kommun Gislaveds kommun Gnosjö kommun Aneby kommun Vaggeryds kommun Sävsjö kommun Värnamo kommun Södra militärdistriktet SOS Alarm AB LRF i Jönköpings län Räddsam F räddningstjänsterna i Västra Götaland Kopia till (ej bilagor) Räddningsverket Krisberedskapsmyndigheten Samtliga länsstyrelser, försvarsenheten (motsv.) Samtliga kommuner i Jönköpings län, räddningstjänsten SOS Alarm AB, Jönköping Södra militärdistriktet LRF i Jönköpings län

9 Sida 9/9 Inom myndigheten (e-post) T.f. landshövding Bo Landholm Håkan Bredin Ola Broberg Lars Sandberg Clas Jerneck Försvarskansliet Centraldiariet